Verfahrensinformation

Die Klägerin, eine Gemeinde, wendet sich gegen Flugrouten, die bei Westbetrieb von der Startbahn 25 R (Nordbahn) des Flughafens Berlin Brandenburg in einer Entfernung von ca. 3 km in westlicher Verlängerung der Startbahn über ihr Gemeindegebiet einschließlich der Ortsmitte führen. Sie hält die Festlegung der Flugrouten durch das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung für fehlerhaft, weil ihr Gemeindegebiet unzumutbar verlärmt werde. Das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg hat der Klage teilweise stattgegeben und die Benutzung der Abflugrouten in der Nachtzeit (22.00 bis 6.00 Uhr) untersagt. Im Übrigen hat es die Klage abgewiesen. Mit ihrer Revision möchte die Klägerin beim Bundesverwaltungsgericht erreichen, dass die Flugroutenfestlegung insgesamt für rechtswidrig erklärt wird.

Verfahrensinformation

Gegenstand des Rechtsstreits sind die „Wannsee-Flugrouten“ für den Flughafen Berlin Brandenburg, die in ihrem gemeinsamen Verlauf östlich an dem Gelände des Helmholtz-Zentrums Berlin in Berlin-Wannsee vorbeiführen, auf dem sich der Forschungsreaktor BER II befindet. Der Kläger ist ein Umweltverein. Das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg hat seine Klage abgewiesen. Im Revisionsverfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht möchte der Kläger klären lassen, ob das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung, das die Flugrouten festgelegt hat, eine Umweltverträglichkeitsprüfung hätte durchführen müssen, in der die Risiken eines kerntechnischen Unfalls infolge eines Flugzeugabsturzes auf den Reaktor BER II zu untersuchen gewesen wären.

Pressemitteilung Nr. 67/2014 vom 12.11.2014

Klagen des Vereins Deutsche Umwelthilfe und der Gemeinde Blankenfelde-Mahlow gegen die "Wannsee-Flugrouten" erfolglos

Das Bundesverwaltungsgericht in Leipzig hat heute zwei Urteile des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg zu den sog. "Wannsee-Flugrouten" bestätigt. Die Flugrouten sind für Abflüge von der Nordbahn des Flughafens Berlin Schönefeld in Richtung Westen vorgesehen. Sie führen in Geradeausrichtung zunächst über den Ortskern der Gemeinde Blankenfelde-Mahlow und nach ihrer Verschwenkung in Richtung Nord-Westen bei Ludwigsfelde östlich an dem Gelände des Helmholtz-Zentrums Berlin in Berlin-Wannsee vorbei, auf dem sich der Forschungsreaktor BER II befindet. Der erste Abschnitt war Gegenstand der Klage der Gemeinde Blankenfelde-Mahlow, der zweite Abschnitt Gegenstand der Klage des Vereins Deutscher Umwelthilfe mit Sitz in Berlin.

Das Oberverwaltungsgericht hat auf die Klage der Gemeinde Blankenfelde-Mahlow die Benutzung der Flugrouten zwischen 22.00 und 6.00 Uhr untersagt. Im Übrigen hat es die Klage abgewiesen. Die Klage des Vereins Deutscher Umwelthilfe hat es in vollem Umfang abgewiesen.

Im Verfahren der Gemeinde Blankenfelde-Mahlow hat das Bundesverwaltungsgericht die Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts gebilligt, dass das Gemeindegebiet in der Zeit zwischen 6.00 Uhr und 22.00 Uhr überflogen werden darf. Mit dem Überflug ist eine Doppelbelastung des Ortskerns verbunden. Die Abflugrouten sind dort aus flugtechnischen Gründen auch Anflugrouten. Zwar können die Belastungen durch die jeweils gegen den Wind erfolgenden Starts und Landungen nie zeitgleich auftreten. Die Doppelbelastung liegt aber darin, dass es keine windrichtungsbedingten Lärmpausen gibt. Aufgrund der Doppelbelastung ist der Lärm unzumutbar, weil er über einem Dauerschallpegel von 55 dB(A) liegt. Gleichwohl ist die Festlegung der Flugrouten rechtmäßig, weil in Betracht kommende Alternativrouten, die vor dem Ortskern nach Norden abknicken, an anderer Stelle in anderen Größenordnungen zu unzumutbaren Lärmbelastungen für die dortige Bevölkerung führen. Die Entscheidung, den Fluglärm auf einen Korridor zu konzentrieren, hat zwar den Nachteil der Doppelbelastung, aber den Vorteil, dass der Kreis der von unzumutbarem Fluglärm Betroffenen möglichst gering gehalten wird. Sie hält sich deshalb im Rahmen des Entscheidungsspielraums der Flugsicherheitsbehörde. Die von der Gemeinde favorisierte Südumkurvung ihres Gemeindegebiets wenigstens zu verkehrsarmen Tageszeiten brauchte die Behörde nicht in den Blick zu nehmen.

Im Verfahren des Vereins Deutsche Umwelthilfe hat das Bundesverwaltungsgericht entschieden, dass sich ein Klagerecht des Klägers nicht aus dem Umweltrechtsbehelfsgesetz ergibt. Klagegegenstand nach diesem Gesetz kann nur die Genehmigung eines Vorhabens sein, für das vor seiner Zulassung eine Umweltverträglichkeitsprüfung durchzuführen ist. Das ist bei der Festlegung von Flugrouten nicht der Fall. Der Kläger kann ferner nicht den Schutz von Gebieten einfordern, die das Land Berlin und die Gemeinden Teltow und Klein-Machnow in ihren Lärmaktionsplänen als ruhige Gebiete ausgewiesen haben. Auch insoweit hat der Kläger kein Klagerecht. Der Kläger durfte allein geltend machen, dass die Flugrouten unter Verstoß gegen naturschutzrechtliche Vorschriften festgelegt worden sind. In der Sache hatte seine Rüge aber keinen Erfolg, weil es nach den Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts ausgeschlossen werden kann, dass die vom Kläger in den Blick genommenen Natura 2000-Gebiete Teltowkanalaue, Pfaueninsel, Grunewald und Westlicher Düppeler Forst durch die Auswirkungen des Abflugverkehrs erheblich in Mitleidenschaft gezogen werden.

BVerwG 4 C 34.13 - Urteil vom 12. November 2014

Vorinstanz:

OVG Berlin-Brandenburg, 11 A 20.13 - Urteil vom 14. Juni 2013 -

BVerwG 4 C 37.13 - Urteil vom 12. November 2014

Vorinstanz:

OVG Berlin-Brandenburg, 11 A 4.13 - Urteil vom 19. September 2013 -


Urteil vom 12.11.2014 -
BVerwG 4 C 34.13ECLI:DE:BVerwG:2014:121114U4C34.13.0

Leitsatz:

Anerkannte Umweltverbände sind nicht berechtigt, die fehlerhafte Behandlung von in Lärmaktionsplänen dargestellten ruhigen Gebieten durch eine Flugverfahrensfestlegung zu rügen.

  • Rechtsquellen
    Aarhus-Konvention Art. 9 Abs. 3
    BImSchG § 47a Satz 1, § 47d Abs. 2
    Satz 2
    BNatSchG § 34, § 63 Abs. 2 Nr. 5, § 64
    Abs. 1 Nr. 1
    LuftVO § 27a Abs. 2 Satz 1
    Umgebungslärm-RL Art. 3 Buchst. l, Art. 8 Abs. 1
    Satz 1 Buchst. b Satz 2
    UmwRG § 1 Abs. 1 Satz 1, § 2 Abs. 1
    Nr. 1
    UVPG § 3b Abs. 1 Satz 1
    UVP-RL Art. 1 Abs. 2 Buchst. a, Art. 2
    Abs. 1, Art. 3, 4
    VwGO § 42 Abs. 2

  • Stichworte

    Abflugverfahren; Abweichungsentscheidung; FFH-Verträglichkeitsprüfung; Flugrouten; Flugverfahren; Klagebefugnis; Klagerecht; Möglichkeitstheorie.; Natura 2000-Gebiet; Projektbegriff; Umweltverträglichkeitsprüfung; anerkannte Naturschutzvereinigung; ruhiges Gebiet;

  • OVG Berlin-Brandenburg - 14.06.2013 - AZ: OVG 11 A 20.13

  • Zitiervorschlag

    BVerwG, Urteil vom 12.11.2014 - 4 C 34.13 [ECLI:DE:BVerwG:2014:121114U4C34.13.0]

Urteil

BVerwG 4 C 34.13

  • OVG Berlin-Brandenburg - 14.06.2013 - AZ: OVG 11 A 20.13

In der Verwaltungsstreitsache hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 12. November 2014
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Rubel und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Gatz, Petz, Dr. Decker und Dr. Külpmann
für Recht erkannt:

  1. Die Revision des Klägers gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg vom 14. Juni 2013 wird zurückgewiesen.
  2. Der Kläger trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.

Gründe

I

1 Gegenstand des Rechtsstreits ist die Festlegung von Flugverfahren.

2 Der Kläger, eine bundesweit tätige, nach § 3 Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz - UmwRG - anerkannte Umweltschutzvereinigung, wendet sich gegen die Abflugverfahren GERGA 1 A, TUVAK 1 A und DEXUG 1 A, die das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung (BAF) der Beklagten in der 247. Durchführungsverordnung zur Luftverkehrs-Ordnung (Festlegung von Flugverfahren für An- und Abflüge nach Instrumentenflugregeln zum und vom Flughafen Berlin Brandenburg) vom 10. Februar 2012 (BAnz S. 1086) in der derzeit gültigen Fassung der 3. Änderungsverordnung vom 23. Oktober 2013 (BAnz AT 25.10.2013 V1) festgesetzt hat. Die Verfahren, die für den Westbetrieb von der Startbahn 25 R (Nordbahn) bestimmt sind, führen zwischen den Streckenpunkten DB 241 und DB 243 ca. 3 km östlich an dem Gelände des Helmholtz-Zentrums Berlin in Berlin Wannsee vorbei, auf dem sich der Forschungsreaktor BER II (Berliner-Experimentier-Reaktor II), eine Lagerhalle für Brennelemente sowie die Landessammelstelle für klein- und mittelradioaktive Abfälle befinden. Das Oberverwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt:

3 Die Klage sei als Feststellungsklage zulässig. Der Kläger sei gemäß § 2 Abs. 1 UmwRG klagebefugt. Die Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung bzw. Vorprüfung des Einzelfalls sei zwar bei der Festsetzung von An- und Abflugverfahren im deutschen Recht nicht ausdrücklich vorgesehen. Es könne jedoch schon angesichts eines von der Europäischen Kommission gegen die Beklagte eingeleiteten Vertragsverletzungsverfahrens als nicht nach jeder Betrachtungsweise ausgeschlossen angesehen werden, dass die wirkungsbezogen konzipierte UVP-Richtlinie gemeinschaftsrechtlich zumindest eine ergänzende Umweltverträglichkeitsprüfung fordere, falls im vorgelagerten nationalen Planfeststellungsverfahren keine (abschließende) Untersuchung der Umweltauswirkungen einer bestimmten - von der Grobplanung unstreitig abweichend festgesetzten - Flugroute erfolgt sein sollte. Mit Blick auf den für die Darlegung der Klagebefugnis hinreichend substantiierten Vortrag der Klägerin, wonach die von der hier angegriffenen Wannsee-Route betroffenen FFH- und SPA-Gebiete nicht von der im Planfeststellungsverfahren durchgeführten Umweltverträglichkeitsprüfung erfasst gewesen seien, sei es unter Berücksichtigung des Effektivitätsgebots (Art. 4 Abs. 3 EUV) möglich, dass eine Pflicht zur Lückenschließung bestehe. Ob eine - unterstellte - Prüfungslücke gegebenenfalls im Flugroutenfestsetzungsverfahren oder in einem ergänzenden Planfeststellungsverfahren zu schließen wäre, sei eine rechtlich komplexe Fragestellung, die im Rahmen der Begründetheitsprüfung zu entscheiden sei. Es bestünden auch keine Bedenken gegen die Klagebefugnis des Klägers hinsichtlich der von ihm gerügten unterlassenen FFH-Prüfung. Ob eine Flugroutenfestsetzung geeignet sei, Gebiete im Sinne des § 34 Abs. 2 BNatSchG in ihren für die Erhaltungsziele oder den Schutzzweck maßgeblichen Bestandteilen erheblich zu beeinträchtigen, sei offen, weil der Projektbegriff des § 34 BNatSchG noch nicht geklärt sei. Ob dem Kläger wegen der von ihm behaupteten Fehlgewichtung der ruhigen Gebiete, die in den Lärmaktionsplänen des Landes Berlin sowie der Gemeinden Kleinmachnow und Teltow dargestellt seien, eine Klagemöglichkeit zustehe, könne dahinstehen, weil die Rüge in der Sache nicht durchgreife.

4 Die Klage sei unbegründet. Die Festsetzung der Flugrouten zwischen den Streckenpunkten DB 241 und DB 243 sei rechtlich nicht zu beanstanden.

5 Weder nach nationalem Recht noch nach Unionsrecht bestehe für die dem Bau eines Flughafens nachgelagerte Festlegung von Flugverfahren eine Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung. Werde ein Flugverfahren festgelegt, das von der im Planfeststellungsverfahren für den Bau eines Flughafens vorzunehmenden Grobplanung von Flugrouten abweiche, erkennbar nicht von der planerischen Festsetzung getragen sei und auf das sich die erforderliche Umweltverträglichkeitsprüfung nicht erstreckt habe, sei die Umweltverträglichkeitsprüfung nicht im Verfahren der Flugroutenbestimmung nachzuholen, sondern sei die Festlegung bis zu einer etwaigen planungsrechtlichen „Nachbesserung“ rechtswidrig. Ein derartiger Verstoß lasse sich mit Blick auf die angegriffenen Flugverfahren nicht feststellen. Der bestandskräftig gewordene Planfeststellungsbeschluss für den Ausbau des Flughafens Berlin-Schönefeld löse mit der vorgenommenen Umweltverträglichkeitsprüfung für den Bau des Flugplatzes und dessen (flug-)betriebsbedingte Wirkungen auch die Konflikte, die durch die von der Grobplanung abweichende Festsetzung der Wannsee-Route hervorgerufen würden. Die Umweltverträglichkeitsprüfung im Rahmen der Planfeststellung habe sich auf alle wesentlichen Parameter bezogen und diese in einer Weise untersucht, dass die Ergebnisse auch für die von der Wannsee-Route ausgehenden Umweltfolgen aussagekräftig seien. U.a. könnten im Hinblick auf die Schutz- und Erhaltungsziele der Schutzgebiete des europäischen Netzes Natura 2000 erhebliche neue oder veränderte Beeinträchtigungen gemäß Art. 6 Abs. 3 FFH-Richtlinie durch das angegriffene Flugverfahren ausgeschlossen werden. Als Untersuchungsraum für die Vorprüfung sei hinsichtlich der Auswirkungen durch Fluglärm und Überflug der Flächenumgriff der am weitesten reichenden Auswirkungen des Vorhabens auf das Schutzgut Tiere und Pflanzen innerhalb der 47 dB(A)-Schallisophone 20XX zugrunde gelegt. Die hier in Rede stehenden Gebiete (Teltowkanalaue, Pfaueninsel, Grunewald, Westlicher Düppeler Forst) lägen außerhalb dieses Bereichs. Das Risiko von Flugzeugabstürzen über dem Forschungsreaktor BER II auf dem Gelände des Helmholtz-Zentrums und die sich daraus ergebenden Auswirkungen für die Umwelt hätten nicht in die Umweltverträglichkeitsprüfung einbezogen werden müssen. Dieses Risiko zähle nicht zu den Umweltauswirkungen des Vorhabens im Sinne der UVP-Richtlinie. Da jeder Flugzeugunfall zwangsläufig Beeinträchtigungen der Umwelt zur Folge habe, würde die Einbeziehung derartiger Szenarien zu einer in der Richtlinie nicht angelegten Ausweitung der im Rahmen der Umweltverträglichkeitsprüfung zu betrachtenden Umweltauswirkungen auf sicherheitsspezifische Fragestellungen führen.

6 Ohne Erfolg mache der Kläger geltend, die Beklagte habe bei der Festsetzung der angegriffenen Flugrouten den Schutz ruhiger Gebiete im Land Berlin sowie in den Gemeinden Kleinmachnow und Teltow außer Acht gelassen. Gegen den vom BAF aus Gründen des Gesundheitsschutzes generell angenommenen Gewichtungsvorrang des Lärmschutzes der Siedlungsgebiete vor dem Lärmschutz für Erholungsgebiete und ruhige Gebiete sei nichts zu erinnern. Ein Verschlechterungsverbot, das ruhige Gebiete absolut gegen eine Lärmzunahme schütze, bestehe nicht. Es gebe auch kein dahin gehendes Optimierungsgebot, dass im Rahmen der Lärmverteilung durch die Beklagte dem der Lärmaktionsplanung zugrunde liegenden Ziel, eine Zunahme des Lärms in den ruhigen Gebieten zu verhindern, bestmöglich Rechnung zu tragen sei. Der dort zu erwartende Lärm liege weitestgehend unterhalb eines Dauerschallpegels von 45 dB(A) tags und 40 dB(A) nachts und damit unterhalb der gemäß § 14 Fluglärmschutzgesetz - FluglärmG - anwendbaren Werte des § 2 Abs. 2 FluglärmG.

7 Der Kläger hat die vom Oberverwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassene Revision eingelegt, mit der er seinen Klageantrag weiterverfolgt, die Rechtswidrigkeit der 247. Durchführungsverordnung zur Luftverkehrs-Ordnung in der derzeit gültigen Fassung festzustellen, soweit darin bei Benutzung der Startbahn 25 R Abflugverfahren über den Streckenpunkt DB 243 festgelegt sind. Die Beklagte verteidigt das angefochtene Urteil.

II

8 Die Revision ist unbegründet. Das vorinstanzliche Urteil ist im Ergebnis mit Bundesrecht vereinbar.

9 1. Das Oberverwaltungsgericht ist der Frage nachgegangen, ob einzelne der vom Kläger geltend gemachten Klagegründe bereits im Rahmen der Prüfung der Zulässigkeit der Klage ausgeschieden werden müssen. Sein rechtlicher Ansatz ist richtig, weil der Umfang der gerichtlichen Kontrolle der Rechtmäßigkeit der Flugroutenbestimmung im Rahmen der Prüfung der Begründetheit der Klage davon abhängt, ob die Klage als Rechtsbehelf nach dem Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz - UmwRG -, dem Bundesnaturschutzgesetz - BNatSchG - oder allein der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - zu behandeln ist (vgl. § 2 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 und Satz 2 UmwRG, § 64 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

10 a) Zu Unrecht hat das Oberverwaltungsgericht allerdings angenommen, dass der Kläger gemäß § 2 Abs. 1 Nr. 1 UmwRG verbandsklagebefugt ist. Nach dieser Vorschrift kann eine anerkannte inländische oder ausländische Vereinigung, ohne eine Verletzung in eigenen Rechten geltend machen zu müssen, Rechtsbehelfe nach Maßgabe der Verwaltungsgerichtsordnung gegen eine Entscheidung nach § 1 Abs. 1 Satz 1 UmwRG, also eine Entscheidung über die Zulässigkeit von Vorhaben, für die nach dem Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung eine Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung bestehen kann, oder deren Unterlassen einlegen, wenn sie geltend macht, dass die Entscheidung oder deren Unterlassen Rechtsvorschriften widerspricht, die dem Umweltschutz dienen und für die Entscheidung von Bedeutung sein können. Die Klagebefugnis lässt sich nicht mit der Erwägung bejahen, es sei nicht von vornherein ausgeschlossen, dass für die Festlegung von Flugverfahren eine Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung bestehen könne. Diese der sogenannten Möglichkeitstheorie zur Klagebefugnis entlehnte Formulierung verfehlt den rechtlichen Maßstab (Urteil vom 19. Dezember 2013 - BVerwG 4 C 14.12 - BVerwGE 149, 17 Rn. 8). Das Gesetz fordert für einen Rechtsbehelf nach § 2 Abs. 1 UmwRG einen tauglichen Gegenstand, allein die Möglichkeit dessen Vorliegens reicht schon nach dem Wortlaut der Vorschrift nicht aus. Für die Möglichkeitstheorie ist im Rahmen des § 2 Abs. 1 UmwRG nur Raum, wo das Gesetz eine „Geltendmachung“ durch den Kläger fordert und ausreichen lässt. Dies bestätigt der Vergleich mit § 42 Abs. 2 VwGO. Die Vorschrift lässt es genügen, wenn ein Kläger „geltend macht“, in eigenen Rechten verletzt zu sein. An diese Formulierung knüpft die Möglichkeitstheorie zur Klagebefugnis an.

11 aa) Die Klage ist, soweit sie auf § 2 Abs. 1 Nr. 1 UmwRG gestützt wird, mangels tauglichen Gegenstands bereits unstatthaft. Denn die Festlegung von Flugverfahren gehört nicht zu den Entscheidungen, für die nach dem Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung - UVPG - eine Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung bestehen kann (Urteil vom 19. Dezember 2013 a.a.O. Rn. 11 ff., Urteil vom 26. Juni 2014 - BVerwG 4 C 3.13 - LKV 2014, 460 Rn. 32).

12 Eine Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung folgt namentlich nicht aus § 3b Abs. 1 Satz 1 UVPG. Die Festlegung eines Flugverfahrens ist keine Entscheidung über den Bau eines Flugplatzes im Sinne der Begriffsbestimmungen des Abkommens von Chicago von 1944 zur Errichtung der Internationalen Zivilluftfahrt-Organisation (Anhang 14) (Anlage 1 Nummer 14.12 zum UVPG).

13 Das Unionsrecht teilt diese Sichtweise. Nach Art. 4 Abs. 1 und 2 der Richtlinie 85/337/EWG des Rates vom 27. Juni 1985 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten (ABl EG Nr. L 175 S. 40), neu kodifiziert durch die Richtlinie 2011/92/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Dezember 2011 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten (ABl EU Nr. L 26 S. 1 - UVP-Richtlinie, UVP-RL -), werden Projekte des Anhangs I grundsätzlich einer Umweltverträglichkeitsprüfung unterzogen; bei Projekten des Anhangs II bestimmen die Mitgliedstaaten anhand einer Einzelfalluntersuchung oder von ihnen festgelegter Schwellenwerte bzw. Kriterien, ob das Projekt einer Umweltverträglichkeitsprüfung unterzogen werden muss. Der Begriff des Projekts wird in Art. 1 Abs. 2 Buchst. a UVP-RL definiert als die Errichtung von baulichen oder sonstigen Anlagen und sonstige Eingriffe in Natur und Landschaft. Durch Anhang I Nr. 7a und Anhang II Nr. 10 der UVP-RL erfährt er eine Beschränkung auf die Errichtung baulicher Anlagen, weil lediglich der Bau eines Flughafens der Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung unterworfen ist oder sein kann. Diesem Projektbegriff entspricht eine Tätigkeit nur, wenn sie mit Arbeiten oder Eingriffen zur Anlegung oder Änderung des materiellen Zustands des Flughafens einhergeht (EuGH, Urteil vom 17. März 2011 - Rs. C-275/09 - Slg. 2011, I-1753 Rn. 24 und 30). Flugkorridore und ihre Zuordnung zu bestehenden Start- und Landebahnen sind nicht erfasst (vgl. die Antwort der Kommission vom 2. August 2002 auf die schriftlichen Anfragen E-2022/02 und E-2023/02 - ABl EU Nr. C 52 E S. 122). De lege lata bestätigt sieht sich der Senat durch den Umstand, dass der Ausschuss für Umweltfragen, öffentliche Gesundheit und Lebensmittelsicherheit des Europäischen Parlaments in seinem Bericht vom 22. Juli 2013 - Az.: A7-0277/2013 - zur Neufassung der Richtlinie 85/337/EWG - erfolglos - gefordert hat, die „Festlegung der An- und Abflugstrecken von Flugplätzen ab der bzw. bis zur Streckennetzanbindung“ in die Liste der obligatorisch UVP-pflichtigen Projekte aufzunehmen (http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//NONSGML+REPORT+A7-2013-0277+0+DOC+PDF+V0//DE, S. 63, 64).

14 Der Senat hat zur Kenntnis genommen, dass die Europäische Kommission im Mai 2013 ein Vertragsverletzungsverfahren nach Art. 258 Abs. 1 AEUV eingeleitet hat, weil die bundesdeutsche Rechtslage, nach der die Festlegung von Flugverfahren keiner vorherigen Umweltverträglichkeitsprüfung bedarf, mit der Richtlinie 85/337/EWG nicht vereinbar sei, und der Bundesrepublik Deutschland Gelegenheit zur Äußerung gegeben hat. Welchen Verlauf das Verfahren nehmen wird, ist offen. In der Sache ist die innerstaatliche Rechtslage unionsrechtskonform. Das ergibt sich aus dem Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 17. März 2011 (a.a.O.). Einer Vorlage an den Europäischen Gerichtshof nach Art. 267 Abs. 1 AEUV bedarf es deshalb nicht (vgl. EuGH, Urteil vom 6. Oktober 1982 - Rs. C-283/81 - Slg. 1982, I-3415 Rn. 14).

15 Von der Definition des Begriffs „Bau eines Flugplatzes“ zu trennen ist die Frage, inwieweit die Umweltverträglichkeitsprüfung bei der Planfeststellung eines Flughafens Flugverfahren einbeziehen muss. Sie ist in der Rechtsprechung des Senats in dem Sinne geklärt, dass eine detaillierte Ermittlung und Beschreibung der betriebsbedingten Auswirkungen des Vorhabens in der Regel nur für die der Planfeststellung zugrunde gelegte, mit dem BAF oder der Deutschen Flugsicherung GmbH (DFS) abgestimmte Grobplanung der Flugrouten erforderlich ist und dass es darüber hinaus notwendig, regelmäßig aber auch ausreichend ist, dass die Umweltverträglichkeitsprüfung die im Rahmen der Abwägung zu treffende Entscheidung vorbereitet, ob sich die Zulassung des Vorhabens nur rechtfertigen lässt, wenn bestimmte Gebiete von erheblichen Beeinträchtigungen durch Flugverkehr verschont bleiben (vgl. Urteile vom 31. Juli 2012 - BVerwG 4 A 7001.11 u.a. - BVerwGE 144, 44 Rn. 66 und vom 19. Dezember 2013 - BVerwG 4 C 14.12 - BVerwGE 149, 17 Rn. 12). Geklärt ist ferner, dass es von einer Regelung im Planfeststellungsbeschluss abhängt oder im Falle des Schweigens des regelnden Teils eine Frage der Auslegung des Planfeststellungsbeschlusses ist, ob einzelne Flugverfahren ausgeschlossen sind. Ergibt die Auslegung des Planfeststellungsbeschlusses, dass er das angegriffene Flugverfahren zulässt, und richtet sich die Rüge des Klägers dagegen, dass die Umweltverträglichkeitsprüfung vor dem Erlass des Planfeststellungsbeschlusses bestimmte Umweltauswirkungen nicht ausreichend in den Blick genommen hat, muss sich der Kläger entgegenhalten lassen, dass es ihm offen gestanden hätte, insoweit den Planfeststellungsbeschluss mit der Begründung anzugreifen, dessen Maßnahmen reichten nicht aus, um die Ausgewogenheit der Standortentscheidung für den Fall von der Grobplanung abweichender Flugverfahren sicherzustellen (vgl. Urteil vom 31. Juli 2012 - BVerwG 4 A 5000.10 u.a. - BVerwGE 144, 1 Rn. 51 a.E.). Mit Bestandskraft des Planfeststellungsbeschlusses kann der Kläger eine solche Korrektur nicht mehr fordern (Urteil vom 19. Dezember 2013 a.a.O. Rn. 17).

16 Der Antrag des Klägers, dem Europäischen Gerichtshof die Frage zur Vorabentscheidung vorzulegen, ob der Begriff „Bau von Flugplätzen“ in Anhang I Nr. 7a UVP-RL so auszulegen ist, dass eine Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung auch für die Festsetzung der für die Inbetriebnahme nötigen Flugroute erforderlich ist, wenn deren Auswirkungen auf vorangegangenen Verfahrensstufen nicht geprüft wurden, wird abgelehnt. Es besteht kein unionsrechtlicher Klärungsbedarf. Der Europäische Gerichtshof hat zwar wiederholt festgestellt, dass die UVP-Richtlinie einen ausgedehnten Anwendungsbereich sowie einen sehr weit reichenden Zweck hat (EuGH, Urteile vom 24. Oktober 1996 - Rs. C-72/95 - Slg. 1996, I-5403 Rn. 31, vom 16. September 1999 - Rs. C-435/97 - Slg. 1999, I-5613 Rn. 40 und vom 28. Februar 2008 - Rs. C-2/07 - Slg. 2008, I-1197 Rn. 32) und an eine Gesamtbewertung der Auswirkungen von Projekten oder deren Änderung auf die Umwelt anknüpft. Es stellte eine Vereinfachung dar und liefe diesem Ansatz zuwider, wenn im Rahmen der Umweltverträglichkeitsprüfung eines Projekts oder seiner Änderung nur die unmittelbaren Wirkungen der geplanten Arbeiten selbst berücksichtigt würden, nicht aber die Auswirkungen auf die Umwelt, die durch die Benutzung und den Betrieb der aus diesen Arbeiten hervorgegangenen Anlagen hervorgerufen werden können (EuGH, Urteil vom 28. Februar 2008 a.a.O. Rn. 43). Art. 2 Abs. 1 UVP-RL verlangt indes, dass ein Projekt „vor Erteilung der Genehmigung“ einer Prüfung unterzogen werden muss. Die Festlegung von Flugverfahren gehört nach innerstaatlichem Recht nicht zur Genehmigung des Projekts „Bau von Flugplätzen“. Sie ist auch nicht Teil eines gestuften Genehmigungsverfahrens in dem Sinne, dass zunächst eine Grundsatzentscheidung (über den Bau des Flughafens) und dann eine oder mehrere Durchführungsentscheidungen getroffen werden, und in dem die Auswirkungen, die ein Projekt möglicherweise auf die Umwelt hat, im Verfahren des Erlasses der Grundsatzentscheidung zu ermitteln und zu prüfen sind (vgl. zur Umweltverträglichkeitsprüfung in einem gestuften Genehmigungsverfahren EuGH, Urteil vom 4. Mai 2006 - Rs. C-508/03 - Slg. 2006, I-3969 Rn. 104). An- und Abflugverfahren sind nicht Bestandteil der Zulassungsentscheidung, sondern Verkehrsregeln zur sicheren Abwicklung des Flugverkehrs von und zu einem Flughafen (Urteil vom 19. Dezember 2013 a.a.O. Rn. 22).

17 Ebenfalls ohne Erfolg bleibt der Antrag, dem Europäischen Gerichtshof die Frage vorzulegen, ob Art. 3 UVP-RL und der darin enthaltene Begriff der „unmittelbaren und mittelbaren Auswirkungen eines Projekts“ so auszulegen ist, dass darunter auch die Risiken eines durch das Projekt ausgelösten nuklearen Unfalls zu verstehen sind. Die Frage ist nicht entscheidungserheblich, weil die Festlegung von Flugverfahren nicht der Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung unterliegt und ein mögliches Defizit der Umweltverträglichkeitsprüfung im Planfeststellungsverfahren der Flugroutenbestimmung wegen der Bestandskraft des Planfeststellungsbeschlusses für den Ausbau des Verkehrsflughafens Berlin-Schönefeld nicht entgegengehalten werden kann.

18 bb) Der Anwendungsbereich des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes kann nicht im Wege der Analogie erweitert werden, um etwa (möglichen) Vorgaben des Art. 9 Abs. 3 des Übereinkommens über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten (Aarhus-Konvention - AK -) vom 25. Juni 1998 (Zustimmungsgesetz vom 9. Dezember 2006, BGBl II S. 1251) zu genügen. Es fehlt an einer planwidrigen Regelungslücke, weil sich das Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz zum Zeitpunkt seiner Verabschiedung als seinen Anwendungsbereich abschließend umschreibende Regelung verstanden hat (Urteile vom 5. September 2013 - BVerwG 7 C 21.12 - BVerwGE 147, 312 Rn. 30 f. und vom 19. Dezember 2013 a.a.O. Rn. 20).

19 b) Der Kläger ist auch nicht befugt, die ruhigen Gebiete, die das Land Berlin sowie die Gemeinden Teltow und Kleinmachnow auf der Grundlage des § 47d Abs. 2 Satz  2 Bundes-Immissionsschutzgesetz - BImSchG - in ihren Lärmaktionsplänen dargestellt haben, gegen die Flugroutenbestimmung in Schutz zu nehmen.

20 aa) Die Möglichkeit einer Verbandsklage ist für den Kläger insoweit nicht eröffnet. Eine andere Bestimmung im Sinne von § 42 Abs. 2 Halbs. 1 VwGO, mit der eine objektive Rechtskontrolle ermöglicht wird, ist im nationalen Recht nur in eng begrenzten Bereichen normiert worden. Die vorhandenen, der Durchsetzung umweltrechtlicher Belange dienenden Bestimmungen sind nicht einschlägig. Wie bereits dargestellt, kann sich der Kläger auf § 2 Abs. 1 UmwRG nicht berufen. Auch § 64 Abs. 1 BNatSchG greift im hier interessierenden Zusammenhang nicht ein.

21 Aus Art. 9 Abs. 3 AK lässt sich ein Klagerecht ebenfalls nicht herleiten. Zwar ist § 42 Abs. 2 Halbs. 1 VwGO der Auslegung zugänglich, dass neben Bestimmungen des Bundes- und des Landesrechts auch Vorschriften des Unionsrechts als andere gesetzliche Bestimmungen eigenständige, von materiellen Berechtigungen losgelöste Klagerechte vermitteln können (Urteil vom 5. September 2013 a.a.O. Rn. 26), und ist auch Unionsrecht berührt, nämlich Art. 8 Abs. 1 Satz 1 Buchst. b Satz 2 der Richtlinie 2002/49/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. Juni 2002 über die Bewertung und Bekämpfung von Umgebungslärm (ABl Nr. L 189 S. 12 - Umgebungslärm-Richtlinie, Umgebungslärm-RL -), der mit § 47d Abs. 2 Satz 2 BImSchG in innerstaatliches Recht umgesetzt worden ist. Art. 9 Abs. 3 AK wirkt wegen des darin enthaltenen Ausgestaltungsvorbehalts derzeit aber nicht unmittelbar (EuGH, Urteil vom 8. März 2011 - Rs. C-240/09 - Slg. 2011, I-1255 Rn. 52).

22 bb) Eine Klagebefugnis folgt auch nicht aus § 42 Abs. 2 Halbs. 2 VwGO. Der Kläger kann nicht geltend machen, durch die zu erwartende Lärmzunahme in ruhigen Gebieten in seinen Rechten verletzt zu sein. Der Sechste Teil des Bundes-Immissionsschutzgesetzes, zu dem § 47d BImSchG gehört, gilt nach § 47a Satz 1 BImSchG für den Umgebungslärm, dem Menschen ausgesetzt sind. Als juristische Person wird der Kläger nicht vom Anwendungsbereich der §§ 47a ff. BImSchG erfasst. Außerdem ergeben sich aus der Regelung der Lärmminderungsplanung in den §§ 47a ff. BImSchG nur Pflichten der zuständigen Behörden zur Erarbeitung von Lärmkarten und zur Aufstellung von Lärmaktionsplänen, jedoch keine Schutzansprüche einzelner Immissionsbetroffener (Urteile vom 14. April 2010 - BVerwG 9 A 43.08 - Buchholz 406.25 § 41 BImSchG Nr. 56 Rn. 46 und vom 10. Oktober 2012 - BVerwG 9 A 20.11 - Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 229 Rn. 30).

23 Unionsrecht gebietet es nicht, dem Kläger die Klagebefugnis zuzubilligen. Zwar hat der 7. Senat des Bundesverwaltungsgerichts in einer Entscheidung zum Luftqualitätsrecht der Union (Richtlinie 2008/50/EG) und der Bundesrepublik Deutschland (§§ 44 ff. BImSchG) die Auffassung vertreten, dass ein Klagerecht einer natürlichen Person zur Durchsetzung des Umweltrechts der Union auch Umweltvereinigungen zusteht, die nach § 3 UmwRG anerkannt sind (Urteil vom 5. September 2013 a.a.O Rn. 38 ff.). Vorliegend fehlt es jedoch an einem Klagerecht einer natürlichen Person.

24 Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs können sich Einzelne auf unbedingte und hinreichend genaue Bestimmungen einer Richtlinie berufen und haben die zuständigen nationalen Behörden und Gerichte die Bestimmungen des nationalen Rechts so weit wie möglich so auszulegen, dass sie mit dem Ziel der entsprechenden Richtlinie im Einklang stehen (EuGH, Urteil vom 25. Juli 2008 - Rs. C-237/07 - Slg. I-6221 Rn. 36. Eine unbedingte und hinreichend genaue Bestimmung stellt Art. 8 Abs. 1 Satz 1 Buchst. b Satz 2 Umgebungslärm-RL nicht dar. Die Vorschrift ordnet an, dass Ziel der Aktionspläne, die u.a. für Ballungsräume mit mehr als 250 000 Einwohnern aufzustellen sind, es auch sein soll, ruhige Gebiete gegen eine Zunahme des Lärms zu schützen. Die zuständigen Behörden sind weder verpflichtet, in ihren Plänen ruhige Gebiete darzustellen, noch ist es zwingend, den Schutz der Gebiete zum Ziel zu erklären. Die Umgebungslärm-Richtlinie gibt auch keine Lärmwerte vor, anhand derer ruhige Gebiete zu identifizieren sind. Vielmehr definiert sie als ruhiges Gebiet in einem Ballungsraum ein von der zuständigen Behörde festgelegtes Gebiet, in dem beispielsweise der Lden-Index oder ein anderer geeigneter Lärmindex für sämtliche Schallquellen einen bestimmten, von dem Mitgliedstaat festgelegten Wert nicht übersteigt (Art. 3 Buchst. l Umgebungslärm-RL). Schließlich stellt die Richtlinie die in den Plänen zu nennenden Maßnahmen in das Ermessen der zuständigen Behörden. Die zitierte Rechtsprechung zur fehlenden drittschützenden Wirkung der §§ 47a ff. BImSchG bedarf vor diesem Hintergrund keiner Korrektur.

25 Der Kläger kann eine Klagebefugnis ferner nicht daraus herleiten, dass die Gemeinden, die in ihren Lärmaktionsplänen ruhige Gebiete dargestellt haben, möglicherweise klagebefugt sind (die Klagebefugnis nicht erörternd: Urteil vom 26. Juni 2014 - BVerwG 4 C 2.13 -; die Klagebefugnis bezweifelnd: Berkemann, NuR 2012, 517 <529 f.>). Die Subjektivierung des Unionsrechts als Anknüpfungspunkt für ein Klagerecht von Umweltverbänden ist auf diejenigen Personen beschränkt, denen das Unionsrecht Rechte einräumt. Die Umgebungslärm-Richtlinie nennt aber schon nicht die Gemeinden als diejenigen staatlichen Organe, die zur Aufstellung von Lärmaktionsplänen berufen sind und aus ihren Festsetzungen Rechte herleiten könnten, und beschränkt sich zudem darauf, den nach nationalem Recht zuständigen Behörden Kompetenzen zuzuweisen und Handlungspflichten zu formulieren.

26 Eine Einschaltung des Europäischen Gerichtshofs zur Beantwortung der Fragen,
- ob Art. 9 Abs. 3 AK unter Berücksichtigung des Urteils des Europäischen Gerichtshofs vom 8. März 2011 (a.a.O.) so auszulegen ist, dass die Vorschrift einer nationalen Rechtsprechung entgegensteht, die die Zulässigkeit einer Klage davon abhängig macht, dass der Kläger geltend macht, durch das staatliche Handeln in seinen Rechten verletzt zu sein, wenn Gegenstand des Rechtsstreits die Klage einer nach nationalem Recht anerkannten Umweltschutzvereinigung ist, die den Schutz eines ruhigen Gebiets im Sinne des Art. 8 Abs. 1 Satz 1 Buchst. b Umgebungslärm-RL begehrt;
- ob Art. 8 Abs. 1 Satz 2 Umgebungslärm-RL so auszulegen ist, dass Bewohner oder Nutzer von ruhigen Gebieten oder die diese Gebiete ausweisenden Kommunen in der Lage sein müssen, sich darauf zu berufen, dass das Gebiet gegen eine Zunahme des Lärms zu schützen ist,

ist nicht notwendig. Die richtige Anwendung des Gemeinschaftsrechts, aufgrund dessen die Fragen zu verneinen sind, ist derart offenkundig, dass für einen vernünftigen Zweifel kein Raum bleibt (vgl. EuGH, Urteil vom 6. Oktober 1982 - Rs. C-283/81 - Slg. 1982, I-3415 Rn. 16).


27 Da der Kläger nicht befugt ist, die Flugrouten mit der Begründung anzugreifen, ihre Nutzung führe zu einer unzulässigen Verlärmung ruhiger Gebiete, brauchen die Fragen,
- ob Art. 8 Abs. 1 Satz 1 Buchst. b Umgebungslärm-RL so auszulegen ist, dass die Vorschrift einer nationalen Rechtsvorschrift nicht entgegensteht, die den Schutz ruhiger Gebiete unter einen bloßen Abwägungsvorbehalt stellt;

bejahendenfalls,


- ob Art. 8 Abs. 1 Satz 1 Buchst. b Umgebungslärm-RL so auszulegen ist, dass die Abwägung schon dann zu einer Zunahme des Lärms führen kann, wenn ein Grund für die Erforderlichkeit der Lärmzunahme genannt werden kann, oder ob es sich bei der Verpflichtung, ruhige Gebiete gegen die Zunahme des Lärms zu schützen, um eine Verpflichtung handelt, die nur unter Zugrundelegung wichtiger Gründe hingenommen werden kann;
- ob Art. 8 Abs. 1 Satz 2 Umgebungslärm-RL so auszulegen ist, dass die bestandskräftige Festsetzung eines ruhigen Gebiets bewirkt, dass die staatlichen Behörden zu gewährleisten haben, dass sich das Lärmschutzniveau innerhalb des Gebiets nicht verschlechtert;
- ob Art. 8 Abs. 1 Satz 2 Umgebungslärm-RL so auszulegen ist, dass die Mitgliedstaaten zu gewährleisten haben, dass dem Ziel, eine Zunahme des Lärms in ruhigen Gebieten zu verhindern, bestmöglich Rechnung zu tragen ist,

dem Europäischen Gerichtshofs mangels Entscheidungserheblichkeit nicht unterbreitet zu werden.


28 c) Zulässig ist der Rechtsbehelf nach § 64 Abs. 1 BNatSchG. Nach Nr. 1 dieser Bestimmung kann eine anerkannte Naturschutzvereinigung, ohne in eigenen Rechten verletzt zu sein, Rechtsbehelfe nach Maßgabe der Verwaltungsgerichtsordnung gegen Entscheidungen nach § 63 Abs. 1 Nr. 2 bis 4 und Abs. 2 Nr. 5 bis 7 BNatSchG einlegen, wenn sie geltend macht, dass die Entscheidung u.a. Vorschriften des Bundesnaturschutzgesetzes widerspricht. Einschlägig ist vorliegend § 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG. Hiernach ist einer nach § 3 UmwRG von einem Land anerkannten, landesweit tätigen Naturschutzvereinigung u.a. vor der Erteilung von Befreiungen von Geboten und Verboten zum Schutz von Natura 2000-Gebieten, auch wenn diese durch eine andere Entscheidung eingeschlossen oder ersetzt werden, Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben. Wie der Senat bereits geklärt hat, ist ein anerkannter Verein nicht nur zur Einlegung von Rechtsbehelfen berechtigt, wenn eine Befreiung erteilt worden ist, sondern auch dann, wenn die zuständige Behörde unter Verkennung der Rechtslage eine Befreiungsentscheidung nicht für erforderlich gehalten und ein Verfahren gewählt hat, in welchem dem Kläger kein Beteiligungsrecht zur Seite steht (Urteil vom 19. Dezember 2013 - BVerwG 4 C 14.12 - BVerwGE 149, 17 Rn. 26).

29 aa) Der Anwendungsbereich des § 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG ist eröffnet. Zu den Befreiungen im Sinne der Vorschrift gehört auch die hier vom Kläger vermisste Abweichungsentscheidung nach § 34 Abs. 3 bis 5 BNatSchG (vgl. Urteil vom 10. April 2013 - BVerwG 4 C 3.12 - BVerwGE 146, 176 = Buchholz 406.403 § 63 BNatSchG 2010 Nr. 3, jeweils Rn. 22). Der Anwendbarkeit von § 34 Abs. 3 bis 5 BNatSchG steht nicht entgegen, dass die Festlegung von Flugverfahren kein Projekt wäre, das nach § 34 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG vor seiner Zulassung oder Durchführung auf seine Verträglichkeit mit den Erhaltungszielen eines Natura 2000-Gebiets zu überprüfen wäre. Der Projektbegriff des § 34 BNatSchG unterliegt nicht vergleichbaren Einschränkungen, wie sie der Projektbegriff im Recht der Umweltverträglichkeitsprüfung in Art. 1 Abs. 2 UVP-RL über Art. 4 Abs. 1 und 2 UVP-RL in Verbindung mit den Anhängen I und II erfährt, sondern ist generell bei sonstigen Eingriffen in Natur und Landschaft erfüllt, d.h. auch bei der Ausübung schutzgebietsgefährdender Tätigkeiten, die nicht zwingend mit baulichen Veränderungen einhergehen. Er ist wirkungsbezogen (Urteil vom 10. April 2013 a.a.O. Rn. 29), nicht vorhabenbezogen. Ein Projekt im Sinne des § 34 BNatSchG ist danach jedenfalls die Festlegung von Flugkorridoren, in denen Überflüge über Schutzgebiete in bestimmter Regelmäßigkeit und Intensität stattfinden (vgl. Urteil vom 10. April 2013 a.a.O. Rn. 30). Zu solchen Überflügen gehören An- und Abflüge zu einem Flughafen, deren Verfahren in der Rechtsform der Verordnung nach § 27a Abs. 2 Satz 1 LuftVO antizipiert und standardisiert sind. Dass die Festlegung der Flugverfahren nach § 27a Abs. 1 LuftVO nicht verbindlich ist, wenn im Einzelfall eine Flugverkehrskontrollfreigabe nach § 26 Abs. 2 Satz 2 LuftVO erfolgt ist, ändert daran nichts.

30 bb) Einer Abweichungsentscheidung nach § 34 Abs. 3 bis 5 BNatSchG bedarf es, wenn Veranlassung für eine Prüfung der Verträglichkeit des Projekts mit den Erhaltungszielen eines Natura 2000-Gebiets besteht - das ist nach § 34 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG der Fall, wenn das Projekt einzeln oder im Zusammenwirken mit anderen Projekten oder Plänen geeignet ist, das Gebiet erheblich zu beeinträchtigen - und die Verträglichkeitsprüfung ergibt, dass das Projekt zu erheblichen Beeinträchtigungen des Gebiets in seinen für die Erhaltungsziele oder den Schutzzweck maßgeblichen Bestandteilen führen kann und deshalb nach § 34 Abs. 2 BNatSchG unzulässig ist.

31 cc) Macht ein Kläger geltend, dass ein Projekt nur aufgrund einer Abweichungsentscheidung hätte zugelassen werden dürfen, muss er Tatsachen vortragen, die es möglich erscheinen lassen, dass das Projekt einzeln oder im Zusammenwirken mit anderen Projekten oder Plänen geeignet ist, ein Natura 2000-Gebiet erheblich zu beeinträchtigen. Ist die Eignung von Projekten zur erheblichen Beeinträchtigung von Natura 2000-Gebieten nach dem Vorbringen des Klägers nicht von vornherein und nach jeder rechtlichen Betrachtungsweise ausgeschlossen, braucht der Kläger zu dem möglichen Ausgang einer etwa erforderlichen Verträglichkeitsprüfung nicht vorzutragen. Es ist gerade Aufgabe der Verträglichkeitsprüfung zu ermitteln, ob das Projekt zu erheblichen Beeinträchtigungen des Gebiets in seinen für die Erhaltungsziele oder den Schutzzweck maßgeblichen Bestandteilen führen kann. Mehr als Spekulationen, wie die Verträglichkeitsprüfung ausgehen könnte, wäre einem Kläger nicht möglich.

32 Das Oberverwaltungsgericht hat in dem angefochtenen Urteil nicht festgestellt, dass und gegebenenfalls welchen Tatsachenvortrag der Kläger zu § 34 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG geliefert hat. Dies nötigt allerdings nicht zur Zurückverweisung der Sache, da die Sachurteilsvoraussetzungen auch für die Entscheidung der Vorinstanz vom Bundesverwaltungsgericht von Amts wegen zu prüfen sind (Urteil vom 28. Februar 1985 - BVerwG 2 C 14.84 - BVerwGE 71, 73 <74 f.>).

33 Im Schriftsatz vom 27. Dezember 2012 hat der Kläger erstinstanzlich geltend gemacht, die Benutzung der Wannsee-Routen lasse Auswirkungen auf die Natura 2000-Gebiete Teltowkanalaue, Pfaueninsel, Grunewald und Westlicher Düppeler Forst durch Fluglärm und die mit den Überflügen verbundenen Schadstoffeinträge erwarten. Mit Schriftsatz vom 14. Januar 2013 hat er außerdem ein Papier der EU-Kommission vom 8. Januar 2013 eingereicht, in dem eine Umweltverträglichkeitsprüfung für Flugrouten über die Vogelschutzgebiete Nuthe-Nieplitz-Niederung sowie die FFH-Gebiete Müggelsee, Müggelspree, Wasserwerk Friedrichshagen, Wilhelmshagen-Woltersdorf-Dünenzug und Teufelsseemoor Köpenick angemahnt wird, und unter Vorlage von Standardbogenlisten die Übertragbarkeit auf die von den Wannsee-Routen betroffenen Schutzgebiete behauptet. Das reicht aus.

34 2. Soweit die Klage zulässig ist, ist sie unbegründet. Einer Abweichungsentscheidung nach § 34 Abs. 3 bis 5 BNatSchG bedurfte es nicht. Das Oberverwaltungsgericht hat ausgeschlossen, dass die Flugverfahren erhebliche neue oder veränderte Beeinträchtigungen der Schutz- und Erhaltungsziele von Natura 2000-Gebieten mit sich bringen. Es hat, den Senat nach § 137 Abs. 2 VwGO bindend, festgestellt, dass im Rahmen des Planfeststellungsverfahrens für den Ausbau des Verkehrsflughafens Berlin-Schönefeld als Untersuchungsraum für die Vorprüfung zu den Auswirkungen durch Fluglärm und Überflug der Flächenumgriff der am weitesten reichenden Auswirkungen des Vorhabens auf das Schutzgut Tiere und Pflanzen innerhalb der 47 dB(A)-Schallisophone 20XX zugrunde gelegt wurde und die hier in Rede stehenden Gebiete außerhalb dieses Bereichs liegen (UA S. 17 f.). Erübrigte sich danach schon die Durchführung einer FFH-Verträglichkeitsprüfung, konnte es nicht mehr dazu kommen, dass die Festsetzung der Flugverfahren an § 34 Abs. 2 BNatSchG als Voraussetzung für die Notwendigkeit einer Abweichungsentscheidung scheitert.

35 3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

Urteil vom 12.11.2014 -
BVerwG 4 C 37.13ECLI:DE:BVerwG:2014:121114U4C37.13.0

Leitsatz:

§ 29b Abs. 2 LuftVG enthält für die vom Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung bei der Festlegung von Flugverfahren zu treffende Abwägungsentscheidung keine Direktiven, wenn sämtliche in Betracht kommenden Routen mit unzumutbarem Fluglärm verbunden sind (Abgrenzung zu Urteil vom 24. Juni 2004 - BVerwG 4 C 11.03 - BVerwGE 121, 152).

  • Rechtsquellen
    FluglärmG § 2 Abs. 2
    LuftVG § 8 Abs. 1 Satz 3, § 29b Abs. 2, § 32b

  • Stichworte

    Abflugverfahren; Abwägung; Alternativenprüfung.; Fluglärmkommission; Flugrouten; Flugverfahren; rechtsstaatliches Abwägungsgebot; unzumutbarer Fluglärm;

  • OVG Berlin-Brandenburg - 19.09.2013 - AZ: OVG 11 A 4.13

  • Zitiervorschlag

    BVerwG, Urteil vom 12.11.2014 - 4 C 37.13 [ECLI:DE:BVerwG:2014:121114U4C37.13.0]

Urteil

BVerwG 4 C 37.13

  • OVG Berlin-Brandenburg - 19.09.2013 - AZ: OVG 11 A 4.13

In der Verwaltungsstreitsache hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 12. November 2014
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Rubel und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Gatz, Petz, Dr. Decker und Dr. Külpmann
für Recht erkannt:

  1. Die Revision der Klägerin gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg vom 19. September 2013 wird zurückgewiesen.
  2. Die Klägerin trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.

Gründe

I

1 Gegenstand des Rechtsstreits ist die Festlegung von Flugverfahren.

2 Die Klägerin wendet sich gegen die Abflugverfahren GERGA 1 A, GERGA 1 M, TUVAK 1 A, DEXUG 1 A und SUKIP 1 A, die das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung (BAF) der Beklagten in der 247. Durchführungsverordnung zur Luftverkehrs-Ordnung (Festlegung von Flugverfahren für An- und Abflüge nach Instrumentenflugregeln zum und vom Flughafen Berlin Brandenburg) vom 10. Februar 2012 (BAnz S. 1086) in der derzeit gültigen Fassung der 3. Änderungsverordnung vom 23. Oktober 2013 (BAnz AT 25.10.2013 V1) festgesetzt hat. Die Flugverfahren, die für den Westbetrieb von der Startbahn 25 R (Nordbahn) bestimmt sind, führen bis zum Streckenpunkt DB 241 in Geradeausrichtung und verlaufen dabei über das Ortszentrum der Klägerin. Die Klägerin hält die Festlegung insbesondere deshalb für rechtswidrig, weil die Flugrouten über ihrem Gemeindegebiet auch für Anflüge genutzt werden und sie dadurch einer unzumutbaren Doppelbelastung ausgesetzt werde.

3 Das Oberverwaltungsgericht hat festgestellt, dass die 247. Durchführungsverordnung zur Luftverkehrs-Ordnung in der bei Erlass seines Urteils geltenden Fassung rechtswidrig ist, soweit darin bei Benutzung der Startbahn 25 R in der Nachtzeit (22:00 bis 6:00 Uhr) die Abflugverfahren GERGA 1 A, GERGA 1 M, TUVAK 1 A, DEXUG 1 A und SUKIP 1 A bis zum Streckenpunkt DB 241 festgelegt sind. Im Übrigen hat es die Klage abgewiesen und insoweit zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt:

4 Die angegriffene Flugroutenfestsetzung sei nicht wegen einer vermeintlich unrechtmäßigen Besetzung der Fluglärmkommission formell rechtswidrig. Zum einen treffe schon die Ansicht der Klägerin nicht zu, dass die Fluglärmkommission nicht ordnungsgemäß zusammengesetzt gewesen sei. Zwar sollten gemäß § 32b Abs. 4 Satz 3 LuftVG in die Kommission nicht mehr als 15 Mitglieder berufen werden. Die Erweiterung von 17 auf wohl 34 Mitglieder sei aber gerechtfertigt. Nachdem sich herausgestellt habe, dass der unabhängige Parallelbahnbetrieb abweichend von der Grobplanung der Flugrouten im Planfeststellungs- und im Planergänzungsverfahren eine Divergenz der Abflugkurse von mindestens 15° erfordere und eine teilweise Neuplanung der Flugrouten notwendig sei, erscheine es nicht sachwidrig, die nach der Grobplanung nicht von Fluglärm betroffenen Träger kommunaler Interessen, insbesondere weitere Gemeinden und deren Verbände, in die Kommission einzubeziehen. Hiervon abgesehen komme der Fluglärmkommission als rein beratendem Gremium kein formelles Beteiligungsrecht zu. Sie sei lediglich anzuhören. Das BAF treffe eine eigene Abwägungsentscheidung. Daher könne der Umstand, dass die Belange der Klägerin in den Beschlüssen der Fluglärmkommission keine Berücksichtigung gefunden hätten, weil die aus Sicht der Klägerin zu Unrecht in die Fluglärmkommission berufenen Gemeinden und Landkreise die Stimmenmehrheit gehabt hätten, für sich genommen nicht zur Rechtswidrigkeit der angegriffenen Flugroutenfestsetzung führen. Im Übrigen hätten nicht allein die Beschlüsse der Fluglärmkommission bei der Abwägungsentscheidung Berücksichtigung gefunden, sondern auch die interne Meinungs- und Willensbildung u.a. mit der ablehnenden Stellungnahme der Klägerin.

5 Dass die Beklagte der Flugverfahrensfestsetzung das planfestgestellte Nutzungskonzept eines in zeitlicher Hinsicht ununterbrochenen unabhängigen Parallelbahnbetriebs zugrunde gelegt habe, sei materiell-rechtlich nicht zu beanstanden. Aus dem Planfeststellungsbeschluss ergebe sich, dass der unabhängige Parallelbahnbetrieb ein wesentlicher Grund für den Ausbau des Flughafens Berlin Brandenburg gewesen sei. Einschränkungen des Nutzungskonzepts ließen sich weder dem verfügenden Teil noch der Begründung des Planfeststellungsbeschlusses entnehmen. An die Entscheidungen der Planfeststellung sei das BAF gebunden. Deren Ausnutzung dürfe es nicht vereiteln. Es sei gehindert, Regelungen zu treffen, die im Widerspruch zu bereits erlassenen Entscheidungen über den Betrieb des Flughafens stünden. Bei der gerichtlichen Überprüfung der angegriffenen Flugroutenfestsetzung könne das planfestgestellte Nutzungskonzept nicht mehr in Frage gestellt werden. Daher sei der Vortrag der Klägerin, dass ein durchgängiger unabhängiger Parallelbahnbetrieb zur kapazitätsgerechten Abwicklung nicht erforderlich sei und statt dessen ein an dem Verkehrsaufkommen orientierter Wechsel des Betriebssystems realisiert werden könne - etwa durch Verlagerung der Abflüge auf die Südbahn bzw. durch Festlegung einer Südabkurvung für Abflüge von der Nordbahn außerhalb von Spitzenzeiten -, nicht entscheidungserheblich.

6 Soweit es um den Tagzeitraum (6:00 bis 22:00 Uhr) gehe, sei gegen die getroffenen Abwägungen des BAF zur Lärmverteilung auch sonst nichts zu erinnern.

7 Die Flugroutenfestsetzung sei nicht bereits abwägungsfehlerhaft, weil sie eine Doppelbelastung der Ortsmitte der Klägerin mit An- und Abfluglärm zur Folge habe. Das im Nahbereich des Flughafens gelegene Gemeindegebiet der Klägerin sei von unzumutbarem Lärm betroffen. Es handele sich um einen Verteilungsfall, der dadurch gekennzeichnet sei, dass derartige Lärmbelastungen über dem Gemeindegebiet der Klägerin auf keiner Alternativroute gänzlich vermieden werden könnten. Da die von der Beklagten bestimmten Abflugrouten zunächst gemeinsam geradeaus verliefen, seien diejenigen Teile des Gemeindegebiets der Klägerin besonders betroffen, die auch dem Lärm der aus flugtechnischen Gründen zwangsläufig geradeaus verlaufenden Landeanflüge ausgesetzt seien. Zwar könnten die Belastungen durch die jeweils gegen den Wind erfolgenden Starts und Landungen nie zeitgleich auftreten. Die von der Klägerin gerügte Doppelbelastung liege aber darin, dass die betreffenden Gebiete keine windrichtungsbedingten Lärmpausen hätten.

8 Es liege im Rahmen des weiten Gestaltungsspielraums des BAF zu entscheiden, ob ein großräumiger Lastenausgleich oder die Verschonung einzelner Gebiete gewählt werde. Das BAF habe sich mit der gewählten NOOST-Alternative 4 für eine Bündelung der An- und Abflugverfahren in gerader Verlängerung der Startbahn 25 R entschieden. Dabei habe es erkannt, dass die Vermeidung von Doppelbelastungen durch An- und Abflüge, ganz besonders im Bereich des unzumutbaren Fluglärms, grundsätzlich von besonderem Gewicht sei. Es habe aber betont, dass solche erheblichen Doppelbelastungen in der Regel in unmittelbarer Nähe zum Flugplatz entstünden und Alternativen fehlten bzw. nur durch erhebliche andere Nachteile „erkauft“ werden könnten. Die Lärmverteilung im unmittelbaren Umfeld des Flughafens sei dadurch geprägt, dass sich unzumutbarer Lärm nicht vermeiden lasse, sondern nur anders verteilt werden könne. Die Entscheidung des BAF, den Fluglärm auf einen Korridor zu konzentrieren, habe zwar den Nachteil der Doppelbelastung, gleichzeitig aber den Vorteil, dass die Zahl der von unzumutbarem Fluglärm Betroffenen möglichst gering gehalten werde. Es sei nicht zu beanstanden, dass die angegriffenen Flugverfahren anderen Verfahren vorgezogen worden seien. Die NOOST-Alternativen 5 und 6 zur Nordumfliegung des Gemeindegebiets der Klägerin seien unter Lärmschutzgesichtspunkten nicht eindeutig überlegen oder aus Gründen der Flugsicherung besser geeignet.

9 Die Klägerin hat die vom Oberverwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassene Revision eingelegt, mit der sie ihren Klageantrag weiterverfolgt, die Rechtswidrigkeit der 247. Durchführungsverordnung zur Luftverkehrs-Ordnung in der derzeit gültigen Fassung festzustellen, soweit darin bei Benutzung der Startbahn 25 R Abflugverfahren bis zum Streckenpunkt DB 241 festgelegt sind. Die Beklagte verteidigt das angefochtene Urteil.

II

10 Die Revision ist unbegründet. Das vorinstanzliche Urteil steht im Ergebnis mit Bundesrecht im Einklang.

11 1. Das Oberverwaltungsgericht hat zutreffend angenommen, dass die Flugroutenbestimmung nicht wegen einer angeblich unrechtmäßigen Besetzung der Fluglärmkommission (FLK) formell rechtswidrig ist.

12 a) Nicht gefolgt werden kann dem Oberverwaltungsgericht allerdings in der Beurteilung der Stellung der FLK im Verfahren der Flugroutenfestsetzung. Der Senat teilt nicht die vorinstanzliche Ansicht, dass der FLK kein formelles Beteiligungsrecht zusteht, sondern sie lediglich anzuhören ist (UA S. 12).

13 Nach § 32b Abs. 1 Satz 1 LuftVG wird die Fluglärmkommission u.a. zur Beratung des BAF und der Flugsicherungsorganisation über Maßnahmen zum Schutz gegen Fluglärm gebildet. Über die aus Lärmschutzgründen beabsichtigten Maßnahmen haben das BAF und die Flugsicherungsorganisation nach § 32b Abs. 2 Satz 1 LuftVG zu informieren. Die Kommission ist berechtigt, Vorschläge zu machen (§ 32b Abs. 3 Satz 1 LuftVG). Halten das BAF oder die Flugsicherungsorganisation die vorgeschlagenen Maßnahmen für nicht geeignet oder nicht durchführbar, teilen sie dies der Kommission unter Angabe der Gründe mit (§ 32b Abs. 3 Satz 2 LuftVG). Die FLK ist daher in die Bestimmung von Flugverfahren einzubinden. Dies entspricht dem Willen des Gesetzgebers, der bei Erlass des Gesetzes zur Errichtung eines Bundesaufsichtsamtes für Flugsicherung und zur Änderung und Anpassung weiterer Vorschriften vom 29. Juli 2009 (BGBl I S. 2424) davon ausging, § 32b LuftVG sei „insbesondere von Bedeutung für die Lärmproblematik im An- und Abflugbereich von Flughäfen“ (BTDrucks 16/11608 S. 18 f.). Der Pflicht des BAF, die FLK zu beteiligen, korrespondiert ein entsprechendes Recht der FLK.

14 b) Wenn die FLK, wie hier, konsultiert worden ist, ist die Flugroutenbestimmung insoweit unabhängig davon formell rechtmäßig, ob die FLK ordnungsgemäß zusammengesetzt war. Gegenteiliges könnte nur erwogen werden, wenn die FLK das Recht hätte, bei der Festlegung von Flugverfahren mitzuentscheiden, und ihr das BAF dieses Recht abgeschnitten hätte. Ein Recht zur Mitentscheidung hat die FLK, in deren Zusammensetzung sich die gegensätzlichen Interessen im Umfeld eines Flugplatzes widerspiegeln (Urteil vom 24. Juni 2004 - BVerwG 4 C 11.03 - BVerwGE 121, 152 <169>), indes nicht. Dies ergibt sich unmittelbar aus § 32b Abs. 1 Satz 1 LuftVG, der ihr nur eine beratende Funktion zuweist. Für eine Befugnis zur Mitentscheidung dürfte es auch an der erforderlichen demokratischen Legitimation fehlen. Das Gesetz gibt zwar in § 32b Abs. 4 Satz 1 LuftVG vor, die Vertreter welcher Interessen der Kommission angehören sollen, und ordnet in § 32b Abs. 4 Satz 3 LuftVG an, dass in die Kommission nicht mehr als 15 Mitglieder berufen werden sollen, überlässt die Besetzung ansonsten aber der Genehmigungsbehörde (§ 32b Abs. 5 Satz 1 LuftVG). Das betrifft die Größe und die Mehrheitsverhältnisse zwischen den einzelnen Gruppen ebenso wie die Mehrheitsverhältnisse innerhalb einer Gruppe, beispielsweise der Gemeinden.

15 c) Der Senat kann offen lassen, ob die Zusammensetzung der FLK auch dann für die formelle Rechtmäßigkeit einer Flugverfahrensanordnung unerheblich ist, wenn sie willkürlich oder auf einem kollusiven Zusammenwirken von Genehmigungsbehörde und BAF beruht. Denn hierfür geben die tatrichterlichen Feststellungen keinen Anhaltspunkt.

16 Es erscheint nicht willkürlich, solche Gemeinden im Sinne von § 32b Abs. 4 Satz 1 LuftVG als von Fluglärm betroffen anzusehen, die mit Lärm beaufschlagt werden, der unterhalb der von der Klägerin für maßgeblich erachteten Schwellenwerte von 50 dB(A) am Tag und 45 dB(A) in der Nacht liegt. Solche Betroffenheiten sind nicht von vornherein rechtlich unerheblich, sondern ausgehend von der darüber liegenden fachplanungsrechtlichen Zumutbarkeitsschwelle zu gewichten, die gemäß § 8 Abs. 1 Satz 3 LuftVG durch die Grenzwerte des § 2 Abs. 2 des Gesetzes zum Schutz gegen Fluglärm - FluglärmG - gezogen wird (Urteil vom 4. April 2012 - BVerwG 4 C 8.09 u.a. - BVerwGE 142, 234 Rn. 190).

17 Bedenklich könnte allenfalls sein, dass Vertreter von vier Landkreisen in die FLK aufgenommen worden sind. Landkreise sind keine Gemeinden im Sinne des § 32b Abs. 4 Satz 1 LuftVG. Angesichts der in § 32b Abs. 4 Satz 2 LuftVG vorgesehenen Möglichkeit, weitere Mitglieder zu berufen, und der geografischen Lage des Flughafens Berlin Brandenburg lässt es sich aber sachlich rechtfertigen, als Gegengewicht zur Metropole Berlin auch Landkreise als Repräsentanten der ländlichen Räume in die FLK zu berufen.

18 d) Die von der Klägerin erhobenen Verfahrensrügen greifen nicht durch.

19 Die Klägerin wirft dem Oberverwaltungsgericht vor, es habe dadurch seine Aufklärungspflicht verletzt, dass es ihren Beweisantrag zur Lärmbetroffenheit der neuen Mitglieder der FLK in der mündlichen Verhandlung ohne weitere Begründung „als nicht entscheidungserheblich“ abgelehnt hat. Die Rüge muss jedenfalls deshalb erfolglos bleiben, weil die Klägerin ihr Rügerecht nach § 173 Satz 1 VwGO i.V.m. § 295 Abs. 1 ZPO verloren hat (Urteil vom 6. Juli 1998 - BVerwG 9 C 45.97 - BVerwGE 107, 128 <132>). Die vermisste Begründung für die vom Oberverwaltungsgericht angenommene mangelnde Entscheidungserheblichkeit hätte sie in der mündlichen Verhandlung anmahnen müssen. Versäumnisse Beteiligter in der Tatsacheninstanz können in der Revisionsinstanz nicht korrigiert werden (§ 173 Satz 1 VwGO i.V.m. § 556 ZPO).

20 Die Rüge, das Oberverwaltungsgericht habe ihr das rechtliche Gehör versagt, indem es auf ihren Beweisantrag im Urteil nicht noch einmal zurückgekommen sei, ist unbegründet. Das Oberverwaltungsgericht hat das Argument der Klägerin zu der aus ihrer Sicht zu Unrecht in die FLK berufenen Gemeinden und Landkreise aufgegriffen und ihm entgegengehalten, eine fehlerhafte Zusammensetzung der FLK führe für sich genommen nicht zur Rechtswidrigkeit der Flugroutenfestsetzung, weil das BAF eine eigene Abwägungsentscheidung treffe (UA S. 12). Damit hat das Oberverwaltungsgericht die Ablehnung des Beweisantrags als nicht entscheidungserheblich im Urteil mit einer Begründung unterlegt.

21 2. Das Oberverwaltungsgericht hat die Festlegung der umstrittenen Flugrouten zu Recht als materiell rechtmäßig bestätigt. Das BAF hat eine Abwägungsentscheidung getroffen, die nicht zu beanstanden ist. Für die gerichtliche Kontrolle kommt es allein auf die Rechtmäßigkeit des Ergebnisses des Rechtsetzungsverfahrens an und nicht auf mögliche Mängel im Abwägungsvorgang (vgl. Urteil vom 26. Juni 2014 - BVerwG 4 C 3.13 - LKV 2014, 460 Rn. 25).

22 a) Die Zusammensetzung der FLK und das Abstimmungsverhalten der Gemeindevertreter liefern weder ein Indiz noch gar einen Beleg für die Fehlerhaftigkeit des Abwägungsergebnisses. Da die FLK nur beratende Funktion hat und sich das BAF die Beschlüsse der FLK nach den vorinstanzlichen Feststellungen nicht unbesehen zu eigen gemacht hat (UA S. 12), ist unerheblich, von welchen Motiven sich die Mitglieder der FLK bei ihrer Beschlussfassung haben leiten lassen.

23 Die Klägerin beanstandet mit der Gehörsrüge, dass das Oberverwaltungsgericht ihren Vortrag zum Meinungsbildungsprozess in der FLK vor deren Beschluss vom 28. März 2011 missachtet habe. Aus dem Vortrag ergebe sich, dass der Beschluss, in dem sich die FLK mehrheitlich für eine Doppelbelastung des Gemeindegebiets der Klägerin ausgesprochen habe, jeglicher rationaler Kriterien entbehre.

24 Die Gehörsrüge hat keinen Erfolg. Der Anspruch auf rechtliches Gehör gibt dem an einem gerichtlichen Verfahren Beteiligten ein Recht darauf, dass er Gelegenheit erhält, im Verfahren zu Wort zu kommen, namentlich sich zu dem einer gerichtlichen Entscheidung zugrunde zu legenden Sachverhalt und zur Rechtslage zu äußern, Anträge zu stellen und Ausführungen zu machen. Dem entspricht die grundsätzliche Pflicht des Gerichts, die Ausführungen der Prozessbeteiligten zur Kenntnis zu nehmen und in Erwägung zu ziehen. Die Gerichte sind aber nicht verpflichtet, auf jedes Vorbringen eines Beteiligten in den Gründen der Entscheidung ausdrücklich einzugehen, sondern dürfen sich auf die Gründe beschränken, die für ihre Entscheidung leitend gewesen sind. Geht das Gericht auf den wesentlichen Kern des Tatsachenvortrags einer Partei zu einer Frage, die für das Verfahren von zentraler Bedeutung ist, in den Entscheidungsgründen nicht ein, so lässt dies auf die Nichtberücksichtigung des Vortrags schließen, sofern er nicht nach dem Rechtsstandpunkt des Gerichts unerheblich oder aber offensichtlich unsubstantiiert war (BVerfG, Beschluss vom 19. Mai 1992 - 1 BvR 986/91 - BVerfGE 86, 133 <146>; BVerwG, Beschluss vom 25. November 1999 - BVerwG 9 B 70.99 - Buchholz 310 § 138 Ziff. 3 VwGO Nr. 64, S. 8; stRspr). Das ist hier nicht der Fall. Das Oberverwaltungsgericht hat darauf abgestellt, dass das BAF unter Berücksichtigung der Meinungs- und Willensbildung in der FLK und der ablehnenden Haltung der Klägerin eine eigene Abwägungsentscheidung getroffen hat. Die Motive, die dem Abstimmungsverhalten der einzelnen Mitglieder zugrunde lagen, waren nach Ansicht der Vorinstanz nicht entscheidungserheblich.

25 b) Obwohl die Nutzung der umstrittenen Flugrouten zu unzumutbarem Lärm in der Ortsmitte der Klägerin führen wird, ist ihre Festlegung von Rechts wegen nicht zu beanstanden.

26 Unzumutbar sind Lärmwirkungen, die durch das Qualifikationsmerkmal der Erheblichkeit die Schädlichkeitsgrenze überschreiten (Urteil vom 24. Juni 2004 - BVerwG 4 C 11.03 - BVerwGE 121, 152 <161>). Da die einfachgesetzliche Grenzlinie der Unzumutbarkeit bei der Festlegung von Flugverfahren nicht anders zu ziehen ist als im luftrechtlichen Planungsrecht, gelten die nach § 8 Abs. 1 Satz 3 LuftVG in der Planfeststellung für Flughäfen zu beachtenden Werte des § 2 Abs. 2 FluglärmG auch hier (vgl. Wöckel, Festlegung von Flugverfahren, 2013, S. 172). In Übereinstimmung damit hat das Oberverwaltungsgericht mit der Beklagten die Grenze, bei der der Lärm die Zumutbarkeitsschwelle überschreitet, bei einem Dauerschallpegel von 55 dB(A) gezogen (UA S. 24 f.). Als Folge der festgelegten Flugrouten werden in der Ortsmitte der Klägerin Betroffenheiten hinsichtlich des Gesamtfluglärms bis in das Pegelband zwischen 60 und 65 dB(A) erwartet.

27 Nach § 29b Abs. 2 LuftVG haben die Luftfahrtbehörden und die Flugsicherungsorganisation auf den Schutz der Bevölkerung vor unzumutbarem Lärm hinzuwirken. Die Vorschrift verbietet nicht, die Bevölkerung mit unzumutbarem Lärm zu belasten, normiert aber eine Regelverpflichtung, die Ausnahmen nur zulässt, wenn sich hierfür überwiegende Gründe der geordneten, sicheren und flüssigen Abwicklung des Luftverkehrs ins Feld führen lassen (Urteil vom 24. Juni 2004 a.a.O. S. 162).

28 Die Abwägungsdirektive des § 29b Abs. 2 LuftVG zu Gunsten des Schutzes der Bevölkerung vor unzumutbarem Lärm ist allerdings auf die Situation zugeschnitten, in der neben Flugverfahren mit Lärmwirkungen oberhalb der Zumutbarkeitsschwelle auch Flugverfahren zur Verfügung stehen, mit der sich unzumutbare Lärmbelastungen vermeiden lassen. Um einen solchen Fall handelt es sich hier nicht, weil die vom BAF untersuchten Alternativ-Routen, mit deren Festlegung sich die Doppelbelastung der Ortsmitte der Klägerin umgehen ließe, anderweitig zu unzumutbaren Belastungen führen würden. Die von der Klägerin geforderte NOOST-Alternative 5 zur Nordumkurvung, die nach den Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts mit einer Reduzierung der Zahl der von An- und Abfluglärm Betroffenen in den hohen Pegeln zwischen 60 und 65 dB(A) um 1 680 einherginge, riefe 3 488 zusätzlich Betroffene in den Pegeln 55 bis 60 dB(A) im besiedelten nördlichen Teil des Gemeindegebiets hervor (UA S. 25). Bei der NOOST-Alternative 6 käme es insgesamt zu einer Zunahme der Anzahl von durch unzumutbarem Lärm Betroffenen. Da die NOOST-Alternative 6 in ihrem Anfangsteil denselben Verlauf nehme wie die NOOST-Alternative 5, seien die für diesen Streckenabschnitt angestellten Berechnungen insoweit übertragbar (UA S. 28).

29 Bringen alle in Betracht kommenden Flugverfahren unzumutbaren Lärm mit sich, ist § 29b Abs. 2 LuftVG für die Abwägungsentscheidung unergiebig. Die Vorschrift verlangt weder eine Bündelung der Flugverfahren mit einer damit einhergehenden starken Belastung einer geringeren Anzahl Betroffener noch eine Auffächerung der Flugverfahren mit einer geringeren, aber immer noch unzumutbaren Belastung einer höheren Anzahl Betroffener. Sie regelt auch nicht, wie „schwach unzumutbarer“ Fluglärm zu „stark unzumutbarem“ Fluglärm und die Zahl der jeweils Betroffenen rechnerisch ins Verhältnis gesetzt werden könnten. Namentlich gibt sie keine Antwort auf die Frage, ob etwa der Halbierung der Zahl stark unzumutbar Betroffener vor der gleichzeitigen Verdoppelung der Zahl schwach unzumutbar Betroffener der Vorzug gebührt. Der Senatsbeschluss vom 18. Oktober 2005 - BVerwG 4 B 43.05 - (juris), auf den sich die Klägerin beruft, hilft ihr nicht weiter. Der auf die Ermittlungspflicht der Behörde bezogene Rechtssatz des Senats, das Luftfahrt-Bundesamt habe umso eingehender zu prüfen, ob sich Streckenalternativen anbieten, die Abhilfe versprechen, je deutlicher die Zumutbarkeitsschwelle voraussichtlich überschritten wird, gibt für eine Binnendifferenzierung nach verschiedenen Intensitäten unzumutbaren Lärms bei der Abwägungsentscheidung nichts her.

30 Dem BAF obliegt die Entscheidung, ob bei der Bewertung der Belastungsstärke auf den Umfang der räumlichen Betroffenheit oder die Zahl der betroffenen Bewohner abgestellt und welches Gewicht dabei der Stärke der Lärmereignisse zuerkannt werden soll. Es kann nach Maßgabe der Flugsicherheitserfordernisse Flugbewegungen bündeln oder streuen und die Lärmbelastung nach Art eines großräumigen Lastenausgleichs aufteilen oder bestimmte Gebiete möglichst verschonen (Urteil vom 24. Juni 2004 - BVerwG 4 C 15.03 - juris Rn. 40). Einen Rechtsverstoß begeht das BAF nur dann, wenn es die Augen vor Alternativen verschließt, die sich unter Lärmschutzgesichtspunkten als eindeutig vorzugswürdig aufdrängen, ohne zur Wahrung der für den Flugverkehr unabdingbaren Sicherheitserfordernisse weniger geeignet zu sein (Urteil vom 24. Juni 2004 - BVerwG 4 C 11.03 - a.a.O. S. 164). Einen solchen Rechtsverstoß hat das Oberverwaltungsgericht zutreffend verneint. Der Nachteil der Doppelbelastung durch die Konzentration des Fluglärms auf einen Korridor über dem Ortszentrum der Klägerin steht nicht in einem eklatanten Missverhältnis zu dem Vorteil, dass im Vergleich mit den NOOST-Alternativen 5 oder 6 die Anzahl der von unzumutbarem Fluglärm Betroffenen deutlich kleiner ist.

31 c) Das Oberverwaltungsgericht hat nicht beanstandet, dass das BAF Flugverfahren zur Südumkurvung der Ortsmitte der Klägerin nicht in die Alternativenprüfung einbezogen hat. Auch das hält im Ergebnis der revisionsgerichtlichen Kontrolle stand.

32 Nach dem Verständnis der Klägerin hat das Oberverwaltungsgericht dem Planfeststellungsbeschluss für den Ausbau des Verkehrsflughafens Berlin-Schönefeld, an den das BAF gebunden ist und den es nicht konterkarieren darf (Beschluss vom 4. Mai 2005 - BVerwG 4 C 6.04 - BVerwGE 123, 322 <330 f.>), und dem darin enthaltenen Konzept eines durchgängig unabhängigen Parallelbahnbetriebs das Verbot entnommen, Flugverfahren festzulegen, die wenigstens in den verkehrsarmen Tageszeiten die Abwicklung des Flugverkehrs mit einem abhängigen Parallelbahnbetrieb vorsehen. Sie hält dem Oberverwaltungsgericht vor, den Planfeststellungsbeschluss falsch ausgelegt zu haben. Der Planfeststellungsbeschluss schreibe einen zeitlich unbeschränkten unabhängigen Parallelbahnbetrieb nicht vor und lasse eine Festlegung von Flugverfahren zu, die ihre Ortsmitte zumindest zeitweise schonten und, wie die Südumkurvung, nicht andernorts unzumutbare Lärmbeeinträchtigungen nach sich zögen.

33 Der Senat kann offen lassen, ob die Kritik der Klägerin berechtigt ist. Auch wenn der Planfeststellungsbeschluss die Anordnung von Flugverfahren, die einen unabhängigen Parallelbahnbetrieb ausschließen, für verkehrsarme Tageszeiten zulassen sollte, durfte sich das BAF auf die Betrachtung der in den Blick genommenen Alternativrouten beschränken. Das BAF ist nach den Vorgaben des Planfeststellungsbeschlusses gehalten, Flugverfahren festzulegen, die während der ganzen Betriebszeit einen unabhängigen Parallelbahnbetrieb des Flughafens Berlin Brandenburg ermöglichen. Neben den gewählten, den Vorgaben gerecht werdenden Flugverfahren musste es deshalb Alternativen untersuchen, die das Gleiche zu leisten imstande sind. Nicht zum Auftrag des Planfeststellungsbeschlusses gehört die Festlegung von Flugverfahren für einen abhängigen Parallelbahnbetrieb. Solche Verfahren musste das BAF daher nicht in die Alternativenbetrachtung einbeziehen. Ob das BAF für Zeiträume, in denen ein unabhängiger Parallelbahnbetrieb mangels entsprechenden Verkehrsaufkommens nicht notwendig ist, Flugverfahren zur Südumkurvung des Ortszentrums der Klägerin hätte festlegen dürfen, bedarf keiner Entscheidung.

34 Die Verfahrensrügen, mit denen sich die Klägerin gegen die Auslegung des Planfeststellungsbeschlusses durch das Oberverwaltungsgericht zur Wehr setzt, brauchen wegen § 144 Abs. 7 VwGO nicht beschieden zu werden. Das gilt auch für die Gehörsrügen. Auch bei einer Verletzung rechtlichen Gehörs ist § 144 Abs. 7 VwGO anwendbar, wenn - wie hier - die beanstandete Feststellung zu einer einzelnen Tatsache nach der materiell-rechtlichen Beurteilung des Revisionsgerichts unter keinem rechtlichen Gesichtspunkt erheblich war (vgl. Urteil vom 26. Februar 2003 - BVerwG 8 C 1.02 - NVwZ 2003, 1129 <1130>).

35 d) Die Festlegung der Flugverfahren ist nicht deshalb zu beanstanden, weil sich das BAF im Falle der sog. „Südumfliegung“ Frankfurt für eine Verteilung des Lärms durch eine Spreizung der Flugrouten entschieden hat (vgl. VGH Kassel, Urteil vom 3. September 2013 - 9 C 323/12.T - DVBl 2014, 459). Das BAF ist nicht gehindert, je nach den örtlichen Verhältnissen und der Bilanzierung der betroffenen Belange einer Bündelung oder einer Streuung unzumutbaren Lärms den Vorzug zu geben. Denkgesetzwidrig ist die Anerkennung eines entsprechenden Handlungsspielraums des BAF entgegen der Ansicht der Klägerin nicht. Ein Verstoß gegen Denkgesetze liegt - anders als hier - nur vor, wenn ein aus logischen Gründen schlechthin unmöglicher Schluss gezogen wird, indem Voraussetzungen und Folgen in einer Weise verknüpft werden, dass die Folgerung unter keinen Umständen richtig sein kann (Beschluss vom 19. Oktober 1999 - BVerwG 9 B 407/99 - Buchholz 310 § 108 Abs. 1 VwGO Nr. 11 S. 11).

36 3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.