Bundesverwaltungsgericht

Im Pressegespräch am 21. Februar 2007 führte der Präsident des Bundesverwaltungsgerichts, Dr. h.c. Eckart Hien, u.a. Folgendes aus:

Meine sehr geehrten Damen und Herren,

Lassen Sie mich das heutige Pressegespräch mit einer persönlichen Bemerkung einleiten. Dieses Pressegespräch ist nämlich von besonderer Bedeutung, allerdings nicht für Sie, sondern für mich.

Das wird deutlich, wenn ich darauf hinweise, dass dies das zwanzigste Pressegespräch in Folge ist, an dem ich teilnehme, freilich in unterschiedlicher Rollenverteilung: 13 Mal als Pressesprecher des Gerichts, zweimal als Vizepräsident – in beiden Funktionen noch in Berlin – und jetzt zum 5. Mal hier in Leipzig als Präsident und – das ist der entscheidende Punkt: Heute zum letzten Mal überhaupt, weil ich mit dem Ablauf des Monats Mai 2007 in den Ruhestand trete.

Ich nutze die Gelegenheit, um Ihnen – stellvertretend für die vierte Gewalt, die Medien – für die, nimmt man nur alles in allem, doch bemerkenswert gute, und das heißt für mich: sachliche Zusammenarbeit zu danken. Ich darf diese Gelegenheit gleichermaßen nutzen, um Sie zu bitten, diese – wiederum alles in allem – angenehme Art der Zusammenarbeit auch mit meinem Nachfolger bzw. meiner Nachfolgerin fortzusetzen.

Das wäre ein guter Anlass, Sie auch gleich über die Nachfolge zu informieren. Aber: Darüber entscheidet – auf Vorschlag der Bundesministerin der Justiz – das Kabinett, also die Bundesregierung. Solange diese Entscheidung nicht gefallen ist, werde ich dazu keine öffentlichen Erklärungen abgeben – übrigens auch nachher nicht.

Es ist mir klar, dass ich damit ein zentrales Medieninteresse enttäuschen muss: Das Interesse an Personalien, oder gar an Personalquerelen, die es in dem Umfang des Medieninteresses ohnehin kaum realiter gibt, so wohl auch hier, um nicht schon zu viel zu sagen. In den zurückliegenden zwanzig Jahren hat sich natürlich einiges ereignet und geändert:

Vor allem die Wiedervereinigung, die – wie alle politischen oder gesellschaftlichen Veränderungen – auch in der Gerichtsbarkeit im Allgemeinen und in der Verwaltungsgerichtsbarkeit im Besonderen ihren Niederschlag gefunden hat.

Der Aufbau der Verwaltungsgerichtsbarkeit in den früher so genannten neuen Bundesländer war zu bewältigen und auch materiell-rechtlich gab es Einiges zu tun: Das Recht zur Bereinigung von SED – Unrecht und insbesondere das damit sachlich zusammenhängende Vermögensgesetz (Stichwort: Rückgabe vor Entschädigung) hat den Verwaltungen und demgemäß auch den Verwaltungsgerichten ganz neue Rechtsmaterien beschert, die es zu durchdringen und zu strukturieren galt.

Eine Folge der Wiedervereinigung war auch die Sitzverlagerung des Bundesverwaltungsgerichts von Berlin nach Leipzig, eine Herausforderung, die eine solche Institution normalerweise gar nicht, und wenn dann nur einmal im "Leben" zu bestehen hat. Ich will mit einem mir sonst fremden Anflug an Unbescheidenheit behaupten, dass wir diese Herausforderungen gut bewältigt haben.

Das gilt auch für eine weitere Aufgabe, die uns im Zusammenhang mit der Wiedervereinigung übertragen wurde:
Die erst- und letztinstanzliche Zuständigkeit für die so genannten Verkehrsprojekte Deutsche Einheit, als deren spektakulärste Fälle die Ostseeautobahn A 20 und natürlich der Flughafen Berlin-Schönefeld, aber auch der Flughafen Leipzig/Halle zu nennen sind.

Aus der Sicht der Verwaltungsgerichtsbarkeit war auch die sechste VwGO – Novelle aus dem Jahr 1997 von einschneidender Bedeutung: Sie brachte die Zulassungsberufung, das heißt, dass – anders als vorher – seitdem der Weg von der ersten in die zweite Instanz deutlich schwieriger geworden ist. Für das Bundesverwaltungsgericht als dritte Instanz hatte das nicht unerhebliche Auswirkungen, weil sich dieser Filter zwischen erster und zweiter Instanz auch eingangsmindernd bei uns ausgewirkt hat. Einen ähnlichen Effekt hatte ferner die – aus heutiger Sicht leider so genannte – Hartz IV – Reform, in deren Gefolge die seit über 100 Jahren bei den Verwaltungsgerichten angesiedelten Sozialhilfestreitigkeiten auf die Sozialgerichtsbarkeit übertragen wurden. Darüber habe ich in vergangenen Pressegesprächen einiges Kritische geäußert – aber auch hier gilt: Alles hat seine Zeit, und ich halte nicht viel von rückwärtsgewandtem Lamentieren.

Deshalb lieber ein Blick in die Zukunft: Da mir allerdings die Gabe der Prophetie fehlt, kann ich nur auf sich bereits konkret abzeichnende Trends hinweisen und komme damit zwanglos zu dem hier üblichen Geschäftsbericht.

Also: Erstmals ist der seit Jahren zu beobachtende Trend der sinkenden Eingangszahlen gestoppt worden und es scheint sich eine Trendwende abzuzeichnen: Die Geschäftsbelastung hat von 2005 zu 2006 um 13,1 % zugenommen. Ob diese Trendumkehr stabil ist, wird sich erst in den folgenden Jahren zeigen, aber es gibt bereits jetzt Anzeichen hierfür.

Erstens: Die Rechtsstreitigkeiten aus dem Asyl- und Ausländerrecht haben wieder zugenommen. Das beruht einmal darauf, dass das neue Zuwanderungsgesetz für Klärungsbedarf sorgt, zum anderen darauf, dass die Behörden wegen teilweise veränderter politischer Verhältnisse in manchen Herkunftsländern (z.B. Irak und Afghanistan) früher ausgesprochene Asylanerkennungen jetzt verstärkt widerrufen.

Zweitens: Das am 17. Dezember 2006 in Kraft getretene Planungsbeschleunigungsgesetz sieht eine erstinstanzliche Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts für bestimmte Verkehrsprojekte aus der ganzen Republik vor, und zwar für insgesamt 85 Vorhaben.
Darunter befinden sich z.B. folgende Schienenprojekte:
Die Ausbaustrecken Leipzig – Dresden; Hamburg – Öresundregion; Berlin – Rostock; München – Rosenheim – Kiefersfelden; Stuttgart – Ulm – Augsburg sowie die Neubaustrecke Rhein/Main – Rhein/Neckar.
Folgende Straßenbauvorhaben werden unter anderen in unsere erstinstanzliche Zuständigkeit fallen:
Autobahnen A 5 Frankfurt - Friedberg; A 7 Salzgitter – Göttingen; A 8 Rosenheim – Felden sowie die Bundesstraßen B 87n Leipzig – Torgau – Frankfurt/Oder und die B 174 von Chemnitz zur Tschechischen Grenze.
Praktisch alle wichtigen Wasserstraßenprojekte werden ebenfalls in dem Beschleunigungsgesetz uns zugewiesen, also insbesondere Mittellandkanal (Hannover – Magdeburg)/ Elbe-Havel-Kanal / Untere Havelwasserstraße/ Berliner Wasserstraßen, Havel – Oder – Wasserstraße; Main – Donau – Wasserstraße; Unter- und Außenelbe sowie Unter- und Außenweser.
Schließlich wird auch die geplante Magnetschwebebahn vom Münchner Hauptbahnhof zum Flughafen in unsere Zuständigkeit fallen.

Drittens: Es zeichnet sich ab, dass die Einführung von Studiengebühren sich zu einem ebenso streitanfälligen Gebiet entwickelt wie die Numerus-clausus-Fälle.

Viertens: Der in manchen Ländern (vor allem Niedersachsen) vorangetriebene Wegfall des Widerspruchsverfahrens führt zu einer deutlich stärkeren Belastung der Verwaltungsgerichte.
Ich verhehle nicht, dass ich dieser Entwicklung sehr kritisch gegenüberstehe. Bisher ist es ja grundsätzlich so, dass der Bürger, der mit einem ihn belastenden Verwaltungsakt nicht einverstanden ist, zuerst bei der Behörde selbst Widerspruch einlegen muss, also nicht sofort zum Verwaltungsgericht gehen muss bzw. kann. Dieses behördeninterne Widerspruchsverfahren hat sowohl für den Bürger als auch für die Behörde bestimmte Vorteile:
Der Ausgangsbehörde wird eine unkomplizierte Möglichkeit eröffnet, zunächst vielleicht nicht erkannte Fehler selbst zu bereinigen. Für die Aufsichtsbehörde, die zumeist über den Widerspruch entscheidet, bietet das Widerspruchsverfahren eine nicht zu unterschätzende Informationsquelle über die Leistungsfähigkeit der ihr unterstellten Behörden und eröffnet auch zusätzliche Steuerungsmöglichkeiten; denn die Widerspruchsbehörde kann – anders als das Verwaltungsgericht - in der Regel auch die Zweckmäßigkeit des Verwaltungshandelns der Ausgangsbehörde überprüfen. Die Erfahrung zeigt, dass die Quote der erfolgreichen Widersprüche – zwar von Rechtsgebiet zu Rechtsgebiet verschieden – nicht unbeachtlich ist. In all diesen Fällen, in denen die Verwaltung dem Widerspruch abhilft, tritt zudem ein zusätzlicher Befriedungseffekt ein: Die Selbstkorrektur der Verwaltung in den geeigneten Fällen erhöht ihr Ansehen und vermindert zumindest tendenziell Staatsverdrossenheit, die sich einstellen könnte nach dem Muster: Die machen ja doch, was sie wollen.
Auch für die Bürger ist das Widerspruchsverfahren die zunächst einfachere und auch billigere Möglichkeit, einen Verwaltungsakt nochmals überprüfen zu lassen. Nicht nur die Gebühr, sondern auch die "Schwellenangst" gegenüber einem Gericht ist doch in aller Regel deutlich höher als gegenüber der Behörde, mit der man ja vor Erlass des Verwaltungsaktes regelmäßig bereits in Kontakt stand.
Fällt dieser multifunktionale Filter des Widerspruchsverfahrens weg, müssen sich die mit der Verwaltung unzufriedenen Bürger – soweit sie die Schwellenangst überwinden – unmittelbar ans Gericht wenden. Das ist auch für die Gerichte schwieriger, weil der Fall ohne die Vor-Strukturierung durch das Widerspruchsverfahren bei Gericht landet und erst in oft mühsamer Aufklärungsarbeit herausgefunden werden muss, was der eigentliche Streitgegenstand ist.
Fazit: Durch den Wegfall des Widerspruchsverfahrens steigen zwar die Eingangszahlen bei den Verwaltungsgerichten; ein Zuwachs an effektivem Rechtsschutz ist damit allerdings nicht verbunden. Im Gegenteil: Dem Bürger und der Verwaltung wird das einfachere und billigere Mittel zur Korrektur von Verwaltungshandeln genommen.

Fünftens: Das noch blutjunge Rechtsgebiet der so genannten Regulierungsverwaltung im Bereich Telekommunikation, Post, Bahn und Energie wird schnell und kräftig wachsen; denn die Privatisierungswelle schafft nicht weniger, sondern mehr Bedarf an Regulierung durch die öffentliche Hand. Die Entscheidungen der Behörden auf diesem Gebiet sind "astreine" Hoheitsentscheidungen. Es gibt keinen wirklich durchschlagenden Gesichtspunkt dafür, diese Entscheidungen nicht dem Verwaltungsrechtsweg zu unterstellen, der die auch hier wichtigen Verfahrensgrundsätze der Amtsermittlung, des Suspensiveffekts mit der Möglichkeit der Anordnung des Sofortvollzugs bereits bereithält. Es gibt deshalb nur eine sinnvolle Lösung: Konzentration der Zuständigkeit für die gesamte Regulierungsverwaltung bei den Verwaltungsgerichten – wie dies auch der Deutsche Juristentag im Herbst letzten Jahres in Stuttgart gefordert hat.

Und schließlich sechstens: Es zeichnet sich ab, dass gewisse historisch erklärbare Sonderzuständigkeiten der Zivilgerichte, die ihrer Rechtsnatur nach eigentlich zu den Verwaltungsgerichten gehören, auch diesen übertragen werden. So hat sich die Justizministerkonferenz bereits im Jahr 2005 dafür ausgesprochen, die Zuständigkeit für die Enteignungsentschädigung und für die Amtshaftung auf die Verwaltungsgerichte zu verlagern.

Sie sehen also: Wir werden keineswegs arbeitslos, ganz im Gegenteil: Eine ganze Reihe von neuen Herausforderungen wartet auf uns.

Nach diesen mehr allgemeinen Bemerkungen will ich nun auf einige Details des Geschäftsberichts eingehen, die mir besonders erwähnenswert erscheinen.

Ich habe schon darauf hingewiesen, dass die Eingänge im letzten Jahr insgesamt um 13,1 % zugenommen haben. Diese statistische Zahl sagt über eine tatsächliche Mehrbelastung freilich nur wenig aus. Das wird deutlich, wenn wir die Arbeitsbelastung für ein normales Beschwerdeverfahren mit der eines Revisionsverfahrens oder eines erstinstanzlichen Verkehrsprojekts vergleichen. Wir gehen davon aus, dass im Schnitt die beiden letztgenannten Verfahrensarten fünf Mal so arbeitsintensiv sind wie ein Beschwerdeverfahren. Würden also die Beschwerdeverfahren überproportional zunehmen, die Revisions- und Planungsverfahren dagegen abnehmen, so wäre die reale Geschäftsbelastung trotz einer numerischen Zunahme der Eingänge insgesamt gesunken: denn in der Statistik zählen alle Verfahren mit dem Wert eins.
Auf diesen statistischen Umstand weise ich natürlich deshalb hin, weil ich damit darlegen kann, dass die reale Mehrbelastung des Bundesverwaltungsgerichts höher ist als der rein statistische Wert von 13 % - und zwar deshalb, weil gerade die arbeitsintensiven Revisionsverfahren um knapp 14 % und die Planungsverfahren sogar um 24,3 % zugenommen haben.

Eine kurze Sonderbetrachtung will ich der vor zwei Jahren neu in das Prozessrecht eingefügten Anhörungsrüge widmen. Mit dieser Rüge kann der Beschwerdeführer geltend machen, die zu seinen Lasten ergangene Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts sei unter Verstoß gegen den Grundsatz des rechtlichen Gehörs getroffen worden, weil z.B. entscheidungserhebliches Vorbringen übersehen worden sei.
Von dieser Rügemöglichkeit, die zur Entlastung des Bundesverfassungsgerichts eingeführt wurde, wird zunehmend Gebrauch gemacht. So haben diese Verfahren im Jahr 2006 gegenüber 2005 um 60 % zugenommen. In absoluten Zahlen fallen diese Verfahren mit 45 Eingängen in 2006 allerdings nicht stark ins Gewicht.
Die Anhörungsrügen waren sämtliche erfolglos. Das belegt zum einen, dass hier – natürlich – auch hinsichtlich des Verfahrens sorgfältig gearbeitet wird. Zum anderen ist die Erfolglosigkeit im Wesentlichen auch darauf zurückzuführen, dass mit der Anhörungsrüge unter Verkennung ihres Sinn und Zwecks häufig nur die materiellrechtlichen Schlachten wiederholt, das heißt die gegenteiligen Rechtsauffassungen des unterlegenen Beteiligten erneut dargelegt werden. Ob diese neue Rügemöglichkeit tatsächlich zu einer Entlastung in Karlsruhe führen wird, darf füglich bezweifelt werden. Die Erfahrung zeigt, dass sich solche Beschwerdeführer doch erst "zufrieden" geben, wenn das Bundesverfassungsgericht gesprochen hat.

Die Verfahrensdauer konnte weiter verkürzt werden. Sie liegt – nunmehr seit dem Jahr 1998, mit den üblichen geringfügigen Schwankungen – konstant auf einem für ein Revisionsgericht kaum noch weiter zu unterbietenden Stand.
Die Dauer der durch Urteil abgeschlossenen Revisionsverfahren hat sich von 11 Monaten und 16 Tagen im Jahr 2005 auf 10 Monate und 24 Tage verringert. Die Verfahrensdauer der Revisionen insgesamt lag sogar um ca. 5 Wochen unter dem Vorjahreswert (2005: 10 Monate 17 Tage; 2006: 9 Monate 9 Tage).
Die Nichtzulassungsbeschwerden konnten durchschnittlich in 3 Monaten und 10 Tagen erledigt werden (2005: 3 Monate 12 Tage).
Bei den hinsichtlich des Zeitfaktors besonders wichtigen Verfahren nach dem Verkehrswegeplanungsbeschleunigungsgesetz betrug die Verfahrensdauer insgesamt im Schnitt 5 Monate und 6 Tage (2005: 6 Monate 16 Tage).
Bei den durch Urteil abgeschlossenen Verfahren aus diesem Bereich hat sich die Verfahrensdauer allerdings von 11 Monaten und 8 Tagen auf 12 Monate und 6 Tage verlängert. Hier schlagen die Verfahren zum Flughafen Schönefeld zu Buche, die auf Grund ihres Umfangs und ihrer Komplexität natürlich mehr Zeit in Anspruch nahmen, als eine kleine Ortsumgehung. Da die nicht als Musterverfahren vorgezogenen Schönefeld-Fälle erst jetzt nach und nach abgearbeitet werden können, wird sich die Zeitbilanz bei Verkehrsprojekten nächstes Jahr voraussichtlich nochmals statistisch etwas verschlechtern.
Die Gefahr der Verschlechterung besteht in diesem Bereich auch dann, wenn von den großen Verkehrsprojekten, die ich vorher beispielhaft aufgezählt habe, eine größere Zahl mehr oder weniger zeitgleich das Gericht erreichen würde. Diese Planungsverfahren sind in aller Regel so arbeitsaufwändig, dass sie in einem Senat nicht parallel, sondern nur nacheinander abgearbeitet werden können. Also – warten wir es ab.

Die von mir im Vorfeld der Gesetzesentstehung auch angesprochenen verfassungsrechtlichen Bedenken gegen die erstinstanzliche Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts sind dadurch doch etwas gemindert worden, dass der Gesetzgeber keineswegs – wie ursprünglich auch gefordert – alle Bundesverkehrswege uns zugewiesen hat, sondern nur solche, die er aus im Gesetz näher festgelegten Gründen für besonders wichtig hielt. Damit bleibt die Übertragung eine vom Gesetz selbst begründete Ausnahmeregelung, die die Grundstruktur der gerichtlichen Zuständigkeiten auch im Bereich der Verkehrswegeplanung unberührt lässt.

Zum Abschluss noch ein kleiner Hinweis auf die Richterwahlen: Am 29. März 2007 tritt der Richterwahlausschuss zusammen und wird für das Bundesverwaltungsgericht fünf neue Kollegen oder Kolleginnen wählen. Da unsere gegenwärtige Frauenquote bei der Richterschaft nur etwa 14 % beträgt, bestünde die Chance, diesen doch eher mageren Anteil zu erhöhen. Ich hoffe, dass diese Chance genutzt wird.