Verfahrensinformation

Die Beteiligten streiten über die Berechtigung des Klägers, von seinem Verpächter die Milch-Anlieferungs-Referenzmenge zu übernehmen. Bei dieser handelt es sich um die öffentlich-rechtliche Befugnis, bis zu der festgesetzten Menge abgabefrei Milch zu liefern. Produziert ein Milcherzeuger mehr Milch, muss er hierfür eine Abgabe zahlen. Die rechtlichen Grundlagen hierfür finden sich außer im Recht der Europäischen Gemeinschaft in der so genannten Zusatzabgabenverordnung. Das Bundesverwaltungsgericht wird sich mit der Rechtswirksamkeit dieser Zusatzabgabenverordnung namentlich vor dem Hintergrund der Frage zu befassen haben, ob das Zitiergebot des Art. 80 Abs. 1 S. 3 GG auch die Angabe europarechtlicher Vorschriften verlangt. Daneben werden ggf. verschiedene Rechtsfragen im Zusammenhang mit der Übernahme einer Anlieferungs-Referenzmenge durch den Pächter zu klären sein.

Pressemitteilung Nr. 13/2003 vom 20.03.2003

Rechtsverordnungen brauchen ihre gemeinschaftsrechtliche Grundlage nicht anzugeben

Das Bundesverwaltungsgericht in Leipzig hat entschieden, dass eine auf die Umsetzung von Gemeinschaftsrecht in innerstaatliches Recht gerichtete Rechtsverordnung nicht deshalb nichtig ist, weil sie keinen Hinweis auf die maßgeblichen gemeinschaftsrechtlichen Normen enthält.

Das Problem tauchte in einem Verfahren auf, in dem der Kläger das Recht in Anspruch nahm, von seinem Verpächter die zunächst nur gepachtete Milchquote endgültig zu übernehmen. Die rechtlichen Grundlagen hierfür finden sich in der gemeinschaftsrechtlichen Verordnung Nr. 3950/92 sowie in der vom Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten erlassenen Verordnung zur Durchführung der Zusatzabgabenregelung (Zusatzabgabenverordnung) vom 12. Januar 2000.

Das Grundgesetz verlangt in Artikel 80 Abs. 1 Satz 3, dass in einer Rechtsverordnung deren Rechtsgrundlage anzugeben ist. Ein Verstoß hiergegen führt zu ihrer Nichtigkeit. Die Zusatzabgabenverordnung zitiert insoweit die Ermächtigungsvorschriften des nationalen Rechts, aber keine Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts. Ob diese Verfahrensweise mit dem sog. Zitiergebot in Einklang steht, wird seit einiger Zeit unter Berufung auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts diskutiert.

In seinem heute ergangenen Urteil stellt das Bundesverwaltungsgericht klar, dass eine Rechtsverordnung dem Zitiergebot genügt, wenn sie die in einem deutschen Parlamentsgesetz enthaltene Ermächtigungsnorm benennt. Die angeführte Grundgesetzbestimmung bezieht sich allein auf das innerstaatliche Verhältnis zwischen Legislative und Exekutive auf dem Gebiet der Normsetzung. Die Exekutive ist nur dann und insoweit zum Erlass von Rechtsvorschriften befugt, als sie hierzu durch das Parlament ermächtigt worden ist. Dagegen betrifft das Zitiergebot nicht das Verhältnis von Europäischer Gemeinschaft und Mitgliedstaat bei der Umsetzung des Gemeinschaftsrechts.

Urteil vom 20.03.2003 - BVerwG 3 C 10.02 -


Urteil vom 20.03.2003 -
BVerwG 3 C 10.02ECLI:DE:BVerwG:2003:200303U3C10.02.0

  • Zitiervorschlag

    BVerwG, Urteil vom 20.03.2003 - 3 C 10.02 [ECLI:DE:BVerwG:2003:200303U3C10.02.0]

Urteil

BVerwG 3 C 10.02

  • VGH München - 04.03.2002 - AZ: VGH 9 B 01.2154 -
  • Bayerischer VGH München - 04.03.2002 - AZ: VGH 9 B 01.2154

In der Verwaltungsstreitsache hat der 3. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 20. März 2003
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Driehaus sowie die Richter am Bundes-verwaltungsgericht van Schewick ,
Dr. Borgs-Maciejewski, Kimmel
und Dr. Brunn für Recht erkannt:

  1. Die Revision des Klägers gegen das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 4. März 2002 wird zurückgewiesen.
  2. Der Kläger trägt die Kosten des Revisionsverfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen zu 2.

I


Der Kläger begehrt eine Bescheinigung des Inhalts, dass eine bestimmte Anlieferungs-Referenzmenge (sog. "Milchquote") auf ihn - und nicht wie behördlich bescheinigt auf den Beigeladenen zu 2 - übergegangen ist.
Der Kläger hatte im Jahre 1996 vom Beigeladenen zu 1 eine diesem zustehende Anlieferungs-Referenzmenge befristet bis zum 31. März 2000 gepachtet. Daraufhin war ihm vom zuständigen Landwirtschaftsamt am 23. Dezember 1996 bescheinigt worden, dass vom Beigeladenen zu 1 mit Wirkung vom 1. April 1996 bis zum 31. März 2000 eine Anlieferungs-Referenzmenge von 45 648 kg ohne Betriebs- oder Flächenübertragung auf ihn übergangen sei. Am 24. Februar 2000 vereinbarten die Beigeladenen zu 1 und 2 die dauerhafte Übertragung dieser Referenzmenge zum 1. April 2000 auf den Beigeladenen zu 2. Mit einer schriftlichen Erklärung vom selben Tag trat der Beigeladene zu 1 seine Ansprüche gegen den Kläger aus der befristeten Überlassung der Anlieferungs-Referenzmenge, insbesondere den Anspruch auf Rückgewähr, mit Wirkung vom 24. Februar 2000 an den Beigeladenen zu 2 ab.
Mit Schreiben an das Landwirtschaftsamt vom 27. April 2000 beantragte der Kläger unter dem Betreff "Übernahmeerklärung als Pächter der Milchquote" (45 648 kg) von dem Beigeladenen zu 1 "das Übernahmerecht".
Das Landwirtschaftsamt bescheinigte dem Beigeladenen zu 2 am 10. Juli 2000, dass vom Kläger auf ihn mit Wirkung vom 1. April 2000 eine Anlieferungs-Referenzmenge von 30 584 kg übergegangen und eine Referenzmenge in Höhe von 15 064 kg zugunsten der Landesreserve freigesetzt worden sei.
Gegen diese Bescheinigung legten sowohl der Beigeladene zu 2 wie der Kläger Widerspruch ein. Während sich der Beigeladene zu 2 gegen die Freisetzung wandte, berief sich der Kläger darauf, er habe fristgerecht das ihm zustehende Übernahmerecht geltend gemacht, so dass die Anlieferungs-Referenzmenge nicht auf den Beigeladenen zu 2 habe übergehen können.
Die Regierung von Mittelfranken wies die Widersprüche zurück. Dabei verneinte sie ein Übernahmerecht des Klägers, da der Beigeladene zu 1 seinen Rückgewähranspruch vor In-Kraft-Treten der Zusatzabgabenverordnung - ZAV - an den Beigeladenen zu 2 abgetreten habe, der ebenfalls Milcherzeuger sei und die Referenzmenge für die eigene Milcherzeugung benötige.
Die Klage des Beigeladenen zu 2 hatte Erfolg. Zu seinen Gunsten bejahte das Verwaltungsgericht das Vorliegen einer besonderen Härte i.S. von § 12 Abs. 4 Satz 2 Halbsatz 2 ZAV. Hingegen wurde die seitens des Klägers erhobene Klage mit der Begründung abgewiesen, er habe die Übernahmeerklärung nicht gegenüber dem richtigen Adressaten abgegeben.
Die hiergegen eingelegte Berufung des Klägers hat der Verwaltungsgerichtshof zurückgewiesen. Zur Begründung hat er im Wesentlichen Folgendes ausgeführt: Dem Kläger stehe grundsätzlich ein Übernahmerecht nach § 12 Abs. 3 Satz 1 ZAV zu. Dieses habe er auch ordnungsgemäß ausgeübt. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts sei die Übernahmeerklärung gegenüber dem Landwirtschaftsamt abzugeben, jedenfalls aber genüge die Ausübung des Übernahmerechts dieser Behörde gegenüber. Ferner stehe dem Erfolg der Klage nicht entgegen, dass der Kläger den Übernahmepreis bisher nicht gezahlt habe, da ihm für die Dauer des Rechtsstreits in entsprechender Anwendung des § 273 Abs. 1 BGB ein Zurückbehaltungsrecht zustehe. Letztlich könne der Klage aber nicht stattgegeben werden, weil das Übernahmerecht des Klägers als Pächter nach § 12 Abs. 4 ZAV ausgeschlossen sei. Dies ergebe sich zwar nicht bereits aus § 12 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 ZAV, weil als Verpächter im Sinne dieser Regelung einzig der ursprüngliche Verpächter gemeint sein könne. Der Ausschluss des Übernahmerechts folge aber aus § 12 Abs. 4 Satz 2 Halbsatz 1 ZAV. Die dortige Regelung könne nur so verstanden werden, dass damit die Wirksamkeit der Übertragung verpachteter Anlieferungs-Referenzmengen an Dritte etwa auch in Form der Abtretung des Rückgewähranspruchs anerkannt werde.
Zur Begründung der von ihm eingelegten Revision verweist der Kläger darauf, dass die Annahme des Berufungsgerichts, aus § 12 Abs. 4 Satz 2 Halbsatz 1 ZAV ergebe sich der Ausschluss seines Übernahmerechts, deshalb nicht zutreffe, weil sich diese Regelung auf § 12 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 ZAV beziehe, der aber - wie das Berufungsgericht selbst festgestellt habe - im Falle des Klägers nicht eingreife.
Der Beklagte und der Beigeladene zu 2 verteidigen das angefochtene Urteil im Ergebnis, treten aber einzelnen Urteilserwägungen entgegen: Nach ihrer Auffassung hätte die Übernahmeerklärung gegenüber demjenigen geltend gemacht werden müssen, dem gegenüber sie wirken solle und der von ihr betroffen sei. Das sei der Verpächter der Referenzmenge, nicht das Landwirtschaftsamt. Im Übrigen ergebe sich aus § 12 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 ZAV, dass der Kläger an der Ausübung des Übernahmerechts gehindert gewesen sei, weil ein Dritter - der Beigeladene zu 2 - durch ein wirksam vor dem 1. April 2000 abgeschlossenes Rechtsgeschäft die Referenzmenge für seine eigene Milcherzeugung erworben habe.
Der Vertreter des Bundesinteresses beteiligt sich am Verfahren und führt aus: Die hier einschlägige Rechtsverordnung sei verfassungsrechtlich unbedenklich; die gemeinschaftsrechtlichen Grundlagen hätten in der Präambel nicht zitiert werden müssen.
Entgegen der Annahme des Berufungsgerichts habe die Übernahmeerklärung gegenüber dem Verpächter und nicht gegenüber dem Landwirtschaftsamt zu erfolgen; schon deshalb sei die Revision unbegründet. Dagegen scheitere die Klage nicht an einem Ausschlussgrund nach § 12 Abs. 4 ZAV. Das Übernahmerecht des Pächters wäre gemäß § 12 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 ZAV nur ausgeschlossen, wenn der übernehmende Dritte Verpächter im Sinne dieser Vorschrift geworden sei. Hierzu müsse die Referenzmenge rechtmäßig auf ihn übertragen worden sein. Die Übertragung von Anlieferungs-Referenzmengen sei abschließend in der ZAV bzw. zuvor in der MGV geregelt worden. Danach hätten in der Zeit vor dem 1. April 2000 Referenzmengen nur nach Maßgabe des § 7 Abs. 1, 2, 4, 5 und Abs. 2 a Satz 2 Nr. 1 MGV den Inhaber wechseln können. Diese Anforderungen seien hier nicht erfüllt.

II


Die Revision des Klägers hat keinen Erfolg. Das angefochtene Urteil entspricht im Ergebnis dem Bundesrecht. Der Verwaltungsgerichtshof hat einen Anspruch des Klägers auf die begehrte Bescheinigung zu Recht verneint.
1. Die Voraussetzungen, unter denen die Bescheinigung zu erteilen ist, sind in den § 17 Abs. 1 Nr. 2 i.V.m. § 12 Abs. 3 der Verordnung zur Durchführung der Zusatzabgabenregelung (Zusatzabgabenverordnung - ZAV -) vom 12. Januar 2000 (BGBl I S. 260) geregelt. Eine andere Rechtsgrundlage für das Begehren des Klägers kommt nicht in Betracht. Insbesondere enthält das Gemeinschaftsrecht keine Bestimmung, die einem Pächter einen unmittelbaren Anspruch auf die Übernahme einer an sich dem Verpächter zurückzugewährenden Anlieferungs-Referenzmenge einräumt. Somit hängt der Klageerfolg zunächst von der Rechtsgültigkeit der Zusatzabgabenverordnung insgesamt bzw. der oben angeführten Bestimmungen ab, von der das Berufungsgericht zu Recht ausgegangen ist.
Zweifel an der Vereinbarkeit der Zusatzabgabenverordnung mit höherrangigem Recht werden in der Literatur vornehmlich in Hinblick auf das sog. Zitiergebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG geäußert (vgl. Düsing/Kauch, Agrar- und Umweltrecht 2003, 69 f.). Nach dieser Bestimmung ist in der Verordnung die Rechtsgrundlage anzugeben. Die Frage, ob die Zusatzabgabenverordnung wegen eines Verstoßes gegen das Zitiergebot nichtig ist, unterfällt nicht dem Verwerfungsmonopol des Bundesverfassungsgerichts, sondern ist von den Fachgerichten zu entscheiden (BVerfG, Beschluss vom 20. Juli 2001 - 1 BvR 529/01 -).
Die Zusatzabgabenverordnung führt in ihrer Präambel als Rechtsgrundlage mehrere Bestimmungen des nationalen Rechts, insbesondere solche des Marktorganisationsgesetzes (MOG) auf. Vorschriften der Europäischen Gemeinschaft werden darin nicht zitiert, obwohl die Verordnung die Umsetzung des einschlägigen Gemeinschaftsrechts zum Gegenstand hat. In der Literatur mehren sich die Stimmen, die in solchen Fällen auch die Angabe der gemeinschaftsrechtlichen Grundlagen für geboten erachten (vgl. u.a. Nierhaus, Bonner Kommentar zum GG, Art. 80 Abs. 1, Rn. 327; Schwarz, DÖV 2002, 852, 853; Erbel, DÖV 1989, 338, 341 f.). Sie berufen sich hierfür zumeist auf das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 6. Juli 1999 (BVerfGE 101, 1), durch das die Hennenhaltungsverordnung wegen Missachtung des Zitiergebotes für nichtig erklärt worden war. Diese Verordnung diente - insoweit ähnlich wie die Zusatzabgabenverordnung - auch der Umsetzung von Rechtsakten der Gemeinschaft in nationales Recht. Ausschlaggebend für dieses Urteil war das Fehlen eines Hinweises auf Art. 2 des Ratifikationsgesetzes vom 25. Januar 1978 als (weitere) Ermächtigungsgrundlage.
Isoliert betrachtet können die vom Bundesverfassungsgericht herausgestellten rechtsstaatlichen Funktionen des Zitiergebotes allerdings den Gedanken nahe legen, auch die gemeinschaftsrechtlichen Grundlagen seien zu benennen. Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG soll zum einen der Exekutive durch Angabe ihrer Ermächtigungsgrundlage ermöglichen, sich selbst des ihr aufgegebenen Normsetzungsprogramms zu vergewissern und sich auf dieses zu beschränken. Das Zitiergebot soll zum anderen dem Normadressaten die Prüfung ermöglichen, ob der Verordnungsgeber die Grenzen seiner Rechtsetzungsmacht gewahrt hat. Diese Zielsetzung könnte dafür sprechen, dem in der Verordnung zu benennenden "Ermächtigungsrahmen" (BVerfG, a.a.O. S. 42) auch jene Normen zuzurechnen, die der nationale Gesetz- oder Verordnungsgeber aus eigener Kompetenz nicht hätte erlassen dürfen, für die er vielmehr einer gemeinschaftsrechtlichen Rechtsetzungsbefugnis bedurfte.
Diese Betrachtungsweise beruht jedoch auf einer grundlegenden Verkennung des Regelungsgehalts des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG. Die Vorschrift soll dazu beitragen, dass die aus dem Prinzip der Gewaltentrennung folgenden engen Grenzen exekutiver Rechtsetzungsmacht nicht zu Lasten der (parlamentarischen) Legislative verschoben werden. Der Erlass von Verordnungen stellt eine Durchbrechung des ansonsten geltenden Normsetzungsmonopols der Parlamente dar. Die Verfassung (Art. 80 Abs. 1 Sätze 1 und 2 GG) verlangt hierfür eine besondere Ermächtigung "durch Gesetz". Nur wenn und soweit sich der Gesetzgeber ausdrücklich seiner Rechtsetzungsmacht begeben hat, darf die Exekutive ihn insoweit vertreten. Durch Angabe der hierfür in Anspruch genommenen bundesgesetzlichen Ermächtigungsgrundlage hat der Verordnungsgeber nachzuweisen, dass er die Prärogative des parlamentarischen Gesetzgebers gewahrt hat. Dies folgt schon aus dem systematischen und terminologischen Zusammenhang der in Art. 80 Abs. 1 GG getroffenen Regelungen. Der Begriff "Rechtsgrundlage" in Satz 3 GG knüpft an den in den voranstehenden beiden Sätzen verwandten Begriff "Gesetz" an, worunter ausschließlich förmliche Parlamentsgesetze zu verstehen sind. Das Zitiergebot geht hierüber nicht hinaus. Ihm kommt nicht die Funktion zu, die Vereinbarkeit der Verordnung mit höherrangigem Recht auch insoweit kontrollieren zu können, als eine Verletzung des Parlamentsvorbehalts ausscheidet. Dies gilt nach Überzeugung des Senats auch im Hinblick auf das Gemeinschaftsrecht, und zwar selbst dann, wenn dieses eine unerlässliche "Ermächtigungsgrundlage" für die in der Verordnung getroffene Regelung darstellt. Die Einhaltung der gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben betrifft eine andere, vom Zitiergebot nicht erfasste Ebene. Die dadurch für den Normadressaten möglicherweise bestehende Schwierigkeit, die mit der Verordnung umgesetzte gemeinschaftsrechtliche Regelung herauszufinden und die Übereinstimmung zwischen beiden Rechtsquellen zu überprüfen, bestünde auch dann, wenn der Bundestag selbst - wozu er unbeschränkt befugt wäre - die Umsetzung vorgenommen hätte, denn insoweit bedarf es einer Benennung der Rechtsgrundlagen jedenfalls nicht.
2. Das Berufungsgericht hat die Klage mit der Begründung abgewiesen, das Übernahmerecht des Klägers sei nach § 12 Abs. 4 ZAV ausgeschlossen. Die hierfür angeführten Erwägungen beruhen auf einer Verletzung von Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO).
Ob das einem Pächter bei Vorliegen der Voraussetzungen des § 12 Abs. 3 ZAV zustehende Recht, die zurückzugewährende Anlieferungs-Referenzmenge vom Verpächter innerhalb eines Monats nach Ablauf des Pachtvertrages zu übernehmen (Übernahmerecht) ausnahmsweise ausgeschlossen ist, richtet sich allein nach § 12 Abs. 4 Satz 1 - also nicht, wie das Berufungsgericht angenommen hat, nach Satz 2 Halbsatz 1 - ZAV.
§ 12 Abs. 4 Satz 1 ZAV regelt die Fälle, in denen bei Beendigung des Pachtvertrages entweder der Abzug von der Referenzmenge in Höhe von 33 % unterbleibt (Abs. 2) oder das Übernahmerecht des Pächters ausgeschlossen ist (Abs. 3). Demgegenüber sieht Abs. 4 Satz 2 Halbsatz 1 in Abweichung von Satz 1 Nr. 3 dieser Vorschrift vor, dass für den dort genannten Fall der Abzug nach Abs. 2 gleichwohl zu erfolgen habe. Der Wortlaut ist insoweit völlig eindeutig. Abs. 4 Satz 2 betrifft ausschließlich den von der zurückzugewährenden Referenzmenge unter Umständen vorzunehmenden Abzug zugunsten der Landesreserve; Aussagen zum Übernahmerecht des Pächters enthält die Vorschrift hingegen nicht.
Lässt sich mithin der Ausschluss des Übernahmerechts - soweit hier von Interesse - nur aus § 12 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 ZAV herleiten, so läge diese Rechtsfolge beim Kläger nur dann vor, wenn sein Verpächter die fragliche Referenzmenge für die eigene Milcherzeugung benötigte. Als "Verpächter" im Sinne dieser Bestimmung hat indes der ursprüngliche Verpächter des Klägers - also der Beigeladene zu 1 - zu gelten, der aber wegen Aufgabe der Milcherzeugung dem Kläger das Übernahmerecht nicht verwehren kann.
Der Beigeladene zu 2 konnte entgegen der Annahme des Beklagten durch die Vereinbarungen mit dem Beigeladenen zu 1 hinsichtlich der Übertragung der Milchquote und des Anspruchs auf Rückgewähr der Referenzmenge nicht die Stellung des Verpächters erlangen. Dass der Verordnungsgeber das Übernahmerecht des Pächters nicht zu dessen Lasten von derartigen Abmachungen abhängig machen wollte, zeigt bereits der Wortlaut der angeführten Bestimmung. Hiernach wird nämlich der Rechtsnachfolger des Verpächters von der vorgesehenen Vergünstigung nur bei Vorliegen bestimmter verwandtschaftlicher oder erbrechtlicher Beziehungen erfasst. Das zwingt bereits zur Annahme, dass diese Wirkung nicht durch beliebige privatrechtliche Vereinbarungen über die Verpächterposition herbeigeführt werden kann. Die Unzulässigkeit eines solchen Verfahrens ergibt sich ferner aus folgendem Grund:
Verpächter i.S. von § 12 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 ZAV kann nur derjenige Milcherzeuger sein, dem die Milchquote bei Nichtausübung des Übernahmerechts am Ende des Pachtvertrages zurückzugewähren ist (vgl. § 12 Abs. 3 Satz 1 ZAV). Diese Voraussetzung erfüllt der Beigeladene zu 2 deshalb nicht, weil die Referenzmenge durch die mit dem Beigeladenen zu 1 getroffenen Vereinbarungen nicht wirksam übertragen worden sind. Zwar ist aus § 12 Abs. 4 Satz 2 Halbsatz 1 ZAV zu ersehen, dass vor In-Kraft-Treten der Zusatzabgabenverordnung eine solche Übertragung grundsätzlich erlaubt war. Sie war jedoch nur wirksam, wenn sie nach den Bestimmungen der Milch-Garantiemengen-Verordnung (MGV) erfolgte; denn diese regelte die Möglichkeiten und Modalitäten zur Übertragung von Referenzmengen umfassend und abschließend (vgl. § 7 Abs. 2 a Satz 1 MGV). Eine Übertragung der öffentlich-rechtlichen Befugnis zur abgabenfreien Milchlieferung nach den Vorschriften des Zivilrechts kam daneben nicht einmal subsidiär in Betracht. Eine - wie hier - flächenlos nach § 7 Abs. 2 a Satz 2 Nr. 1 i.V.m. Satz 8 MGV pachtweise einem Milcherzeuger übertragene Referenzmenge konnte seinerzeit auch nur in derselben Weise auf einen anderen Milcherzeuger weiterübertragen werden.
Die Regelungen des § 7 Abs. 2 a MGV betreffen nur solche Referenzmengen, die vom Erwerber auch aktuell genutzt, das heißt beliefert werden konnten, da anders der bezweckte Strukturwandel in der Milcherzeugung nicht hätte erreicht und der Referenzmengenübergang von den beteiligten Molkereien nicht hätte "berücksichtigt" (§ 9 Abs. 3 MGV) werden können. Diese Voraussetzung lag beim Beigeladenen zu 2 nicht vor, da die betreffende Referenzmenge zur maßgeblichen Zeit vom Kläger beliefert wurde. Aus dem Umstand, dass § 7 Abs. 2 a MGV flächenlose Übertragungen aktuell verpachteter Referenzmengen durch den Verpächter nicht vorsieht, folgt entgegen der Ansicht des Beklagten aber nicht, dass insoweit eine anderweitige - also z.B. privatrechtliche - Übertragungsmöglichkeit bestanden hätte, sondern dass im Gegenteil eine flächenlos verpachtete Referenzmenge während der Pachtzeit durch den bisherigen Verpächter nicht anderweitig flächenlos auf einen Dritten übertragen werden konnte. Falls der Vorschrift des § 12 Abs. 4 Satz 2 Halbsatz 1 ZAV diesbezüglich eine andere Vorstellung zugrunde liegen sollte, so wäre sie vom Verordnungsgeber jedenfalls nicht hinreichend umgesetzt worden. Daraus folgt für den vorliegenden Fall, dass der Beigeladene zu 2 durch die getroffene Vereinbarung nicht "Verpächter" i.S. von § 12 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 ZAV werden konnte und somit das Übernahmerecht des Klägers nach Maßgabe dieser Vorschrift nicht ausgeschlossen ist. Dies hat das Berufungsgericht verkannt.
3. Die Revision hat gleichwohl keinen Erfolg, weil sich das angefochtene Urteil aus einem anderen Grund als im Ergebnis richtig erweist (§ 144 Abs. 4 VwGO). Dem Kläger steht das beanspruchte Übernahmerecht nicht zu, weil er es nicht ordnungsgemäß gegenüber dem richtigen Adressaten ausgeübt hat. Entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichtshofs hätte der Kläger von seinem Übernahmerecht gegenüber dem Beigeladenen zu 1 - nicht gegenüber der Landwirtschaftsbehörde - Gebrauch machen müssen.
Bereits der Wortlaut des § 12 Abs. 3 Satz 1 ZAV deutet auf die Notwendigkeit einer Erklärung gegenüber dem bisherigen Verpächter hin. Danach hat nämlich der Pächter das Recht, die zurückzugewährende Anlieferungs-Referenzmenge "vom Verpächter" zu übernehmen. Generell sind privatrechtliche Willenserklärungen, zu denen - wie noch darzulegen ist - auch die Übernahmeerklärungen gehören, gegenüber demjenigen abzugeben, den sie angehen, das heißt dem, der von ihnen rechtlich oder faktisch betroffen ist. Dies ist der Verpächter, denn durch die Ausübung des Rechts geht er der eigentlich ihm zustehenden Milchquote verlustig. Aus der Natur der Sache heraus hat vor allem er ein Interesse daran, möglichst frühzeitig zu erfahren, ob er die Referenzmenge seinen betrieblichen Dispositionen zugrunde legen kann oder nicht. Dieses Interesse ist so offenkundig, dass sich die Notwendigkeit der Mitteilung an den Verpächter auch dem rechtlich nicht bewanderten Pächter aufdrängen muss.
Die Ausübung des Übernahmerechts gegenüber der Landesstelle ist unwirksam. In § 12 Abs. 3 Sätze 1 und 2 ZAV wird streng unterschieden zwischen der Ausübung dieses Rechts und dessen Wirksamwerden durch einen gegenüber der Landesstelle zu führenden Nachweis über die Zahlung des Übernahmepreises. Die Landesstelle kommt gewissermaßen erst ins Spiel, nachdem das Übernahmerecht ausgeübt und das Entgelt entrichtet worden ist. Die behördliche Verfahrensbeteiligung rechtfertigt daher nicht die Annahme, auch der Landesstelle gegenüber könne die Übernahme erklärt werden.
Noch entscheidender aber ist, dass das Verhältnis zwischen dem Verpächter und dem Pächter dem Privatrecht angehört und sich daher allein nach den insoweit geltenden Regeln - auch denen über den richtigen Adressaten einer Willenserklärung - bestimmt. Der Umstand, dass der Pächter mit dem Übernahmerecht eine ihm durch Rechtsverordnung verliehene öffentlich-rechtliche Befugnis wahrnimmt, ändert nichts daran, dass sich der Quotenwechsel im Verhältnis zwischen ihm und dem Verpächter abspielt. Das Übernahmerecht ist eingebettet in das zwischen ihnen bestehende Vertragsverhältnis. Das ergibt sich z.B. aus § 12 Abs. 3 Satz 4 ZAV, wonach sich Pächter und Verpächter auf einen geringeren als den in der Verordnung vorgesehenen Übernahmepreis "einigen" können. Berücksichtigt man ferner, dass die Ausübung des Übernahmerechts auf eine wesentliche Veränderung des ursprünglichen, den Rückfall der Referenzmenge zum Vertragsende vorsehenden Pachtvertrages hinausläuft, so drängt sich die Schlussfolgerung auf, dass es allein auf die zwischen den Pachtvertragsparteien gewechselten Erklärungen ankommt.
Zu Unrecht beruft sich das Berufungsgericht für seine Ansicht, die Behörde sei der richtige Adressat der Übernahmeerklärung, auf das Gemeinschaftsrecht. Der hierfür herangezogene Art. 8 e der VO (EWG) Nr. 3950/92 i.d.F. der VO (EWG) Nr. 1256/99 richtet sich nach seinem unmissverständlichen Wortlaut nur an die Mitgliedstaaten und eröffnet ihnen die Möglichkeit, Regelungen zur endgültigen flächenlosen Übertragung von Referenzmengen zu erlassen. Macht der nationale Normgeber - wie in Deutschland - hiervon Gebrauch, so schreibt die angeführte Bestimmung allerdings einen bei der zuständigen Behörde zu stellenden Antrag vor, aufgrund dessen u.a. die endgültige flächenlose Übertragung von Referenzmengen "gestattet" werden kann. Das in § 12 Abs. 3 ZAV geregelte Verfahren wird dieser Anforderung gerecht. Das Gemeinschaftsrecht sagt nichts darüber aus, wie der endgültige flächenlose Übergang der Referenzmenge vom Verpächter auf den Pächter zu erfolgen hat, namentlich ob es hierzu eines konstitutiven staatlichen Übertragungsaktes bedarf. Es lässt also auch Vereinbarungen zwischen dem bisherigen und dem künftigen Referenzmengeninhaber zu, soweit sie anschließend - nach entsprechender Antragstellung - staatlicherseits förmlich gebilligt werden. Von dieser Ausgestaltungsmöglichkeit hat der deutsche Verordnungsgeber Gebrauch gemacht: Der vom Pächter gegenüber der Landesstelle zu führende Nachweis der ordnungsgemäßen Zahlung des Übernahmepreises enthält konkludent den Antrag auf Ausstellung der nach § 17 Abs. 1 Nr. 2 ZAV erforderlichen Bescheinigung. Mit deren Ausstellung und der ihr regelmäßig vorausgehenden Prüfung des Vorliegens der Übernahmevoraussetzungen ist den gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben Genüge getan.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
Prof. Dr. Driehaus van Schewick Dr. Borgs-Maciejewski
Richter am Bundes- Dr. Brunn

verwaltungsgericht


Kimmel ist wegen Ein-

tritts in den Ruhestand


an der Unterzeichnung


verhindert.


Prof. Dr. Driehaus

Gründe

I


Der Kläger begehrt eine Bescheinigung des Inhalts, dass eine bestimmte Anlieferungs-Referenzmenge (sog. "Milchquote") auf ihn - und nicht wie behördlich bescheinigt auf den Beigeladenen zu 2 - übergegangen ist.
Der Kläger hatte im Jahre 1996 vom Beigeladenen zu 1 eine diesem zustehende Anlieferungs-Referenzmenge befristet bis zum 31. März 2000 gepachtet. Daraufhin war ihm vom zuständigen Landwirtschaftsamt am 23. Dezember 1996 bescheinigt worden, dass vom Beigeladenen zu 1 mit Wirkung vom 1. April 1996 bis zum 31. März 2000 eine Anlieferungs-Referenzmenge von 45 648 kg ohne Betriebs- oder Flächenübertragung auf ihn übergangen sei. Am 24. Februar 2000 vereinbarten die Beigeladenen zu 1 und 2 die dauerhafte Übertragung dieser Referenzmenge zum 1. April 2000 auf den Beigeladenen zu 2. Mit einer schriftlichen Erklärung vom selben Tag trat der Beigeladene zu 1 seine Ansprüche gegen den Kläger aus der befristeten Überlassung der Anlieferungs-Referenzmenge, insbesondere den Anspruch auf Rückgewähr, mit Wirkung vom 24. Februar 2000 an den Beigeladenen zu 2 ab.
Mit Schreiben an das Landwirtschaftsamt vom 27. April 2000 beantragte der Kläger unter dem Betreff "Übernahmeerklärung als Pächter der Milchquote" (45 648 kg) von dem Beigeladenen zu 1 "das Übernahmerecht".
Das Landwirtschaftsamt bescheinigte dem Beigeladenen zu 2 am 10. Juli 2000, dass vom Kläger auf ihn mit Wirkung vom 1. April 2000 eine Anlieferungs-Referenzmenge von 30 584 kg übergegangen und eine Referenzmenge in Höhe von 15 064 kg zugunsten der Landesreserve freigesetzt worden sei.
Gegen diese Bescheinigung legten sowohl der Beigeladene zu 2 wie der Kläger Widerspruch ein. Während sich der Beigeladene zu 2 gegen die Freisetzung wandte, berief sich der Kläger darauf, er habe fristgerecht das ihm zustehende Übernahmerecht geltend gemacht, so dass die Anlieferungs-Referenzmenge nicht auf den Beigeladenen zu 2 habe übergehen können.
Die Regierung von Mittelfranken wies die Widersprüche zurück. Dabei verneinte sie ein Übernahmerecht des Klägers, da der Beigeladene zu 1 seinen Rückgewähranspruch vor In-Kraft-Treten der Zusatzabgabenverordnung - ZAV - an den Beigeladenen zu 2 abgetreten habe, der ebenfalls Milcherzeuger sei und die Referenzmenge für die eigene Milcherzeugung benötige.
Die Klage des Beigeladenen zu 2 hatte Erfolg. Zu seinen Gunsten bejahte das Verwaltungsgericht das Vorliegen einer besonderen Härte i.S. von § 12 Abs. 4 Satz 2 Halbsatz 2 ZAV. Hingegen wurde die seitens des Klägers erhobene Klage mit der Begründung abgewiesen, er habe die Übernahmeerklärung nicht gegenüber dem richtigen Adressaten abgegeben.
Die hiergegen eingelegte Berufung des Klägers hat der Verwaltungsgerichtshof zurückgewiesen. Zur Begründung hat er im Wesentlichen Folgendes ausgeführt: Dem Kläger stehe grundsätzlich ein Übernahmerecht nach § 12 Abs. 3 Satz 1 ZAV zu. Dieses habe er auch ordnungsgemäß ausgeübt. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts sei die Übernahmeerklärung gegenüber dem Landwirtschaftsamt abzugeben, jedenfalls aber genüge die Ausübung des Übernahmerechts dieser Behörde gegenüber. Ferner stehe dem Erfolg der Klage nicht entgegen, dass der Kläger den Übernahmepreis bisher nicht gezahlt habe, da ihm für die Dauer des Rechtsstreits in entsprechender Anwendung des § 273 Abs. 1 BGB ein Zurückbehaltungsrecht zustehe. Letztlich könne der Klage aber nicht stattgegeben werden, weil das Übernahmerecht des Klägers als Pächter nach § 12 Abs. 4 ZAV ausgeschlossen sei. Dies ergebe sich zwar nicht bereits aus § 12 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 ZAV, weil als Verpächter im Sinne dieser Regelung einzig der ursprüngliche Verpächter gemeint sein könne. Der Ausschluss des Übernahmerechts folge aber aus § 12 Abs. 4 Satz 2 Halbsatz 1 ZAV. Die dortige Regelung könne nur so verstanden werden, dass damit die Wirksamkeit der Übertragung verpachteter Anlieferungs-Referenzmengen an Dritte etwa auch in Form der Abtretung des Rückgewähranspruchs anerkannt werde.
Zur Begründung der von ihm eingelegten Revision verweist der Kläger darauf, dass die Annahme des Berufungsgerichts, aus § 12 Abs. 4 Satz 2 Halbsatz 1 ZAV ergebe sich der Ausschluss seines Übernahmerechts, deshalb nicht zutreffe, weil sich diese Regelung auf § 12 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 ZAV beziehe, der aber - wie das Berufungsgericht selbst festgestellt habe - im Falle des Klägers nicht eingreife.
Der Beklagte und der Beigeladene zu 2 verteidigen das angefochtene Urteil im Ergebnis, treten aber einzelnen Urteilserwägungen entgegen: Nach ihrer Auffassung hätte die Übernahmeerklärung gegenüber demjenigen geltend gemacht werden müssen, dem gegenüber sie wirken solle und der von ihr betroffen sei. Das sei der Verpächter der Referenzmenge, nicht das Landwirtschaftsamt. Im Übrigen ergebe sich aus § 12 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 ZAV, dass der Kläger an der Ausübung des Übernahmerechts gehindert gewesen sei, weil ein Dritter - der Beigeladene zu 2 - durch ein wirksam vor dem 1. April 2000 abgeschlossenes Rechtsgeschäft die Referenzmenge für seine eigene Milcherzeugung erworben habe.
Der Vertreter des Bundesinteresses beteiligt sich am Verfahren und führt aus: Die hier einschlägige Rechtsverordnung sei verfassungsrechtlich unbedenklich; die gemeinschaftsrechtlichen Grundlagen hätten in der Präambel nicht zitiert werden müssen.
Entgegen der Annahme des Berufungsgerichts habe die Übernahmeerklärung gegenüber dem Verpächter und nicht gegenüber dem Landwirtschaftsamt zu erfolgen; schon deshalb sei die Revision unbegründet. Dagegen scheitere die Klage nicht an einem Ausschlussgrund nach § 12 Abs. 4 ZAV. Das Übernahmerecht des Pächters wäre gemäß § 12 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 ZAV nur ausgeschlossen, wenn der übernehmende Dritte Verpächter im Sinne dieser Vorschrift geworden sei. Hierzu müsse die Referenzmenge rechtmäßig auf ihn übertragen worden sein. Die Übertragung von Anlieferungs-Referenzmengen sei abschließend in der ZAV bzw. zuvor in der MGV geregelt worden. Danach hätten in der Zeit vor dem 1. April 2000 Referenzmengen nur nach Maßgabe des § 7 Abs. 1, 2, 4, 5 und Abs. 2 a Satz 2 Nr. 1 MGV den Inhaber wechseln können. Diese Anforderungen seien hier nicht erfüllt.

II


Die Revision des Klägers hat keinen Erfolg. Das angefochtene Urteil entspricht im Ergebnis dem Bundesrecht. Der Verwaltungsgerichtshof hat einen Anspruch des Klägers auf die begehrte Bescheinigung zu Recht verneint.
1. Die Voraussetzungen, unter denen die Bescheinigung zu erteilen ist, sind in den § 17 Abs. 1 Nr. 2 i.V.m. § 12 Abs. 3 der Verordnung zur Durchführung der Zusatzabgabenregelung (Zusatzabgabenverordnung - ZAV -) vom 12. Januar 2000 (BGBl I S. 260) geregelt. Eine andere Rechtsgrundlage für das Begehren des Klägers kommt nicht in Betracht. Insbesondere enthält das Gemeinschaftsrecht keine Bestimmung, die einem Pächter einen unmittelbaren Anspruch auf die Übernahme einer an sich dem Verpächter zurückzugewährenden Anlieferungs-Referenzmenge einräumt. Somit hängt der Klageerfolg zunächst von der Rechtsgültigkeit der Zusatzabgabenverordnung insgesamt bzw. der oben angeführten Bestimmungen ab, von der das Berufungsgericht zu Recht ausgegangen ist.
Zweifel an der Vereinbarkeit der Zusatzabgabenverordnung mit höherrangigem Recht werden in der Literatur vornehmlich in Hinblick auf das sog. Zitiergebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG geäußert (vgl. Düsing/Kauch, Agrar- und Umweltrecht 2003, 69 f.). Nach dieser Bestimmung ist in der Verordnung die Rechtsgrundlage anzugeben. Die Frage, ob die Zusatzabgabenverordnung wegen eines Verstoßes gegen das Zitiergebot nichtig ist, unterfällt nicht dem Verwerfungsmonopol des Bundesverfassungsgerichts, sondern ist von den Fachgerichten zu entscheiden (BVerfG, Beschluss vom 20. Juli 2001 - 1 BvR 529/01 -).
Die Zusatzabgabenverordnung führt in ihrer Präambel als Rechtsgrundlage mehrere Bestimmungen des nationalen Rechts, insbesondere solche des Marktorganisationsgesetzes (MOG) auf. Vorschriften der Europäischen Gemeinschaft werden darin nicht zitiert, obwohl die Verordnung die Umsetzung des einschlägigen Gemeinschaftsrechts zum Gegenstand hat. In der Literatur mehren sich die Stimmen, die in solchen Fällen auch die Angabe der gemeinschaftsrechtlichen Grundlagen für geboten erachten (vgl. u.a. Nierhaus, Bonner Kommentar zum GG, Art. 80 Abs. 1, Rn. 327; Schwarz, DÖV 2002, 852, 853; Erbel, DÖV 1989, 338, 341 f.). Sie berufen sich hierfür zumeist auf das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 6. Juli 1999 (BVerfGE 101, 1), durch das die Hennenhaltungsverordnung wegen Missachtung des Zitiergebotes für nichtig erklärt worden war. Diese Verordnung diente - insoweit ähnlich wie die Zusatzabgabenverordnung - auch der Umsetzung von Rechtsakten der Gemeinschaft in nationales Recht. Ausschlaggebend für dieses Urteil war das Fehlen eines Hinweises auf Art. 2 des Ratifikationsgesetzes vom 25. Januar 1978 als (weitere) Ermächtigungsgrundlage.
Isoliert betrachtet können die vom Bundesverfassungsgericht herausgestellten rechtsstaatlichen Funktionen des Zitiergebotes allerdings den Gedanken nahe legen, auch die gemeinschaftsrechtlichen Grundlagen seien zu benennen. Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG soll zum einen der Exekutive durch Angabe ihrer Ermächtigungsgrundlage ermöglichen, sich selbst des ihr aufgegebenen Normsetzungsprogramms zu vergewissern und sich auf dieses zu beschränken. Das Zitiergebot soll zum anderen dem Normadressaten die Prüfung ermöglichen, ob der Verordnungsgeber die Grenzen seiner Rechtsetzungsmacht gewahrt hat. Diese Zielsetzung könnte dafür sprechen, dem in der Verordnung zu benennenden "Ermächtigungsrahmen" (BVerfG, a.a.O. S. 42) auch jene Normen zuzurechnen, die der nationale Gesetz- oder Verordnungsgeber aus eigener Kompetenz nicht hätte erlassen dürfen, für die er vielmehr einer gemeinschaftsrechtlichen Rechtsetzungsbefugnis bedurfte.
Diese Betrachtungsweise beruht jedoch auf einer grundlegenden Verkennung des Regelungsgehalts des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG. Die Vorschrift soll dazu beitragen, dass die aus dem Prinzip der Gewaltentrennung folgenden engen Grenzen exekutiver Rechtsetzungsmacht nicht zu Lasten der (parlamentarischen) Legislative verschoben werden. Der Erlass von Verordnungen stellt eine Durchbrechung des ansonsten geltenden Normsetzungsmonopols der Parlamente dar. Die Verfassung (Art. 80 Abs. 1 Sätze 1 und 2 GG) verlangt hierfür eine besondere Ermächtigung "durch Gesetz". Nur wenn und soweit sich der Gesetzgeber ausdrücklich seiner Rechtsetzungsmacht begeben hat, darf die Exekutive ihn insoweit vertreten. Durch Angabe der hierfür in Anspruch genommenen bundesgesetzlichen Ermächtigungsgrundlage hat der Verordnungsgeber nachzuweisen, dass er die Prärogative des parlamentarischen Gesetzgebers gewahrt hat. Dies folgt schon aus dem systematischen und terminologischen Zusammenhang der in Art. 80 Abs. 1 GG getroffenen Regelungen. Der Begriff "Rechtsgrundlage" in Satz 3 GG knüpft an den in den voranstehenden beiden Sätzen verwandten Begriff "Gesetz" an, worunter ausschließlich förmliche Parlamentsgesetze zu verstehen sind. Das Zitiergebot geht hierüber nicht hinaus. Ihm kommt nicht die Funktion zu, die Vereinbarkeit der Verordnung mit höherrangigem Recht auch insoweit kontrollieren zu können, als eine Verletzung des Parlamentsvorbehalts ausscheidet. Dies gilt nach Überzeugung des Senats auch im Hinblick auf das Gemeinschaftsrecht, und zwar selbst dann, wenn dieses eine unerlässliche "Ermächtigungsgrundlage" für die in der Verordnung getroffene Regelung darstellt. Die Einhaltung der gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben betrifft eine andere, vom Zitiergebot nicht erfasste Ebene. Die dadurch für den Normadressaten möglicherweise bestehende Schwierigkeit, die mit der Verordnung umgesetzte gemeinschaftsrechtliche Regelung herauszufinden und die Übereinstimmung zwischen beiden Rechtsquellen zu überprüfen, bestünde auch dann, wenn der Bundestag selbst - wozu er unbeschränkt befugt wäre - die Umsetzung vorgenommen hätte, denn insoweit bedarf es einer Benennung der Rechtsgrundlagen jedenfalls nicht.
2. Das Berufungsgericht hat die Klage mit der Begründung abgewiesen, das Übernahmerecht des Klägers sei nach § 12 Abs. 4 ZAV ausgeschlossen. Die hierfür angeführten Erwägungen beruhen auf einer Verletzung von Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO).
Ob das einem Pächter bei Vorliegen der Voraussetzungen des § 12 Abs. 3 ZAV zustehende Recht, die zurückzugewährende Anlieferungs-Referenzmenge vom Verpächter innerhalb eines Monats nach Ablauf des Pachtvertrages zu übernehmen (Übernahmerecht) ausnahmsweise ausgeschlossen ist, richtet sich allein nach § 12 Abs. 4 Satz 1 - also nicht, wie das Berufungsgericht angenommen hat, nach Satz 2 Halbsatz 1 - ZAV.
§ 12 Abs. 4 Satz 1 ZAV regelt die Fälle, in denen bei Beendigung des Pachtvertrages entweder der Abzug von der Referenzmenge in Höhe von 33 % unterbleibt (Abs. 2) oder das Übernahmerecht des Pächters ausgeschlossen ist (Abs. 3). Demgegenüber sieht Abs. 4 Satz 2 Halbsatz 1 in Abweichung von Satz 1 Nr. 3 dieser Vorschrift vor, dass für den dort genannten Fall der Abzug nach Abs. 2 gleichwohl zu erfolgen habe. Der Wortlaut ist insoweit völlig eindeutig. Abs. 4 Satz 2 betrifft ausschließlich den von der zurückzugewährenden Referenzmenge unter Umständen vorzunehmenden Abzug zugunsten der Landesreserve; Aussagen zum Übernahmerecht des Pächters enthält die Vorschrift hingegen nicht.
Lässt sich mithin der Ausschluss des Übernahmerechts - soweit hier von Interesse - nur aus § 12 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 ZAV herleiten, so läge diese Rechtsfolge beim Kläger nur dann vor, wenn sein Verpächter die fragliche Referenzmenge für die eigene Milcherzeugung benötigte. Als "Verpächter" im Sinne dieser Bestimmung hat indes der ursprüngliche Verpächter des Klägers - also der Beigeladene zu 1 - zu gelten, der aber wegen Aufgabe der Milcherzeugung dem Kläger das Übernahmerecht nicht verwehren kann.
Der Beigeladene zu 2 konnte entgegen der Annahme des Beklagten durch die Vereinbarungen mit dem Beigeladenen zu 1 hinsichtlich der Übertragung der Milchquote und des Anspruchs auf Rückgewähr der Referenzmenge nicht die Stellung des Verpächters erlangen. Dass der Verordnungsgeber das Übernahmerecht des Pächters nicht zu dessen Lasten von derartigen Abmachungen abhängig machen wollte, zeigt bereits der Wortlaut der angeführten Bestimmung. Hiernach wird nämlich der Rechtsnachfolger des Verpächters von der vorgesehenen Vergünstigung nur bei Vorliegen bestimmter verwandtschaftlicher oder erbrechtlicher Beziehungen erfasst. Das zwingt bereits zur Annahme, dass diese Wirkung nicht durch beliebige privatrechtliche Vereinbarungen über die Verpächterposition herbeigeführt werden kann. Die Unzulässigkeit eines solchen Verfahrens ergibt sich ferner aus folgendem Grund:
Verpächter i.S. von § 12 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 ZAV kann nur derjenige Milcherzeuger sein, dem die Milchquote bei Nichtausübung des Übernahmerechts am Ende des Pachtvertrages zurückzugewähren ist (vgl. § 12 Abs. 3 Satz 1 ZAV). Diese Voraussetzung erfüllt der Beigeladene zu 2 deshalb nicht, weil die Referenzmenge durch die mit dem Beigeladenen zu 1 getroffenen Vereinbarungen nicht wirksam übertragen worden sind. Zwar ist aus § 12 Abs. 4 Satz 2 Halbsatz 1 ZAV zu ersehen, dass vor In-Kraft-Treten der Zusatzabgabenverordnung eine solche Übertragung grundsätzlich erlaubt war. Sie war jedoch nur wirksam, wenn sie nach den Bestimmungen der Milch-Garantiemengen-Verordnung (MGV) erfolgte; denn diese regelte die Möglichkeiten und Modalitäten zur Übertragung von Referenzmengen umfassend und abschließend (vgl. § 7 Abs. 2 a Satz 1 MGV). Eine Übertragung der öffentlich-rechtlichen Befugnis zur abgabenfreien Milchlieferung nach den Vorschriften des Zivilrechts kam daneben nicht einmal subsidiär in Betracht. Eine - wie hier - flächenlos nach § 7 Abs. 2 a Satz 2 Nr. 1 i.V.m. Satz 8 MGV pachtweise einem Milcherzeuger übertragene Referenzmenge konnte seinerzeit auch nur in derselben Weise auf einen anderen Milcherzeuger weiterübertragen werden.
Die Regelungen des § 7 Abs. 2 a MGV betreffen nur solche Referenzmengen, die vom Erwerber auch aktuell genutzt, das heißt beliefert werden konnten, da anders der bezweckte Strukturwandel in der Milcherzeugung nicht hätte erreicht und der Referenzmengenübergang von den beteiligten Molkereien nicht hätte "berücksichtigt" (§ 9 Abs. 3 MGV) werden können. Diese Voraussetzung lag beim Beigeladenen zu 2 nicht vor, da die betreffende Referenzmenge zur maßgeblichen Zeit vom Kläger beliefert wurde. Aus dem Umstand, dass § 7 Abs. 2 a MGV flächenlose Übertragungen aktuell verpachteter Referenzmengen durch den Verpächter nicht vorsieht, folgt entgegen der Ansicht des Beklagten aber nicht, dass insoweit eine anderweitige - also z.B. privatrechtliche - Übertragungsmöglichkeit bestanden hätte, sondern dass im Gegenteil eine flächenlos verpachtete Referenzmenge während der Pachtzeit durch den bisherigen Verpächter nicht anderweitig flächenlos auf einen Dritten übertragen werden konnte. Falls der Vorschrift des § 12 Abs. 4 Satz 2 Halbsatz 1 ZAV diesbezüglich eine andere Vorstellung zugrunde liegen sollte, so wäre sie vom Verordnungsgeber jedenfalls nicht hinreichend umgesetzt worden. Daraus folgt für den vorliegenden Fall, dass der Beigeladene zu 2 durch die getroffene Vereinbarung nicht "Verpächter" i.S. von § 12 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 ZAV werden konnte und somit das Übernahmerecht des Klägers nach Maßgabe dieser Vorschrift nicht ausgeschlossen ist. Dies hat das Berufungsgericht verkannt.
3. Die Revision hat gleichwohl keinen Erfolg, weil sich das angefochtene Urteil aus einem anderen Grund als im Ergebnis richtig erweist (§ 144 Abs. 4 VwGO). Dem Kläger steht das beanspruchte Übernahmerecht nicht zu, weil er es nicht ordnungsgemäß gegenüber dem richtigen Adressaten ausgeübt hat. Entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichtshofs hätte der Kläger von seinem Übernahmerecht gegenüber dem Beigeladenen zu 1 - nicht gegenüber der Landwirtschaftsbehörde - Gebrauch machen müssen.
Bereits der Wortlaut des § 12 Abs. 3 Satz 1 ZAV deutet auf die Notwendigkeit einer Erklärung gegenüber dem bisherigen Verpächter hin. Danach hat nämlich der Pächter das Recht, die zurückzugewährende Anlieferungs-Referenzmenge "vom Verpächter" zu übernehmen. Generell sind privatrechtliche Willenserklärungen, zu denen - wie noch darzulegen ist - auch die Übernahmeerklärungen gehören, gegenüber demjenigen abzugeben, den sie angehen, das heißt dem, der von ihnen rechtlich oder faktisch betroffen ist. Dies ist der Verpächter, denn durch die Ausübung des Rechts geht er der eigentlich ihm zustehenden Milchquote verlustig. Aus der Natur der Sache heraus hat vor allem er ein Interesse daran, möglichst frühzeitig zu erfahren, ob er die Referenzmenge seinen betrieblichen Dispositionen zugrunde legen kann oder nicht. Dieses Interesse ist so offenkundig, dass sich die Notwendigkeit der Mitteilung an den Verpächter auch dem rechtlich nicht bewanderten Pächter aufdrängen muss.
Die Ausübung des Übernahmerechts gegenüber der Landesstelle ist unwirksam. In § 12 Abs. 3 Sätze 1 und 2 ZAV wird streng unterschieden zwischen der Ausübung dieses Rechts und dessen Wirksamwerden durch einen gegenüber der Landesstelle zu führenden Nachweis über die Zahlung des Übernahmepreises. Die Landesstelle kommt gewissermaßen erst ins Spiel, nachdem das Übernahmerecht ausgeübt und das Entgelt entrichtet worden ist. Die behördliche Verfahrensbeteiligung rechtfertigt daher nicht die Annahme, auch der Landesstelle gegenüber könne die Übernahme erklärt werden.
Noch entscheidender aber ist, dass das Verhältnis zwischen dem Verpächter und dem Pächter dem Privatrecht angehört und sich daher allein nach den insoweit geltenden Regeln - auch denen über den richtigen Adressaten einer Willenserklärung - bestimmt. Der Umstand, dass der Pächter mit dem Übernahmerecht eine ihm durch Rechtsverordnung verliehene öffentlich-rechtliche Befugnis wahrnimmt, ändert nichts daran, dass sich der Quotenwechsel im Verhältnis zwischen ihm und dem Verpächter abspielt. Das Übernahmerecht ist eingebettet in das zwischen ihnen bestehende Vertragsverhältnis. Das ergibt sich z.B. aus § 12 Abs. 3 Satz 4 ZAV, wonach sich Pächter und Verpächter auf einen geringeren als den in der Verordnung vorgesehenen Übernahmepreis "einigen" können. Berücksichtigt man ferner, dass die Ausübung des Übernahmerechts auf eine wesentliche Veränderung des ursprünglichen, den Rückfall der Referenzmenge zum Vertragsende vorsehenden Pachtvertrages hinausläuft, so drängt sich die Schlussfolgerung auf, dass es allein auf die zwischen den Pachtvertragsparteien gewechselten Erklärungen ankommt.
Zu Unrecht beruft sich das Berufungsgericht für seine Ansicht, die Behörde sei der richtige Adressat der Übernahmeerklärung, auf das Gemeinschaftsrecht. Der hierfür herangezogene Art. 8 e der VO (EWG) Nr. 3950/92 i.d.F. der VO (EWG) Nr. 1256/99 richtet sich nach seinem unmissverständlichen Wortlaut nur an die Mitgliedstaaten und eröffnet ihnen die Möglichkeit, Regelungen zur endgültigen flächenlosen Übertragung von Referenzmengen zu erlassen. Macht der nationale Normgeber - wie in Deutschland - hiervon Gebrauch, so schreibt die angeführte Bestimmung allerdings einen bei der zuständigen Behörde zu stellenden Antrag vor, aufgrund dessen u.a. die endgültige flächenlose Übertragung von Referenzmengen "gestattet" werden kann. Das in § 12 Abs. 3 ZAV geregelte Verfahren wird dieser Anforderung gerecht. Das Gemeinschaftsrecht sagt nichts darüber aus, wie der endgültige flächenlose Übergang der Referenzmenge vom Verpächter auf den Pächter zu erfolgen hat, namentlich ob es hierzu eines konstitutiven staatlichen Übertragungsaktes bedarf. Es lässt also auch Vereinbarungen zwischen dem bisherigen und dem künftigen Referenzmengeninhaber zu, soweit sie anschließend - nach entsprechender Antragstellung - staatlicherseits förmlich gebilligt werden. Von dieser Ausgestaltungsmöglichkeit hat der deutsche Verordnungsgeber Gebrauch gemacht: Der vom Pächter gegenüber der Landesstelle zu führende Nachweis der ordnungsgemäßen Zahlung des Übernahmepreises enthält konkludent den Antrag auf Ausstellung der nach § 17 Abs. 1 Nr. 2 ZAV erforderlichen Bescheinigung. Mit deren Ausstellung und der ihr regelmäßig vorausgehenden Prüfung des Vorliegens der Übernahmevoraussetzungen ist den gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben Genüge getan.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
Prof. Dr. Driehaus van Schewick Dr. Borgs-Maciejewski
Richter am Bundes- Dr. Brunn

verwaltungsgericht


Kimmel ist wegen Ein-

tritts in den Ruhestand


an der Unterzeichnung


verhindert.


Prof. Dr. Driehaus