Urteil vom 26.04.2006 -
BVerwG 7 C 15.05ECLI:DE:BVerwG:2006:260406U7C15.05.0

Leitsatz:

Das behördliche Handlungsinstrumentarium gegenüber den Verantwortlichen für schädliche Bodenveränderungen oder Altlasten ist im Bundes-Bodenschutzgesetz abschließend geregelt. Die Regelung des Hessischen Altlastengesetzes über eine konstitutive Altlastenfeststellung durch Verwaltungsakt ist durch das Bundesrecht verdrängt worden.

  • Rechtsquellen
    BBodSchG § 2 Abs. 5; § 9 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 1; § 10 Abs. 1; § 11;
    § 13 Abs. 1 Satz 1; § 15 Abs. 2; § 16 Abs. 1; § 21
    GG Art. 72 Abs. 1, Abs. 2; Art. 74 Nr. 18; Art. 84 Abs. 1;
    Art. 100 Abs. 1 Satz 2

  • Stichworte

    Hessisches Altlastengesetz; Sperrwirkung des Bundesrechts; behördliche Handlungsinstrumente; ergänzende Verfahrensregelung; erschöpfende Regelung; isolierte Altlastenfeststellung; konkurrierende Gesetzgebung; Öffnungsklausel für Landesrecht;

  • VG Frankfurt am Main - 07.11.2002 - AZ: VG 3 E 1651/01 (2)
    Hessischer VGH - 12.10.2005 - AZ: VGH 6 UE 279/03

  • Zitiervorschlag

    BVerwG, Urteil vom 26.04.2006 - 7 C 15.05 [ECLI:DE:BVerwG:2006:260406U7C15.05.0]

Urteil

BVerwG 7 C 15.05

  • VG Frankfurt am Main - 07.11.2002 - AZ: VG 3 E 1651/01 (2)
  • Hessischer VGH - 12.10.2005 - AZ: VGH 6 UE 279/03

In der Verwaltungsstreitsache hat der 7. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 26. April 2006
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Sailer
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Herbert, Krauß, Neumann
und Guttenberger
ohne mündliche Verhandlung für Recht erkannt:

  1. Die Revision des Beklagten gegen den Beschluss des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 12. Oktober 2005 wird zurückgewiesen.
  2. Der Beklagte trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.

Gründe

I

1 Die Klägerin wendet sich gegen einen Bescheid, durch den das Regierungspräsidium das frühere Betriebsgelände ihres Zigaretten-Frischdienstes in Frankfurt am Main als Altlast feststellte. Eine chemische Untersuchung im Jahr 1990 hatte Boden- und Grundwasserkontaminationen durch Kohlenwasserstoffe ergeben, die auf das Versickern von Heizöl auf dem Betriebsgelände im Jahr 1965 zurückgeführt wurden. Die Klägerin wurde als Verursacherin an dem Verfahren beteiligt. Durch Bescheid vom 27. Juni 2000 wurde ein Sanierungsbedürfnis für das Gelände dem Grunde nach festgestellt und die Entscheidung über eine Sanierungspflicht einem späteren Bescheid vorbehalten.

2 Die nach erfolglosem Widerspruch erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht abgewiesen. Der Verwaltungsgerichtshof hat die Berufung zugelassen und der Klage nach Anhörung der Beteiligten durch Beschluss stattgegeben: Der angefochtene Altlastenfeststellungsbescheid sei rechtswidrig, weil die landesgesetzliche Ermächtigung (§ 11 Abs. 1 des Hessischen Altlastengesetzes - HAltlastG) durch das Bundes-Bodenschutzgesetz verdrängt worden sei. Der Bund habe mit der Regelung des behördlichen Handlungsinstrumentariums von seiner Gesetzgebungskompetenz erschöpfend Gebrauch gemacht. Die Sperrwirkung des Bundesrechts schließe eine gesonderte Altlastenfeststellung durch Verwaltungsakt aus. Bundesrecht sehe die Heranziehung eines Verantwortlichen zu Bodenuntersuchungen oder zur Altlastensanierung vor, wobei das Vorliegen einer Altlast inzident festgestellt werde. Das folge aus Wortlaut, Entstehungsgeschichte, Systematik und Zweck des Bundes-Bodenschutzgesetzes.

3 Der Beklagte hat die vom Verwaltungsgerichtshof zugelassene Revision gegen den Beschluss eingelegt und führt zur Begründung aus: Die angegriffene Entscheidung verletze Art. 72 Abs. 1 GG. Das Bundes-Bodenschutzgesetz schließe die gesonderte Altlastenfeststellung durch Verwaltungsakt nicht aus, weil der Bund den Sachbereich nicht erschöpfend geregelt habe. Eine Altlastenfeststellung vor Erlass einer Sanierungsverfügung sei mit Blick auf den Zeitablauf und auch deshalb sinnvoll, weil sie ein anschließendes ordnungsrechtliches Verfahren entbehrlich machen könne. Es diene der Rechtssicherheit, wenn die Altlasteigenschaft eines Grundstücks rechtsverbindlich festgestellt sei. Eine solche Feststellung könne dem Verwaltungsverfahren über die Anordnung von Maßnahmen zur Erfüllung der Grundpflichten vorgeschaltet werden. Anhaltspunkte für einen dem entgegenstehenden Willen des (Bundes-)Gesetzgebers beständen nicht. Wenn in der Gesetzesbegründung von nur einem Verfahren mit Außenwirkung die Rede sei, ziele diese Aussage auf die Möglichkeit einer beschränkten Konzentrationswirkung bei der Sanierung, die eine Altlastenfeststellung außerhalb der Durchführung der Sanierungspflicht nicht ausschließe. Außerdem stelle die Vorschrift des § 21 Abs. 1 BBodSchG klar, dass das Bundesgesetz keine abschließende Regelung des Verwaltungsverfahrens enthalte. Das eröffne den Ländern die Befugnis, eine Altlastenfeststellung durch Verwaltungsakt vorzusehen. Die Ermächtigung zu einem solchen feststellenden Verwaltungsakt sei in § 10 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG, der die Behörde zum Einschreiten ermächtige, impliziert. Infolgedessen könnten die Länder die entsprechende Regelung auch explizit treffen.

4 Die Klägerin verteidigt den angegriffenen Beschluss und trägt ergänzend vor: Die Regelung des § 11 Abs. 1 Satz 1 HAltlastG sei infolge der Sperrwirkung des Bundesrechts nichtig. Das Bundes-Bodenschutzgesetz enthalte detaillierte sowie nach Eingriffsintensität und Zurechenbarkeit der relevanten Umstände gestufte Eingriffsbefugnisse. Die Öffnungsklausel des § 21 Abs. 2 BBodSchG zugunsten landesrechtlicher Regelungen sei erkennbar abschließend. Die landesrechtliche Altlastenfeststellung sei materiellrechtlicher Natur und damit keine ergänzende Verfahrensregelung i.S.d. § 21 Abs. 1 BBodSchG. § 11 Abs. 1 Satz 1 HAltlastG sei überdies an ein Sanierungsbedürfnis und damit an einen von § 2 Abs. 5 BBodSchG abweichenden Altlastenbegriff geknüpft. Das im Landesgesetz bestimmte gestufte Verfahren widerspreche der Konzeption des Bundesgesetzes, das in § 11 BBodSchG nur eine informelle Erfassung der Altlasten und altlastenverdächtigen Flächen sowie im Übrigen Eingriffsbefugnisse vorsehe, denen ein mehrstufiges Verwaltungsverfahren entgegenstehe. Die vorverlagerte Feststellung eines Sanierungsbedürfnisses „dem Grunde nach“ sei auch deshalb kein adäquates Mittel zur ordnungsrechtlichen Bewältigung von Altlasten, weil sie für eine spätere Sanierung nicht verbindlich sein könne.

5 Die Vertreterin des Bundesinteresses hält die in dem angegriffenen Beschluss vertretene Auffassung für richtig. Die in § 4 BBodSchG geregelten Grundpflichten begründeten bereits durch Gesetz die Verantwortlichkeit des Pflichtigen. Eines feststellenden Verwaltungsakts bedürfe es daher nicht. Bei Entstehen der Pflicht erst mit verbindlicher Feststellung werde die Darlegungs- und Beweislast für die Voraussetzungen einer Sanierungspflicht auf die Behörde verlagert. Das widerspreche dem Konzept des Bundes-Bodenschutzgesetzes. Die hessische Altlastenfeststellung sei auch materiell mit Bundesrecht unvereinbar.

6 Die Beteiligten haben sich mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung einverstanden erklärt.

II

7 Die Revision ist unbegründet. Die Annahme des Verwaltungsgerichtshofs, dass die landesrechtliche Regelung der Altlastenfeststellung durch das Bundes-Bodenschutzgesetz verdrängt worden ist, verletzt kein Bundesrecht. Der Verwaltungsgerichtshof war zu der Entscheidung über die Unwirksamkeit der einschlägigen landesrechtlichen Vorschrift befugt (1). Seine Entscheidung ist in der Sache zutreffend, weil das Bundes-Bodenschutzgesetz das behördliche Handlungsinstrumentarium gegenüber den Verantwortlichen erkennbar abschließend regelt und eine Altlastenfeststellung durch Verwaltungsakt auch nicht als den Ländern vorbehaltene ergänzende Verfahrensregelung zulässig ist (2).

8 1. Gegenstand des Verfahrens ist die Gültigkeit der Regelung des § 11 Abs. 1 des Hessischen Altlastengesetzes (HAltlastG) vom 20. Dezember 1994 (GVBl I S. 764), wonach die zuständige Behörde das Vorliegen einer Altlast durch Verwaltungsakt feststellt. Nach Ansicht des Verwaltungsgerichtshofs hat der Bund mit dem Bundes-Bodenschutzgesetz vom 17. März 1998 (BGBl I S. 502), das am 1. März 1999 in Kraft getreten ist, von seiner konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz vorrangig auf dem Gebiet des Bodenrechts (Art. 74 Nr. 18 GG) erschöpfend Gebrauch gemacht mit der Folge, dass § 11 Abs. 1 HAltlastG aufgrund der Sperrwirkung des Art. 72 Abs. 1 GG unwirksam ist. An dieser Entscheidung war der Verwaltungsgerichtshof nicht dadurch gehindert, dass die Feststellung der Unvereinbarkeit eines Landesgesetzes mit einem Bundesgesetz dem Bundesverfassungsgericht vorbehalten ist. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts erstreckt sich dessen Entscheidungsmonopol gemäß Art. 100 Abs. 1 Satz 2 GG nicht auf die Frage, ob ein Landesgesetz durch späteres Bundesrecht ungültig geworden ist; hierüber könne das Fachgericht nach der Regel, dass früheres durch widersprechendes späteres Recht aufgehoben werde, selbst entscheiden, weil es damit die Autorität des Landesgesetzgebers unberührt lasse (BVerfGE 10, 124 <128>; 65, 359 <373> m.w.N.). Demgemäß ist der erkennende Senat bei der Überprüfung dieser Frage auch im Fall der Bestätigung der Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichtshofs nicht verpflichtet, das Verfahren auszusetzen und die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts einzuholen (Urteil vom 16. Mai 2000 - BVerwG 3 C 2.00 - Buchholz 316 § 13 VwVfG Nr. 2 S. 1 <3>).

9 2. Der Senat teilt die Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs, dass die Regelung des § 11 Abs. 1 HAltlastG durch das Bundes-Bodenschutzgesetz verdrängt worden ist. Die Frage, ob ein Bundesgesetz i.S.d. Art. 72 Abs. 1 GG Sperrwirkung entfaltet, ist nicht generell, sondern in Bezug auf den konkreten Normbereich zu beantworten. Da das Bundes-Bodenschutzgesetz keine ausdrückliche Vorschrift enthält, die eine Altlastenfeststellung durch Verwaltungsakt regelt oder untersagt, ist durch eine Gesamtwürdigung des einschlägigen Normbereichs zu klären, ob nach dem erkennbaren Willen des Gesetzgebers eine erschöpfende, die gesonderte Altlastenfeststellung nach Landesrecht ausschließende Regelung bezweckt ist (BVerfGE 98, 265 <300 f.>). Das ist angesichts der im Bundes-Bodenschutzgesetz zur Verfügung gestellten behördlichen Handlungsinstrumente gegenüber den Verantwortlichen der Fall.

10 Das Bundes-Bodenschutzgesetz sieht in seinem Zweiten Teil („Grundsätze und Pflichten“) und Dritten Teil („Ergänzende Vorschriften für Altlasten“) eine Reihe von Maßnahmen zur Ermittlung schädlicher Bodenveränderungen und Altlasten sowie zur Erfüllung der gesetzlichen Pflichten der Verantwortlichen vor. Liegen der Behörde Anhaltspunkte dafür vor, dass eine schädliche Bodenveränderung oder Altlast vorliegt, soll sie zur Ermittlung des Sachverhalts die geeigneten Maßnahmen ergreifen (§ 9 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG). Besteht aufgrund konkreter Anhaltspunkte der hinreichende Verdacht einer schädlichen Bodenveränderung oder Altlast, kann die zuständige Behörde anordnen, dass die in § 4 Abs. 3, 5 und 6 BBodSchG genannten Verantwortlichen die notwendigen Untersuchungen zur Gefährdungsabschätzung durchzuführen haben (§ 9 Abs. 2 Satz 1 BBodSchG). Bei Altlasten i.S.d. § 2 Abs. 5 BBodSchG sollen von einem zur Sanierung Verpflichteten die notwendigen Sanierungsuntersuchungen sowie die Vorlage eines Sanierungsplans verlangt werden (§ 13 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG), dasselbe gilt für die Durchführung von Eigenkontrollmaßnahmen (§ 15 Abs. 2 BBodSchG). Daneben kann die Behörde zur Erfüllung der Pflichten die erforderlichen Einzelanordnungen treffen (§ 10 Abs. 1, § 16 Abs. 1 BBodSchG). Dieses Maßnahmenbündel lässt klar erkennen, dass die Regelung des behördlichen Handlungsinstrumentariums abschließend ist und darauf zielt, die Verantwortlichen unmittelbar zur Einleitung der notwendigen Schritte zur Sicherung oder Wiederherstellung der Bodenfunktionen zu verpflichten. Abgesehen von behördlichen Ermittlungen im Vorfeld sollen die Verantwortlichen bei hinreichendem Verdacht einer schädlichen Bodenveränderung oder Altlast unmittelbar zur Gefährdungsabschätzung, zur Sanierungsplanung oder zur Erfüllung ihrer bodenschutzrechtlichen Pflichten herangezogen werden, um im Interesse effektiven Bodenschutzes die Beeinträchtigung der Bodenfunktionen und die sonstigen von Altlasten ausgehenden Gefahren durch zielgerichtetes Handeln aufzuklären, abzuwehren oder zu verringern. Nicht erst eine Altlastenfeststellung durch Verwaltungsakt, sondern bereits ein hinreichender Altlastenverdacht soll die entsprechenden Maßnahmen auslösen.

11 Mit diesem Regelungskonzept, das die i.S.d. Art. 72 Abs. 2 GG zur Wahrung der Rechtseinheit im gesamtstaatlichen Interesse erforderlichen Maßnahmen normiert (BTDrucks 13/6701, S. 15), ist die landesrechtliche Regelung erkennbar unvereinbar. Danach stellt die Behörde das Vorliegen einer Altlast durch Verwaltungsakt fest (§ 11 Abs. 1 Satz 1 HAltlastG). Mit der Altlastenfeststellung wird das Sanierungsbedürfnis dem Grunde nach festgestellt (§ 11 Abs. 1 Satz 2 HAltlastG). Gegenstand der Feststellung ist außer bei stillgelegten Abfallentsorgungsanlagen das im Grundbuch eingetragene Grundstück (§ 11 Abs. 1 Satz 3 HAltlastG). Der Feststellungsbescheid wird jedem Eigentümer sowie allen möglichen und bekannten Sanierungsverantwortlichen und Nutzungsberechtigten zugestellt (§ 11 Abs. 1 Satz 4 HAltlastG). Erst in einer zweiten Stufe können die Sanierungsverantwortlichen zur Durchführung der Sanierung herangezogen werden (§ 12 HAltlastG). Dieses gestufte Regelungsmodell steht im Widerspruch zu dem integrativen Modell des Bundes-Bodenschutzgesetzes, das in § 9 Abs. 2 Satz 1 BBodSchG beispielhaft zum Ausdruck kommt und dadurch gekennzeichnet ist, dass eine altlastenverdächtige Fläche im Zuge des ermittelten oder zu ermittelnden Sanierungsbedarfs der nach Art und Umfang erforderlichen Sanierung zugeführt werden soll. Die bundesrechtliche Regelung lässt sich nur dahin verstehen, dass die Alternative einer vorgeschalteten Altlastenfeststellung durch Verwaltungsakt ausgeschlossen werden sollte, um die Störung effektiv und zeitnah zu beseitigen. Dementsprechend ist der Bundesgesetzgeber davon ausgegangen, dass das den Behörden zur Verfügung gestellte Handlungsinstrumentarium ein „umfassendes“ und die bundesrechtliche Regelung damit eine abschließende ist (BTDrucks 13/6701, S. 19). Das Fehlen einer Regelung über die Altlastenfeststellung ist keine „gewollte“ Lücke, für die den Ländern ein Gesetzgebungsrecht zusteht (vgl. Peine, UPR 1997, 53 <60>).

12 Die gesonderte Altlastenfeststellung lässt sich, wie die Vertreterin des Bundesinteresses zutreffend bemerkt hat, auch mit weiteren Vorgaben des Bundes-Bodenschutzgesetzes nicht vereinbaren. Während die Sanierungspflicht gemäß § 4 Abs. 3 BBodSchG unmittelbar kraft Gesetzes Geltung entfaltet (BTDrucks 13/6701, S. 19, 34), werden bei der Altlastenfeststellung nach § 11 Abs. 1 HAltlastG die Pflichten erst durch einen den Verantwortlichen bekannt zu gebenden Verwaltungsakt ausgelöst. Von einer Pflichtbegründung durch konkretisierenden Verwaltungsakt hat der Bundesgesetzgeber bewusst abgesehen (BTDrucks 13/6701, S. 26). Bundesrechtswidrig ist überdies, dass für die landesrechtliche Altlastenfeststellung der zivilrechtliche Grundstücksbegriff maßgeblich ist (§ 11 Abs. 1 Satz 3 HAltlastG), während es nach § 2 Abs. 5 BBodSchG bei Altlasten auf eine flächenbezogene Betrachtungsweise ankommt (BTDrucks 13/6701, S. 30). Schließlich lässt die Öffnungsklausel des § 11 BBodSchG, wonach die Länder die Erfassung der Altlasten und altlastenverdächtigen Flächen regeln können, die gesetzliche Zielsetzung erkennen, statt einer konstitutiven nur eine informelle, von den Pflichten der Verantwortlichen losgelöste und nicht zu deren Durchsetzung bestimmte Altlastenfeststellung vorzusehen. Als „Erfassung“ ist die behördliche Gewinnung von Informationen über Altlasten und altlastenverdächtige Flächen unterhalb der Eingriffsschwelle zu verstehen, die der Erstellung eines Altlastenkatasters als Grundlage für ein planmäßiges Vorgehen dienen soll (Sanden/Schoeneck, BBodSchG, 1998, § 11 Rn. 5 ff.; Versteyl/Sondermann, BBodSchG, § 11 Rn. 10 ff., 15); da sich eine so verstandene Erfassung von einer Altlastenfeststellung durch Verwaltungsakt grundlegend unterscheidet, kommt der missverständlichen Bezugnahme auf § 11 HAltlastG in den Gesetzesmaterialien (BTDrucks 13/6701, S. 27) keine weitergehende Bedeutung zu. Dafür spricht nicht zuletzt, dass eine gesonderte Altlastenfeststellung die Sicherung oder Wiederherstellung der Bodenfunktionen verzögert, weil sie zur Abwehr eines bestandskräftig festgestellten Sanierungsbedürfnisses von allen möglichen Verantwortlichen angefochten werden kann, bevor wiederum anfechtbare bodenschutzrechtliche Maßnahmen eingeleitet werden. Das hat in der Regel die unerwünschte Folge, dass die Ergebnisse einer Altlastenfeststellung bei Anordnung der Sanierung infolge Zeitablaufs vielfach überholt sein werden und erneuter Prüfung bedürfen.

13 Entgegen der Auffassung des Beklagten kann die Altlastenfeststellung durch Verwaltungsakt auch nicht als eine den Ländern vorbehaltene ergänzende Verfahrensregelung i.S.d. § 21 BBodSchG verstanden werden. Absatz 1 dieser Vorschrift stellt klar, dass die Befugnisse der Länder zur Konkretisierung des Verwaltungsverfahrens (Art. 84 Abs. 1 GG) gewahrt bleiben (BTDrucks 13/ 6701, S. 45). Durch diese Vorschrift ist die gesonderte Altlastenfeststellung schon deswegen nicht gedeckt, weil sie für das Vorliegen einer Altlast konstitutiv ist (vgl. § 13 Abs. 1 und 2 HAltlastG) und damit dem bundesrechtlich abschließend geregelten materiellen Recht angehört. Eine Regelung des Verwaltungsverfahrens i.S.d. Art. 84 Abs. 1 GG umfasst zwar alle gesetzlichen Bestimmungen, die den Weg und die Form der Willensbildung der Verwaltung bei der Gesetzesausführung betreffen, von der Vorbereitung und dem Beginn des Verwaltungshandelns bis hin zur Entscheidung selbst und deren Durchsetzung (BVerfGE 37, 363 <390>; 55, 274 <320 f.>; krit. Hermes, in: Dreier, GG, Bd. III, 2000, Art. 83 Rn. 34, Art. 84 Rn. 32). Materiellrechtliche Regelungen werden aber durch die Aufnahme in ein Verfahrensgesetz nicht zu Verfahrensregeln, da das Verfahrensgesetz keine leere Hülse ist, die mit beliebigen Inhalten gefüllt werden könnte (BVerfGE 37, 363 <393> - abw. Meinung; ebenso Lerche, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 84 Rn. 37 ff., 45). Die konstitutive Feststellung von Altlasten ist ein gestaltender Verwaltungsakt, der die Altlasteneigenschaft und damit die Sanierungsbedürftigkeit des Grundstücks (§ 2 Nr. 5 HAltlastG) begründet. Als solcher kann er nicht als Verfahrensregelung verstanden werden. Das wird dadurch bestätigt, dass eine fehlerhafte Altlastenfeststellung nicht gemäß § 46 VwVfG unbeachtlich ist, sondern ohne weiteres der Anfechtung unterfällt.

14 Im Übrigen legt der Umstand, dass die außenwirksamen Maßnahmen gegenüber den Verantwortlichen im Bundes-Bodenschutzgesetz detailliert geregelt sind, während sich die Öffnungsklauseln für Landesrecht in § 21 Abs. 2 bis 4 BBodSchG auf im Einzelnen bestimmte andere Normbereiche beschränken, den Schluss auf eine ansonsten erkennbar abschließende bundesrechtliche Regelung regelmäßig nahe (BVerfGE 21, 106 <115>; 24, 367 <386>; Stettner, in: Dreier, GG, Bd. II, 1998, Art. 72 Rn. 26). Zwar wird aus der Regelungsdichte eines bundesrechtlich festgelegten Normbereichs bei begrenzten Vorbehalten zugunsten des Landesgesetzgebers nicht immer geschlossen werden können, dass der Bund außerhalb des dem Landesgesetzgeber ausdrücklich eröffneten Gestaltungsraums von der Bundeskompetenz erschöpfend Gebrauch gemacht hat (von Mutius/Nolte, DÖV 2000, 1 <6>). Das Bundes-Bodenschutzgesetz zwingt aber deshalb zu diesem Schluss, weil die Differenziertheit der dem Landesgesetzgeber überlassenen Regelungen erkennen lässt, dass landesrechtliche Gesetzgebungskompetenzen nur für die ausdrücklich bestimmten Materien eingeräumt werden sollten (BVerfGE 67, 299 <324>). Zu diesen gehört die Altlastenfeststellung durch Verwaltungsakt nicht.

15 Eine Landeskompetenz für die konstitutive Altlastenfeststellung lässt sich endlich nicht aus § 10 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG ableiten, wonach die zuständige Behörde zur Erfüllung der Pflichten, die sich aus den §§ 4 und 7 BBodSchG und den aufgrund von § 5 Abs. 1, §§ 6 und 8 BBodSchG erlassenen Rechtsverordnungen ergeben, die notwendigen Maßnahmen treffen kann. Abgesehen davon, dass die Behörde diese Maßnahmen nach Ermessen trifft, während die konstitutive Altlastenfeststellung nach § 11 Abs. 1 Satz 1 HAltlastG ein gebundener Verwaltungsakt ist, gibt § 10 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG für die Annahme einer Landeskompetenz zur Altlastenfeststellung durch Verwaltungsakt nichts her. Die Revision meint, es könne dem Landesgesetzgeber nicht verwehrt sein, explizit eine Altlastenfeststellung anzuordnen, wenn die bundesrechtliche Vorschrift hierzu implizit ermächtige. Auch wenn mit der Revision davon ausgegangen wird, dass eine Eingriffsermächtigung als Minus die Befugnis zur Feststellung eines entsprechenden Tatbestandsmerkmals enthalten kann (Urteil vom 29. November 1985 - BVerwG 8 C 105.83 - BVerwGE 72, 265 <268 f.>; Urteil vom 9. Mai 2001 - BVerwG 3 C 2.01 - BVerwGE 114, 226 <227 f.> m.w.N.), folgt aus § 10 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG keine Ermächtigung des Landesgesetzgebers zur Regelung einer konstitutiven Altlastenfeststellung. Die landesrechtliche Altlastenfeststellung ist jedenfalls deshalb unwirksam, weil sie dem gesetzlichen Ziel einer unmittelbaren Störungsbeseitigung zuwiderläuft. Dieses besteht darin, die zum Bodenschutz sowie zur Altlastensanierung begründeten Pflichten mit Anordnungen nach den §§ 10 und 16 BBodSchG sowie den übrigen behördlichen Handlungsinstrumenten bundesweit einheitlich ohne vorgeschalteten Verwaltungsakt durchzusetzen.

16 Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.