Beschluss vom 27.03.2003 -
BVerwG 6 PKH 8.02ECLI:DE:BVerwG:2003:270303B6PKH8.02.0

  • Zitiervorschlag

    BVerwG, Beschluss vom 27.03.2003 - 6 PKH 8.02 [ECLI:DE:BVerwG:2003:270303B6PKH8.02.0]

Beschluss

BVerwG 6 PKH 8.02

In der Verwaltungsstreitsache hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 27. März 2003
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Bardenhewer und die Richter am Bundes-verwaltungsgericht Dr. Gerhardt undVormeier
beschlossen:

Der Antrag des Klägers, ihm Prozesskostenhilfe zu bewilligen, wird abgelehnt.

Gründe

Der Antrag bleibt ohne Erfolg, weil der Kläger die Kosten der Prozessführung aufbringen kann (§ 166 VwGO, § 116 Satz 1 Nr. 2 ZPO). Der Kläger hat nach seinen Angaben ein Kapitalvermögen von 300 000 €. Die Beschlagnahme und Einziehung dieses Vermögens hindert den Kläger nicht daran, aus ihm die Kosten aufzubringen. Die dem Verein nach dem Verbot durch die Inanspruchnahme von Rechtsbehelfen entstandenen Prozesskosten gelten für den Fall eines Insolvenzverfahrens als Masseverbindlichkeiten (§ 13 Abs. 3 Satz 3 VereinsG), die gemäß § 53 InsO aus der Insolvenzmasse vorweg zu berichtigen sind. Der Kläger kann zudem bereits vor einer endgültigen Vermögensfeststellung, die erst im Rahmen der Abwicklung erfolgt, verlangen, dass ihm die zur Rechtsverfolgung, namentlich für einen seinem Prozessbevollmächtigten zustehenden Vorschuss (§ 17 BRAGO) erforderlichen Beträge zur Verfügung gestellt werden. Dies folgt aus § 13 Abs. 1 Satz 2 VereinsG, demzufolge die Befriedigung von Gläubigern, die im Falle des Insolvenzverfahrens Insolvenzgläubiger wären (§ 38 InsO), soweit nicht eine Rechtsverordnung etwas anderes bestimmt (vgl. § 16 VereinsG-DVO), erst zulässig ist, wenn die Verwertung des eingezogenen Vermögens eine zur Befriedigung aller Gläubiger ausreichende bare Masse ergeben hat. Die Beschränkungen, denen die vorzeitige Befriedigung von Insolvenzverbindlichkeiten unterliegt, gelten, wie ein Umkehrschluss ergibt, nicht für Masseverbindlichkeiten (vgl. Schnorr, Öffentliches Vereinsrecht, 1965, § 13 Rn. 4, für die frühere, auf die Konkursordnung bezogene, insoweit aber vergleichbare Fassung). Umstände, die es dem Kläger unmöglich machen könnten, auf das beschlagnahmte Vermögen zur prozessualen Wahrung seiner Rechte zurückzugreifen, sind nicht ersichtlich.

Beschluss vom 16.07.2003 -
BVerwG 6 VR 10.02ECLI:DE:BVerwG:2003:160703B6VR10.02.0

Leitsatz:

Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage des in Aachen ansässigen AL-AQSA e.V. gegen die Verbotsverfügung des BMI v. 31.7.2002 mit der Maßgabe, dass der Verein über die Verwendung seiner Mittel nach folgenden Bestimmungen zu berichten hat: Er hat dem BMI oder der von ihm bestimmten Behörde monatlich eine Liste sämtlicher Zahlungsvorgänge unter Angabe der Höhe der Beträge, des Empfängers und des Verwendungszwecks zuzuleiten (ausgenommen sind kleinere Beträge, die üblicherweise in einer Vereinsverwaltung anfallen). Das BMI oder die von ihm bestimmte Behörde kann im Einzelfall vom Verein nähere Angaben und Nachweise zu bestimmten Zahlungsvorgängen verlangen.

  • Rechtsquellen

  • Stichworte

    AL-AQSA e.V.; AL-AQSA-Verein; Attentat; Ausländerverein; Aussetzung; Befreiungskampf; Berichtspflicht; Bundesrepublik Deutschland; Erfolgsaussichten; Gewaltprävention; HAMAS; Israel; Märtyrerfamilie; Netzwerk; Palästinakonflikt; Palästinenser; Selbstmordattentäter; Spende; Spende; Spendengelder; Spendensammlung; Terrorgruppe; Terrorismus; Terrorismusbekämpfung; Terrorunterstützung; Verbotsverfügung; Verdachtsverbot; Verein; Vereinigung; Vereinsverbot; Völkerverständigung; Wiederherstellung; aufschiebende Wirkung; innere Sicherheit; Array;

  • Zitiervorschlag

    BVerwG, Beschluss vom 16.07.2003 - 6 VR 10.02 [ECLI:DE:BVerwG:2003:160703B6VR10.02.0]

Beschluss

BVerwG 6 VR 10.02

In der Verwaltungsstreitsache hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 16. Juli 2003
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht
Dr. Bardenhewer und die Richter am Bundesverwaltungsgericht
Dr. Gerhardt und Vormeier
beschlossen:

  1. Die aufschiebende Wirkung der Klage des Antragstellers gegen die Verfügung des Bundesministeriums des Innern vom 31. Juli 2002 wird mit der Maßgabe wiederhergestellt, dass der Antragsteller der Antragsgegnerin über die Verwendung seiner Mittel gemäß Ab-
  2. schnitt II.2 dieses Beschlusses zu berichten hat.
  3. Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Anordnungsverfahrens.
  4. Der Wert des Streitgegenstandes im Anordnungsverfahren wird auf 12 500 € festgesetzt.

I


Das Bundesministerium des Innern stellte mit Verfügung vom 31. Juli 2002 fest, dass die Tätigkeit des Antragstellers Gewaltanwendung als Mittel zur Durchsetzung politischer, religiöser oder sonstiger Belange unterstütze, befürworte und hervorrufe, eine Vereinigung außerhalb des Bundesgebiets, die Anschläge gegen Personen oder Sachen veranlasse, unterstütze und sich gegen den Gedanken der Völkerverständigung richte. Der Antragsteller wurde verboten und aufgelöst. Die Verwendung von Kennzeichen des Antragstellers wurde verboten ebenso die Bildung von Ersatzorganisationen und die Fortführung bestehender Organisationen als Ersatzorganisationen. Das Vermögen des Antragstellers sowie bestimmte Forderungen und Sachen Dritter wurden beschlagnahmt und zu Gunsten der Bundesrepublik Deutschland eingezogen. Die sofortige Vollziehung dieser Maßnahmen mit Ausnahme der Vermögenseinziehung wurde angeordnet.
Der Antragsteller hat am 30. August 2002 Klage gegen die Verfügung vom 31. Juli 2002 erhoben und die Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage gemäß § 80 Abs. 5 VwGO beantragt. Die Antragsgegnerin ist der Klage und dem Antrag entgegengetreten.
Wegen der Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichts- und Behördenakten Bezug genommen.

II


Der Antrag gemäß § 80 Abs. 5 VwGO ist zulässig und begründet. Die Erfolgsaussichten der Klage sind offen. Die Abwägung der widerstreitenden Interessen und der mit der gerichtlichen Zwischenentscheidung verbundenen Folgen führt zur Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung mit einer Maßgabe.
1. Der gegenwärtige Sach- und Streitstand erlaubt dem beschließenden Senat auf der Grundlage der in dem Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes allein möglichen summarischen Prüfung keine hinreichende Prognose über den Erfolg der Klage.
a) Die Verfügung vom 31. Juli 2002 ist in erster Linie auf die Verbotstatbestände des § 14 Abs. 2 Nrn. 4 und 5 VereinsG gestützt. Dies setzt voraus, dass der Antragsteller Ausländerverein ist. Es spricht Überwiegendes dafür, dass dies der Fall ist. Allerdings ist eine abschließende Beurteilung erst im Hauptsacheverfahren möglich.
Gemäß § 14 Abs. 1 Satz 1 VereinsG sind Ausländervereine Vereine, deren Mitglieder oder Leiter sämtlich oder überwiegend Ausländer sind. Nach § 14 Abs. 1 Satz 2 VereinsG gelten nicht als Ausländervereine Vereine, deren Mitglieder oder Leiter sämtlich oder überwiegend ausländische Staatsangehörige eines Mitgliedstaates der Europäischen Union sind. Für die Beantwortung der Frage, ob Ausländer in der Leitung eines Vereins überwiegen, kommt es nicht auf den zahlenmäßigen Anteil der Ausländer im Vorstand, sondern darauf an, ob Ausländer das Vereinsgeschehen von außen oder innen maßgeblich beeinflussen und für den Verein maßgebliche Funktionen ausüben; es kommt auf die "materielle Leitungsfunktion" an (vgl. Beschluss vom 6. September 1995 - BVerwG 1 VR 2.95 - Buchholz 402.45 VereinsG Nr. 23 = NVwZ 1997, 68; s. a. Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts vom 16. Juni 2000 - BVerfG 1 BvR 1539/94 u.a. - NVwZ 2000, 1281).
Da der Antragsteller nach den Angaben der Beteiligten nicht im Hinblick auf die Struktur und das Wirken seiner Mitglieder als Deutschen- oder als Ausländerverein eingestuft werden kann, kommt es darauf an, wer im Vorstand des Antragstellers die materielle Leitungsfunktion ausübt. Der Vorstand besteht aus dem Jordanier A. als Vorsitzenden, dem Deutschen T. als stellvertretenden Vorsitzenden und dem Belgier E. als Schatzmeister. Die Antragsgegnerin meint, der Antragsteller werde im Wesentlichen von Herrn A. geleitet, während der Antragsteller vorträgt, die Vorstandsmitglieder wirkten bei der Leitung des Vereins arbeitsteilig zusammen.
Auf die zwischen den Beteiligten strittigen Tatsachenfragen kommt es möglicherweise nicht an. Denn der Wortlaut des § 14 Abs. 1 Satz 2 VereinsG spricht dagegen, dass der Gesetzgeber ausländische Staatsangehörige eines Mitgliedstaates der Europäischen Union vereinsrechtlich Deutschen vollständig gleichgestellt hat. Vielmehr könnte er aus der Gruppe der Ausländervereine lediglich diejenigen von der Anwendung des § 14 VereinsG ausgenommen haben, die überwiegend von ausländischen EU-Mitgliedstaatsangehörigen gebildet sind ("gelten nicht als Ausländervereine"). Dies würde bedeuten, dass bei der Qualifizierung eines "gemischten" Vereins als Ausländerverein EU-Mitgliedstaatsangehörige und Drittstaatsangehörige gleich zu behandeln sind. Der Antragsteller wäre danach aufgrund seines eigenen Vortrags Ausländerverein, weil die Vorstandsarbeit in arbeitsteiligem Zusammenwirken erledigt wird und die Ausländer im Vorstand in der Mehrzahl sind.
Allerdings erscheint die vorstehende Auslegung des § 14 Abs. 1 Satz 2 VereinsG nicht zwingend. Insbesondere im Hinblick auf die Gesetzesbegründung, die den Eindruck vermittelt, die ausländischen Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten der Europäischen Union sollten Deutschen vereinsrechtlich gleichgestellt werden (vgl. BTDrucks 14/7386 <neu> S. 49 f.), bedarf sie der Überprüfung in einem Hauptsacheverfahren. Ist ihr nicht zu folgen, ist aufzuklären, ob die Behauptung der Antragsgegnerin zutrifft, dass die materielle Leitungsfunktion im Wesentlichen von Herrn A. ausgeübt wird. Zwar trifft es nach den dem Senat vorliegenden Asservaten zu, dass im Schriftverkehr nach außen allein Herr A. in Erscheinung getreten ist. Auch hat der Senat - insbesondere im Hinblick auf das Fehlen konkreter Hinweise seitens des Antragstellers - keinen Anlass für die Annahme, dass die Antragsgegnerin, wie vom Antragsteller sinngemäß vorgetragen, nicht sämtliche für die Frage erheblichen Unterlagen ausgewertet und vorgelegt hat. In Betracht zu ziehen ist jedoch, dass die (interne) Geschäftsführung von den Vorstandsmitgliedern gemeinschaftlich wahrgenommen wird. Dagegen spricht insbesondere, dass auf den asservierten "Zahlungswunschformularen" die vorgedruckten Prüf- und Genehmigungsvermerke nicht von den weiteren Vorstandsmitgliedern ausgefüllt worden sind und auch sonst keine schriftlichen Belege für die vom Vorstand gefassten Beschlüsse vorliegen, obwohl dies in § 6 Abs. 5 Satz 3 der Satzung vorgesehen ist. Die Schlüsse, die die Antragsgegnerin namentlich im Schriftsatz vom 2. Juli 2003 aus den Asservaten zieht, haben Gewicht. Über Art und Umfang der Arbeitsteilung im Vorstand kann indes abschließend erst nach Anhörung der Vorstandsmitglieder und ggf. Einvernahme des Geschäftsführers im Hauptsacheverfahren befunden werden. Soweit der Anmeldung des Antragstellers als Ausländerverein überhaupt die Bedeutung eines Indizes beizumessen ist, kann auf diesen Umstand jedenfalls nicht vor Ausschöpfung der Beweismittel abgestellt werden.
b) Nach gegenwärtigem Sach- und Streitstand ist offen, ob der Antragsteller den Verbotsgrund des § 14 Abs. 2 Nr. 4 VereinsG erfüllt.
aa) Nach § 14 Abs. 2 Nr. 4 VereinsG können Ausländervereine verboten werden, soweit ihr Zweck oder ihre Tätigkeit Gewaltanwendung als Mittel zur Durchsetzung politischer, religiöser oder sonstiger Belange unterstützt, befürwortet oder hervorrufen soll. Der Gesetzesbegründung (BTDrucks 14/7386 <neu> S. 51) ist zunächst zu entnehmen, dass die aufgeführten Handlungen nicht öffentlich erfolgen müssen. Sodann wird ausgeführt, mit diesem Verbotsgrund solle unter anderem das Spendensammeln für Terrorgruppen oder das Rekrutieren von Kämpfern erfasst werden; er werde auch für den Fall einschlägig sein, dass drittstaatsangehörige fundamental-islamistische Imame im Rahmen des Freitagsgebets in einer dem Ausländerverein zurechenbaren Weise das Existenzrecht des Staates Israel bestritten und zur Teilnahme am gewaltsamen Befreiungskampf oder zum Mord an Juden oder US-Amerikanern aufriefen; dabei werde eine eigene positive Stellungnahme des Vereins zur Anwendung von Gewalt vorausgesetzt. Dementsprechend ist der Verbotstatbestand dahin zu verstehen, dass er die gezielte Förderung von Gewaltanwendung betrifft, wobei diese nicht bereits durch bestimmte Aktionen, Aktionsformen oder Akteure konkretisiert sein muss.
Die tatbestandlichen Voraussetzungen des Verbotsgrundes bedürfen voller behördlicher bzw. gerichtlicher Aufklärung. Ein dahin gehender Verdacht genügt nicht. Dem Recht etwa der Nachrichtendienste geläufige Wendungen, die einen Verdacht zum Anknüpfungspunkt staatlichen Handelns machen ("wenn tatsächliche Anhaltspunkte für die Annahme bestehen"), hat der Gesetzgeber nicht benutzt. In der Gesetzesbegründung wird einerseits auf die Vorteile konkreter Verbotstatbestände für ein effizientes Verwaltungshandeln und andererseits auf die weite Tatbestandsfassung verwiesen (BTDrucks 14/7386 <neu> S. 50/51). Dies bestätigt, dass ein, wie der Antragsteller formuliert hat, "Verdachtsverbot" keine gesetzliche Grundlage findet. Soweit die Antragsgegnerin darauf hinweist, dass der vom Gesetzgeber mit der Änderung des § 14 AuslG durch das Gesetz zur Bekämpfung des internationalen Terrorismus vom 9. Januar 2002 (BGBl I S. 361) verfolgte Präventionszweck, problematischen Entwicklungen von Ausländervereinen bereits in einem frühen Entwicklungsstand entgegentreten zu können, sich in "niedrigschwelligen Eingriffsvoraussetzungen" niedergeschlagen habe, steht dies mit dem Gesagten im Einklang. Sollte sie allerdings mit ihrem Hinweis auf "im Ausland schwer auflösbare Sachverhaltsunsicherheiten" die Auffassung verbinden, insoweit genügten Verdachtsmomente zur Erfüllung des Verbotstatbestandes des § 14 Abs. 2 Nr. 4 VereinsG, wäre ihr nicht zu folgen.
Gemäß § 86 Abs. 1 VwGO erforscht das Gericht den Sachverhalt unter Heranziehung der Beteiligten von Amts wegen. Bei der Anfechtung von vereinsrechtlichen Verbotsverfügungen beruht die gerichtliche Überzeugungsbildung (§ 108 Abs. 1 VwGO) der Eigenart der Materie entsprechend in erheblichem Umfang auf der zusammenschauenden Verwertung von Indizien (stRspr; vgl. Urteil vom 13. April 1999 - BVerwG 1 A 3.94 - Buchholz 402.45 VereinsG Nr. 30 S. 5). Die Hinweistatsachen (Indizien) ihrerseits unterliegen den allgemeinen Beweisregeln. Während es bei den vor dem Bundesverwaltungsgericht in der Vergangenheit angefochtenen vereinsrechtlichen Verbotsverfügungen auf diese Stufe der gerichtlichen Sachverhaltsaufklärung nicht entscheidend angekommen ist, besteht hier Anlass zu folgendem Hinweis:
Ein Vereinsverbot darf im Falle der Nichterweislichkeit des Verbotsgrundes nicht ausgesprochen werden, eine gleichwohl ergangene Verbotsverfügung ist durch das Gericht aufzuheben (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Der Verbotsbehörde stehen Beweiserleichterungen, auf die die Antragsgegnerin mit der erwähnten Erwägung abzielen dürfte, nicht zur Seite. Dies gilt sowohl für Auslandssachverhalte als auch für solche, deren Behauptung die Verbotsbehörde im Hinblick auf Geheimhaltungsbedürfnisse nicht näher darzulegen und insbesondere nicht mit Beweismitteln zu belegen vermag. Dem Verbotstatbestand des § 14 Abs. 2 Nr. 4 VereinsG liegt der Gedanke der Gewaltprävention im Vorfeld der Gefahrenabwehr zugrunde. Im Rahmen des lediglich Präventionszwecken dienenden § 14 Abs. 2 Nr. 4 VereinsG kann ein Vereinsverbot nicht mit den staatlichen Organen vorliegenden Erkenntnissen gerechtfertigt werden, die dem Gericht im Einzelnen nicht unterbreitet werden können. Dies bedeutet insbesondere, dass substantiiert bestrittene Tatsachenbehauptungen der Verbotsbehörde, die auf nachrichtendienstlichen Erkenntnissen und Einschätzungen beruhen und gerichtlicher Beweiserhebung nicht zugänglich sind, zwar die durch andere Erkenntnisse gestützte Überzeugung des Gerichts im Sinne einer Abrundung des Gesamtbildes bestätigen können, dass derartige Tatsachenbehauptungen jedoch für die gerichtliche Überzeugungsbildung über das Vorliegen eines Verbotsgrundes selbst dann nicht ausschlaggebend sein dürfen, wenn sie plausibel erscheinen. Soweit in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts unter bestimmten Voraussetzungen die Verwertung geheim gehaltener Vorgänge in weitergehendem Maße für möglich angesehen worden ist, betrifft diese Rechtsprechung andere Fallgestaltungen und kann nicht auf die Feststellung der tatsächlichen Voraussetzungen eines Vereinsverbots übertragen werden (vgl. Urteil vom 1. Juli 1975 - BVerwG 1 C 44.70 - BVerwGE 49, 44, 50; Beschluss vom 1. Februar 1996 - BVerwG 1 B 37.95 -
NVwZ-RR 1997, 133 m.w.N; s. a. BVerfGE 101, 106, 126).
bb) Der beschließende Senat hat keine durchgreifenden Bedenken hinsichtlich der Vereinbarkeit des Verbotstatbestands des § 14 Abs. 2 Nr. 4 VereinsG mit dem Grundgesetz und völkerrechtlichen Vorgaben.
Verfassungsrechtlicher Maßstab ist Art. 2 Abs. 1 GG. Danach steht die Vereinigungsfreiheit von Ausländern unter dem Vorbehalt der verfassungsmäßigen Ordnung, zu der alle formell und materiell verfassungsmäßigen Gesetze gehören. Ist - wie hier - durch die gesetzliche
Beschränkung der freien Persönlichkeitsentfaltung ein unantastbarer Bereich privater Lebensgestaltung nicht beeinträchtigt, müssen staatliche Maßnahmen hingenommen werden, die im überwiegenden Interesse der Allgemeinheit unter Wahrung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes getroffen werden. Das vom Gesetzgeber eingesetzte Mittel muss geeignet und erforderlich sein, um den erstrebten Zweck zu erreichen. Ferner darf der mit der Beschränkung verbundene Eingriff nicht außer Verhältnis zur Bedeutung der Sache stehen und den Betroffenen nicht übermäßig oder unzumutbar belasten (stRspr; BVerfGE 96, 10, 21).
Der Gesetzgeber verfolgt mit § 14 Abs. 2 Nr. 4 VereinsG legitime Zwecke. Der Verbotstatbestand dient zum einen dem friedlichen und geordneten Zusammenleben der Bevölkerung in Deutschland, dem die Unterstützung von Gewaltanwendung jeder Art zuwiderläuft. Zum andern soll die Anwendung von Gewalt als Mittel zur Durchsetzung politischer, religiöser oder sonstiger Belange im übernationalen Rahmen bekämpft werden. Es steht außer Frage, dass die Sicherheit des Staates als verfasster Friedens- und Ordnungsmacht und die von ihm zu gewährleistende Sicherheit seiner Bevölkerung Verfassungswerte sind, die mit anderen im gleichen Rang stehen und unverzichtbar sind, weil die Institution Staat von ihnen die eigentliche und letzte Rechtfertigung herleitet (BVerfGE 49, 24, 56 f.). Vor dem Hintergrund des Art. 9 Abs. 2 und des Art. 26 Abs. 1 GG kann ferner nicht in Abrede gestellt werden, dass der Gesetzgeber eine das eigene Staatsgebiet überschreitende Vorsorge gegen Gewaltanwendung betreiben darf.
Vereinsverbote sind, wie sich bereits aus Art. 9 Abs. 2 und Art. 21 Abs. 2 GG ergibt, nicht greifbar ungeeignet, den Gesetzeszweck zu verwirklichen. Dem Gebot, jeweils das mildeste Mittel einzusetzen, das zur effektiven Zweckerreichung zur Verfügung steht, wird dadurch Rechnung getragen, dass die Verbotsbehörde nach § 14 Abs. 3 Satz 1 VereinsG anstelle des Vereinsverbots gegenüber Ausländervereinen Betätigungsverbote erlassen kann, die sie auch auf bestimmte Handlungen oder bestimmte Personen beschränken kann. Verfassungsrechtliche Bedenken folgen auch nicht daraus, dass der Gesetzgeber trotz der weiten Fassung des Verbotstatbestandes keine besonderen Sicherungen zur Wahrung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes im engeren Sinn getroffen, sondern lediglich in der Gesetzesbegründung die Bedeutung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes beim Gesetzesvollzug unterstrichen hat (vgl. BTDrucks 14/7386 <neu> S. 50). Die nähere Bestimmung, in welchen Fällen der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz behördlichem Einschreiten Grenzen setzt, ist damit letztlich der Rechtsprechung zugewiesen. Diese ist zwar an die Entscheidung des demokratisch legitimierten Gesetzgebers gebunden, den Rechtsgüterschutz weit in das Vorfeld der Gefahrenabwehr hineinzuverlagern. Dies schließt aber nicht aus, dass Verbotsverfügungen anhand des Maßstabes "praktischer Vernunft" (vgl. BVerwGE 110, 126, 140) auf die Beachtung des Übermaßverbotes hin zu überprüfen sind. Im Hinblick auf die Intensität der gerichtlichen Kontrolle vereinsrechtlicher Verbotsverfügungen ist nicht zu erkennen, inwiefern Betroffenen aus dem Fehlen gesetzlicher Konkretisierungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes Nachteile erwachsen könnten.
Die Gewährleistung der Vereinigungsfreiheit in Art. 11 Abs. 1 EMRK steht unter dem Vorbehalt, dass die Ausübung dieses Rechts vom Gesetz vorgesehenen Einschränkungen unterworfen werden darf, die in einer demokratischen Gesellschaft im Interesse der äußeren und inneren Sicherheit, zur Aufrechterhaltung der Ordnung und der Verbrechensverhütung, zum Schutz der Gesundheit und der Moral und zum Schutz der Rechte und Freiheiten anderer notwendig sind (Art. 11 Abs. 2 Satz 1 EMRK). Zudem darf die Bestimmung des Art. 11 EMRK nicht so ausgelegt werden, dass sie den Staaten verbietet, die politische Betätigung von Ausländern Beschränkungen zu unterwerfen (Art. 16 EMRK). Der beschließende Senat sieht keinen Anhalt dafür, dass die an das Verbot nichtstaatlicher Gewaltausübung anknüpfende Regelung des § 14 Abs. 2 Nr. 4 VereinsG mit Konventionsrecht unvereinbar sein könnte. Entsprechendes gilt für Art. 22 des Internationalen Paktes über bürgerliche und politische Rechte (zu dem Art. 16 EMRK entsprechenden Vorbehalt s. BGBl II 1976 S. 1068).
cc) Die Antragsgegnerin hält den Verbotstatbestand des § 14 Abs. 2 Nr. 4 VereinsG zusammengefasst aufgrund folgender Erwägungen für erfüllt: Der Antragsteller benenne in seinen Spendenaufrufen u.a. als Verwendungszweck die Unterstützung von "Märtyrerfamilien" in Palästina; der Begriff "Märtyrer" sei synonym mit Angehörigen der palästinensischen Bevölkerung, die bei gewalttätigen Angriffen auf israelische Einrichtungen und Israelis ihr Leben verlören, einschließlich der Selbstmordattentäter; zu den Organisationen, die den aus dem Jihad-Gedanken stammenden Begriff im Sinne eines gewalttätigen Vorgehens gegen Israel verwendeten und instrumentalisierten, gehöre HAMAS; der Antragsteller handele auf dem Boden der Muslimbruderschaft und insbesondere im Kontext von HAMAS und teile deshalb den von dieser Organisation geprägten Begriff des "Märtyrertums"; die Unterstützung von Märtyrerfamilien sei gleichbedeutend mit der Befürwortung von Selbstmordattentaten; diese Unterstützung nehme potenziellen Märtyrern die Sorge um die materielle Zukunft von Angehörigen und fördere so ihre Bereitschaft zu "Märtyreraktionen“. Dass der Antragsteller auf dem Boden der Muslimbruderschaft und insbesondere im Kontext von HAMAS handele, ergebe sich aus Folgendem: Der Vereinsvorsitzende A. sei in Vereine eingebunden, die Positionen von HAMAS verträten; er unterhalte wie früher, wenn auch weniger sichtbar, Kontakte zu HAMAS; ein Mitglied der Muslimbruderschaft habe im Dezember 1999 die Adresse des Antragstellers als Besuchsadresse angegeben; vom Antragsteller gesammelte Spenden flössen über unverdächtig erscheinende Hilfsorganisationen HAMAS zu, wobei den Spendern wie den Organisationen, in denen gesammelt werde, bekannt sei, dass der Antragsteller die "Intifada“ der palästinensischen Bevölkerung unterstütze.
Träfe es zu, dass der Antragsteller in der dargestellten Art und Weise "Beihilfe“ zu Gewaltaktionen von Palästinensern gegen Israelis oder israelische Einrichtungen, insbesondere zu Selbstmordattentaten leistet, wäre der Verbotstatbestand des § 14 Abs. 2 Nr. 4 VereinsG erfüllt, weil darin die Unterstützung von Gewaltanwendung als Mittel zur Durchsetzung politischer Belange läge. Der beschließende Senat kann bei summarischer Prüfung aus den vorliegenden Indizien aber nicht mit hinreichender Sicherheit ableiten, dass Zweck oder Tätigkeit des Antragstellers tatsächlich dem von der Antragsgegnerin dargestellten Bild entsprechen.
Allerdings kommt den nicht zu beanstandenden satzungsmäßigen Zielen des Antragstellers und seiner Anerkennung als gemeinnütziger Verein keine entscheidende Bedeutung zu. Maßgeblich sind vielmehr die von ihm tatsächlich verfolgten Zwecke, wie sie sich nach den ihm zurechenbaren Äußerungen darstellen, und seine Tätigkeit.
Entgegen der Ansicht der Antragsgegnerin lässt sich aus den vorliegenden Spendenaufrufen nicht ohne weiteres ableiten, dass der Antragsteller unter "Märtyrern" Selbstmordattentäter versteht. Dieser Begriff ist, wie die Antragsgegnerin einräumt, vieldeutig. Mit ihm können nach allgemeinem Sprachgebrauch im islamischen Kulturkreis sowohl im (aktiven) Kampf für den Islam Gefallene als auch Gläubige bezeichnet werden, die als (passive) Opfer gestorben sind. Eine auf aktive Kämpfer einschließlich der Selbstmordattentäter eingeengte Bedeutung kann dem Begriff nur beigemessen werden, wenn er in einem dahin gehenden Kontext - etwa im Zusammenhang mit Terroraktionen von HAMAS - verwendet wird. Aus den vorliegenden Materialien selbst ergibt sich ein solcher Zusammenhang nicht zwingend.
Für die Annahme der Antragsgegnerin, der Antragsteller sichere die Familien potenzieller Selbstmordattentäter finanziell ab und leiste damit für deren Tatentschluss einen erheblichen Beitrag, dürfte es bislang an einem (direkten) Beleg fehlen. Soweit zwischen den Beteiligten strittig ist, inwieweit die finanzielle Absicherung der Familien für den Tatentschluss von Selbstmordattentätern erheblich ist, dürfte - gerade im Hinblick auf den Vortrag der Antragsgegnerin im Schriftsatz vom 2. Juli 2003 (S. 29 f.) - davon auszugehen sein, dass die Motive der Selbstmordattentäter komplex sind und kaum aufgeklärt werden kann, welche Rolle die wirtschaftliche Absicherung der Familie dabei spielt. Darauf kommt es für den Nachweis des Verbotsgrundes des § 14 Abs. 2 Nr. 4 VereinsG indes möglicherweise auch nicht an. Denn es liegt nahe, dass allenfalls die konkrete Zusage der Absicherung der Familie oder das Bestehen eines verlässlichen Systems derartiger Absicherungen den Tatentschluss eines Selbstmordattentäters fördern kann. Trifft diese These zu, könnte dem Antragsteller die Unterstützung von Gewaltanwendung nur dann vorgeworfen werden, wenn ein derartiges System bestünde - der Umstand, dass eine Organisation im Januar 2000 um Schulgeld für 39 Kinder, darunter sieben Kinder von getöteten "Märtyrern", bittet (Anlage 20 zur Antragserwiderung vom 19. Dezember 2002, Auswertungsordner 2), könnte jedenfalls für diesen Zeitraum dagegen sprechen - und er es mittrüge, wofür es bislang an belastbaren Hinweisen fehlen dürfte. Hingegen dürfte es zur Erfüllung des Verbotstatbestandes nicht ausreichen, wenn die allgemeinen Hilfeleistungen des Antragstellers im Einzelfall auch Familien von Selbstmordattentätern zugute kommen. Der beschließende Senat hat Zweifel, ob der Umstand, dass Hilfeleistungen in Palästina ein "Unterstützungsklima" (in den Worten der Antragsgegnerin: "positiv bewertendes Milieu", "affirmatives Umfeld") schaffen und damit in ungewisser Weise auch Selbstmordattentate gefördert werden, ein Vereinsverbot rechtfertigen kann. Die Entscheidung über diese Fragen muss dem Hauptsacheverfahren vorbehalten bleiben.
Zweifelhaft erscheint, ob sich den dafür von der Antragsgegnerin herangezogenen Äußerungen des Antragstellers eine positive Einstellung zu Gewalttaten von Seiten der Palästinenser entnehmen lässt. So lassen etwa die in dem Versammlungsaufruf im Auswertungsordner 1 (Anlage 6 zur Antragserwiderung vom 19. Dezember 2002) enthaltenen politischen Aussagen, auch wenn er dem Antragsteller zuzurechnen sein sollte, einen solchen Schluss wohl nicht zu, wenn die insoweit üblichen Akzentuierungen berücksichtigt werden. Das im Auswertungsordner 1 (Anlage 7 zur Antragserwiderung vom 19. Dezember 2002) enthaltene Asservat mag die von der Antragsgegnerin im Schriftsatz vom 2. Juli 2003 dargestellten Bezüge zu HAMAS enthalten, das zu den Spendenaufrufen Gesagte gilt aber auch hier. Verschiedene Asservate aus dem Bereich des Antragstellers haben zwar Bezug zur Anwendung von Gewalt und deuten auf die ideologische Nähe zur Gewaltausübung durch HAMAS. Vor dem Hintergrund, dass der Antragsteller nach seinem Vorbringen humanitäre Projekte in einem Umfeld fördert, das von den Auseinandersetzungen zwischen Palästinensern und dem Staat Israel geprägt wird, lassen diese Asservate aber nicht ohne weiteres Schlüsse auf Zweck und Tätigkeit des Antragstellers zu.
Nach bisherigem Sach- und Streitstand kommt es nach alledem entscheidend darauf an, ob der Antragsteller in die Organisation von HAMAS eingebunden ist und ob seine Tätigkeit deshalb der Unterstützung von Gewaltanwendung dient. Zwar bestehen deutliche Hinweise auf eine Einbindung in das Netzwerk von HAMAS. So lässt sich das Ergebnis einer vorläufigen Würdigung der Beweismittel Fach 29 bis 35 und 38 sowie Auswertungsordner 1, Anlagen 14 bis 16 sowie des Vortrags der Antragsgegnerin im Schriftsatz vom 2. Juli 2003 dahin zusammenfassen, dass der Vereinsvorsitzende A. in nachhaltiger Beziehung zumindest zur "Islamischen Gemeinschaft in Deutschland e.V." (IGD) steht und Kontakte zu Personen hat, die mit HAMAS in relevanter Weise in Beziehung stehen. Nach Ansicht des beschließenden Senats wirkt Herr A. auf der Grundlage der Ideologie des IGD und wohl auch der "Muslimbruderschaft" (MB) beim Antragsteller und richtet dessen Tätigkeit als Vereinsvorsitzender an ihr aus. Auch die weiteren von der Antragsgegnerin herangezogenen Dokumente sprechen in ihrer Gesamtheit - unbeschadet der Erörterung des Beteiligtenvortrags zu den einzelnen Asservaten - dafür, dass der Antragsteller Teil des Netzwerks von HAMAS ist. Insbesondere geht der beschließende Senat in diesem Verfahren davon aus, dass der Antragsteller zumindest parallel zu entsprechenden Organisationen in anderen Ländern Spenden sammelt, die auch an palästinensische Einrichtungen, die dem Umfeld von HAMAS zuzuordnen sind, weitergeleitet werden.
Jedoch lässt sich nicht mit hinreichender Sicherheit beurteilen, ob die der Verbotsverfügung erkennbar zugrunde liegende und im Schriftsatz vom 2. Juli 2003 auf weitere Grundlagen gestellte Vorstellung der Antragsgegnerin, dass HAMAS eine Einheit sei und die sozialen und terroristischen Tätigkeiten von HAMAS nicht unterschieden werden könnten, zur Überzeugung des Gerichts bewiesen werden kann. Nach der Darstellung des Bundesnachrichtendienstes erscheint HAMAS nicht als homogene politisch-militante Gruppierung, sondern als weit gespanntes Netzwerk mit einem erfolgreichen verzweigten System sozialer Einrichtungen und Organisationen. HAMAS bezieht nach dieser Darstellung aus dem Ausland in erster Linie für die karitativen Zwecke ihres sozialen Netzwerks umfangreiche Spendengelder. Beweise dafür, dass diese zweckwidrig für militante (terroristische) Aktivitäten verwendet würden, liegen nach Auskunft des Bundesnachrichtendienstes nicht vor. In welchem Umfang die jeweiligen Umfeldorganisationen in die militant-terroristischen Ziele von HAMAS einbezogen sind, lässt sich nach den vorliegenden Behördenzeugnissen nicht mit hinreichender Sicherheit feststellen. Daher besteht nicht nur die theoretische Möglichkeit, sondern eine nicht zu vernachlässigende Wahrscheinlichkeit, dass Beziehungen zu Organisationen, die mit HAMAS in Zusammenhang zu bringen sind, nicht notwendig eine Identifizierung mit der Gewaltanwendung von HAMAS bedeuten. Gleiches gilt für die Sammlung und Weiterleitung von Spenden an Einrichtungen im Umfeld von HAMAS. Soweit die Antragsgegnerin ihren Vortrag zur homogenen Struktur von HAMAS auf neuere Erkenntnisse des niederländischen Nachrichtendienstes und deren Verwertung durch einen Richter in einem in-camera-Verfahren stützt, kann dem erst im Hauptsacheverfahren nachgegangen werden. Der Vortrag enthält lediglich eine zusammenfassende Tatsachenbehauptung, die nicht einmal eine Plausibilitätskontrolle erlaubt und jedenfalls in diesem Verfahren nicht zu Lasten des Antragstellers zu verwerten ist. Die ergänzenden Darstellungen der Entwicklung von HAMAS und ihrer Erziehungseinrichtungen im Schriftsatz der Antragsgegnerin vom 2. Juli 2003 (S. 19 ff., 28 ff.) sind insoweit bei summarischer Würdigung unergiebig. In diesem Zusammenhang wirft der Umstand, dass die palästinensische Autonomiebehörde im Winter 2001/2002 nur wenige bestimmte HAMAS zugeordnete Vereinigungen verboten hat (vgl. Schriftsatz vom 2. Juli 2003 S. 16), nicht nur die Frage nach den Verbotsgründen auf, sondern nötigt auch zu weiterer Aufklärung der Struktur des Netzwerks von HAMAS.
In der Frage, ob der Antragsteller namentlich in eine finanzielle Infrastruktur von HAMAS eingebunden ist, die zu ihren terroristischen Aktivitäten beiträgt, dürfte sich die Beweislage seit dem 12. Juni 2002, zu welchem Zeitpunkt das Bundesministerium des Innern das Vorliegen diesbezüglicher Beweise verneint hat (Verwaltungsvorgang Bl. 6), nicht entscheidend verändert haben. Die Verbindungen des Antragstellers zu AL-AQSA-Hilfsorganisationen in anderen Ländern und zu anderen Organisationen wie der Holy Land Foundation for Relief and Development (HLF) belegen als solche die dem Antragsteller vorgeworfene Unterstützung von Gewalt nicht. Es ist nicht auszuschließen, dass aufgrund dem Senat nicht unterbreiteter nachrichtendienstlicher Erkenntnisse die vorliegenden Hinweise im Sinne der Behauptung zu interpretieren sind, dass der Antragsteller unter dem Deckmantel der Förderung sozialer und humanitärer Projekte mit den von ihm gesammelten Spenden gewaltsame Aktivitäten von HAMAS unterstützt. Auf der Grundlage der zurzeit vorliegenden Tatsachen und Hinweise kann der Senat den Fragenkomplex indes nicht abschließend beurteilen. In diesem Zusammenhang wird im Hauptsacheverfahren auch die in erster Linie für den Verbotstatbestand des § 14 Abs. 2 Nr. 5 VereinsG möglicherweise bedeutsame Unterstützung HAMAS zuzuordnender Organisationen, die von der Autonomiebehörde verboten worden sind, durch den Antragsteller zu berücksichtigen sein.
c) Nach gegenwärtigem Sach- und Streitstand ist auch offen, ob der Antragsteller den Verbotstatbestand des § 14 Abs. 2 Nr. 5 VereinsG erfüllt.
aa) Nach § 14 Abs. 2 Nr. 5 VereinsG können Ausländervereine verboten werden, soweit ihr Zweck oder ihre Tätigkeit Vereinigungen innerhalb oder außerhalb des Bundesgebiets unterstützt, die Anschläge gegen Personen oder Sachen veranlassen, befürworten oder androhen.
In der Gesetzesbegründung (BTDrucks 14/7386 <neu> S. 51) wird zunächst erläutert, dass im Unterschied zu § 37 AuslG Bezüge zu Deutschland nicht erforderlich seien, um die Unterstützung von Vereinigungen unabhängig davon zu erfassen, wo die Anschläge verübt würden; die Einschränkung auf das Gebiet der Bundesrepublik Deutschland oder auf Deutsche oder deutsche Einrichtungen sei angesichts international organisierter und agierender Terrorgruppen, die immer auch abstrakt eine Bedrohung für die Bundesrepublik Deutschland darstellten, nicht angezeigt. Weiter wird ausgeführt, nach Nummer 5 reiche es aus, wenn die z.B. durch Spenden unterstützte Organisation im Ausland in den dem Text ausgeführten Begehungsformen in Zusammenhang mit Anschlägen stehe, während der inländische unterstützende - und deshalb ggf. aufzulösende oder in seiner Tätigkeit einzuschränkende - Verein selbst seine Tätigkeit im Inland auf legale Handlungen beschränken könne; denn auch von einer vorgeblich karitativen Tätigkeit z.B. zur Unterstützung der Angehörigen der "Märtyrer" in einem ausländischen Befreiungskampf könne eine indirekte, Gewaltanwendung unterstützende Wirkung ausgehen, die dem innerstaatlichen ordre public widerspreche.
Verbotsgrund des § 14 Abs. 2 Nr. 5 VereinsG ist die Unterstützung mindestens einer bestimmten Vereinigung - die Verwendung der Mehrzahl ("Vereinigungen") ist offensichtlich nur durch die den Absatz einleitende Wendung ("Ausländervereine können verboten werden, ...") sprachlich bedingt -, die nicht nur generell gewaltbereit ist - etwa zu Hausbesetzungen, Eingriffen in den Verkehr o.ä. -, sondern Gewalt in Gestalt von Anschlägen (Attentaten) veranlasst, befürwortet oder androht. Auf die Motivation der Unterstützung kommt es nicht an, so dass der Tatbestand auch Formen der "mittelbaren" Unterstützung von Attentaten wie etwa die Übernahme von Soziallasten erfasst. Dies ändert allerdings nichts daran, dass ein Verbot nur in Frage kommt, wenn der Ausländerverein seine Unterstützung in dem Bewusstsein erbringt, mit ihr einen gezielten Beitrag zur Gewaltanwendung zu leisten. Der Antragsteller weist zu Recht darauf hin, dass andernfalls jede organisierte humanitäre Hilfeleistung in Bürgerkriegs- oder ähnlichen Situationen den Verbotstatbestand erfüllen würde, was von der Absicht des Gesetzgebers augenscheinlich nicht gedeckt wäre.
Der Tatbestand des § 14 Abs. 2 Nr. 5 VereinsG erfasst auch die Unterstützung von Vereinigungen, die ausschließlich im Ausland ansässig und tätig sind. Auswirkungen der Tätigkeit der unterstützten Vereinigung auf die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland und ihrer Bevölkerung sind nicht erforderlich. Der Gesetzgeber will - ungeachtet der mehrdeutigen Formulierungen in der Gesetzesbegründung - erkennbar jede Tätigkeit von Ausländervereinen unterdrücken, die die organisierte Förderung von Gewaltakten wo auch immer zum Gegenstand hat. Gefahren für die öffentliche Sicherheit gerade der Bundesrepublik Deutschland gehören mithin nicht zum Tatbestand des Verbotsgrundes.
Wie der Tatbestand des § 14 Abs. 2 Nr. 4 VereinsG lässt auch der Tatbestand der Nr. 5 ein "Verdachtsverbot" nicht zu. Die bei Auslandssachverhalten hier in noch höherem Maße zu erwartenden Beweisschwierigkeiten der Verbotsbehörde ändern daran nichts. Auf die Ausführungen zu § 14 Abs. 2 Nr. 4 VereinsG wird Bezug genommen.
bb) Der beschließende Senat hält den Verbotstatbestand des § 14 Abs. 2 Nr. 5 VereinsG entsprechend den Erwägungen zu § 14 Abs. 2 Nr. 4 VereinsG grundsätzlich für vereinbar mit höherrangigem Recht. Allerdings nötigen die Fälle, in denen das Verbot die Unterstützung einer ausschließlich im Ausland ansässigen und tätigen Organisation zur Grundlage hat, zu ergänzenden Erwägungen in Bezug auf die Wahrung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes. Die Antragsgegnerin hat - zuletzt im Schriftsatz vom 2. Juli 2003 - auf das Gesetzesmotiv hingewiesen, Ausländervereine in Deutschland daran zu hindern, sich an Konflikten im Ausland zu beteiligen und sie dadurch ins Land zu holen bzw. zu verlängern ("Gefährdung der öffentlichen Sicherheit in Deutschland durch Parteinahme und ggf. den Import auswärtiger Konflikte"). Zudem bezweckt der in Rede stehende Verbotstatbestand einen Beitrag zur Gewaltfreiheit, indem Ausländern die organisierte Unterstützung organisierter Gewaltakte im Ausland vom Boden der Bundesrepublik Deutschland aus verboten werden kann. Diese Zwecke stellen legitime Ziele nationaler Gesetzgebung dar. Der damit verbundene Eingriff in die Vereinigungsfreiheit der betroffenen Ausländer dürfte jedoch dieser Zielsetzung immanenten Schranken unterliegen. Diese können hier nur angedeutet werden und bedürfen erforderlichenfalls der Klärung in einem Hauptsacheverfahren. Unterstützen etwa in nennenswertem Umfang Deutsche, Deutschenvereine oder sogar Organe der Bundesrepublik Deutschland Gruppierungen im Ausland in einem "Befreiungskampf", dürfte das Verbot eines Ausländervereins, der gleichgerichtete Ziele verfolgt, den Zweck des Verbotstatbestandes verfehlen und - abgesehen von der Frage, ob es gerechtfertigt ist, unter den angedeuteten Umständen Ausländervereine anders als Deutschenvereine zu behandeln - jedenfalls unverhältnismäßig sein. Ferner stellt sich die Frage, ob lediglich geringfügige, eher als Ausdruck der Solidarität mit der unterstützten ausländischen Organisation aufzufassende Unterstützungshandlungen ein Vereinsverbot rechtfertigen. In Rede steht in derartigen Fällen nicht nur der allgemeine Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, sondern zugleich die Rechtfertigung des Eingriffs in das Grundrecht der Meinungsfreiheit gemäß Art. 5 Abs. 1 GG (vgl. dazu BVerfG, Beschluss vom 16. Juni 2000, a.a.O.).
cc) Aus den zum Verbotsgrund des § 14 Abs. 2 Nr. 4 VereinsG dargelegten Gründen sind die Erfolgsaussichten der Klage offen, soweit die Verbotsverfügung auf die finanzielle Unterstützung von HAMAS als einer als Einheit zu betrachtenden Gruppierung gestützt ist, die in Israel und den besetzten Gebieten Selbstmordattentate und andere terroristische Anschläge initiiert und durchführt. Im Ergebnis nichts anderes gilt aber auch hinsichtlich der vom Antragsteller unterstützten einzelnen Organisationen.
Der Antragsteller hat - nach eigenen und von der Antragsgegnerin bestätigten Angaben - in erheblichem Umfang Spendengelder Vereinigungen zugewendet, die nach den Erkenntnissen des Bundesnachrichtendienstes HAMAS zuzuordnen und von der Autonomiebehörde unter dem Vorwurf der HAMAS-Zugehörigkeit im Winter 2001/2002 verboten worden sind. Dies legt den Schluss nahe, der Antragsteller habe Vereinigungen unterstützt, die vor ihrem Verbot terroristische Aktivitäten entfaltet, veranlasst oder befürwortet haben. Ist dieser Schluss tragfähig, gewinnen die anderen Indizien, insbesondere die ideologischen und finanziellen Verknüpfungen des Antragstellers zu HAMAS bestätigende Bedeutung. Allerdings kann der Schluss erst dann gezogen werden, wenn mögliche Einwände ausgeräumt sind. Wie im Grundsatz dargelegt, kann das Behördenzeugnis des Bundesnachrichtendienstes vom 28. November 2002, soweit die Grundlagen der in ihm enthaltenen Tatsachenbehauptungen gerichtlicher Überprüfung nicht zugänglich gemacht werden, nur verwertet werden, soweit dem kein substantiiertes Bestreiten seitens des Antragstellers entgegensteht. Bereits deshalb erscheint eine Erörterung mit den Beteiligten "von Punkt zu Punkt" geboten. Der Vortrag des Antragstellers lässt es nicht zu, auf diese Erörterung zu verzichten.
Mögliche Einwände betreffen darüber hinaus die Frage, mit welchen Gründen die Autonomiebehörde bestimmte Vereinigungen aus dem Umfeld von HAMAS verboten hat und weshalb das Verbot nur auf diese erstreckt worden ist. Ferner ist zu klären, inwieweit in dem Verhalten des Antragstellers eine Unterstützung der verbotenen Vereinigungen gesehen werden kann. Er trägt sinngemäß vor, von der Autonomiebehörde verbotene Organisationen nicht zu unterstützen, sondern nur solche Einrichtungen zu fördern, die aufgrund entsprechender Kontrollen die Gewähr für eine Verwendung der Zuwendungen im Einklang mit den verfolgten humanitären und sozialen Zwecken böten; im Übrigen könne aus der Förderung einzelner Projekte einer Organisation nicht auf deren Unterstützung im Sinne des Verbotstatbestandes geschlossen werden. Demgegenüber steht die Antragsgegnerin auf dem Standpunkt, es sei den Ausländervereinen zuzumuten, sicherzustellen, dass sie mit ihren Hilfeleistungen nicht Konfliktparteien bei der gewaltsamen Weiterführung von Konflikten Vorschub leisteten. Damit sind Fragen sowohl rechtlicher als auch tatsächlicher Art angesprochen. Dies gilt auch für die Frage, ob die Einstellung von Zuwendungen nach Bekanntwerden des Verbots einer Nehmerorganisation den Antragsteller entlastet.
d) Die Antragsgegnerin stützt den Vorwurf, der Antragsteller richte sich gegen den Gedanken der Völkerverständigung, indem er dem Staat Israel das Existenzrecht abspreche, den Kampf gegen Israel verherrliche und den Palästinakonflikt durch Einsatz von Gewalt lösen wolle, auf die Erfüllung der Tatbestände des § 14 Abs. 2 Nrn. 4 und 5 VereinsG, insbesondere die erwähnten Spendenaufrufe und die Verwendung des Begriffs des "Märtyrers“. Wie dargelegt, bestehen Zweifel, ob die vorliegenden Indizien ausreichen, den Nachweis der Erfüllung dieser Tatbestände zu erbringen. Die Zweifel gelten erst recht für den Verbotsgrund völkerverständigungswidriger Bestrebungen nach § 3 Abs. 1 VereinsG, dessen Vo-

raussetzungen im Einzelnen in der Rechtsprechung zwar nicht geklärt sind, die aber, soweit es um die Unterstützung von Gewalt geht, keinesfalls hinter denjenigen des § 14 Abs. 2 Nrn. 4 und 5 VereinsG zurückbleiben.


2. Der beschließende Senat hält die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO unter Beifügung einer Maßgabe aufgrund folgender Erwägung für geboten: Die sofortige Vollziehung der Verbotsverfügung aufrecht zu erhalten, obwohl der Anfechtungsklage Erfolgsaussichten nicht abgesprochen werden können, wäre mit dem Gebot effektiven Rechtsschutzes nur dann vereinbar, wenn die fortdauernde Grundrechtsbeeinträchtigung des Antragstellers mit hinreichend gewichtigen Gründen des Allgemeinwohls zu rechtfertigen wäre. Dies ist nicht der Fall. Es besteht kein Anhaltspunkt dafür, dass die Aktivitäten des Antragstellers negative Auswirkungen auf die Sicherheitslage in der Bundesrepublik Deutschland haben könnten. Der Umstand, dass der Gesetzgeber diesen Belang nur zur Begründung der Verbotstatbestände herangezogen, ihn aber nicht in diese aufgenommen hat, steht seiner Berücksichtigung im Rahmen der Entscheidung über die sofortige Vollziehung einer Verbotsverfügung nicht entgegen. Ferner ist der dem Antragsteller vorgeworfene Beitrag zur gewaltsamen Weiterführung des Konflikts zwischen Palästinensern und dem Staat Israel, sofern er hier überhaupt erheblich sein kann, neben anderen Faktoren von untergeordneter Bedeutung. Der Gesichtspunkt, die Bundesrepublik Deutschland müsse möglichst rasch und effektiv das Ihrige tun, damit die finanzielle Infrastruktur der HAMAS zerschlagen werde, setzt voraus, dass der Antragsteller einen der genannten Verbotstatbestände erfüllt, und kann daher nicht in die Abwägung eingehen.
Der Senat hat zugleich auch den Fall in den Blick genommen, dass die Klage ohne Erfolg bleibt. Für diesen Fall wird dem Anliegen der Antragsgegnerin, dass der Antragsteller die Tätigkeiten, die Anlass des Verbotes sind, nicht fortsetzt, nach Ansicht des Senats ausreichend durch die Maßgabe Rechnung getragen. Der Antragsteller hat der Antragstellerin über die Verwendung seiner Mittel nach den folgenden Bestimmungen regelmäßig zu berichten. Er wird damit in die Lage versetzt, legitime humanitäre und soziale Zwecke weiter zu verfolgen, so dass die Maßgabe für ihn keine unzumutbare Belastung darstellt. Die Antragsgegnerin kann überwachen, ob sich die Verbotsgründe aktualisieren und gegebenenfalls - unbeschadet des Eintritts anderer neuer für die Entscheidung nach § 80 Abs. 5 VwGO erheblicher Umstände - einen Änderungsantrag gemäß § 80 Abs. 7 Satz 2 VwGO stellen. Kommt der Antragsteller der Maßgabe nicht nach, gilt Entsprechendes.
Der Antragsteller hat in Vollzug der Maßgabe dem Bundesministerium des Innern oder der von ihm bestimmten Behörde monatlich eine Liste sämtlicher Zahlungsvorgänge unter Angabe der Höhe der Beträge, des Empfängers und des Verwendungszwecks zuzuleiten. Ausgenommen sind kleinere Beträge, die üblicherweise in einer Vereinsverwaltung anfallen. Das Bundesministerium des Innern oder die von ihm bestimmte Behörde kann im Einzelfall vom Antragsteller nähere Angaben und Nachweise zu bestimmten Zahlungsvorgängen verlangen.
Der Senat sieht davon ab, die Aufhebung der Vollziehung gemäß § 80 Abs. 5 Satz 3 VwGO anzuordnen, weil dafür kein Anlass besteht. Es ist davon auszugehen, dass die Antragsgegnerin die erforderlichen Maßnahmen von sich aus vornimmt, insbesondere das beschlagnahmte Vermögen des Antragstellers bis zum Abschluss des Klageverfahrens frei gibt.

III


Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO. Die Festsetzung des Werts des Streitgegenstandes folgt aus § 13 Abs. 1 Satz 1, § 20 Abs. 3 GKG.
Bardenhewer Gerhardt Vormeier

Gründe

I


Das Bundesministerium des Innern stellte mit Verfügung vom 31. Juli 2002 fest, dass die Tätigkeit des Antragstellers Gewaltanwendung als Mittel zur Durchsetzung politischer, religiöser oder sonstiger Belange unterstütze, befürworte und hervorrufe, eine Vereinigung außerhalb des Bundesgebiets, die Anschläge gegen Personen oder Sachen veranlasse, unterstütze und sich gegen den Gedanken der Völkerverständigung richte. Der Antragsteller wurde verboten und aufgelöst. Die Verwendung von Kennzeichen des Antragstellers wurde verboten ebenso die Bildung von Ersatzorganisationen und die Fortführung bestehender Organisationen als Ersatzorganisationen. Das Vermögen des Antragstellers sowie bestimmte Forderungen und Sachen Dritter wurden beschlagnahmt und zu Gunsten der Bundesrepublik Deutschland eingezogen. Die sofortige Vollziehung dieser Maßnahmen mit Ausnahme der Vermögenseinziehung wurde angeordnet.
Der Antragsteller hat am 30. August 2002 Klage gegen die Verfügung vom 31. Juli 2002 erhoben und die Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage gemäß § 80 Abs. 5 VwGO beantragt. Die Antragsgegnerin ist der Klage und dem Antrag entgegengetreten.
Wegen der Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichts- und Behördenakten Bezug genommen.

II


Der Antrag gemäß § 80 Abs. 5 VwGO ist zulässig und begründet. Die Erfolgsaussichten der Klage sind offen. Die Abwägung der widerstreitenden Interessen und der mit der gerichtlichen Zwischenentscheidung verbundenen Folgen führt zur Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung mit einer Maßgabe.
1. Der gegenwärtige Sach- und Streitstand erlaubt dem beschließenden Senat auf der Grundlage der in dem Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes allein möglichen summarischen Prüfung keine hinreichende Prognose über den Erfolg der Klage.
a) Die Verfügung vom 31. Juli 2002 ist in erster Linie auf die Verbotstatbestände des § 14 Abs. 2 Nrn. 4 und 5 VereinsG gestützt. Dies setzt voraus, dass der Antragsteller Ausländerverein ist. Es spricht Überwiegendes dafür, dass dies der Fall ist. Allerdings ist eine abschließende Beurteilung erst im Hauptsacheverfahren möglich.
Gemäß § 14 Abs. 1 Satz 1 VereinsG sind Ausländervereine Vereine, deren Mitglieder oder Leiter sämtlich oder überwiegend Ausländer sind. Nach § 14 Abs. 1 Satz 2 VereinsG gelten nicht als Ausländervereine Vereine, deren Mitglieder oder Leiter sämtlich oder überwiegend ausländische Staatsangehörige eines Mitgliedstaates der Europäischen Union sind. Für die Beantwortung der Frage, ob Ausländer in der Leitung eines Vereins überwiegen, kommt es nicht auf den zahlenmäßigen Anteil der Ausländer im Vorstand, sondern darauf an, ob Ausländer das Vereinsgeschehen von außen oder innen maßgeblich beeinflussen und für den Verein maßgebliche Funktionen ausüben; es kommt auf die "materielle Leitungsfunktion" an (vgl. Beschluss vom 6. September 1995 - BVerwG 1 VR 2.95 - Buchholz 402.45 VereinsG Nr. 23 = NVwZ 1997, 68; s. a. Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts vom 16. Juni 2000 - BVerfG 1 BvR 1539/94 u.a. - NVwZ 2000, 1281).
Da der Antragsteller nach den Angaben der Beteiligten nicht im Hinblick auf die Struktur und das Wirken seiner Mitglieder als Deutschen- oder als Ausländerverein eingestuft werden kann, kommt es darauf an, wer im Vorstand des Antragstellers die materielle Leitungsfunktion ausübt. Der Vorstand besteht aus dem Jordanier A. als Vorsitzenden, dem Deutschen T. als stellvertretenden Vorsitzenden und dem Belgier E. als Schatzmeister. Die Antragsgegnerin meint, der Antragsteller werde im Wesentlichen von Herrn A. geleitet, während der Antragsteller vorträgt, die Vorstandsmitglieder wirkten bei der Leitung des Vereins arbeitsteilig zusammen.
Auf die zwischen den Beteiligten strittigen Tatsachenfragen kommt es möglicherweise nicht an. Denn der Wortlaut des § 14 Abs. 1 Satz 2 VereinsG spricht dagegen, dass der Gesetzgeber ausländische Staatsangehörige eines Mitgliedstaates der Europäischen Union vereinsrechtlich Deutschen vollständig gleichgestellt hat. Vielmehr könnte er aus der Gruppe der Ausländervereine lediglich diejenigen von der Anwendung des § 14 VereinsG ausgenommen haben, die überwiegend von ausländischen EU-Mitgliedstaatsangehörigen gebildet sind ("gelten nicht als Ausländervereine"). Dies würde bedeuten, dass bei der Qualifizierung eines "gemischten" Vereins als Ausländerverein EU-Mitgliedstaatsangehörige und Drittstaatsangehörige gleich zu behandeln sind. Der Antragsteller wäre danach aufgrund seines eigenen Vortrags Ausländerverein, weil die Vorstandsarbeit in arbeitsteiligem Zusammenwirken erledigt wird und die Ausländer im Vorstand in der Mehrzahl sind.
Allerdings erscheint die vorstehende Auslegung des § 14 Abs. 1 Satz 2 VereinsG nicht zwingend. Insbesondere im Hinblick auf die Gesetzesbegründung, die den Eindruck vermittelt, die ausländischen Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten der Europäischen Union sollten Deutschen vereinsrechtlich gleichgestellt werden (vgl. BTDrucks 14/7386 <neu> S. 49 f.), bedarf sie der Überprüfung in einem Hauptsacheverfahren. Ist ihr nicht zu folgen, ist aufzuklären, ob die Behauptung der Antragsgegnerin zutrifft, dass die materielle Leitungsfunktion im Wesentlichen von Herrn A. ausgeübt wird. Zwar trifft es nach den dem Senat vorliegenden Asservaten zu, dass im Schriftverkehr nach außen allein Herr A. in Erscheinung getreten ist. Auch hat der Senat - insbesondere im Hinblick auf das Fehlen konkreter Hinweise seitens des Antragstellers - keinen Anlass für die Annahme, dass die Antragsgegnerin, wie vom Antragsteller sinngemäß vorgetragen, nicht sämtliche für die Frage erheblichen Unterlagen ausgewertet und vorgelegt hat. In Betracht zu ziehen ist jedoch, dass die (interne) Geschäftsführung von den Vorstandsmitgliedern gemeinschaftlich wahrgenommen wird. Dagegen spricht insbesondere, dass auf den asservierten "Zahlungswunschformularen" die vorgedruckten Prüf- und Genehmigungsvermerke nicht von den weiteren Vorstandsmitgliedern ausgefüllt worden sind und auch sonst keine schriftlichen Belege für die vom Vorstand gefassten Beschlüsse vorliegen, obwohl dies in § 6 Abs. 5 Satz 3 der Satzung vorgesehen ist. Die Schlüsse, die die Antragsgegnerin namentlich im Schriftsatz vom 2. Juli 2003 aus den Asservaten zieht, haben Gewicht. Über Art und Umfang der Arbeitsteilung im Vorstand kann indes abschließend erst nach Anhörung der Vorstandsmitglieder und ggf. Einvernahme des Geschäftsführers im Hauptsacheverfahren befunden werden. Soweit der Anmeldung des Antragstellers als Ausländerverein überhaupt die Bedeutung eines Indizes beizumessen ist, kann auf diesen Umstand jedenfalls nicht vor Ausschöpfung der Beweismittel abgestellt werden.
b) Nach gegenwärtigem Sach- und Streitstand ist offen, ob der Antragsteller den Verbotsgrund des § 14 Abs. 2 Nr. 4 VereinsG erfüllt.
aa) Nach § 14 Abs. 2 Nr. 4 VereinsG können Ausländervereine verboten werden, soweit ihr Zweck oder ihre Tätigkeit Gewaltanwendung als Mittel zur Durchsetzung politischer, religiöser oder sonstiger Belange unterstützt, befürwortet oder hervorrufen soll. Der Gesetzesbegründung (BTDrucks 14/7386 <neu> S. 51) ist zunächst zu entnehmen, dass die aufgeführten Handlungen nicht öffentlich erfolgen müssen. Sodann wird ausgeführt, mit diesem Verbotsgrund solle unter anderem das Spendensammeln für Terrorgruppen oder das Rekrutieren von Kämpfern erfasst werden; er werde auch für den Fall einschlägig sein, dass drittstaatsangehörige fundamental-islamistische Imame im Rahmen des Freitagsgebets in einer dem Ausländerverein zurechenbaren Weise das Existenzrecht des Staates Israel bestritten und zur Teilnahme am gewaltsamen Befreiungskampf oder zum Mord an Juden oder US-Amerikanern aufriefen; dabei werde eine eigene positive Stellungnahme des Vereins zur Anwendung von Gewalt vorausgesetzt. Dementsprechend ist der Verbotstatbestand dahin zu verstehen, dass er die gezielte Förderung von Gewaltanwendung betrifft, wobei diese nicht bereits durch bestimmte Aktionen, Aktionsformen oder Akteure konkretisiert sein muss.
Die tatbestandlichen Voraussetzungen des Verbotsgrundes bedürfen voller behördlicher bzw. gerichtlicher Aufklärung. Ein dahin gehender Verdacht genügt nicht. Dem Recht etwa der Nachrichtendienste geläufige Wendungen, die einen Verdacht zum Anknüpfungspunkt staatlichen Handelns machen ("wenn tatsächliche Anhaltspunkte für die Annahme bestehen"), hat der Gesetzgeber nicht benutzt. In der Gesetzesbegründung wird einerseits auf die Vorteile konkreter Verbotstatbestände für ein effizientes Verwaltungshandeln und andererseits auf die weite Tatbestandsfassung verwiesen (BTDrucks 14/7386 <neu> S. 50/51). Dies bestätigt, dass ein, wie der Antragsteller formuliert hat, "Verdachtsverbot" keine gesetzliche Grundlage findet. Soweit die Antragsgegnerin darauf hinweist, dass der vom Gesetzgeber mit der Änderung des § 14 AuslG durch das Gesetz zur Bekämpfung des internationalen Terrorismus vom 9. Januar 2002 (BGBl I S. 361) verfolgte Präventionszweck, problematischen Entwicklungen von Ausländervereinen bereits in einem frühen Entwicklungsstand entgegentreten zu können, sich in "niedrigschwelligen Eingriffsvoraussetzungen" niedergeschlagen habe, steht dies mit dem Gesagten im Einklang. Sollte sie allerdings mit ihrem Hinweis auf "im Ausland schwer auflösbare Sachverhaltsunsicherheiten" die Auffassung verbinden, insoweit genügten Verdachtsmomente zur Erfüllung des Verbotstatbestandes des § 14 Abs. 2 Nr. 4 VereinsG, wäre ihr nicht zu folgen.
Gemäß § 86 Abs. 1 VwGO erforscht das Gericht den Sachverhalt unter Heranziehung der Beteiligten von Amts wegen. Bei der Anfechtung von vereinsrechtlichen Verbotsverfügungen beruht die gerichtliche Überzeugungsbildung (§ 108 Abs. 1 VwGO) der Eigenart der Materie entsprechend in erheblichem Umfang auf der zusammenschauenden Verwertung von Indizien (stRspr; vgl. Urteil vom 13. April 1999 - BVerwG 1 A 3.94 - Buchholz 402.45 VereinsG Nr. 30 S. 5). Die Hinweistatsachen (Indizien) ihrerseits unterliegen den allgemeinen Beweisregeln. Während es bei den vor dem Bundesverwaltungsgericht in der Vergangenheit angefochtenen vereinsrechtlichen Verbotsverfügungen auf diese Stufe der gerichtlichen Sachverhaltsaufklärung nicht entscheidend angekommen ist, besteht hier Anlass zu folgendem Hinweis:
Ein Vereinsverbot darf im Falle der Nichterweislichkeit des Verbotsgrundes nicht ausgesprochen werden, eine gleichwohl ergangene Verbotsverfügung ist durch das Gericht aufzuheben (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Der Verbotsbehörde stehen Beweiserleichterungen, auf die die Antragsgegnerin mit der erwähnten Erwägung abzielen dürfte, nicht zur Seite. Dies gilt sowohl für Auslandssachverhalte als auch für solche, deren Behauptung die Verbotsbehörde im Hinblick auf Geheimhaltungsbedürfnisse nicht näher darzulegen und insbesondere nicht mit Beweismitteln zu belegen vermag. Dem Verbotstatbestand des § 14 Abs. 2 Nr. 4 VereinsG liegt der Gedanke der Gewaltprävention im Vorfeld der Gefahrenabwehr zugrunde. Im Rahmen des lediglich Präventionszwecken dienenden § 14 Abs. 2 Nr. 4 VereinsG kann ein Vereinsverbot nicht mit den staatlichen Organen vorliegenden Erkenntnissen gerechtfertigt werden, die dem Gericht im Einzelnen nicht unterbreitet werden können. Dies bedeutet insbesondere, dass substantiiert bestrittene Tatsachenbehauptungen der Verbotsbehörde, die auf nachrichtendienstlichen Erkenntnissen und Einschätzungen beruhen und gerichtlicher Beweiserhebung nicht zugänglich sind, zwar die durch andere Erkenntnisse gestützte Überzeugung des Gerichts im Sinne einer Abrundung des Gesamtbildes bestätigen können, dass derartige Tatsachenbehauptungen jedoch für die gerichtliche Überzeugungsbildung über das Vorliegen eines Verbotsgrundes selbst dann nicht ausschlaggebend sein dürfen, wenn sie plausibel erscheinen. Soweit in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts unter bestimmten Voraussetzungen die Verwertung geheim gehaltener Vorgänge in weitergehendem Maße für möglich angesehen worden ist, betrifft diese Rechtsprechung andere Fallgestaltungen und kann nicht auf die Feststellung der tatsächlichen Voraussetzungen eines Vereinsverbots übertragen werden (vgl. Urteil vom 1. Juli 1975 - BVerwG 1 C 44.70 - BVerwGE 49, 44, 50; Beschluss vom 1. Februar 1996 - BVerwG 1 B 37.95 -
NVwZ-RR 1997, 133 m.w.N; s. a. BVerfGE 101, 106, 126).
bb) Der beschließende Senat hat keine durchgreifenden Bedenken hinsichtlich der Vereinbarkeit des Verbotstatbestands des § 14 Abs. 2 Nr. 4 VereinsG mit dem Grundgesetz und völkerrechtlichen Vorgaben.
Verfassungsrechtlicher Maßstab ist Art. 2 Abs. 1 GG. Danach steht die Vereinigungsfreiheit von Ausländern unter dem Vorbehalt der verfassungsmäßigen Ordnung, zu der alle formell und materiell verfassungsmäßigen Gesetze gehören. Ist - wie hier - durch die gesetzliche
Beschränkung der freien Persönlichkeitsentfaltung ein unantastbarer Bereich privater Lebensgestaltung nicht beeinträchtigt, müssen staatliche Maßnahmen hingenommen werden, die im überwiegenden Interesse der Allgemeinheit unter Wahrung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes getroffen werden. Das vom Gesetzgeber eingesetzte Mittel muss geeignet und erforderlich sein, um den erstrebten Zweck zu erreichen. Ferner darf der mit der Beschränkung verbundene Eingriff nicht außer Verhältnis zur Bedeutung der Sache stehen und den Betroffenen nicht übermäßig oder unzumutbar belasten (stRspr; BVerfGE 96, 10, 21).
Der Gesetzgeber verfolgt mit § 14 Abs. 2 Nr. 4 VereinsG legitime Zwecke. Der Verbotstatbestand dient zum einen dem friedlichen und geordneten Zusammenleben der Bevölkerung in Deutschland, dem die Unterstützung von Gewaltanwendung jeder Art zuwiderläuft. Zum andern soll die Anwendung von Gewalt als Mittel zur Durchsetzung politischer, religiöser oder sonstiger Belange im übernationalen Rahmen bekämpft werden. Es steht außer Frage, dass die Sicherheit des Staates als verfasster Friedens- und Ordnungsmacht und die von ihm zu gewährleistende Sicherheit seiner Bevölkerung Verfassungswerte sind, die mit anderen im gleichen Rang stehen und unverzichtbar sind, weil die Institution Staat von ihnen die eigentliche und letzte Rechtfertigung herleitet (BVerfGE 49, 24, 56 f.). Vor dem Hintergrund des Art. 9 Abs. 2 und des Art. 26 Abs. 1 GG kann ferner nicht in Abrede gestellt werden, dass der Gesetzgeber eine das eigene Staatsgebiet überschreitende Vorsorge gegen Gewaltanwendung betreiben darf.
Vereinsverbote sind, wie sich bereits aus Art. 9 Abs. 2 und Art. 21 Abs. 2 GG ergibt, nicht greifbar ungeeignet, den Gesetzeszweck zu verwirklichen. Dem Gebot, jeweils das mildeste Mittel einzusetzen, das zur effektiven Zweckerreichung zur Verfügung steht, wird dadurch Rechnung getragen, dass die Verbotsbehörde nach § 14 Abs. 3 Satz 1 VereinsG anstelle des Vereinsverbots gegenüber Ausländervereinen Betätigungsverbote erlassen kann, die sie auch auf bestimmte Handlungen oder bestimmte Personen beschränken kann. Verfassungsrechtliche Bedenken folgen auch nicht daraus, dass der Gesetzgeber trotz der weiten Fassung des Verbotstatbestandes keine besonderen Sicherungen zur Wahrung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes im engeren Sinn getroffen, sondern lediglich in der Gesetzesbegründung die Bedeutung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes beim Gesetzesvollzug unterstrichen hat (vgl. BTDrucks 14/7386 <neu> S. 50). Die nähere Bestimmung, in welchen Fällen der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz behördlichem Einschreiten Grenzen setzt, ist damit letztlich der Rechtsprechung zugewiesen. Diese ist zwar an die Entscheidung des demokratisch legitimierten Gesetzgebers gebunden, den Rechtsgüterschutz weit in das Vorfeld der Gefahrenabwehr hineinzuverlagern. Dies schließt aber nicht aus, dass Verbotsverfügungen anhand des Maßstabes "praktischer Vernunft" (vgl. BVerwGE 110, 126, 140) auf die Beachtung des Übermaßverbotes hin zu überprüfen sind. Im Hinblick auf die Intensität der gerichtlichen Kontrolle vereinsrechtlicher Verbotsverfügungen ist nicht zu erkennen, inwiefern Betroffenen aus dem Fehlen gesetzlicher Konkretisierungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes Nachteile erwachsen könnten.
Die Gewährleistung der Vereinigungsfreiheit in Art. 11 Abs. 1 EMRK steht unter dem Vorbehalt, dass die Ausübung dieses Rechts vom Gesetz vorgesehenen Einschränkungen unterworfen werden darf, die in einer demokratischen Gesellschaft im Interesse der äußeren und inneren Sicherheit, zur Aufrechterhaltung der Ordnung und der Verbrechensverhütung, zum Schutz der Gesundheit und der Moral und zum Schutz der Rechte und Freiheiten anderer notwendig sind (Art. 11 Abs. 2 Satz 1 EMRK). Zudem darf die Bestimmung des Art. 11 EMRK nicht so ausgelegt werden, dass sie den Staaten verbietet, die politische Betätigung von Ausländern Beschränkungen zu unterwerfen (Art. 16 EMRK). Der beschließende Senat sieht keinen Anhalt dafür, dass die an das Verbot nichtstaatlicher Gewaltausübung anknüpfende Regelung des § 14 Abs. 2 Nr. 4 VereinsG mit Konventionsrecht unvereinbar sein könnte. Entsprechendes gilt für Art. 22 des Internationalen Paktes über bürgerliche und politische Rechte (zu dem Art. 16 EMRK entsprechenden Vorbehalt s. BGBl II 1976 S. 1068).
cc) Die Antragsgegnerin hält den Verbotstatbestand des § 14 Abs. 2 Nr. 4 VereinsG zusammengefasst aufgrund folgender Erwägungen für erfüllt: Der Antragsteller benenne in seinen Spendenaufrufen u.a. als Verwendungszweck die Unterstützung von "Märtyrerfamilien" in Palästina; der Begriff "Märtyrer" sei synonym mit Angehörigen der palästinensischen Bevölkerung, die bei gewalttätigen Angriffen auf israelische Einrichtungen und Israelis ihr Leben verlören, einschließlich der Selbstmordattentäter; zu den Organisationen, die den aus dem Jihad-Gedanken stammenden Begriff im Sinne eines gewalttätigen Vorgehens gegen Israel verwendeten und instrumentalisierten, gehöre HAMAS; der Antragsteller handele auf dem Boden der Muslimbruderschaft und insbesondere im Kontext von HAMAS und teile deshalb den von dieser Organisation geprägten Begriff des "Märtyrertums"; die Unterstützung von Märtyrerfamilien sei gleichbedeutend mit der Befürwortung von Selbstmordattentaten; diese Unterstützung nehme potenziellen Märtyrern die Sorge um die materielle Zukunft von Angehörigen und fördere so ihre Bereitschaft zu "Märtyreraktionen“. Dass der Antragsteller auf dem Boden der Muslimbruderschaft und insbesondere im Kontext von HAMAS handele, ergebe sich aus Folgendem: Der Vereinsvorsitzende A. sei in Vereine eingebunden, die Positionen von HAMAS verträten; er unterhalte wie früher, wenn auch weniger sichtbar, Kontakte zu HAMAS; ein Mitglied der Muslimbruderschaft habe im Dezember 1999 die Adresse des Antragstellers als Besuchsadresse angegeben; vom Antragsteller gesammelte Spenden flössen über unverdächtig erscheinende Hilfsorganisationen HAMAS zu, wobei den Spendern wie den Organisationen, in denen gesammelt werde, bekannt sei, dass der Antragsteller die "Intifada“ der palästinensischen Bevölkerung unterstütze.
Träfe es zu, dass der Antragsteller in der dargestellten Art und Weise "Beihilfe“ zu Gewaltaktionen von Palästinensern gegen Israelis oder israelische Einrichtungen, insbesondere zu Selbstmordattentaten leistet, wäre der Verbotstatbestand des § 14 Abs. 2 Nr. 4 VereinsG erfüllt, weil darin die Unterstützung von Gewaltanwendung als Mittel zur Durchsetzung politischer Belange läge. Der beschließende Senat kann bei summarischer Prüfung aus den vorliegenden Indizien aber nicht mit hinreichender Sicherheit ableiten, dass Zweck oder Tätigkeit des Antragstellers tatsächlich dem von der Antragsgegnerin dargestellten Bild entsprechen.
Allerdings kommt den nicht zu beanstandenden satzungsmäßigen Zielen des Antragstellers und seiner Anerkennung als gemeinnütziger Verein keine entscheidende Bedeutung zu. Maßgeblich sind vielmehr die von ihm tatsächlich verfolgten Zwecke, wie sie sich nach den ihm zurechenbaren Äußerungen darstellen, und seine Tätigkeit.
Entgegen der Ansicht der Antragsgegnerin lässt sich aus den vorliegenden Spendenaufrufen nicht ohne weiteres ableiten, dass der Antragsteller unter "Märtyrern" Selbstmordattentäter versteht. Dieser Begriff ist, wie die Antragsgegnerin einräumt, vieldeutig. Mit ihm können nach allgemeinem Sprachgebrauch im islamischen Kulturkreis sowohl im (aktiven) Kampf für den Islam Gefallene als auch Gläubige bezeichnet werden, die als (passive) Opfer gestorben sind. Eine auf aktive Kämpfer einschließlich der Selbstmordattentäter eingeengte Bedeutung kann dem Begriff nur beigemessen werden, wenn er in einem dahin gehenden Kontext - etwa im Zusammenhang mit Terroraktionen von HAMAS - verwendet wird. Aus den vorliegenden Materialien selbst ergibt sich ein solcher Zusammenhang nicht zwingend.
Für die Annahme der Antragsgegnerin, der Antragsteller sichere die Familien potenzieller Selbstmordattentäter finanziell ab und leiste damit für deren Tatentschluss einen erheblichen Beitrag, dürfte es bislang an einem (direkten) Beleg fehlen. Soweit zwischen den Beteiligten strittig ist, inwieweit die finanzielle Absicherung der Familien für den Tatentschluss von Selbstmordattentätern erheblich ist, dürfte - gerade im Hinblick auf den Vortrag der Antragsgegnerin im Schriftsatz vom 2. Juli 2003 (S. 29 f.) - davon auszugehen sein, dass die Motive der Selbstmordattentäter komplex sind und kaum aufgeklärt werden kann, welche Rolle die wirtschaftliche Absicherung der Familie dabei spielt. Darauf kommt es für den Nachweis des Verbotsgrundes des § 14 Abs. 2 Nr. 4 VereinsG indes möglicherweise auch nicht an. Denn es liegt nahe, dass allenfalls die konkrete Zusage der Absicherung der Familie oder das Bestehen eines verlässlichen Systems derartiger Absicherungen den Tatentschluss eines Selbstmordattentäters fördern kann. Trifft diese These zu, könnte dem Antragsteller die Unterstützung von Gewaltanwendung nur dann vorgeworfen werden, wenn ein derartiges System bestünde - der Umstand, dass eine Organisation im Januar 2000 um Schulgeld für 39 Kinder, darunter sieben Kinder von getöteten "Märtyrern", bittet (Anlage 20 zur Antragserwiderung vom 19. Dezember 2002, Auswertungsordner 2), könnte jedenfalls für diesen Zeitraum dagegen sprechen - und er es mittrüge, wofür es bislang an belastbaren Hinweisen fehlen dürfte. Hingegen dürfte es zur Erfüllung des Verbotstatbestandes nicht ausreichen, wenn die allgemeinen Hilfeleistungen des Antragstellers im Einzelfall auch Familien von Selbstmordattentätern zugute kommen. Der beschließende Senat hat Zweifel, ob der Umstand, dass Hilfeleistungen in Palästina ein "Unterstützungsklima" (in den Worten der Antragsgegnerin: "positiv bewertendes Milieu", "affirmatives Umfeld") schaffen und damit in ungewisser Weise auch Selbstmordattentate gefördert werden, ein Vereinsverbot rechtfertigen kann. Die Entscheidung über diese Fragen muss dem Hauptsacheverfahren vorbehalten bleiben.
Zweifelhaft erscheint, ob sich den dafür von der Antragsgegnerin herangezogenen Äußerungen des Antragstellers eine positive Einstellung zu Gewalttaten von Seiten der Palästinenser entnehmen lässt. So lassen etwa die in dem Versammlungsaufruf im Auswertungsordner 1 (Anlage 6 zur Antragserwiderung vom 19. Dezember 2002) enthaltenen politischen Aussagen, auch wenn er dem Antragsteller zuzurechnen sein sollte, einen solchen Schluss wohl nicht zu, wenn die insoweit üblichen Akzentuierungen berücksichtigt werden. Das im Auswertungsordner 1 (Anlage 7 zur Antragserwiderung vom 19. Dezember 2002) enthaltene Asservat mag die von der Antragsgegnerin im Schriftsatz vom 2. Juli 2003 dargestellten Bezüge zu HAMAS enthalten, das zu den Spendenaufrufen Gesagte gilt aber auch hier. Verschiedene Asservate aus dem Bereich des Antragstellers haben zwar Bezug zur Anwendung von Gewalt und deuten auf die ideologische Nähe zur Gewaltausübung durch HAMAS. Vor dem Hintergrund, dass der Antragsteller nach seinem Vorbringen humanitäre Projekte in einem Umfeld fördert, das von den Auseinandersetzungen zwischen Palästinensern und dem Staat Israel geprägt wird, lassen diese Asservate aber nicht ohne weiteres Schlüsse auf Zweck und Tätigkeit des Antragstellers zu.
Nach bisherigem Sach- und Streitstand kommt es nach alledem entscheidend darauf an, ob der Antragsteller in die Organisation von HAMAS eingebunden ist und ob seine Tätigkeit deshalb der Unterstützung von Gewaltanwendung dient. Zwar bestehen deutliche Hinweise auf eine Einbindung in das Netzwerk von HAMAS. So lässt sich das Ergebnis einer vorläufigen Würdigung der Beweismittel Fach 29 bis 35 und 38 sowie Auswertungsordner 1, Anlagen 14 bis 16 sowie des Vortrags der Antragsgegnerin im Schriftsatz vom 2. Juli 2003 dahin zusammenfassen, dass der Vereinsvorsitzende A. in nachhaltiger Beziehung zumindest zur "Islamischen Gemeinschaft in Deutschland e.V." (IGD) steht und Kontakte zu Personen hat, die mit HAMAS in relevanter Weise in Beziehung stehen. Nach Ansicht des beschließenden Senats wirkt Herr A. auf der Grundlage der Ideologie des IGD und wohl auch der "Muslimbruderschaft" (MB) beim Antragsteller und richtet dessen Tätigkeit als Vereinsvorsitzender an ihr aus. Auch die weiteren von der Antragsgegnerin herangezogenen Dokumente sprechen in ihrer Gesamtheit - unbeschadet der Erörterung des Beteiligtenvortrags zu den einzelnen Asservaten - dafür, dass der Antragsteller Teil des Netzwerks von HAMAS ist. Insbesondere geht der beschließende Senat in diesem Verfahren davon aus, dass der Antragsteller zumindest parallel zu entsprechenden Organisationen in anderen Ländern Spenden sammelt, die auch an palästinensische Einrichtungen, die dem Umfeld von HAMAS zuzuordnen sind, weitergeleitet werden.
Jedoch lässt sich nicht mit hinreichender Sicherheit beurteilen, ob die der Verbotsverfügung erkennbar zugrunde liegende und im Schriftsatz vom 2. Juli 2003 auf weitere Grundlagen gestellte Vorstellung der Antragsgegnerin, dass HAMAS eine Einheit sei und die sozialen und terroristischen Tätigkeiten von HAMAS nicht unterschieden werden könnten, zur Überzeugung des Gerichts bewiesen werden kann. Nach der Darstellung des Bundesnachrichtendienstes erscheint HAMAS nicht als homogene politisch-militante Gruppierung, sondern als weit gespanntes Netzwerk mit einem erfolgreichen verzweigten System sozialer Einrichtungen und Organisationen. HAMAS bezieht nach dieser Darstellung aus dem Ausland in erster Linie für die karitativen Zwecke ihres sozialen Netzwerks umfangreiche Spendengelder. Beweise dafür, dass diese zweckwidrig für militante (terroristische) Aktivitäten verwendet würden, liegen nach Auskunft des Bundesnachrichtendienstes nicht vor. In welchem Umfang die jeweiligen Umfeldorganisationen in die militant-terroristischen Ziele von HAMAS einbezogen sind, lässt sich nach den vorliegenden Behördenzeugnissen nicht mit hinreichender Sicherheit feststellen. Daher besteht nicht nur die theoretische Möglichkeit, sondern eine nicht zu vernachlässigende Wahrscheinlichkeit, dass Beziehungen zu Organisationen, die mit HAMAS in Zusammenhang zu bringen sind, nicht notwendig eine Identifizierung mit der Gewaltanwendung von HAMAS bedeuten. Gleiches gilt für die Sammlung und Weiterleitung von Spenden an Einrichtungen im Umfeld von HAMAS. Soweit die Antragsgegnerin ihren Vortrag zur homogenen Struktur von HAMAS auf neuere Erkenntnisse des niederländischen Nachrichtendienstes und deren Verwertung durch einen Richter in einem in-camera-Verfahren stützt, kann dem erst im Hauptsacheverfahren nachgegangen werden. Der Vortrag enthält lediglich eine zusammenfassende Tatsachenbehauptung, die nicht einmal eine Plausibilitätskontrolle erlaubt und jedenfalls in diesem Verfahren nicht zu Lasten des Antragstellers zu verwerten ist. Die ergänzenden Darstellungen der Entwicklung von HAMAS und ihrer Erziehungseinrichtungen im Schriftsatz der Antragsgegnerin vom 2. Juli 2003 (S. 19 ff., 28 ff.) sind insoweit bei summarischer Würdigung unergiebig. In diesem Zusammenhang wirft der Umstand, dass die palästinensische Autonomiebehörde im Winter 2001/2002 nur wenige bestimmte HAMAS zugeordnete Vereinigungen verboten hat (vgl. Schriftsatz vom 2. Juli 2003 S. 16), nicht nur die Frage nach den Verbotsgründen auf, sondern nötigt auch zu weiterer Aufklärung der Struktur des Netzwerks von HAMAS.
In der Frage, ob der Antragsteller namentlich in eine finanzielle Infrastruktur von HAMAS eingebunden ist, die zu ihren terroristischen Aktivitäten beiträgt, dürfte sich die Beweislage seit dem 12. Juni 2002, zu welchem Zeitpunkt das Bundesministerium des Innern das Vorliegen diesbezüglicher Beweise verneint hat (Verwaltungsvorgang Bl. 6), nicht entscheidend verändert haben. Die Verbindungen des Antragstellers zu AL-AQSA-Hilfsorganisationen in anderen Ländern und zu anderen Organisationen wie der Holy Land Foundation for Relief and Development (HLF) belegen als solche die dem Antragsteller vorgeworfene Unterstützung von Gewalt nicht. Es ist nicht auszuschließen, dass aufgrund dem Senat nicht unterbreiteter nachrichtendienstlicher Erkenntnisse die vorliegenden Hinweise im Sinne der Behauptung zu interpretieren sind, dass der Antragsteller unter dem Deckmantel der Förderung sozialer und humanitärer Projekte mit den von ihm gesammelten Spenden gewaltsame Aktivitäten von HAMAS unterstützt. Auf der Grundlage der zurzeit vorliegenden Tatsachen und Hinweise kann der Senat den Fragenkomplex indes nicht abschließend beurteilen. In diesem Zusammenhang wird im Hauptsacheverfahren auch die in erster Linie für den Verbotstatbestand des § 14 Abs. 2 Nr. 5 VereinsG möglicherweise bedeutsame Unterstützung HAMAS zuzuordnender Organisationen, die von der Autonomiebehörde verboten worden sind, durch den Antragsteller zu berücksichtigen sein.
c) Nach gegenwärtigem Sach- und Streitstand ist auch offen, ob der Antragsteller den Verbotstatbestand des § 14 Abs. 2 Nr. 5 VereinsG erfüllt.
aa) Nach § 14 Abs. 2 Nr. 5 VereinsG können Ausländervereine verboten werden, soweit ihr Zweck oder ihre Tätigkeit Vereinigungen innerhalb oder außerhalb des Bundesgebiets unterstützt, die Anschläge gegen Personen oder Sachen veranlassen, befürworten oder androhen.
In der Gesetzesbegründung (BTDrucks 14/7386 <neu> S. 51) wird zunächst erläutert, dass im Unterschied zu § 37 AuslG Bezüge zu Deutschland nicht erforderlich seien, um die Unterstützung von Vereinigungen unabhängig davon zu erfassen, wo die Anschläge verübt würden; die Einschränkung auf das Gebiet der Bundesrepublik Deutschland oder auf Deutsche oder deutsche Einrichtungen sei angesichts international organisierter und agierender Terrorgruppen, die immer auch abstrakt eine Bedrohung für die Bundesrepublik Deutschland darstellten, nicht angezeigt. Weiter wird ausgeführt, nach Nummer 5 reiche es aus, wenn die z.B. durch Spenden unterstützte Organisation im Ausland in den dem Text ausgeführten Begehungsformen in Zusammenhang mit Anschlägen stehe, während der inländische unterstützende - und deshalb ggf. aufzulösende oder in seiner Tätigkeit einzuschränkende - Verein selbst seine Tätigkeit im Inland auf legale Handlungen beschränken könne; denn auch von einer vorgeblich karitativen Tätigkeit z.B. zur Unterstützung der Angehörigen der "Märtyrer" in einem ausländischen Befreiungskampf könne eine indirekte, Gewaltanwendung unterstützende Wirkung ausgehen, die dem innerstaatlichen ordre public widerspreche.
Verbotsgrund des § 14 Abs. 2 Nr. 5 VereinsG ist die Unterstützung mindestens einer bestimmten Vereinigung - die Verwendung der Mehrzahl ("Vereinigungen") ist offensichtlich nur durch die den Absatz einleitende Wendung ("Ausländervereine können verboten werden, ...") sprachlich bedingt -, die nicht nur generell gewaltbereit ist - etwa zu Hausbesetzungen, Eingriffen in den Verkehr o.ä. -, sondern Gewalt in Gestalt von Anschlägen (Attentaten) veranlasst, befürwortet oder androht. Auf die Motivation der Unterstützung kommt es nicht an, so dass der Tatbestand auch Formen der "mittelbaren" Unterstützung von Attentaten wie etwa die Übernahme von Soziallasten erfasst. Dies ändert allerdings nichts daran, dass ein Verbot nur in Frage kommt, wenn der Ausländerverein seine Unterstützung in dem Bewusstsein erbringt, mit ihr einen gezielten Beitrag zur Gewaltanwendung zu leisten. Der Antragsteller weist zu Recht darauf hin, dass andernfalls jede organisierte humanitäre Hilfeleistung in Bürgerkriegs- oder ähnlichen Situationen den Verbotstatbestand erfüllen würde, was von der Absicht des Gesetzgebers augenscheinlich nicht gedeckt wäre.
Der Tatbestand des § 14 Abs. 2 Nr. 5 VereinsG erfasst auch die Unterstützung von Vereinigungen, die ausschließlich im Ausland ansässig und tätig sind. Auswirkungen der Tätigkeit der unterstützten Vereinigung auf die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland und ihrer Bevölkerung sind nicht erforderlich. Der Gesetzgeber will - ungeachtet der mehrdeutigen Formulierungen in der Gesetzesbegründung - erkennbar jede Tätigkeit von Ausländervereinen unterdrücken, die die organisierte Förderung von Gewaltakten wo auch immer zum Gegenstand hat. Gefahren für die öffentliche Sicherheit gerade der Bundesrepublik Deutschland gehören mithin nicht zum Tatbestand des Verbotsgrundes.
Wie der Tatbestand des § 14 Abs. 2 Nr. 4 VereinsG lässt auch der Tatbestand der Nr. 5 ein "Verdachtsverbot" nicht zu. Die bei Auslandssachverhalten hier in noch höherem Maße zu erwartenden Beweisschwierigkeiten der Verbotsbehörde ändern daran nichts. Auf die Ausführungen zu § 14 Abs. 2 Nr. 4 VereinsG wird Bezug genommen.
bb) Der beschließende Senat hält den Verbotstatbestand des § 14 Abs. 2 Nr. 5 VereinsG entsprechend den Erwägungen zu § 14 Abs. 2 Nr. 4 VereinsG grundsätzlich für vereinbar mit höherrangigem Recht. Allerdings nötigen die Fälle, in denen das Verbot die Unterstützung einer ausschließlich im Ausland ansässigen und tätigen Organisation zur Grundlage hat, zu ergänzenden Erwägungen in Bezug auf die Wahrung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes. Die Antragsgegnerin hat - zuletzt im Schriftsatz vom 2. Juli 2003 - auf das Gesetzesmotiv hingewiesen, Ausländervereine in Deutschland daran zu hindern, sich an Konflikten im Ausland zu beteiligen und sie dadurch ins Land zu holen bzw. zu verlängern ("Gefährdung der öffentlichen Sicherheit in Deutschland durch Parteinahme und ggf. den Import auswärtiger Konflikte"). Zudem bezweckt der in Rede stehende Verbotstatbestand einen Beitrag zur Gewaltfreiheit, indem Ausländern die organisierte Unterstützung organisierter Gewaltakte im Ausland vom Boden der Bundesrepublik Deutschland aus verboten werden kann. Diese Zwecke stellen legitime Ziele nationaler Gesetzgebung dar. Der damit verbundene Eingriff in die Vereinigungsfreiheit der betroffenen Ausländer dürfte jedoch dieser Zielsetzung immanenten Schranken unterliegen. Diese können hier nur angedeutet werden und bedürfen erforderlichenfalls der Klärung in einem Hauptsacheverfahren. Unterstützen etwa in nennenswertem Umfang Deutsche, Deutschenvereine oder sogar Organe der Bundesrepublik Deutschland Gruppierungen im Ausland in einem "Befreiungskampf", dürfte das Verbot eines Ausländervereins, der gleichgerichtete Ziele verfolgt, den Zweck des Verbotstatbestandes verfehlen und - abgesehen von der Frage, ob es gerechtfertigt ist, unter den angedeuteten Umständen Ausländervereine anders als Deutschenvereine zu behandeln - jedenfalls unverhältnismäßig sein. Ferner stellt sich die Frage, ob lediglich geringfügige, eher als Ausdruck der Solidarität mit der unterstützten ausländischen Organisation aufzufassende Unterstützungshandlungen ein Vereinsverbot rechtfertigen. In Rede steht in derartigen Fällen nicht nur der allgemeine Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, sondern zugleich die Rechtfertigung des Eingriffs in das Grundrecht der Meinungsfreiheit gemäß Art. 5 Abs. 1 GG (vgl. dazu BVerfG, Beschluss vom 16. Juni 2000, a.a.O.).
cc) Aus den zum Verbotsgrund des § 14 Abs. 2 Nr. 4 VereinsG dargelegten Gründen sind die Erfolgsaussichten der Klage offen, soweit die Verbotsverfügung auf die finanzielle Unterstützung von HAMAS als einer als Einheit zu betrachtenden Gruppierung gestützt ist, die in Israel und den besetzten Gebieten Selbstmordattentate und andere terroristische Anschläge initiiert und durchführt. Im Ergebnis nichts anderes gilt aber auch hinsichtlich der vom Antragsteller unterstützten einzelnen Organisationen.
Der Antragsteller hat - nach eigenen und von der Antragsgegnerin bestätigten Angaben - in erheblichem Umfang Spendengelder Vereinigungen zugewendet, die nach den Erkenntnissen des Bundesnachrichtendienstes HAMAS zuzuordnen und von der Autonomiebehörde unter dem Vorwurf der HAMAS-Zugehörigkeit im Winter 2001/2002 verboten worden sind. Dies legt den Schluss nahe, der Antragsteller habe Vereinigungen unterstützt, die vor ihrem Verbot terroristische Aktivitäten entfaltet, veranlasst oder befürwortet haben. Ist dieser Schluss tragfähig, gewinnen die anderen Indizien, insbesondere die ideologischen und finanziellen Verknüpfungen des Antragstellers zu HAMAS bestätigende Bedeutung. Allerdings kann der Schluss erst dann gezogen werden, wenn mögliche Einwände ausgeräumt sind. Wie im Grundsatz dargelegt, kann das Behördenzeugnis des Bundesnachrichtendienstes vom 28. November 2002, soweit die Grundlagen der in ihm enthaltenen Tatsachenbehauptungen gerichtlicher Überprüfung nicht zugänglich gemacht werden, nur verwertet werden, soweit dem kein substantiiertes Bestreiten seitens des Antragstellers entgegensteht. Bereits deshalb erscheint eine Erörterung mit den Beteiligten "von Punkt zu Punkt" geboten. Der Vortrag des Antragstellers lässt es nicht zu, auf diese Erörterung zu verzichten.
Mögliche Einwände betreffen darüber hinaus die Frage, mit welchen Gründen die Autonomiebehörde bestimmte Vereinigungen aus dem Umfeld von HAMAS verboten hat und weshalb das Verbot nur auf diese erstreckt worden ist. Ferner ist zu klären, inwieweit in dem Verhalten des Antragstellers eine Unterstützung der verbotenen Vereinigungen gesehen werden kann. Er trägt sinngemäß vor, von der Autonomiebehörde verbotene Organisationen nicht zu unterstützen, sondern nur solche Einrichtungen zu fördern, die aufgrund entsprechender Kontrollen die Gewähr für eine Verwendung der Zuwendungen im Einklang mit den verfolgten humanitären und sozialen Zwecken böten; im Übrigen könne aus der Förderung einzelner Projekte einer Organisation nicht auf deren Unterstützung im Sinne des Verbotstatbestandes geschlossen werden. Demgegenüber steht die Antragsgegnerin auf dem Standpunkt, es sei den Ausländervereinen zuzumuten, sicherzustellen, dass sie mit ihren Hilfeleistungen nicht Konfliktparteien bei der gewaltsamen Weiterführung von Konflikten Vorschub leisteten. Damit sind Fragen sowohl rechtlicher als auch tatsächlicher Art angesprochen. Dies gilt auch für die Frage, ob die Einstellung von Zuwendungen nach Bekanntwerden des Verbots einer Nehmerorganisation den Antragsteller entlastet.
d) Die Antragsgegnerin stützt den Vorwurf, der Antragsteller richte sich gegen den Gedanken der Völkerverständigung, indem er dem Staat Israel das Existenzrecht abspreche, den Kampf gegen Israel verherrliche und den Palästinakonflikt durch Einsatz von Gewalt lösen wolle, auf die Erfüllung der Tatbestände des § 14 Abs. 2 Nrn. 4 und 5 VereinsG, insbesondere die erwähnten Spendenaufrufe und die Verwendung des Begriffs des "Märtyrers“. Wie dargelegt, bestehen Zweifel, ob die vorliegenden Indizien ausreichen, den Nachweis der Erfüllung dieser Tatbestände zu erbringen. Die Zweifel gelten erst recht für den Verbotsgrund völkerverständigungswidriger Bestrebungen nach § 3 Abs. 1 VereinsG, dessen Vo-

raussetzungen im Einzelnen in der Rechtsprechung zwar nicht geklärt sind, die aber, soweit es um die Unterstützung von Gewalt geht, keinesfalls hinter denjenigen des § 14 Abs. 2 Nrn. 4 und 5 VereinsG zurückbleiben.


2. Der beschließende Senat hält die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO unter Beifügung einer Maßgabe aufgrund folgender Erwägung für geboten: Die sofortige Vollziehung der Verbotsverfügung aufrecht zu erhalten, obwohl der Anfechtungsklage Erfolgsaussichten nicht abgesprochen werden können, wäre mit dem Gebot effektiven Rechtsschutzes nur dann vereinbar, wenn die fortdauernde Grundrechtsbeeinträchtigung des Antragstellers mit hinreichend gewichtigen Gründen des Allgemeinwohls zu rechtfertigen wäre. Dies ist nicht der Fall. Es besteht kein Anhaltspunkt dafür, dass die Aktivitäten des Antragstellers negative Auswirkungen auf die Sicherheitslage in der Bundesrepublik Deutschland haben könnten. Der Umstand, dass der Gesetzgeber diesen Belang nur zur Begründung der Verbotstatbestände herangezogen, ihn aber nicht in diese aufgenommen hat, steht seiner Berücksichtigung im Rahmen der Entscheidung über die sofortige Vollziehung einer Verbotsverfügung nicht entgegen. Ferner ist der dem Antragsteller vorgeworfene Beitrag zur gewaltsamen Weiterführung des Konflikts zwischen Palästinensern und dem Staat Israel, sofern er hier überhaupt erheblich sein kann, neben anderen Faktoren von untergeordneter Bedeutung. Der Gesichtspunkt, die Bundesrepublik Deutschland müsse möglichst rasch und effektiv das Ihrige tun, damit die finanzielle Infrastruktur der HAMAS zerschlagen werde, setzt voraus, dass der Antragsteller einen der genannten Verbotstatbestände erfüllt, und kann daher nicht in die Abwägung eingehen.
Der Senat hat zugleich auch den Fall in den Blick genommen, dass die Klage ohne Erfolg bleibt. Für diesen Fall wird dem Anliegen der Antragsgegnerin, dass der Antragsteller die Tätigkeiten, die Anlass des Verbotes sind, nicht fortsetzt, nach Ansicht des Senats ausreichend durch die Maßgabe Rechnung getragen. Der Antragsteller hat der Antragstellerin über die Verwendung seiner Mittel nach den folgenden Bestimmungen regelmäßig zu berichten. Er wird damit in die Lage versetzt, legitime humanitäre und soziale Zwecke weiter zu verfolgen, so dass die Maßgabe für ihn keine unzumutbare Belastung darstellt. Die Antragsgegnerin kann überwachen, ob sich die Verbotsgründe aktualisieren und gegebenenfalls - unbeschadet des Eintritts anderer neuer für die Entscheidung nach § 80 Abs. 5 VwGO erheblicher Umstände - einen Änderungsantrag gemäß § 80 Abs. 7 Satz 2 VwGO stellen. Kommt der Antragsteller der Maßgabe nicht nach, gilt Entsprechendes.
Der Antragsteller hat in Vollzug der Maßgabe dem Bundesministerium des Innern oder der von ihm bestimmten Behörde monatlich eine Liste sämtlicher Zahlungsvorgänge unter Angabe der Höhe der Beträge, des Empfängers und des Verwendungszwecks zuzuleiten. Ausgenommen sind kleinere Beträge, die üblicherweise in einer Vereinsverwaltung anfallen. Das Bundesministerium des Innern oder die von ihm bestimmte Behörde kann im Einzelfall vom Antragsteller nähere Angaben und Nachweise zu bestimmten Zahlungsvorgängen verlangen.
Der Senat sieht davon ab, die Aufhebung der Vollziehung gemäß § 80 Abs. 5 Satz 3 VwGO anzuordnen, weil dafür kein Anlass besteht. Es ist davon auszugehen, dass die Antragsgegnerin die erforderlichen Maßnahmen von sich aus vornimmt, insbesondere das beschlagnahmte Vermögen des Antragstellers bis zum Abschluss des Klageverfahrens frei gibt.

III


Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO. Die Festsetzung des Werts des Streitgegenstandes folgt aus § 13 Abs. 1 Satz 1, § 20 Abs. 3 GKG.
Bardenhewer Gerhardt Vormeier

Beschluss vom 05.08.2003 -
BVerwG 6 VR 10.02ECLI:DE:BVerwG:2003:050803B6VR10.02.0

  • Zitiervorschlag

    BVerwG, Beschluss vom 05.08.2003 - 6 VR 10.02 [ECLI:DE:BVerwG:2003:050803B6VR10.02.0]

Beschluss

BVerwG 6 VR 10.02

In der Verwaltungsstreitsache hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 5. August 2003
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht
Dr. Bardenhewer und die Richter am Bundesverwaltungsgericht
Dr. Hahn und Büge
beschlossen:

Die mit Schriftsatz vom 29. Juli 2003 erhobene Gegenvorstellung der Antragsgegnerin gegen die "Maßgabe" in dem Beschluss vom 16. Juli 2003 wird zurückgewiesen.

Die Gegenvorstellung, ihre Zulässigkeit unterstellt, ist unbegründet.
Der beschließende Senat hat die aufschiebende Wirkung der Klage gegen die Verfügung des Bundesministeriums des Innern vom 31. Juli 2002 über das Verbot des Antragstellers mit der Maßgabe wiederhergestellt, dass der Antragsteller der Antragsgegnerin über die Verwendung seiner Mittel gemäß näherer Bestimmung in den Gründen des Beschlusses zu berichten hat.
Die Antragsgegnerin hält es in Anbetracht der von ihr zu bewirkenden Freigabe des beschlagnahmten Vermögens des Antragstellers von ca. 350 000 € und einer zu befürchtenden Verwendung der Mittel im Sinne des § 14 Abs. 2 Nr. 4 oder Nr. 5 VereinsG für angezeigt, dass eine Präventivkontrolle der Mittelverwendung erfolgt oder die Antragsgegnerin eine Aufstellung ihr unbedenklich erscheinender Empfängerorganisationen vorlegt und bei vorgesehenen Spenden an andere Organisationen eine Einzelfallprüfung durchführt. Darüber hinaus müsse die Berichtspflicht auch die Einnahmen erfassen.
Wie sich aus dem Beschluss vom 16. Juli 2003 ergibt, hat der Senat eine präventive Kontrolle der Mittelverwendung nicht für geboten erachtet. Es ist davon auszugehen, dass der Antragsteller unter dem Druck des Verbotsverfahrens und namentlich der vom Senat ausdrücklich erwähnten Möglichkeit eines Antrags auf Änderung des Beschlusses gemäß § 80 Abs. 7 VwGO während des Klageverfahrens nur solche Empfängerorganisationen unterstützt, die ausschließlich soziale und humanitäre Zwecke verfolgen. Der Antragsgegnerin ist es unbenommen, dem Antragsteller eine Aufstellung solcher Organisationen zukommen zu lassen. Sollte die vom Antragsteller vorzulegende Liste der Zahlungsvorgänge andere Empfängerorganisationen ausweisen, so kann das Bundesministerium des Innern oder die von ihm bestimmte Behörde Anlass zu weiteren Überprüfungen haben. Sollten Ermittlungen ergeben, dass die vorgelegten Listen über die Zahlungsvorgänge unvollständig sind, müsste der Antragsteller gewärtigen, dass der Beschluss vom 16. Juli 2003 geändert wird. Dieses Instrumentarium genügt, um dem öffentlichen Interesse daran Durchsetzung zu verschaffen, dass der Antragsteller keine Mittel zu einem unzulässigen Zweck verwendet.

Gründe

Die Gegenvorstellung, ihre Zulässigkeit unterstellt, ist unbegründet.
Der beschließende Senat hat die aufschiebende Wirkung der Klage gegen die Verfügung des Bundesministeriums des Innern vom 31. Juli 2002 über das Verbot des Antragstellers mit der Maßgabe wiederhergestellt, dass der Antragsteller der Antragsgegnerin über die Verwendung seiner Mittel gemäß näherer Bestimmung in den Gründen des Beschlusses zu berichten hat.
Die Antragsgegnerin hält es in Anbetracht der von ihr zu bewirkenden Freigabe des beschlagnahmten Vermögens des Antragstellers von ca. 350 000 € und einer zu befürchtenden Verwendung der Mittel im Sinne des § 14 Abs. 2 Nr. 4 oder Nr. 5 VereinsG für angezeigt, dass eine Präventivkontrolle der Mittelverwendung erfolgt oder die Antragsgegnerin eine Aufstellung ihr unbedenklich erscheinender Empfängerorganisationen vorlegt und bei vorgesehenen Spenden an andere Organisationen eine Einzelfallprüfung durchführt. Darüber hinaus müsse die Berichtspflicht auch die Einnahmen erfassen.
Wie sich aus dem Beschluss vom 16. Juli 2003 ergibt, hat der Senat eine präventive Kontrolle der Mittelverwendung nicht für geboten erachtet. Es ist davon auszugehen, dass der Antragsteller unter dem Druck des Verbotsverfahrens und namentlich der vom Senat ausdrücklich erwähnten Möglichkeit eines Antrags auf Änderung des Beschlusses gemäß § 80 Abs. 7 VwGO während des Klageverfahrens nur solche Empfängerorganisationen unterstützt, die ausschließlich soziale und humanitäre Zwecke verfolgen. Der Antragsgegnerin ist es unbenommen, dem Antragsteller eine Aufstellung solcher Organisationen zukommen zu lassen. Sollte die vom Antragsteller vorzulegende Liste der Zahlungsvorgänge andere Empfängerorganisationen ausweisen, so kann das Bundesministerium des Innern oder die von ihm bestimmte Behörde Anlass zu weiteren Überprüfungen haben. Sollten Ermittlungen ergeben, dass die vorgelegten Listen über die Zahlungsvorgänge unvollständig sind, müsste der Antragsteller gewärtigen, dass der Beschluss vom 16. Juli 2003 geändert wird. Dieses Instrumentarium genügt, um dem öffentlichen Interesse daran Durchsetzung zu verschaffen, dass der Antragsteller keine Mittel zu einem unzulässigen Zweck verwendet.