Verfahrensinformation

Schädliche Auswirkungen auf zentrale Versorgungsbereiche durch Lebensmitteldiscounter

In zwei Verfahren, in denen Lebensmitteldiscounter klagen, ist in Fortführung der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu klären, unter welchen Voraussetzungen schädliche Auswirkungen auf zentrale Versorgungsbereiche zu erwarten sind (§ 34 Abs. 3 BauGB).

In dem einen Verfahren (BVerwG 4 C 1.08) wendet sich die Klägerin gegen die Versagung einer Baugenehmigung für die Errichtung eines großflächigen Lebensmitteleinzelhandelbetriebs in München. Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof verneint, dass schädliche Auswirkungen zu erwarten seien, und verpflichtete die Bauaufsichtsbehörde, die beantragte Baugenehmigung zu erteilen. Zur Begründung verweist der Verwaltungsgerichtshof auf die einschlägigen landesplanerischen Zielvorgaben, die er als Orientierungshilfe ansieht und die darauf abstellen, ob neu auszuweisende Flächen für Einzelhandelsgroßprojekte die Kaufkraftabschöpfung im Nahbereich von nicht mehr als 25 v.H. ermöglichen. Schädliche Auswirkungen im Sinne des § 34 Abs. 3 BauGB könnten grundsätzlich nicht schon bei einer diesen Grenzwert voraussichtlich nicht erreichenden Kaufkraftabschöpfung zu erwarten sein. In dem anderen Verfahren (BVerwG 4 C 2.08), in dem es um einen unterhalb der Schwelle zur Großflächigkeit liegenden Lebensmitteleinzelhandelbetrieb in Köln geht, bejaht das Oberverwaltungsgericht Münster schädliche Auswirkungen des Vorhabens auf ein Nahbereichszentrum, das es als zentralen Versorgungsbereich ansieht. Das Oberverwaltungsgericht stellt dabei nicht auf das Kriterium der Kaufkraft ab, sondern argumentiert unter anderem mit einem Vergleich der Verkaufsflächen und verweist darauf, dass die Funktionsfähigkeit des Nahbereichszentrums maßgeblich durch zwei bereits vorhandene, nahe beieinander liegende Lebensmittelmärkte mit insgesamt 1 200 qm Verkaufsfläche geprägt sei.

Verfahrensinformation

Schädliche Auswirkungen auf zentrale Versorgungsbereiche durch Lebensmitteldiscounter

In zwei Verfahren, in denen Lebensmitteldiscounter klagen, ist in Fortführung der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu klären, unter welchen Voraussetzungen schädliche Auswirkungen auf zentrale Versorgungsbereiche zu erwarten sind (§ 34 Abs. 3 BauGB).

In dem einen Verfahren (BVerwG 4 C 1.08) wendet sich die Klägerin gegen die Versagung einer Baugenehmigung für die Errichtung eines großflächigen Lebensmitteleinzelhandelbetriebs in München. Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof verneint, dass schädliche Auswirkungen zu erwarten seien, und verpflichtete die Bauaufsichtsbehörde, die beantragte Baugenehmigung zu erteilen. Zur Begründung verweist der Verwaltungsgerichtshof auf die einschlägigen landesplanerischen Zielvorgaben, die er als Orientierungshilfe ansieht und die darauf abstellen, ob neu auszuweisende Flächen für Einzelhandelsgroßprojekte die Kaufkraftabschöpfung im Nahbereich von nicht mehr als 25 v.H. ermöglichen. Schädliche Auswirkungen im Sinne des § 34 Abs. 3 BauGB könnten grundsätzlich nicht schon bei einer diesen Grenzwert voraussichtlich nicht erreichenden Kaufkraftabschöpfung zu erwarten sein. In dem anderen Verfahren (BVerwG 4 C 2.08), in dem es um einen unterhalb der Schwelle zur Großflächigkeit liegenden Lebensmitteleinzelhandelbetrieb in Köln geht, bejaht das Oberverwaltungsgericht Münster schädliche Auswirkungen des Vorhabens auf ein Nahbereichszentrum, das es als zentralen Versorgungsbereich ansieht. Das Oberverwaltungsgericht stellt dabei nicht auf das Kriterium der Kaufkraft ab, sondern argumentiert unter anderem mit einem Vergleich der Verkaufsflächen und verweist darauf, dass die Funktionsfähigkeit des Nahbereichszentrums maßgeblich durch zwei bereits vorhandene, nahe beieinander liegende Lebensmittelmärkte mit insgesamt 1 200 qm Verkaufsfläche geprägt sei.

Urteil vom 17.12.2009 -
BVerwG 4 C 1.08ECLI:DE:BVerwG:2009:171209U4C1.08.0

  • Zitiervorschlag

    BVerwG, Urteil vom 17.12.2009 - 4 C 1.08 [ECLI:DE:BVerwG:2009:171209U4C1.08.0]

Urteil

BVerwG 4 C 1.08

  • VGH München - 10.08.2007 - AZ: VGH 2 BV 07.3 -
  • Bayerischer VGH München - 10.08.2007 - AZ: VGH 2 BV 07.3

In der Verwaltungsstreitsache hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 17. Dezember 2009
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Rubel, die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Gatz, Dr. Jannasch sowie
die Richterinnen am Bundesverwaltungsgericht Dr. Philipp und Dr. Bumke
für Recht erkannt:

  1. Auf die Revision der Beklagten wird das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 10. August 2007 aufgehoben.
  2. Die Sache wird zur erneuten Verhandlung und Entscheidung an den Bayerischen Verwaltungsgerichtshof zurückverwiesen.
  3. Die Kostenentscheidung bleibt der Schlussentscheidung vorbehalten.

Gründe

I

1 Die Klägerin erstrebt die Erteilung einer Baugenehmigung für die Errichtung eines großflächigen Lebensmitteleinzelhandelsbetriebs auf einem im unbeplanten Innenbereich liegenden Grundstück in München.

2 Das Verwaltungsgericht wies die Klage nach Einholen eines Gutachtens mit der Begründung ab, das Vorhaben sei planungsrechtlich unzulässig, da von ihm schädliche Auswirkungen (jedenfalls) auf das Nahbereichszentrum Altaubing/Altostraße zu erwarten seien.

3 Auf die Berufung der Klägerin hat der Bayerische Verwaltungsgerichtshof die Beklagte mit Urteil vom 10. August 2007 (juris) verpflichtet, die beantragte Baugenehmigung zu erteilen. Zwar umfasse der Begriff „zentraler Versorgungsbereich“ auch Grund- und Nahversorgungszentren in Stadt- und Ortsteilen und verfüge der Nahversorgungsbereich Altaubing/Altostraße über straßendorfartige, funktionale Strukturen, die ein vielfältiges Warenangebot für den täglichen und periodischen Bedarf gewährleisteten, so dass er im Grundsatz ein taugliches Schutzobjekt des § 34 Abs. 3 BauGB sei. Schädliche Auswirkungen auf diesen Bereich im Sinne eines Verlusts der städtebaulichen Funktion als Nahversorgungsbereich seien jedoch nicht zu erwarten. Während sich die zu erwartenden ökonomischen Auswirkungen eines Vorhabens - mit sachverständiger Hilfe - einigermaßen konkret und damit als hinreichend wahrscheinlich abschätzen ließen, seien daraus abzuleitende städtebauliche Folgen nur schwer nachvollziehbar darzustellen. Im Interesse der Praktikabilität und einer möglichst vorhersehbaren Rechtsprechung sei es deshalb sachgerecht, sich zur Feststellung schädlicher Auswirkungen im Sinne von § 34 Abs. 3 BauGB grundsätzlich der einschlägigen landesplanerischen Zielvorgaben als Orientierungshilfe zu bedienen. Nach dem Landesentwicklungsprogramm Bayern vom 8. August 2006 dürften Einzelhandelsgroßprojekte, soweit in ihnen innenstadtrelevante Sortimente verkauft werden, bei Waren des kurzfristigen, täglichen Bedarfs höchstens 25 % der sortimentsspezifischen Kaufkraft im Nahbereich abschöpfen. Da der Plangeber grundsätzlich ohne Verstoß gegen höherrangiges Landesplanungsrecht die Funktionsfähigkeit zentraler Versorgungsbereiche als gesichert ansehen dürfe, wenn neu auszuweisende Flächen für Einzelhandelsgroßprojekte die Kaufkraftabschöpfung im Nahbereich von nicht mehr als 25 % ermöglichen, könnten schädliche Auswirkungen im Sinne von § 34 Abs. 3 BauGB grundsätzlich nicht schon bei einer diesen Grenzwert voraussichtlich nicht erreichenden Kaufkraftabschöpfung zu erwarten sein.

4 Die Beklagte hat die vom Senat zugelassene Revision eingelegt. Zur Begründung führt sie aus, das Urteil des Verwaltungsgerichtshofs verletze in mehreren Punkten Bundesrecht: Schädliche Auswirkungen seien nicht erst dann zu erwarten, wenn der Verlust der städtebaulichen Funktion als Nahversorgungszentrum drohe. Bei der Frage, ob schädliche Auswirkungen zu erwarten seien, handele es sich um eine Prognose, bei der die gerichtliche Kontrolldichte eingeschränkt sei. Die Vermutungsregel in § 11 Abs. 3 Satz 3 BauNVO sei entsprechend anzuwenden. Die Zweifel des Verwaltungsgerichtshofs an der Verwertung von Marktgutachten seien unberechtigt. Die Orientierung an landesplanerischen Zielvorgaben bei der Auslegung von § 34 Abs. 3 BauGB sei in jeder Hinsicht ungeeignet.

5 Die Klägerin verteidigt das angefochtene Urteil.

6 Die Landesanwaltschaft Bayern als Vertreterin des öffentlichen Interesses hebt hervor, die Raumordnungssysteme der Bundesländer gingen von einer gesamträumlichen Betrachtung aus, die nicht ohne Weiteres auf zentrale Versorgungsbereiche innerhalb von Großstädten zu übertragen sei; diese seien aber in den Regelungsbereich von § 34 Abs. 3 BauGB einbezogen.

II

7 Die Revision der Beklagten ist begründet. Die Gründe, mit denen der Verwaltungsgerichtshof das Vorliegen schädlicher Auswirkungen im Sinne von § 34 Abs. 3 BauGB verneint, verstoßen gegen Bundesrecht (1.). Das angegriffene Urteil erweist sich auch nicht aus anderen Gründen als richtig (§ 144 Abs. 4 VwGO); Bundesrecht verbietet nicht, den Nahversorgungsbereich Altaubing/Altostraße als zentralen Versorgungsbereich einzustufen (2.). Da ohne weitere tatsächliche Feststellungen, die zu treffen dem Revisionsgericht verwehrt ist, nicht entschieden werden kann, ob von dem Vorhaben der Klägerin schädliche Auswirkungen auf den Versorgungsbereich Altaubing/Altostraße zu erwarten sind, ist die Sache an den Verwaltungsgerichtshof zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung zurückzuverweisen (§ 144 Abs. 3 Nr. 2 VwGO) (3.).

8 1. Die Gründe, mit denen der Verwaltungsgerichtshof zu dem Ergebnis gelangt, schädliche Auswirkungen auf den Nahversorgungsbereich Altaubing/Altostraße seien von dem streitigen Vorhaben nicht zu erwarten, stehen mit Bundesrecht nicht in jeder Hinsicht im Einklang.

9 1.1 Dem Berufungsurteil liegt nur teilweise ein zutreffendes Verständnis von § 34 Abs. 3 BauGB zugrunde.

10 1.1.1 Dem Verwaltungsgerichtshof ist darin zuzustimmen, dass § 34 Abs. 3 BauGB wegen der grundsätzlichen Wettbewerbsneutralität des Planungsrechts (vgl. bereits Beschluss vom 26. Februar 1997 - BVerwG 4 NB 5.97 - Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 117 m.w.N.) nur vor schädlichen städtebaulichen Auswirkungen schützt. Zentrale Versorgungsbereiche sollen erhalten werden, weil ihnen eine herausragende Bedeutung für Bestand und Entwicklung von Städten und Gemeinden zukommt. Bezweckt wird nicht der Schutz der vorhandenen Einzelhandelsbetriebe um ihrer selbst willen; schon gar nicht geht es um die Verhinderung von Konkurrenz. Angestrebt wird beispielsweise auch nicht die Förderung des Mittelstands oder im Bereich des Lebensmitteleinzelhandels die Bevorzugung von Vollsortimentern im Verhältnis zu Discountern (vgl. hierzu den Bericht der Arbeitsgruppe „Strukturwandel im Lebensmitteleinzelhandel und § 11 Abs. 3 BauNVO“ vom 30. April 2002, ZfBR 2002, 598 sowie das Senatsurteil vom 24. November 2005 - BVerwG 4 C 10.04 - BVerwGE 124, 364 <368 f.>). Vielmehr soll eine bestimmte städtebauliche Struktur erhalten werden, die sich durch Zentralität auszeichnet und eine diffuse Verteilung von Einrichtungen in die Fläche vermeidet. Der Gesetzgeber misst der Erhaltung und Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche in den Städten und Gemeinden eine hohe städtebauliche Bedeutung bei, und zwar zur Stärkung der Innenentwicklung und der Urbanität der Städte sowie besonders auch zur Sicherstellung einer wohnortnahen Versorgung, die angesichts der demografischen Entwicklung besonderen Schutzes bedarf, namentlich wegen der geringeren Mobilität älterer Menschen (BTDrucks 16/2496 S. 10 f.). In diesem Zusammenhang kann auch dem städtebaulichen Ziel der Erhaltung eines historisch gewachsenen Ortskerns, wie er hier nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs besteht, ein besonderer Stellenwert zukommen. Die Aufnahme eines zentralen Versorgungsbereichs in ein städtebauliches Zentrenkonzept der Gemeinde kann dessen Stellenwert unterstreichen.

11 1.1.2 Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs (UA S. 7, juris Rn. 23) greift die Wirkung des § 34 Abs. 3 BauGB nicht erst in den Fällen ein, in denen das Vorhaben die ökonomischen Bedingungen im fraglichen Bereich so nachhaltig beeinflusst, dass der Verlust der städtebaulichen Funktion als zentraler Versorgungsbereich zu erwarten ist. Wie der Senat in seinem - bei Verkündung der Berufungsentscheidung allerdings noch nicht ergangenen - Urteil vom 11. Oktober 2007 - BVerwG 4 C 7.07 - (BVerwGE 129, 307 Rn. 15) entschieden hat, lässt ein Vorhaben schädliche Auswirkungen auf zentrale Versorgungsbereiche einer Standortgemeinde vielmehr jedenfalls dann erwarten, wenn es deren Funktionsfähigkeit so nachhaltig stört, dass sie ihren Versorgungsauftrag generell oder hinsichtlich einzelner Branchen nicht mehr substantiell wahrnehmen können. Ob bereits dieser mit Bundesrecht nicht vereinbare Ansatz eine Aufhebung des angegriffenen Urteils rechtfertigen würde, kann im Hinblick auf die nachfolgenden Ausführungen unter 1.2 dahingestellt bleiben.

12 1.1.3 Wiederum zutreffend weist der Verwaltungsgerichtshof darauf hin, dass einem Vorhaben schädliche Auswirkungen auf einen zentralen Versorgungsbereich nicht schon dann entgegengehalten werden können, wenn sie lediglich möglich erscheinen (UA S. 7, juris Rn. 24). Voraussetzung ist vielmehr, dass eine hinreichend gesicherte Tatsachenbasis besteht, mit der sich die Erwartung schädlicher Auswirkungen begründen lässt.

13 Entgegen der Auffassung der Beklagten und der Landesanwaltschaft ist die Vermutungsregel in § 11 Abs. 3 BauNVO im Rahmen des § 34 Abs. 3 BauGB weder unmittelbar noch kraft gesetzlicher Verweisung heranzuziehen (vgl. auch Urteil vom 17. Dezember 2009 - BVerwG 4 C 2.08 - Rn. 12). Eine nur unter bestimmten Voraussetzungen widerlegbare normative Regel, dass bei Überschreiten einer bestimmten Verkaufs- und Geschossfläche schädliche Auswirkungen zu erwarten sind, stellt § 34 Abs. 3 BauGB - anders als § 11 Abs. 3 BauNVO - nicht auf (Beschluss vom 12. Februar 2009 - BVerwG 4 B 3.09 - Buchholz 406.12 § 11 BauNVO Nr. 34 = UPR 2009, 193, Rn. 9). Die Vorschrift verlangt vielmehr eine Prognose. Diese Prognose eröffnet der Behörde entgegen der Auffassung der Beklagten allerdings keinen gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbaren Entscheidungsspielraum. Vielmehr handelt es sich um eine gebundene Entscheidung. Im Rahmen der Prognose sind alle Umstände des jeweiligen Einzelfalls in den Blick zu nehmen (vgl. Urteil vom 11. Oktober 2007 a.a.O. Rn. 24).

14 Bei der Entscheidung, ob von einem Vorhaben schädliche Auswirkungen zu erwarten sind, sind diejenigen Auswirkungen zugrunde zu legen, die typischerweise von einem Betrieb der Art, wie er zur Genehmigung gestellt wird, an der betreffenden Stelle zu erwarten sind. Die Beurteilung wird im Wesentlichen auf den Angaben in den Bauvorlagen und einer mitgelieferten oder angeforderten Sortimentsbeschreibung aufbauen. Somit ist in einem Fall der vorliegenden Art in die Würdigung einzubeziehen, dass es sich um einen Lebensmitteleinzelhandelsbetrieb des Typs Discounter handelt. Dagegen gehören, wie der Senat bereits in seinem Urteil vom 11. Oktober 2007 a.a.O. Rn. 20) hervorgehoben hat, beispielsweise Preisgestaltung, Werbemethoden, Schaufensterdekoration, Sachkunde und Freundlichkeit des Personals nicht zum Prüfprogramm der Genehmigungsbehörde.

15 Sind - wie dies vorliegend der Fall ist - im Einzugsbereich eines zentralen Versorgungsbereichs in räumlicher Nähe an anderer Stelle bereits Einzelhandelsbetriebe vorhanden, dürfen diese bei der Gesamtbetrachtung nicht unberücksichtigt bleiben (vgl. Beschluss vom 12. Februar 2009 a.a.O. Rn. 6). Schädliche Auswirkungen i.S.d. § 34 Abs. 3 BauGB können sich auch daraus ergeben, dass das geplante Vorhaben zusammen mit bereits vorhandenen Betrieben eine Beeinträchtigung des geschützten zentralen Versorgungsbereichs bewirkt. Denn ein gerade noch unbedenkliches Nebeneinander eines Einzelhandelsbetriebs an einem nicht integrierten Standort in räumlicher Nähe zum Versorgungsbereich kann durch das Hinzutreten eines weiteren Vorhabens in eine städtebaulich beachtliche Schädigung der Funktionsfähigkeit des Versorgungsbereichs umschlagen (Urteil vom 17. Dezember 2009 - BVerwG 4 C 2.08 - Rn. 16).

16 1.1.4 Die Fragestellung, ob die Schädlichkeitsschwelle des § 34 Abs. 3 BauGB erreicht wird, zwingt den Rechtsanwender dazu, ökonomische Zusammenhänge zu ermitteln und im Hinblick auf ihre städtebauliche Relevanz zu bewerten. (Urteil vom 11. Oktober 2007 a.a.O. Rn. 16). In der behördlichen und gerichtlichen Praxis werden zu erwartende Kaufkraftabflüsse als Kriterium dafür herangezogen, ob die ökonomischen Fernwirkungen eines Vorhabens die Funktionsfähigkeit eines zentralen Versorgungsbereichs stören können. Der Senat hat im genannten Urteil hervorgehoben, allein der Umstand, dass die Beurteilung wirtschaftlicher Zusammenhänge dem Rechtsanwender im Rahmen des § 34 Abs. 3 BauGB schwerfallen möge, und die Erfahrung, dass Vorhabenbetreiber in einzelnen Fällen unplausible Marktgutachten vorlegten, erlaubten nicht die Schlussfolgerung, die voraussichtlichen Umsatzumverteilungen seien kein maßgebliches Kriterium für die mit dem Begriff der schädlichen Auswirkungen erfassten Funktionsstörungen. Somit verbietet sich die Annahme, Marktgutachten seien von vornherein und generell ungeeignet, um auf der Ebene der Vorhabenzulassung oder in einem Gerichtsverfahren aufzuklären, ob schädliche Auswirkungen zu erwarten sind. Diese Überlegungen gelten - anders als der Verwaltungsgerichtshof es wohl sieht (UA S. 8, juris Rn. 26) - auch für die aus den zu erwartenden ökonomischen Auswirkungen eines Vorhabens abzuleitenden städtebaulichen Folgen. Sie schließen allerdings die Weiterentwicklung des Prognoseinstrumentariums und die Heranziehung differenzierterer Maßstäbe nicht aus. Beispielsweise kann zu berücksichtigen sein, ob es sich um einen im Hinblick auf seine städtebauliche Funktionsfähigkeit stabilen zentralen Versorgungsbereich handelt oder - dies zu überprüfen bietet der vorliegende Fall besonderen Anlass - um einen gleichsam vorgeschädigten Bereich, der einerseits durchaus noch schutzwürdig, andererseits aber besonders schutzbedürftig ist. Auch kann die Gefährdung eines im zentralen Versorgungsbereich vorhandenen „Magnetbetriebs“, der maßgebliche Bedeutung für die Funktionsfähigkeit des betroffenen zentralen Versorgungsbereichs hat, in die Würdigung einzustellen sein (vgl. Urteil vom 11. Oktober 2007 a.a.O. Rn. 24). Eine differenzierte Betrachtung ist ferner geboten, wenn von dem zur Genehmigung stehenden Betrieb Auswirkungen von möglicherweise unterschiedlicher Intensität auf mehrere zentrale Versorgungsbereiche zu erwarten sind. Ob numerisch-präzise Schwellenwerte geeignet sind, den vielfältigen Verhältnissen des Einzelfalls gerecht zu werden, erscheint fraglich und wird in der Literatur unterschiedlich beurteilt (vgl. auch Urteil vom 17. September 2003 - BVerwG 4 C 14.01 - NVwZ 2004, 220, 223 = Buchholz 406.11 § 1 BauGB Nr. 117 S. 82; insoweit in BVerwGE nicht abgedruckt).

17 1.1.5 Der Verwaltungsgerichtshof ist im angegriffenen Urteil (UA S. 8, juris Rn. 25) davon ausgegangen, keinen hinreichenden Wahrscheinlichkeitsgrad für das Vorliegen schädlicher Auswirkungen biete ein Vergleich der vorhandenen mit den durch das Vorhaben hinzutretenden Verkaufsflächen, da damit nicht schlüssig zu begründen sei, dass etwaige ökonomische Auswirkungen voraussichtlich auf die städtebauliche Struktur durchschlagen würden. Sollten diese Ausführungen dahin zu verstehen sein, dass das Instrument eines Verkaufsflächenvergleichs von vornherein und für alle Fälle aus Rechtsgründen für die nach § 34 Abs. 3 BauGB vorzunehmende Beurteilung ausscheide, wäre dem nicht zu folgen. Denn dieser Maßstab ist nicht rechtlich ungeeignet, wenngleich der bloße Verkaufsflächenvergleich nicht überbewertet werden darf (Urteile vom 11. Oktober 2007 a.a.O. Rn. 25 und vom 17. Dezember 2009 - BVerwG 4 C 2.08 - Rn. 15). Sollten die Überlegungen des Verwaltungsgerichtshofs hingegen darauf zielen, dass er den Verkaufsflächenvergleich wegen seines begrenzten Untersuchungsgegenstands in tatsächlicher Hinsicht als nicht ausreichend aussagekräftig ansieht, wäre dagegen aus revisionsrechtlicher Sicht nichts einzuwenden. Da das angegriffene Urteil aus den nachfolgenden Gründen gegen Bundesrecht verstößt, kann dahingestellt bleiben, welche Reichweite der Verwaltungsgerichtshof seinen Ausführungen beimessen wollte.

18 1.2 Der Verwaltungsgerichtshof verstößt jedenfalls gegen Bundesrecht, wenn er im Kern seiner Argumentation davon ausgeht, im Interesse der Praktikabilität und einer möglichst vorhersehbaren Rechtsprechung sei es sachgerecht, sich zur Feststellung schädlicher Auswirkungen im Sinne von § 34 Abs. 3 BauGB grundsätzlich der einschlägigen landesplanerischen Zielvorgaben als Orientierungshilfe zu bedienen (UA S. 8, juris Rn. 27). Damit legt er einen aus Rechtsgründen ungeeigneten Maßstab zugrunde. Zielvorgaben in einem Landesentwicklungsprogramm, die sich an die Träger der Bauleitplanung richten und sich auf einen landesplanerischen, mehrere Gemeinden umfassenden Nahbereich beziehen, können grundsätzlich nicht als Maßstab für die Beurteilung herangezogen werden, ob im Sinne von § 34 Abs. 3 BauGB von einem Vorhaben schädliche Auswirkungen auf zentrale Versorgungsbereiche in der Gemeinde zu erwarten sind.

19 1.2.1 Der Verwaltungsgerichtshof zieht einen Maßstab heran, der für einen anderen rechtlichen Zusammenhang aufgestellt worden ist, ohne darzulegen, dass er sich dennoch für die Auslegung und Anwendung von § 34 Abs. 3 BauGB eignen soll.

20 Die herangezogenen landesplanerischen Zielvorgaben richten sich an die Träger der Bauleitplanung. Davon geht der Verwaltungsgerichtshof in Auslegung des bayerischen Landesrechts selbst aus, wenn er hervorhebt, welche Grenzen seiner Planungsbefugnis der Plangeber zu beachten habe. Dies ergibt sich aber auch aus der bundesrechtlich vorgegebenen Aufgabenstellung von Raumordnung und Landesplanung. Mit der Aufstellung von Zielen der Raumordnung setzen die Träger der Landesplanung und der Regionalplanung den Trägern der Bauleitplanung Grenzen; die Bauleitpläne sind nach § 1 Abs. 4 BauGB den Zielen der Raumordnung anzupassen. Dabei haben die Träger der Landesplanung und der Regionalplanung einen weiten Gestaltungsspielraum. Auch wenn länderübergreifend - beispielsweise auf der Ebene der Ministerkonferenz für Raumordnung (MKRO) - auf eine einheitliche Bildung fachlicher Maßstäbe hingewirkt werden mag, sind die Träger der Raumordnung in der Entscheidung frei, ob und mit welchen Regelungen im Einzelnen sie Ziele der Raumordnung beschließen. Daher kommt eine unmittelbare Anknüpfung an landesplanerische Zielvorgaben bei der Auslegung und Anwendung von § 34 Abs. 3 BauGB nicht in Betracht. Denn dies würde dazu führen, dass eine rechtlich gebundene Entscheidung über die Erteilung einer Baugenehmigung vom jeweiligen Inhalt landes- und regionalplanerischer Dezision abhängig wäre. Für eine derartige Delegation geben Wortlaut und Entstehungsgeschichte von § 34 Abs. 3 BauGB jedoch nichts her. Mit dem Einfügen von § 34 Abs. 3 BauGB sollte der Schutz zentraler Versorgungsbereiche in unbeplanten Innenbereichen, in denen § 34 Abs. 2 BauGB in Verbindung mit § 11 Abs. 3 BauNVO nicht herangezogen werden kann, gestärkt werden. Insbesondere sollten entgegen früherer Rechtsprechung auch die sog. Fernwirkungen auf bestehende außerhalb der näheren Umgebung liegende zentrale Versorgungsbereiche einbezogen werden (BTDrucks 15/2250 S. 33). Dabei kommt es auf die Schutzwürdigkeit und Schutzbedürftigkeit des oder der zentralen Versorgungsbereiche im Einzelfall an. Unterschiedliche planerische Bewertungen durch die Träger der Landesplanung oder der Regionalplanung sollen dabei nicht einfließen. Vielmehr ist § 34 Abs. 3 BauGB wie jede andere Norm des Bundesrechts bundeseinheitlich auszulegen. Die Struktur der Entscheidung über die Genehmigungsfähigkeit eines Vorhabens nach § 34 BauGB als gebundene Verwaltungsentscheidung sollte mit § 34 Abs. 3 BauGB nicht grundlegend verändert werden. Bereits aus diesem rechtssystematischen Grund ist das Vorgehen des Verwaltungsgerichtshofs mit Bundesrecht nicht vereinbar.

21 1.2.2 Davon abgesehen ist die vom Verwaltungsgerichtshof vorgenommene Anknüpfung an die einschlägigen landesplanerischen Zielvorgaben als Orientierungshilfe auch in der Sache für die Auslegung und Anwendung von § 34 Abs. 3 BauGB ungeeignet.

22 Mit den Mitteln der Raumordnung kann eine gegenüber Ansiedlungen von Einzelhandelsvorhaben großzügigere oder im Hinblick auf legitime raumordnerische Ziele auch strengere Linie verfolgt werden. Adressat von Zielen der Raumordnung ist in dem hier gegebenen Zusammenhang die Bauleitplanung, die ihrerseits im Rahmen des Abwägungsgebots unterschiedlich weitgehende städtebauliche Ziele verfolgen darf. Mit den Mitteln der Bauleitplanung darf auch eine Veränderung des gegenwärtigen Zustands herbeigeführt werden. Entsprechendes gilt für Festsetzungen nach § 9 Abs. 2a BauGB. Demgegenüber hat sich die rechtlich gebundene Entscheidung in § 34 BauGB grundsätzlich am vorhandenen Bestand zu orientieren. Der Baugenehmigungsbehörde steht kein planerischer Entscheidungsspielraum zur Seite. Der Regelung in § 34 Abs. 3 BauGB liegt ebenso wie derjenigen in § 34 Abs. 1 BauGB ein anderer Bezugsrahmen zugrunde, als er für die Bauleitplanung gilt. Maßstab für die rechtlich gebundene Entscheidung sind die tatsächlichen Verhältnisse und deren rechtliche Einordnung - auch wenn diese durch Einzelhandelskonzepte der Gemeinden bestätigt und gegebenenfalls präzisiert werden können -, nicht aber planerische Entscheidungen der Träger der Landesplanung oder der Bauleitplanung (vgl. auch zur räumlichen Abgrenzung den Beschluss vom 12. Februar 2009 - BVerwG 4 B 5.09 - Buchholz 406.11 § 34 BauGB Nr. 208 S. 10 Rn. 7).

23 Hinzu kommt, dass der vom Verwaltungsgerichtshof herangezogenen Regelung im Landesentwicklungsprogramm Bayern - wie es der Aufgabenstellung der Raumordnung auch entspricht - eine übergemeindliche großräumige Sichtweise zugrunde liegt. Die Aussage im Landesentwicklungsprogramm knüpft an das System der zentralen Orte und der ihnen zugeordneten Nah- bzw. Verflechtungsbereiche an. Diese Nah- bzw. Verflechtungsbereiche erstrecken sich auf (nicht zentrale) Orte in der Umgebung des zentralen Orts, also auf andere Gemeinden. Dagegen geht es - zumindest im Grundsatz - nicht um das Verhältnis mehrerer Versorgungsbereiche und Einzelhandelsbetriebe innerhalb einer (größeren) Gemeinde. Demgegenüber ist im vorliegenden Fall die deutlich kleinmaßstäblichere Beurteilung vorzunehmen, ob ein innerhalb einer Großstadt - überdies im selben Stadtteil - geplanter Einzelhandelsbetrieb schädliche Auswirkungen auf einen zentralen Versorgungsbereich in seiner Nähe hervorruft.

24 Ferner kommt es für die Beurteilung nach § 34 Abs. 3 BauGB darauf an, welche konkreten Auswirkungen ein zur Genehmigung gestellter Betrieb auf einen vorhandenen Versorgungsbereich bewirkt, während das Landesentwicklungsprogramm auf einer abstrakten Stufe (als Vorgabe für die Bauleitplanung) einem oder mehreren Vorhaben einen Höchstsatz für den Anteil an der Kaufkraft in dem aus mehreren Gemeinden bestehenden Nahbereich zubilligt. Für die Frage, ob ein Vorhaben schädliche Auswirkungen auf einen zentralen Versorgungsbereich erwarten lässt, ist nicht allein ausschlaggebend, welchen Anteil der in einem Stadtteil vorhandenen Kaufkraft das Vorhaben abschöpft. Maßgebend ist vielmehr, ob der neue Betrieb - ggf. in Zusammenschau mit einem bereits vorhandenen - so viel Kaufkraft vom zu schützenden zentralen Versorgungsbereich abzieht, dass dessen städtebauliche Funktion gefährdet wird. Eine derartige Gefährdung kann auch dann zu bejahen sein, wenn der zur Genehmigung gestellte Betrieb für sich genommen weniger als 25 % der in einem Stadtteil insgesamt vorhandenen Kaufkraft abschöpft.

25 1.3 Das angegriffene Urteil beruht auch auf diesem Ansatz des Verwaltungsgerichtshofs. Der Verwaltungsgerichtshof äußert zwar Bedenken gegen die Ergebnisse, zu denen das vom Verwaltungsgericht in Auftrag gegebene Sachverständigengutachten gelangt ist (UA S. 9, juris Rn. 30). Ausschlaggebend ist für ihn jedoch, dass selbst bei Orientierung an den von diesem Sachverständigen verwendeten Kennzahlen die nach den Vorgaben des Landesentwicklungsprogramms maßgebliche Obergrenze einer Kaufkraftabschöpfung von 25 % nicht erreicht wird (UA S. 10, juris Rn. 31). Die am Sachverständigengutachten formulierte Kritik veranlasst den Verwaltungsgerichtshof auch nicht, auf der Grundlage der dort verwendeten Methoden in tatsächlicher Hinsicht zu dem Ergebnis zu gelangen, schädliche Auswirkungen auf den zentralen Versorgungsbereich Altaubing/Altostraße seien nicht zu erwarten.

26 2. Das angegriffene Urteil erweist sich auch nicht aus anderen Gründen als richtig (§ 144 Abs. 4 VwGO). Bundesrecht gebietet nicht die Annahme, dass der Nahversorgungsbereich Altaubing/Altostraße kein zentraler Versorgungsbereich ist.

27 Der Verwaltungsgerichtshof führt hierzu aus, der Begriff zentraler Versorgungsbereich umfasse Versorgungsbereiche unterschiedlicher Stufen und auch u.a. Grund- und Nahversorgungszentren in Stadt- und Ortsteilen. Der hier betroffene Nahversorgungsbereich Altaubing/Altostraße verfüge über straßendorfartige, funktionale Strukturen, die ein vielfältiges Warenangebot für den täglichen und periodischen Bedarf gewährleisteten. Er sei daher ein im Grundsatz taugliches Schutzobjekt des § 34 Abs. 3 BauGB (UA S. 6, juris Rn. 17f.).

28 Dies lässt keinen Bundesrechtsverstoß erkennen. Insbesondere geht der Verwaltungsgerichtshof zu Recht davon aus, dass auch Grund- und Nahversorgungszentren zentrale Versorgungsbereiche im Sinne des § 34 Abs. 3 BauGB sein können (vgl. hierzu Urteil vom 17. Dezember 2009 - BVerwG 4 C 2.08 -). Der entgegenstehenden Rechtsauffassung der Klägerin ist nicht zu folgen.

29 Auch eine räumlich konzentrierte Ansiedlung von Einzelhandelsbetrieben, die darauf angelegt ist, einen fußläufigen Einzugsbereich zu versorgen, kann einen zentralen Versorgungsbereich i.S.d. § 34 Abs. 3 BauGB bilden. Entscheidend ist, dass der Versorgungsbereich nach Lage, Art und Zweckbestimmung eine für die Versorgung der Bevölkerung in einem bestimmten Einzugsbereich zentrale Funktion hat. Der Begriff ist nicht geografisch im Sinne einer Innenstadtlage oder Ortsmitte, sondern funktional zu verstehen (vgl. auch Beschluss vom 20. November 2006 - BVerwG 4 B 50.06 - juris Rn. 9). Zentralität kann durchaus kleinteilig sein. Auch ein Bereich, der auf die Grund- und Nahversorgung eines bestimmten örtlich begrenzten Einzugsbereichs zugeschnitten ist, kann eine zentrale Versorgungsfunktion über den unmittelbaren Nahbereich hinaus wahrnehmen. Der Zweck des Versorgungsbereichs besteht in diesem Fall in der Sicherstellung einer wohnortnahen Grundversorgung der im Einzugsbereich lebenden Bevölkerung.

30 Insoweit hat der Verwaltungsgerichtshof seiner Entscheidung somit zutreffende rechtliche Maßstäbe zugrunde gelegt. Wenn die Klägerin nunmehr vorträgt, dem Bereich Altaubing/Altostraße komme wegen des eingeschränkten Angebots und der fehlenden urbanen Qualität nicht mehr die Bedeutung als zentraler Versorgungsbereich zu - was von der Beklagten bestritten wird -, bezieht sie sich auf Tatsachen, die der Verwaltungsgerichtshof nicht festgestellt hat und die dem Revisionsverfahren somit auch nicht zugrunde gelegt werden können.

31 3. Die Sache ist an den Verwaltungsgerichtshof zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung zurückzuverweisen (§ 144 Abs. 3 Nr. 2 VwGO). Es bedarf der erneuten Würdigung der bisher gewonnenen tatsächlichen Erkenntnisse einschließlich der vorliegenden Gutachten. Dies ist Sache des Tatsachengerichts.

Urteil vom 17.12.2009 -
BVerwG 4 C 2.08ECLI:DE:BVerwG:2009:171209U4C2.08.0

Leitsätze:

Auch Grund- und Nahversorgungszentren können zentrale Versorgungsbereiche i.S.d. § 34 Abs. 3 BauGB sein.

§ 34 Abs. 3 BauGB gilt auch für Einzelhandelsbetriebe, die nicht die Schwelle der Großflächigkeit erreichen.

  • Rechtsquellen

  • Stichworte

    Einzelhandelsbetrieb; Einzugsbereich; Gesamtbetrachtung.; Methode; Nahversorgung; Prognose; Verkaufsflächenvergleich; schädliche Auswirkungen; zentraler Versorgungsbereich;

  • OVG Münster - 19.06.2008 - AZ: OVG 7 A 1392/07 -
    OVG für das Land Nordrhein-Westfalen - 19.06.2008 - AZ: OVG 7 A 1392/07

  • Zitiervorschlag

    BVerwG, Urteil vom 17.12.2009 - 4 C 2.08 [ECLI:DE:BVerwG:2009:171209U4C2.08.0]

Urteil

BVerwG 4 C 2.08

  • OVG Münster - 19.06.2008 - AZ: OVG 7 A 1392/07 -
  • OVG für das Land Nordrhein-Westfalen - 19.06.2008 - AZ: OVG 7 A 1392/07

In der Verwaltungsstreitsache hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 17. Dezember 2009
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Rubel,
den Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Gatz,
die Richterinnen am Bundesverwaltungsgericht Dr. Philipp und Dr. Bumke und
den Richter am Bundesverwaltungsgericht Petz
für Recht erkannt:

  1. Die Revision der Klägerin gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 19. Juni 2008 wird zurückgewiesen.
  2. Die Klägerin trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.

Gründe

I

1 Die Klägerin begehrt die Erteilung eines Bauvorbescheids für den Neubau eines Lebensmitteldiscounters mit einer Verkaufsfläche von ca. 699 m² auf einem Grundstück, das an der Siegburger Straße in Köln im Stadtteil Poll belegen ist. Nördlich des Grundstücks wird bereits ein Lebensmitteldiscounter (Lidl) betrieben. Rund 500 m südöstlich des Grundstücks beginnt beiderseits der Siegburger Straße ein ca. 500 m langer Bereich, der in dem Nahversorgungskonzept der Stadt Köln als "Nahbereichszentrum" dargestellt ist. Etwa 350 m südlich des Grundstücks und ca. 300 m westlich des Nahbereichszentrums Poll befindet sich ein weiterer Lebensmitteldiscounter (Aldi). Innerhalb des Nahbereichszentrums befinden sich mehrere kleine Spezialanbieter des Lebensmittelsektors sowie zwei größere Lebensmittelgeschäfte, und zwar ein Vollsortimenter (Kaisers) mit 640 m² Verkaufsfläche und ein Discounter (Plus) mit 570 m² Verkaufsfläche.

2 Mit Bescheid vom 20. Oktober 2004 lehnte der Beklagte den Antrag der Klägerin auf Erteilung eines Vorbescheids ab, weil das Vorhaben schädliche Auswirkungen im Sinne des § 34 Abs. 3 BauGB erwarten lasse. Es wirke sich unmittelbar auf das bestehende Nahbereichszentrum Poll aus und beeinträchtige es erheblich. Hiergegen erhob die Klägerin - nach Widerspruch - Untätigkeitsklage. Während des gerichtlichen Verfahrens hob der Beklagte seinen Ablehnungsbescheid vom 20. Oktober 2004 auf und lehnte sodann die Bauvoranfrage unter Hinweis auf eine zwischenzeitlich beschlossene Veränderungssperre, die auf einen zuvor gefassten Aufstellungsbeschluss für einen Bebauungsplan gestützt war, der für das Gebiet, in dem das klägerische Grundstück belegen ist, den Ausschluss von Einzelhandel festsetzt, mit Bescheid vom 28. Juni 2006 erneut ab.

3 Mit Urteil vom 19. Juni 2008 hat das Oberverwaltungsgericht die Berufung der Klägerin gegen das klagabweisende Urteil des Verwaltungsgerichts zurückgewiesen, da die Klage - entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts - zwar zulässig, aber unbegründet sei. Auf die Wirksamkeit des zwischenzeitlich in Kraft getretenen Bebauungsplans komme es nicht an. Sei der Bebauungsplan wirksam, widerspreche das Vorhaben der Klägerin den Festsetzungen des Bebauungsplans. Sei von der Unwirksamkeit des Bebauungsplanes auszugehen, stehe dem Vorhaben der Klägerin § 34 Abs. 3 BauGB entgegen, weil es schädliche Auswirkungen auf das Nahbereichszentrum Poll erwarten lasse. Das vom Nahversorgungskonzept der Stadt erfasste Nahbereichszentrum Poll sei ein zentraler Versorgungsbereich im Sinne des § 34 Abs. 3 BauGB. Auch Bereiche für die Grund- und Nahversorgung könnten zu den nach § 34 Abs. 3 BauGB geschützten zentralen Versorgungsbereichen gehören. Der Schutz zentraler Versorgungsbereiche diene auch der Sicherstellung einer wohnortnahen Versorgung. Das Nahbereichszentrum Poll habe den für einen zentralen Versorgungsbereich erforderlichen städtebaulich gewichtigen Einzugsbereich und weise räumlich konzentriert eine Mischung von Einzelhandelsgeschäften auf, die ein breites Spektrum von Waren vornehmlich des kurzfristigen Bedarfs abdecke. Die Anwendung des § 34 Abs. 3 BauGB scheide nicht bereits deshalb aus, weil das Vorhaben mit der vorgesehenen Verkaufsfläche von insgesamt 699 m² noch nicht als großflächiger Einzelhandelsbetrieb zu werten sei. Es seien auch schädliche Auswirkungen des Vorhabens auf das Nahbereichszentrum Poll zu erwarten. Das folge allerdings nicht bereits aus der vom Beklagten angestellten "Tragfähigkeitsberechnung", da ihre Prüfschritte allenfalls eine Abschätzung darüber zuließen, ob das Vorhaben auf Kundschaft in einem weiteren Umkreis als 700 m abziele. Bei der Prognoseentscheidung seien alle städtebaulich relevanten Umstände des jeweiligen Einzelfalls in den Blick zu nehmen. Hierzu gehörten neben einem aus prognostischer Sicht zu erwartenden Kaufkraftabzug insbesondere auch die Gesamtzusammenhänge in den jeweils betroffenen zentralen Versorgungsbereichen sowie der Standort des Vorhabens. Es sei zu erwarten, dass das Vorhaben der Klägerin in beachtlichem Umfang Kundschaft von den im Versorgungsbereich vorhandenen Frequenzbringern abziehen könne und werde. Eine gewisse Indizwirkung ergebe sich bereits aus dem Vergleich der Verkaufsflächen, der als Hilfsmittel zur Quantifizierung eines erwarteten Kaufkraftabflusses herangezogen werden könne. Die Funktionsfähigkeit des betroffenen Nahbereichszentrums sei maßgeblich geprägt durch die beiden nahe beieinander liegenden, sich als Vollsortimenter und Discounter ergänzenden Lebensmittelmärkte mit insgesamt rd. 1 200 m² Verkaufsfläche. Beide Betriebe stellten schon wegen ihrer Größe, erst recht in der hier gegebenen Kombination, die eigentlichen Frequenzbringer des Nahbereichszentrums Poll dar. Gerade auf deren Kundschaft ziele das Vorhaben der Klägerin als Lebensmitteldiscounter der Sache nach ab. Von dem Vorhaben der Klägerin seien beachtliche Beeinträchtigungen der Funktionsfähigkeit des Nahbereichszentrums zu erwarten. Mit einem naheliegenden (teilweisen) Wegbrechen der Magnetfunktion der vorhandenen Frequenzbringer würden auch die übrigen Einzelhandelsbetriebe und Anbieter von Dienstleistungen im Nahbereichszentrum jedenfalls in ihrer Attraktivität erheblich geschwächt, so dass insgesamt erhebliche Beeinträchtigungen der Funktionsfähigkeit des zentralen Versorgungsbereichs zu erwarten seien.

4 Gegen dieses Urteil hat die Klägerin die vom Oberverwaltungsgericht zugelassene Revision eingelegt.

II

5 Die Revision der Klägerin ist unbegründet. Das Berufungsurteil steht mit Bundesrecht im Einklang. Streitentscheidend ist die Auslegung und Anwendung des § 34 Abs. 3 BauGB. Das Oberverwaltungsgericht hat in Übereinstimmung mit Bundesrecht entschieden, dass die Klägerin keinen Anspruch auf Erteilung des beantragten Vorbescheids hat, weil zu erwarten sei, dass das Vorhaben schädliche Auswirkungen auf das als zentralen Versorgungsbereich geschützte Nahbereichszentrum Poll haben werde und es daher gemäß § 34 Abs. 3 BauGB planungsrechtlich unzulässig sei. Auf die Wirksamkeit des vor der mündlichen Verhandlung vor dem Oberverwaltungsgericht in Kraft getretenen Bebauungsplans, auf dessen Grundlage das Vorhaben ebenfalls unzulässig wäre, kommt es nicht an.

6 1. Das Oberverwaltungsgericht ist bei der Prüfung, ob das Nahbereichszentrum Poll den Anforderungen genügt, die § 34 Abs. 3 BauGB an das Vorliegen eines zentralen Versorgungsbereichs stellt, von einem zutreffenden Maßstab ausgegangen. Der Rechtssatz, für die Annahme eines zentralen Versorgungsbereichs i.S.d. § 34 Abs. 3 BauGB sei entscheidend, dass der Bereich eine für die Versorgung der Bevölkerung in einem bestimmten Einzugsbereich zentrale Funktion habe und die Gesamtheit der dort vorhandenen baulichen Anlagen auf Grund ihrer Zuordnung innerhalb des räumlichen Bereichs und auf Grund ihrer verkehrsmäßigen Erschließung und verkehrlichen Anbindung in der Lage seien, den Zweck eines zentralen Versorgungsbereichs - sei es auch nur die Sicherstellung der Grund- oder Nahversorgung - zu erfüllen, ist bundesrechtlich nicht zu beanstanden. Der Senat pflichtet dem Oberverwaltungsgericht bei, dass auch der Schutz der verbrauchernahen Grund- und Nahversorgung unter § 34 Abs. 3 BauGB fällt.

7 Nach § 34 Abs. 3 BauGB dürfen von Vorhaben, die nach Absatz 1 oder 2 im unbeplanten Innenbereich zulässig sind, keine schädlichen Auswirkungen auf zentrale Versorgungsbereiche in der Gemeinde oder in anderen Gemeinden zu erwarten sein. Zentrale Versorgungsbereiche i.S.d. § 34 Abs. 3 BauGB sind nach der Rechtsprechung des Senats räumlich abgrenzbare Bereiche einer Gemeinde, denen auf Grund vorhandener Einzelhandelsnutzungen - häufig ergänzt durch diverse Dienstleistungen und gastronomische Angebote - eine Versorgungsfunktion über den unmittelbaren Nahbereich hinaus zukommt (Urteil vom 11. Oktober 2007 - BVerwG 4 C 7.07 - BVerwGE 129, 307 Rn. 11). Bei der Beurteilung, ob ein Versorgungsbereich einen zentralen Versorgungsbereich i.S.d. § 34 Abs. 3 BauGB bildet, bedarf es einer wertenden Gesamtbetrachtung der städtebaulich relevanten Gegebenheiten. Auch eine räumlich konzentrierte Ansiedlung von Einzelhandelsbetrieben, die darauf angelegt ist, einen fußläufigen Einzugsbereich zu versorgen, kann einen zentralen Versorgungsbereich i.S.d. § 34 Abs. 3 BauGB bilden. Entscheidend ist, dass der Versorgungsbereich nach Lage, Art und Zweckbestimmung eine für die Versorgung der Bevölkerung in einem bestimmten Einzugsbereich zentrale Funktion hat. Der Begriff ist nicht geografisch im Sinne einer Innenstadtlage oder Ortsmitte, sondern funktional zu verstehen (vgl. auch Beschluss vom 20. November 2006 - BVerwG 4 B 50.06 - juris Rn. 9). Zentralität kann durchaus kleinteilig sein.

8 Entgegen der Auffassung der Klägerin besteht kein vom Gesetzgeber angelegter Gegensatz zwischen dem Schutz zentraler Versorgungsbereiche und dem Schutz der verbrauchernahen Versorgung der Bevölkerung. Soweit die Klägerin insbesondere auf § 11 Abs. 3 Satz 2 BauNVO und § 9 Abs. 2a BauGB verweist und daraus im Verhältnis zu § 34 Abs. 3 BauGB unterschiedliche Schutzzwecke ableitet, beachtet sie nicht, dass der Schutz der verbrauchernahen Versorgung der Bevölkerung im Einzugsbereich eines Einzelhandelsbetriebs i.S.d. § 11 Abs. 3 Satz 2 BauNVO sich häufig mit dem städtebaulichen Anliegen deckt, den Erhalt und die Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche zu sichern (Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand Oktober 2009, § 11 BauNVO Rn. 75, 76 sowie § 9 BauGB Rn. 242b). Die in § 11 Abs. 3 Satz 2 BauNVO und § 9 Abs. 2a BauGB wie auch in § 34 Abs. 3 BauGB genannten gesetzlichen Schutzzwecke ergänzen und verstärken sich (vgl. auch Urteil vom 1. August 2002 - BVerwG 4 C 5.01 - BVerwGE 117, 25, <36> zu § 11 Abs. 3 BauNVO). Von einem Gegensatz kann keine Rede sein. Wie auch das Oberverwaltungsgericht ausgeführt hat, liegt kein Anhalt dafür vor, dass dem Begriff "zentraler Versorgungsbereich" i.S.d. § 34 Abs. 3 BauGB ein anderer Sinngehalt zukommt als demselben Begriff in § 9 Abs. 2a BauGB. Ziel ist die Erhaltung gewachsener städtebaulicher Strukturen und die Entwicklung integrierter Lagen auch im Interesse der verbrauchernahen Versorgung. Auch der Gesetzgeber ist bei der Einfügung des § 9 Abs. 2a BauGB davon ausgegangen, dass Grund- und Nahversorgungszentren zentrale Versorgungsbereiche i.S.d. § 34 Abs. 3 BauGB sein können und dass die Erhaltung und Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche der Sicherstellung einer wohnortnahen Versorgung dient, die angesichts der demografischen Entwicklung besonderen Schutzes bedarf (BTDrucks 16/2496 S. 10 f.).

9 Nach Sinn und Zweck des § 34 Abs. 3 BauGB können zentrale Versorgungsbereiche sowohl einen umfassenden als auch einen auf einen bestimmten örtlich begrenzten Einzugsbereich beschränkten Versorgungsbedarf abdecken. Ein zentraler Versorgungsbereich setzt keinen übergemeindlichen Einzugsbereich voraus. Auch ein Bereich, der auf die Grund- und Nahversorgung eines bestimmten örtlich begrenzten Einzugsbereichs zugeschnitten ist, kann eine zentrale Versorgungsfunktion über den unmittelbaren Nahbereich hinaus wahrnehmen. Der Zweck des Versorgungsbereichs besteht in diesem Fall in der Sicherstellung einer wohnortnahen Grundversorgung der im Einzugsbereich lebenden Bevölkerung. Ein zentraler Versorgungsbereich muss jedoch einen gewissen, über seine eigenen Grenzen hinaus reichenden räumlichen Einzugsbereich mit städtebaulichem Gewicht haben und damit über den unmittelbaren Nahbereich hinaus wirken. Ob dies der Fall ist, hängt wiederum von Struktur und Größe der Gemeinde ab. Zutreffend geht das Oberverwaltungsgericht auch davon aus, dass ein zentraler Versorgungsbereich i.S.d. § 34 Abs. 3 BauGB eine integrierte Lage voraussetzt. Isolierte Standorte mit einzelnen Einzelhandelsbetrieben bilden keinen zentralen Versorgungsbereich, auch wenn sie über einen weiten Einzugsbereich verfügen und eine beachtliche Versorgungsfunktion erfüllen mögen.

10 Unter Beachtung dieser Maßstäbe hat das Oberverwaltungsgericht das Nahbereichszentrum Poll zu Recht als zentralen Versorgungsbereich i.S.d. § 34 Abs. 3 BauGB angesehen. Nach den gemäß § 137 Abs. 2 VwGO bindenden Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts handelt es sich bei dem Nahbereichszentrum Poll um einen Bereich, der durch eine städtebaulich integrierte Lage inmitten eines Wohnumfelds gekennzeichnet und auch für die nicht motorisierten Kunden gut erreichbar ist und in dem sich in dichter räumlicher Nähe und räumlich konzentriert, mit einem städtebaulich gewichtigen Einzugsbereich von mehr als 10 000 Einwohnern im fußläufig erreichbaren Umkreis von 700 m die für eine umfassende Nahversorgung erforderlichen Dienstleistungen sowie eine Mischung von Einzelhandelsgeschäften befinden, die ein breites Spektrum von Waren vornehmlich des kurzfristigen Bedarfs abdecken, ergänzt um einzelne Waren, die über die Deckung des kurzfristigen Bedarfs hinausgehen.

11 2. Das Oberverwaltungsgericht ist auch bei der Prüfung, ob das Vorhaben schädliche Auswirkungen auf das Nahbereichszentrum Poll erwarten lässt, von einem zutreffenden Maßstab ausgegangen.

12 2.1 § 34 Abs. 3 BauGB gilt auch für Einzelhandelsbetriebe, die - wie das klägerische Vorhaben - nicht die Schwelle der Großflächigkeit erreichen. Selbst wenn die Eigenart der näheren Umgebung einem Gewerbegebiet entsprechen sollte - was das Oberverwaltungsgericht offen gelassen hat (UA S. 15) - und das Vorhaben, weil es die Grenze zur Großflächigkeit im Sinne des § 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauNVO nicht überschreitet, hier seiner Art nach gemäß § 34 Abs. 2 BauGB i.V.m. § 8 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO zulässig wäre, kann es schädliche Auswirkungen im Sinne des § 34 Abs. 3 BauGB haben. Bei der Prüfung des § 34 Abs. 3 BauGB in einem faktischen Baugebiet ist entgegen der Auffassung der Klägerin nicht davon auszugehen, dass nicht großflächige Einzelhandelsbetriebe in der Regel keine schädlichen Auswirkungen haben. Gemäß § 11 Abs. 3 Satz 3 BauNVO sind nicht nur unwesentliche Auswirkungen auf die städtebauliche Entwicklung und Ordnung bei großflächigen Einzelhandelsbetrieben in der Regel anzunehmen, wenn die Geschoßfläche 1 200 m² überschreitet. Diese Vermutungsregel gilt auch in den Fällen des § 34 Abs. 2 BauGB (Beschluss vom 12. Februar 2009 - BVerwG 4 B 3.09 - Buchholz 406.12 § 11 BauNVO Nr. 34 Rn. 9). Eine Vermutung des Inhalts, dass nicht großflächige Betriebe in der Regel keine derartigen Auswirkungen haben, ist § 11 Abs. 3 BauNVO jedoch nicht zu entnehmen. Für eine solche Vermutungsregel bestünde auch kein Bedarf. Die Zulässigkeit nicht großflächiger Einzelhandelsbetriebe richtet sich nach §§ 2 ff. BauNVO; auf städtebauliche Fernwirkungen kommt es insoweit nicht an. Gleiches gilt im Rahmen von § 34 Abs. 2 BauGB. Erst § 34 Abs. 3 BauGB erklärt derartige Fernwirkungen für beachtlich. Im Rahmen dieser Vorschrift sind die Auswirkungen nicht großflächiger Einzelhandelsbetriebe auf einen zentralen Versorgungsbereich im Wege einer auf die Umstände des Einzelfalls abstellenden Prognose zu ermitteln.

13 2.2 In Übereinstimmung mit Bundesrecht ist das Oberverwaltungsgericht davon ausgegangen, dass schädliche Auswirkungen i.S.d. § 34 Abs. 3 BauGB zu erwarten sind, wenn die Funktionsfähigkeit des betroffenen zentralen Versorgungsbereichs in beachtlichem Ausmaß beeinträchtigt und damit gestört wird. Eine solche Funktionsstörung liegt vor, wenn der Versorgungsbereich seinen Versorgungsauftrag generell oder hinsichtlich einzelner Branchen nicht mehr in substantieller Weise wahrnehmen kann. Auswirkungen auf zentrale Versorgungsbereiche sind nicht erst dann schädlich, wenn sie die Schwelle zur Unzumutbarkeit überschreiten. Schutzzweck des § 34 Abs. 3 BauGB ist die Vermeidung städtebaulich „nachhaltiger“ Auswirkungen auf zentrale Versorgungsbereiche (Urteil vom 11. Oktober 2007 a.a.O. Rn. 15).

14 Es ist nicht zu beanstanden, dass das Oberverwaltungsgericht ohne Einholung eines Gutachtens mit Prognosen zum voraussichtlichen Kaufkraftabfluss zu der Einschätzung gelangt ist, von dem Vorhaben der Klägerin seien schädliche Auswirkungen zu erwarten. Marktgutachten sind eine taugliche Methode, um den durch das Vorhaben bedingten voraussichtlichen Kaufkraftabfluss an Hand von branchenspezifischen Erfahrungswerten zur üblichen Flächenproduktivität zu prognostizieren; Kaufkraftabflüsse sind geeignet, die städtebaulich relevanten schädlichen Auswirkungen im Rahmen des § 34 Abs. 3 BauGB zu konkretisieren (Urteil vom 11. Oktober 2007 a.a.O. Rn. 18, 21). Es gibt jedoch auch andere Methoden, die sich im Einzelfall unter Berücksichtigung der konkreten örtlichen Gegebenheiten als geeignet erweisen können, um zu beurteilen, ob die ökonomischen Fernwirkungen eines Vorhabens die Funktionsfähigkeit eines zentralen Versorgungsbereichs beeinträchtigen können. Die Entscheidung, anhand welcher Methode ein voraussichtlicher Kaufkraftabfluss prognostisch ermittelt wird bzw. der Überprüfung zugrunde gelegt wird, ob die von der Genehmigungsbehörde verwandte Methode zur Prognose städtebaulich relevanter Funktionsstörungen i.S.d. § 34 Abs. 3 BauGB zu beanstanden ist, obliegt grundsätzlich dem Tatsachengericht. Die vom Tatsachengericht herangezogene Methode ist revisionsrechtlich hinzunehmen, wenn die Wahl der Kriterien nicht von einem Rechtsirrtum infiziert ist, gegen Denkgesetze oder allgemeine Erfahrungssätze verstößt oder sonst zu einer schlechthin ungeeigneten Ermittlungsmethode führt (Urteil vom 11. Oktober 2007 a.a.O. Rn. 22).

15 Das Oberverwaltungsgericht hat eine umfassende Wertung der hier städtebaulich relevanten Umstände vorgenommen (UA S. 26). In diesem Rahmen hat es dem Vergleich der Verkaufsfläche des Vorhabens mit der gesamten branchenspezifischen Verkaufsfläche im Nahversorgungsbereich eine gewisse Indizwirkung dafür beigemessen, dass das Vorhaben in beachtlichem Umfang Kundschaft von den im Versorgungsbereich vorhandenen Frequenzbringern abziehen werde (UA S. 27). Das ist nicht zu beanstanden. Dass ein solcher Verkaufsflächenvergleich ein taugliches Hilfsmittel für die Prognose ist, hat der Senat bereits entschieden (Urteil vom 11. Oktober 2007 a.a.O. Rn. 23). Das Oberverwaltungsgericht hat darüber hinaus in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Senats im Rahmen der Prognose alle Umstände des Einzelfalls in den Blick genommen und als weitere städtebaulich relevante Umstände des Einzelfalls auf die Entfernung zwischen Vorhaben und zentralem Versorgungsbereich, die Bedeutung der „Frequenzbringer“ und Magnetbetriebe im Versorgungsbereich, das Vorhandensein branchengleicher Einzelhandelsangebote an nicht integrierten Standorten im Einzugsbereich des Versorgungsbereichs und die Kundenattraktivität des geplanten Vorhabens durch standortbedingte Synergieeffekte abgestellt.

16 Entgegen der Auffassung der Klägerin hat das Oberverwaltungsgericht auch kein Kriterium zugrunde gelegt, das von einem Rechtsirrtum infiziert ist. Die Erwägung des Oberverwaltungsgerichts, dass insbesondere dann, wenn an dem nicht integrierten Vorhabenstandort die Grenze zur Großflächigkeit gleichartiger Angebote durch das hinzu kommende Vorhaben überschritten werde, Anlass zu kritischer Prüfung bestehe, ob nunmehr die Schwelle des § 34 Abs. 3 BauGB erreicht werde, ist nicht zu beanstanden. Entgegen der Auffassung der Klägerin verstößt das Oberverwaltungsgericht damit nicht gegen das bei der Berechnung der Großflächigkeit i.S.d. § 11 Abs. 3 BauNVO beachtliche „Summierungsverbot“. Dem Vorhaben der Klägerin wird damit nicht in unzulässiger Weise der Einwand der Großflächigkeit entgegen gehalten. Prüfungsgegenstand des § 34 Abs. 3 BauGB ist das streitgegenständliche Vorhaben. Maßgeblich ist, ob dieses Vorhaben eine beachtliche Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit des Versorgungsbereichs befürchten lässt. Der Prüfungsmaßstab der schädlichen Auswirkungen fordert eine Gesamtbetrachtung aller städtebaulich relevanten Umstände. Sind im Einzugsbereich des zentralen Versorgungsbereichs in räumlicher Nähe an anderer Stelle bereits Einzelhandelsbetriebe vorhanden, dürfen auch diese bei der Gesamtbetrachtung nicht unberücksichtigt bleiben (vgl. Beschluss vom 12. Februar 2009 - BVerwG 4 B 3.09 - Buchholz 406.12 § 11 BauNVO Nr. 34 Rn. 6). Schädliche Auswirkungen i.S.d. § 34 Abs. 3 BauGB können sich auch daraus ergeben, dass das geplante Vorhaben zusammen mit bereits vorhandenen Betrieben eine Beeinträchtigung des geschützten zentralen Versorgungsbereichs bewirkt. Denn ein gerade noch unbedenkliches Nebeneinander von Einzelhandelsbetrieben an nicht integrierten Standorten in räumlicher Nähe zum Versorgungsbereich und Angeboten derselben Branche im geschützten Versorgungsbereich kann durch das Hinzutreten eines weiteren branchengleichen Vorhabens in eine städtebaulich beachtliche Schädigung der Funktionsfähigkeit des Versorgungsbereichs umschlagen. Insofern geht der Einwand der Klägerin fehl, die Magnetbetriebe des Versorgungsbereichs hätten sich gegenüber den beiden existierenden und prosperierenden Einzelhandelsbetrieben bislang behaupten können, was ein deutliches Indiz dafür sei, dass schädliche Auswirkungen durch das streitige Vorhaben nicht zu erwarten seien. Auch mit dem Einwand, die ökonomischen Effekte der Umverteilung spielten sich nach dem Grundsatz der systemgleichen Konkurrenz nur zwischen den Betrieben an den nicht integrierten Standorten ab, wird die Tauglichkeit der Prognose nicht in Frage gestellt. Es mag sein, dass es im Fall der Agglomeration von Einzelhandelsbetrieben das Phänomen der systemgleichen Konkurrenz gibt. Das Oberverwaltungsgericht hat sich indes nicht auf einen schlichten Verkaufsflächenvergleich beschränkt, sondern ist im Wege einer Gesamtbetrachtung und in Würdigung der konkreten örtlichen Gegebenheiten, insbesondere angesichts der Nähe des geplanten Vorhabens zum geschützten zentralen Versorgungsbereich und der besonderen Bedeutung der dortigen Magnetbetriebe für den Versorgungsbereich zu der Einschätzung gelangt, das Vorhaben der Klägerin ziele gerade auf die Kundschaft dieser Betriebe ab.

17 Die Verfahrensrüge der Klägerin, dem Oberverwaltungsgericht hätte sich eine weitere Sachverhaltsaufklärung aufdrängen müssen, weil die Beteiligten unterschiedliche Berechnungsansätze vorgelegt hätten, und es hätte daher von Amts wegen - etwa durch Einholung eines Sachverständigengutachtens - die ökonomischen Auswirkungen des Vorhabens ermitteln müssen, bleibt erfolglos. Das Oberverwaltungsgericht hat die auf unterschiedlichen Prämissen beruhenden Berechnungen der Beteiligten zur Kenntnis genommen. Anlass, den Differenzen nachzugehen und von Amts wegen etwa ein Marktgutachten einzuholen, bestand jedoch nicht. Denn bei den Berechnungen des Beklagten handelt es sich um eine Tragfähigkeitsberechnung auf der Grundlage des von der Bezirksregierung Köln herausgegebenen Merkblattes "Regelungen für Einzelhandelsbetriebe zur Nahversorgung i.S.v. § 11 (3) BauNVO - Ausnahmen oberhalb der Regelvermutungsgrenze" (Merkblatt 2007), zu der die Klägerin im Berufungsverfahren ihrerseits eine Tragfähigkeitsberechnung vorgelegt hat. Tragfähigkeitsberechnungen allein nach dem Merkblatt 2007 hat das Oberverwaltungsgericht jedoch als ungeeignet für die nach § 34 Abs. 3 BauGB geforderte Prognose angesehen. Erweisen sich die divergierenden Berechnungen der Beteiligten nach der Rechtsauffassung des Oberverwaltungsgerichts als nicht entscheidungserheblich, besteht auch kein Anlass zur weiteren Aufklärung dieses Sachverhalts von Amts wegen.

18 3. Ob die im Revisionsverfahren auf Feststellung zielenden Hilfsanträge zulässig sind, kann dahingestellt bleiben. Die Anträge sind jedenfalls unbegründet, weil das Vorhaben der Klägerin sowohl zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Bebauungsplans als auch zum Zeitpunkt des Wirksamwerdens des Zurückstellungsbescheids vom 19. August 2005 nach § 34 Abs. 3 BauGB unzulässig war. § 34 Abs. 3 BauGB stand dem klägerischen Vorhaben von vornherein entgegen.

19 Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.