Meine sehr geehrten Damen und Herren!
Herzlich willkommen zum diesjährigen Jahrespressegespräch.
Das jährliche Jahrespressegespräch soll - wie jedes Jahr - vor allem Informationen über das Bundesverwaltungsgericht liefern. Dazu gehört natürlich der allfällige Überblick über die aktuelle Geschäftslage des Gerichts. In ihm geht es vor allem um die Fragen: Wie ist die Belastung und wie wird sie bewältigt. Darüber hinaus möchte ich bei dieser Gelegenheit wieder einige wenige justizpolitische Themen ansprechen. Unter dieser Rubrik dürfen Sie heute Bemerkungen zu einem Gesetzentwurf erwarten, mit dem die nach dem Verwaltungsverfahrensgesetz bislang zwingende Anhörung in Planfeststellungsverfahren in das Ermessen der Verwaltung gestellt werden soll. Des Weiteren möchte ich etwas zu dem Gesetz betreffend den Rechtsschutz zur überlangen Verfahrensdauer sagen. Letztendlich dann ein paar Worte "pro domo": Sie kennen das schon. Und abschließend erhalten Sie natürlich jede Gelegenheit, alles zu fragen, was für Sie von Interesse ist.
1. Ich fange mit der Entwicklung der Geschäftsbelastung an. Aber wie in jedem Jahr: Es geht nicht, ohne Sie wiederum erst einmal vor der undifferenzierten Zahlengläubigkeit zu warnen, zu der Statistiken leider verführen. In die Statistik geht nun einmal jeder Fall mit dem Zähler "eins" ein, völlig unabhängig davon, ob ein Berichterstatter oder eine Berichterstatterin dazu ein hundertseitiges oder ein zehnseitiges Gutachten schreibt, und unabhängig davon, ob sich die Mitberichterstattung zusätzlich in einem Gegengutachten von einigen zig Seiten manifestiert, und des Weiteren unabhängig davon, ob der Senat mit fünf Stunden Beratung auskommt oder ob er mehrere Tage Beratung benötigt oder ob gar - bei erstinstanzlichen Verfahren - aufwändige Beweisaufnahmen notwendig sind. Aber eine gewisse Tendenz lässt sich aus dem Zahlenwerk gleichwohl entnehmen, wenn man es hinreichend sachverständig zu deuten weiß.
a) Hier also zunächst einige Zahlen. Die Eingangszahlen des Gerichts bestätigen den rückläufigen Trend der letzten Jahre. Ein Trend, der - mit wenigen gegenläufigen Ausreißern - seit gut 10 Jahren andauert. 2010 sind die Eingangszahlen gegenüber dem Vorjahr erneut gesunken, und zwar dieses Mal um 5,8 % (in absoluten Zahlen: - 98). Dies spiegelt nicht zuletzt die Tatsache wieder, dass auch bei den Oberverwaltungsgerichten die Eingänge rückläufig sind. Es ist durchaus sinnvoll, immer wieder nach Gründen für diesen Rückgang zu fragen, selbst wenn es empirisch eindeutige Antworten nicht gibt. Einfluss auf die Eingangszahlen haben sicher folgende Umstände:
Aber ganz unabhängig von solchen Ursachen: Der rückläufige Trend in den Eingangszahlen ist nur ein statistischer Mittelwert. Er lässt die wichtigsten Arbeitsfelder des Bundesverwaltungsgerichts noch eher unberührt. Denn die Entwicklung stellt sich in den einzelnen Verfahrensarten und Rechtsgebieten durchaus differenzierter dar:
So sind die Eingänge in den erstinstanzlichen Verfahren, also den Verfahren, in denen wir auch die Tatsachen festzustellen haben, gegenüber dem Vorjahr überaus deutlich, nämlich um 42 % angestiegen (absolut: von 59 auf 84). Von diesen insgesamt 84 erstinstanzlichen Verfahren betrafen 60 Infrastrukturvorhaben. 27 dieser Verfahren (2009: 23) entfielen noch auf das Verkehrswegeplanungsbeschleunigungsgesetz. Dieses Gesetz ist zwar inzwischen ausgelaufen; wegen der Übergangsregelung, nach der bereits eingeleitete Verfahren nach dem alten Recht fortgeführt werden, erreichen uns aber weiterhin Klagen nach diesem Gesetz. 33 Neueingänge zu Infrastrukturvorhaben (gegenüber 20 im Jahr 2009) betrafen bereits das neue Recht, nämlich das Gesetz zur Beschleunigung von Planungsverfahren für Infrastrukturvorhaben bzw. das Energieleitungsausbaugesetz. Diese Gesetze listen insgesamt 110 Infrastrukturprojekte in ganz Deutschland auf, für die eine erstinstanzliche Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts besteht.
Die Zuwächse verteilen sich in den einzelnen Rechtsgebieten einigermaßen gleichmäßig auf die Bereiche Luftverkehr (Anstieg von 3 auf 8), Fernstraßen (von 30 auf 35), Schienenwege (von 9 auf 13), Wasserstraßen (wie Vorjahr: 1) und das neu hinzugekommene Energieleitungsausbaugesetz (3).
Bezogen auf die einzelnen aufgeführten Vorhaben, für die die erstinstanzliche Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts begründet wurde, ergibt sich Folgendes:
Von den im Infrastrukturplanungsbeschleunigungsgesetz insgesamt 86 aufgeführten Projekten sind, nachdem 2008 bereits 10 Projekte und 2009 weitere 9 Projekte mit Klagen angegriffen worden waren, im Jahr 2010 weitere 13 Projekte Gegenstand von Verwaltungsstreitverfahren geworden: Es sind dies 8 Fernstraßenprojekte, 4 Eisenbahnprojekte sowie ein Wasserstraßenprojekt. Von den 24 im Energieleitungsausbaugesetz aufgelisteten Projekten ist bislang eines vor dem Bundesverwaltungsgericht angegriffen.
Ebenfalls angestiegen sind die Zahlen bei den Verfahrensarten, die das eigentliche und traditionelle Kerngeschäft eines Bundesgerichts ausmachen: die Revisionen und ihnen vergleichbare Verfahren (einschließlich Normenkontrollen und Rechtsbeschwerden im Personalvertretungsrecht). Hier haben wir im Vergleich zum Vorjahr einen durchaus deutlichen Anstieg um 15,6 % (von 296 auf 342). Rechtsgebiete, in denen es hier zu Steigerungen kam, sind insbesondere das noch junge Sachgebiet des Regulierungsrechts, und zwar im Bereich von Telekommunikation, Post und Eisenbahnen. Das ist gleichsam die Kehrseite der als Deregulierung ausgegebenen Privatisierung öffentlicher Zielsetzungen. Hier ist die Zahl der Revisionen um 90 % gestiegen (von 10 auf 19 - hier hat sich übrigens auch die Zahl der Beschwerden gegen die Nichtzulassung der Revision von 4 auf 13 deutlich erhöht). Diese in der Regel sehr aufwändigen Verfahren haben damit den höchsten Eingangsstand seit 2006 erreicht. Des Weiteren gibt es wiederum Zuwächse beim Asylrecht: Der beträchtliche Anstieg der Revisionen hier - um 38 % (von 21 auf 29) - verweist auf die Vielzahl neuer Rechtsfragen, welche insbesondere die zunehmende Europäisierung dieses Rechtsgebiets mit sich bringt und die bereits zu zahlreichen Vorlagen des befassten Senats an den Gerichtshof der Europäischen Union geführt hat.
Den entscheidenden Einbruch der Eingangszahlen hat es im Wesentlichen nur in den Beschwerdeverfahren gegeben. Es handelt sich dabei um Verfahren, in denen Betroffene die Zulassung der Revision (bzw. der Rechtsbeschwerde in Personalvertretungssachen) erstreiten wollen, die ihnen zuvor von der Vorinstanz verwehrt wurde. Hier sind die Eingänge in absoluten Zahlen um 134 (von 929 auf 795) zurückgegangen, also um 14,4 % im Vergleich zum Vorjahr. Erfolgreich waren übrigens immerhin 13,4 % der Beschwerden, was die Erfolgsquote des Vorjahrs nur um wenige Zehntel verfehlt (2009: ca. 14 %). Fest steht: Eine spürbare Entlastung ist mit diesen Rückgängen nicht verbunden.
b) Dies zeigt sich auch an den Erledigungszahlen und der Verfahrensdauer. Die Erledigungen sind gesunken, und zwar um 6,3 % (absolut: 109); immerhin ist dabei die Zahl der am Jahresende noch unerledigten Verfahren gleich geblieben.
Der Durchschnitt der Dauer der Revisionsverfahren liegt wieder, wenn auch knapp, unter einem Jahr, nämlich bei 11 Monaten und 29 Tagen (2009: 12 Monate und 5 Tage). Dabei verbesserte sich die Dauer der durch Urteil abgeschlossenen Revisionsverfahren etwas, nämlich auf 1 Jahr und 26 Tage (2009: 13 Monate und 8 Tage). Die durch Beschluss erledigten Revisionen konnten durchschnittlich in 8 Monaten und 3 Tagen abgeschlossen werden. Letzteres bedeutet zwar eine Verschlechterung gegenüber dem letzten Jahr (5 Monate und 27 Tage), bewegt sich aber noch innerhalb der üblichen Schwankungsbreite. Etwas über 50 % der Revisionsverfahren werden also innerhalb eines Jahres entschieden. Und alle Revisionsverfahren - bis auf 3 - konnten innerhalb von 2 Jahren entschieden werden. Wenn ich das bewerten darf: Das ist ein erfreulicher Stand, den zu erhalten sich das Gericht bemühen muss.
Bei den Nichtzulassungsbeschwerden ist die Bearbeitungsdauer um einen knappen Monat angestiegen, auf 4 Monate und 17 Tage von im Vorjahr 3 Monaten und 19 Tagen. Das ist gewiss noch nicht dramatisch, wird aber zu beobachten sein. Eine längere Bearbeitungszeit verzögert bei letztlich erfolglosen Nichtzulassungsbeschwerden den Eintritt der Rechtskraft für den obsiegenden Teil. Das wird dieser als ungerecht ansehen, nachdem er vor dem Obergericht bereits gewonnen hat.
Die erstinstanzlichen Verfahren zu Infrastrukturprojekten nach dem Verkehrswegeplanungsbeschleunigungsgesetz und dem Infrastrukturvorhabenplanungsbeschleunigungsgesetz brachten es im Jahr 2010 auf die durchschnittliche Verfahrensdauer von 9 Monaten und 11 Tagen, eine deutliche Verbesserung gegenüber dem Vorjahr (Vorjahr: 14 Monate und 18 Tage). Durch Urteil konnten hier die Verfahren im Durchschnitt nach 17 Monaten und 23 Tagen beendet werden (2009: 20 Monate 2 Tage), durch Beschluss nach 4 Monaten und 18 Tagen (2009: 12 Monate 10 Tage).
Zusammenfassend lässt sich sagen: Sämtliche Zahlen im Bereich der Verfahrensdauer - unabhängig davon, ob besser oder schlechter als im Vorjahr - bewegen sich letztlich im Bereich der normalen Schwankungsbreite, so dass aus ihnen jedenfalls weiter reichende Schlüsse kaum gezogen werden können.
2. Soviel zur Statistik und Geschäftsentwicklung. Ich möchte - wie angekündigt - noch einige allgemeine Fragen ansprechen.
a) Als zuständiges Gericht für die großen Infrastrukturvorhaben der Bundesrepublik beobachten wir die laufenden Gesetzesvorhaben in diesem Bereich natürlich mit Interesse. Der Blick fällt auf einen Gesetzesentwurf des Bundesministeriums des Inneren. Es geht um Neustrukturierung von Planfeststellungsverfahren. Verschiedene Zeitungen haben berichtet, dass vorgeschlagen wird, die bislang - bis auf einzelne Ausnahmen (vgl. z.B. § 17a Nr. 5 FStrG) - vorgesehene verpflichtende Anhörung von Betroffenen und Personen, die Einwendungen erhoben haben, nunmehr in das Ermessen der Anhörungsbehörde zu stellen. Ein neuer Fall von "Deregulierung"? Die Ereignisse um "Stuttgart 21" haben uns allerdings sensibler für die Schwierigkeiten effektiver Bürgerbeteiligung gemacht. Daher wundert ein solcher Vorschlag immerhin. Dies jedenfalls dann, wenn er nicht kompensatorisch einhergeht mit dem ergänzenden Vorschlag einer frühzeitigen und umfassenden Bürgerinformation über große Infrastrukturplanungen und sonstige Verfahren, die die bisherige Funktion der Anhörung übernehmen könnte. Im Hinblick auf die Diskussion der letzten Monate hätte ich mir eher einen Vorschlag vermehrter Beteiligungsmöglichkeiten für die interessierte Zivilgesellschaft erwartet. "Stuttgart 21" hat doch deutlich werden lassen, dass es für große, lokal wirksame Infrastrukturvorhaben erhebliche Akzeptanzprobleme gibt. Da nützt es wenig, wenn auf administrative Korrektheit verwiesen wird. Hier wird der Verweis auf den Rechtsstaat nur als äußere Förmlichkeit begriffen. Warum kann denn die erstrebte Verfahrensbeschleunigung nicht mit streng befristeten, aber umfassenden Informationen und Stellungnahmemöglichkeiten verbunden werden? Warum werden die Möglichkeiten des Internets dabei so wenig genutzt? Oder anders: Sollte die Frage der Akzeptanz für die verantwortende Administration nicht auch eine Bringschuld auslösen? Warum kann es beispielsweise keine von der zuständigen Anhörungsbehörde moderierten Internetforen geben, in denen etwa Informationen, Einwendungen und Stellungnahmen offen ausgetauscht werden und ernsthafte Argumente auch durchdachte Antworten der zuständigen Stellen erhalten? Der Bürger wird in einer Entscheidung, man wolle auf eine Anhörung verzichten, wohl nicht gerade das sehen, was man einen "offenen Diskurs" nennen könnte. Er hat ohnedies das Gefühl, dass bereits vieles, wenn nicht sogar alles vorentschieden ist. Gefährlich wird diese Auffassung, wenn sie sich mit dem Gefühl paart, die "politische Klasse" sei zu angemessenen Problemlösungen nicht mehr wirklich in der Lage. Das mag ungerecht sein. Ich selbst würde es auch als ungerecht bewerten. Jedenfalls wirft der Gesetzentwurf doch vor allem Fragen auf. Ich gehe davon aus, dass mit ihm noch nicht das letzte Wort gesprochen ist. Zumal sich mir nicht erschlossen hat, wie der Entwurf in die Öffentlichkeit kam. Das Bundesverwaltungsgericht ist dazu bisher nicht zu einer Stellungnahme aufgefordert worden.
Wie das Verwaltungsverfahren bei Planfeststellungen geregelt ist, ob die Betroffenen über die Öffentlichkeitsbeteiligung frühzeitige und effektive Möglichkeiten der Artikulation haben, ist für die Verwaltungsgerichte durchaus von vitalem Interesse. Hängt doch der Befriedungserfolg eines Gerichtsverfahrens, den dieses im Idealfall haben sollte, auch davon ab, dass die Betroffenen die unterschiedlichen Aufgaben von Exekutive und Gerichtsbarkeit respektieren. Es gehört zu unseren fundamentalen Gerechtigkeitsempfindungen, ob man als Betroffener hinreichend angehört wurde und zu Wort kommen konnte. Manches vorprozessuales Defizit lässt sich im gerichtlichen Verfahren nicht mehr ausgleichen. Einmal ganz unabhängig von der Frage, wer zu einer Klage befugt ist und von dieser Befugnis dann auch Gebrauch machen wird. Problematisch bleibt es also, wenn die Ziele einer Planung und die Alternativmöglichkeiten im Vorfeld von Gerichtsverfahren nicht hinreichend verständlich gemacht wurden. Die Betroffenen machen sich leider nur selten klar, dass das "Ob" einer Planung vor Gericht in den seltensten Fällen überhaupt noch überprüft werden darf, schon aus Gründen der Gewaltenteilung. Das gerichtliche Verfahrensergebnis löst alsdann erneute Frustrationen aus.
b) Lassen Sie mich noch zu einem ganz anderen Thema kommen, dem Gesetzentwurf betreffend den Rechtsschutz zur überlangen Verfahrensdauer, der vor einem Monat (20. Januar 2011) seine erste Lesung im Bundestag hatte. Sie wissen: Der Straßburger Gerichtshof hat dem deutschen Gesetzgeber Säumigkeit bei der Schaffung einer Rechtsschutzmöglichkeit gegen die überlange Dauer von Verfahren vorgeworfen und ihm eine letzte Frist von einem Jahr gesetzt. Es eilt also, der Gesetzgeber muss handeln.
Der nunmehrige Entwurf sieht im Kern eine Entschädigungslösung vor, kombiniert mit einer Verzögerungsrüge. Wird er überlange Verfahren verhindern helfen? Das hängt natürlich von den ganz konkreten Ursachen einer überlangen Verfahrensdauer im Einzelfall ab. Das Beste, was man sich von einem solchen Gesetz erhoffen könnte, wäre, dass es endlich an Hand von Einzelfällen einen präziseren analytischen Blick auch auf die strukturellen Ursachen der Verfahrensdauer erlaubt.
Leider enthält der Entwurf eine Vorschrift, die dem vom Straßburger Gericht vorgegebenen Ziel entgegensteht. In den derzeitigen Entwurf wurde in letzter Minute eingefügt, dass die Präsidenten und deren ständige Vertreter bei der Mitwirkung an Entscheidungen über Entschädigungsansprüche zwingend ausgeschlossen sind. Es gehe, so sagt die Begründung, um die Furcht von Richterverbänden. Diese glaubten offenbar, dass eine solche "Präsidenten-Ausschlussklausel" notwendig sei, um zu einer klaren Trennung zwischen Dienstaufsicht und Entschädigungsverfahren bei Überlänge zu kommen. Erfreulicherweise hat der Bundesrat bereits den vernünftigen Vorschlag gemacht, diese system- und sachwidrige Klausel wieder zu entfernen. Leider beharrt die Bundesregierung in ihrer Gegenäußerung aber immer noch darauf.
Ich halte die Furcht, dass Präsidenten unzulässigerweise Dienstaufsicht mit der Führung solcher Verfahren verknüpfen würden, für groben Unfug. Immerhin sollte die Angemessenheit der Verfahrensdauer bei allen Verfahren, die vor Gericht landen, oberstes Ziel aller Richter sein. Und dies ist es auch! Dazu gehört aber auch, dass die Präsidialverwaltung eines Gerichts die notwendigen Ressourcen und die notwendigen organisatorischen Hilfen bereitstellt. Ohne die administrative Hilfe der Justizverwaltung wird dies indes häufig kaum gehen. Justizverwaltungen aber gilt es erst einmal zu überzeugen. Dem kann eine Analyse der ganz konkreten Abläufe aus Anlass von Entschädigungsverfahren nur dienlich sein. Schließlich soll ein solches Verfahren keine Schuldzuweisungen treffen, sondern - neben seiner Genugtuungsfunktion für den Antragsteller - justizintern doch vor allem Anlass dafür sein, die Ursachen einer unangemessenen Verfahrensdauer zu erkennen. Kenntnisse der Einzelfälle sind dabei unabdingbar. Erst eine solche Kenntnis erlaubt belastbare Schlüsse, welcher Verbesserungen es bedarf. Es darf schließlich nicht darum gehen, bloße Epiphänomene durch Ausgleichsleistungen gleichsam "abzuarbeiten". Vielmehr muss es um Ursachenbekämpfung gehen. Das wird in einigen Ländern - so viel dürfte heute schon absehbar sein - womöglich nicht ohne zeitweilige Erhöhung von Personalkapazitäten gehen. Denn die auffallenden Unterschiede in den Ländern, was die Verfahrenslaufzeiten angeht, legen den Verdacht einer mangelhaften Personalausstattung der Justiz durchaus nahe. Bei all diesen Überlegungen lasse ich einmal beiseite, ob eine Entschädigungslösung nicht ohnedies nur die zweitschlechtere Lösung sein kann.
3. Zur personellen Situation im Bundesverwaltungsgericht: Unser Gericht hat seit 2005 nahezu die Hälfte der Richterschaft ausgetauscht. Als Ergebnis lässt sich sagen: Das Gericht ist jünger und weiblicher geworden. Denn erfreulicherweise ist auch der Frauenanteil gestiegen. Er befindet sich - mit ca. 26 % - derzeit auf dem höchsten Stand seit der Gründung des Bundesverwaltungsgerichts. Wir hoffen in diesem Jahr auf weiteren Zuwachs. Fünf Richterstellen sind neu zu besetzen. Die Zahlen, die ich Ihnen im nächsten Jahr nennen kann, werden auch schon von der Arbeit dieser neuen Richter beeinflusst sein. Wir hoffen also, dass sich der Richterwahlausschuss seiner großen Verantwortung bewusst ist.
4. Ich komme zum Schluss! Auch in diesem Jahr möchte ich Ihren Blick einmal mehr auf unser Gerichtsgebäude lenken. Es zieht die Besucher - inzwischen muss man sagen: aus aller Welt - weiterhin magisch an. Im letzten August begingen wir den dritten Tag der offenen Tür seit unserem Umzug nach Leipzig im Jahr 2002. Er fand ein geradezu überwältigendes Echo. Wir waren selbst überrascht. 4650 Besucher gaben uns die Ehre - was wohl ein nie mehr zu toppender Rekord sein wird. Besonderen Erfolg hatte übrigens unser Familienprogramm, das die Kinder nach dem Motto: "Wie würdet Ihr entscheiden?" zum Mitmachen anregte. Was diese auch mehr als eifrig taten. Um unseren Nachwuchs in ein paar Jahrzehnten muss ich mir also wohl keine Sorgen machen!