Verfahrensinformation

Die Klägerinnen betreiben Ziegelwerke zur Produktion keramischer Erzeugnisse. Sie beanspruchen eine Mehrzuteilung von Emissionsberechtigungen nach dem Zuteilungsgesetz 2007. Im Revisionsverfahren wird zu entscheiden sein, ob bestimmte CO2-Emissionen bei der Ziegelherstellung als prozessbedingt oder energiebedingt einzustufen sind. Prozessbedingte Emissionen werden bei der Zuteilung von Berechtigungen privilegiert, weil sie durchweg zwangsläufiger Bestandteil des Produktionsprozesses sind und durch anlagenbezogene Vorsorgemaßnahmen nicht reduziert werden können.


Verfahrensinformation

Die klagenden Energieversorgungsunternehmen wenden sich gegen die zur Einhaltung des CO2-Emissionsbudgets vorgenommene anteilige Kürzung der ihnen sonst zuzuteilenden Emissionsberechtigungen. Die Klagen blieben in den Vorinstanzen ohne Erfolg. Im Revisionsverfahren wird darüber zu entscheiden sein, ob die anteilige Kürzung von Zuteilungen mit europäischem Gemeinschaftsrecht und mit Verfassungsrecht vereinbar ist, zu welchem Zeitpunkt der Kürzungsfaktor zu ermitteln ist, in welchem Umfang die anteilige Kürzung betroffene Anlagenbetreiber einen Anspruch auf Ausgleich durch zurückfließende Berechtigungen haben.


Verfahrensinformation

Die klagenden Unternehmen wenden sich gegen die von der Beklagten zur Einhaltung des CO2-Emissionsbudgets vorgenommenen anteiligen Kürzungen der ihnen zugeteilten Emissionsberechtigungen. Die Klagen blieben vor dem Verwaltungsgericht Berlin ohne Erfolg. Das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg hat die erstinstanzlichen Urteile abgeändert und die Beklagte zur Zuteilung weiterer Emissionsberechtigungen ohne anteilige Kürzung verurteilt. Hiergegen richtet sich die Revision der Beklagten. Im Revisionsverfahren wird darüber zu entscheiden sein, ob die anteilige Kürzung gemäß § 4 Abs. 4 ZuG 2007 auch auf Zuteilungen an Optionsanlagen gemäß § 7 Abs. 12 ZuG 2007 anwendbar ist, die als (alte) Bestandsanlagen von der gesetzlichen Möglichkeit Gebrauch gemacht haben wie Neuanlagen - somit unter deutlich strengeren Vorgaben - Zuteilungen zu beantragen und im Gegenzug dafür keine Kürzungen auf Grund des Erfüllungsfaktors hinnehmen müssen.


Pressemitteilung Nr. 63/2007 vom 16.10.2007

Anträge auf Mehrzuteilung von Emissionsberechtigungen im Wesentlichen erfolglos

Das Bundesverwaltungsgericht in Leipzig hat heute in mehreren Verfahren über Grundfragen der Zuteilung von Emissionsberechtigungen nach dem Zuteilungsgesetz 2007 entschieden. Danach ist die zur Einhaltung des nationalen Emissions¬budgets von jährlich 495 Mio. Tonnen Kohlendioxid vorgenommene anteilige Kürzung von Berechtigungen an Bestandsanlagen, die dem sogenannten Erfüllungsfaktor unterfallen, rechtmäßig (1). Zuteilungen an Bestandsanlagen, deren Betreiber die Option einer Zuteilung nach der Regel für Neuanlagen gewählt haben, unterfallen entgegen der Ansicht der Deutschen Emissionshandelsstelle nicht der anteiligen Kürzung (2). Emissionen aus dem Einsatz von Ton und Porosierungsmitteln beim Brennen keramischer Erzeugnisse sind bei der Zuteilung nicht als prozessbedingt privilegiert (3).


1. Gegen die Rechtmäßigkeit der Vorschrift über die anteilige Kürzung (§ 4 Abs. 4 des Zuteilungsgesetzes 2007) und deren Anwendung wandten sich zwei Energieversorgungsunternehmen ohne Erfolg. Die Vorschrift steht in Einklang mit nationalem Verfassungsrecht und europäischem Gemeinschaftsrecht. Die anteilige Kürzung dient der Gewährleistung der Einhaltung des Emissionsbudgets. Ob dieses überschritten wird, hatte die Deutsche Emissionshandelsstelle innerhalb eines gesetzlich bestimmten kurzen Zeitraums vor Beginn der Zuteilungsperiode auf der Grundlage einer Prognose der zuzuteilenden Berechtigungen zu beurteilen. Angesichts der Funktion der Mengenplanung, die im nationalen Allokationsplan festgelegte Zielvorgabe für die Emissionsminderung durch den erst vor Beginn der Zuteilungsperiode berechenbaren festen Kürzungsfaktor mit der Menge der Zuteilungen an die einzelnen Anlagen in Übereinstimmung zu bringen, setzt das Gesetz vernünftigerweise keine rechtliche Prüfung der einzelnen Zuteilungsbescheide voraus, die nach Ausschöpfung von Rechtsmitteln erst nach Ende der Zuteilungsperiode abgeschlossen wäre. Es ermächtigt vielmehr die zuständige Behörde zu einer Prognose, deren Grundlage die Zahl der nach den Vorgaben des Gesetzes von ihr überprüften Zuteilungsanträge und die Zuordnung der Anlagen zu den jeweiligen Zuteilungsregeln sind. Die normativ vorgeprägte Prognoseentscheidung ist gerichtlich nur darauf zu überprüfen, ob die Behörde in ihrer generellen Praxis die Zuteilungsmaßstäbe und Zuteilungsregeln des Gesetzes verkannt hat. Eine unrichtige Anwendung des Gesetzes bei Zuteilungen im Einzelfall führt dagegen nicht zur Rechtswidrigkeit der ermittelten Zuteilungsmenge und des daraus berechneten Kürzungsfaktors (BVerwG 7 C 33.07).


2. Nach den gerichtlich überprüfbaren Zuteilungsregeln ist zu entscheiden, ob die Regelung über die anteilige Kürzung auf Anlagen anzuwenden ist, deren Betreiber von der Option Gebrauch gemacht haben, die Zuteilung nach der Zuteilungsregel für Neuanlagen festzulegen. Während die fehlerfreie Anwendung des Gesetzes in jedem Einzelfall im Rahmen der Mengenplanung praktisch ausgeschlossen ist, kann von der zuständigen Behörde erwartet werden, dass sie mit den hierfür einschlägigen abstrakt-generellen Maßstäben des Gesetzes hinreichend vertraut ist. Das Bundesverwaltungsgericht hat die Ansicht des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg bestätigt, dass die Regelung über die anteilige Kürzung nicht auf Optionsanlagen anzuwenden ist, deren Emissionen nach der für Neuanlagen maßgeblichen besten verfügbaren Technik nicht weiter reduzierbar sind. Die Revision der Deutschen Emissionshandelsstelle gegen Urteile des Oberverwaltungsgerichts, die eine anteilige Kürzung bei vier Optierern aus der Energie- und der Zementbranche für rechtswidrig erklärt hatte, blieb deshalb erfolglos (BVerwG 7 C 29.07).


3. Ein Ziegelwerk, dessen Betreiber für die Zuteilungsregel für Neuanlagen optiert hatte, hatte deshalb mit seiner Sprungrevision gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin Erfolg, das die anteilige Kürzung für rechtmäßig gehalten hatte. Ebenso wie ein weiteres Ziegelwerk konnte es sich dagegen auch beim Bundesverwaltungsgericht nicht mit seiner Ansicht durchsetzen, dass Kohlendioxidemissionen aus dem Einsatz von fossilem organischen Kohlenstoff und Porosierungsmitteln im Sinne des Zuteilungsgesetzes prozessbedingt seien. Das Gesetz definiert als prozessbedingte Kohlendioxidemissionen die Entstehung von Kohlendioxid als Produkt einer chemischen Reaktion, die keine Verbrennung ist. Der Begriff der Verbrennung ist im naturwissenschaftlichen Sinn weit zu verstehen und nicht nur bei Verbrauch eines Brennstoffs zur Energiegewinnung anzunehmen. Der Gesetzgeber ist in pauschalierender Weise davon ausgegangen, dass sich Kohlendioxidemissionen aus Reaktionen, denen keine Verbrennung zugrunde liegt, regelmäßig nicht oder jedenfalls schwerer vermeiden oder verringern lassen, als dies bei Kohlendioxidemissionen aus Verbrennungsreaktionen der Fall ist. Das ist schon deswegen nicht zu beanstanden, weil Kohlendioxidemissionen aus Verbrennungen im naturwissenschaftlichen Sinn eine wesentliche Quelle des klimaschädlichen Treibhauseffekts sind (BVerwG 7 C 6.07 und 28.07).


BVerwG 7 C 28.07 - Urteil vom 16. Oktober 2007

Vorinstanz:

Gericht , Aktenzeichen - Offen vom Datum. undefined undefined -

BVerwG 7 C 29.07 - Urteil vom 16. Oktober 2007

Vorinstanz:

Gericht , Aktenzeichen - Offen vom Datum. undefined undefined -

BVerwG 7 C 33.07 - Urteil vom 16. Oktober 2007

Vorinstanz:

Gericht , Aktenzeichen - Offen vom Datum. undefined undefined -

BVerwG 7 C 6.07 - Urteil vom 16. Oktober 2007

Vorinstanz:

Gericht , Aktenzeichen - Offen vom Datum. undefined undefined -


Beschluss vom 20.02.2006 -
BVerwG 7 C 6.07ECLI:DE:BVerwG:2006:200206B7C6.07.0

  • Zitiervorschlag

    BVerwG, Beschluss vom 20.02.2006 - 7 C 6.07 - [ECLI:DE:BVerwG:2006:200206B7C6.07.0]

Beschluss

BVerwG 7 C 6.07

  • VG Berlin - 17.11.2006 - AZ: VG 10 A 518.05

In der Verwaltungsstreitsache hat der 7. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 20. Februar 2006
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Sailer
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Herbert und Krauß
beschlossen:

Der Wert des Streitgegenstands wird für das Revisionsverfahren vorläufig auf 3 360 € festgesetzt.

Gründe

1 Die vorläufige Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1 i.V.m. § 52 Abs. 1, § 63 Abs. 1 GKG. Der Senat bemisst die Bedeutung der Sache für die Klägerin nach dem Wert der Emissionsberechtigungen, der grundsätzlich deren Marktwert bei Klageerhebung entspricht. Zum Ausgleich von Zufälligkeiten der Kursentwicklung nimmt der Senat als Marktwert einer Emissionsberechtigung in dem in Rede stehenden Zeitraum Ende 2005/Anfang 2006 pauschalierend den Betrag von 10 € an, der mit der Zahl der mit der Klage beantragten zusätzlichen Emissionsberechtigungen vervielfacht worden ist.

Beschluss vom 20.02.2007 -
BVerwG 7 C 28.07ECLI:DE:BVerwG:2007:200207B7C28.07.0

  • Zitiervorschlag

    BVerwG, Beschluss vom 20.02.2007 - 7 C 28.07 - [ECLI:DE:BVerwG:2007:200207B7C28.07.0]

Beschluss

BVerwG 7 C 28.07

  • VG Berlin - 17.11.2006 - AZ: VG 10 A 502.05

In der Verwaltungsstreitsache hat der 7. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 20. Februar 2007
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Sailer
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Herbert und Krauß
beschlossen:

Der Wert des Streitgegenstands wird für das Revisionsverfahren vorläufig auf 12 240 € festgesetzt.

Gründe

1 Die vorläufige Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1 i.V.m. § 52 Abs. 1, § 63 Abs. 1 GKG. Der Senat bemisst die Bedeutung der Sache für die Klägerin nach dem Wert der Emissionsberechtigungen, der grundsätzlich deren Marktwert bei Klageerhebung entspricht. Zum Ausgleich von Zufälligkeiten der Kursentwicklung nimmt der Senat als Marktwert einer Emissionsberechtigung in dem in Rede stehenden Zeitraum Ende 2005/Anfang 2006 pauschalierend den Betrag von 10 € an, der mit der Zahl der mit der Klage beantragten zusätzlichen Emissionsberechtigungen vervielfacht worden ist.

Beschluss vom 24.05.2007 -
BVerwG 7 C 6.07ECLI:DE:BVerwG:2007:240507B7C6.07.0

  • Zitiervorschlag

    BVerwG, Beschluss vom 24.05.2007 - 7 C 6.07 - [ECLI:DE:BVerwG:2007:240507B7C6.07.0]

Beschluss

BVerwG 7 C 6.07

  • VG Berlin - 17.11.2006 - AZ: VG 10 A 518.05

In der Verwaltungsstreitsache hat der 7. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 24. Mai 2007
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Sailer
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Herbert und Guttenberger
beschlossen:

  1. Das Revisionsverfahren wird hinsichtlich der zur gemeinsamen Verhandlung und Entscheidung verbundenen Verfahren mit Ausnahme des Verfahrens BVerwG 7 C 6.07 - VG 10 A 23.06 eingestellt.
  2. Soweit das Revisionsverfahren eingestellt worden ist, tragen die Klägerin zu 1 ein Fünfhundertvierzigstel und die Kläger zu 2 539 Fünfhundertvierzigstel der Kosten des Revisionsverfahrens.
  3. Der Streitwert wird für das eingestellte Revisionsverfahren auf 2 187 630 € festgesetzt.

Gründe

1 Die Klägerinnen haben ihre Revisionen gegen die Urteile des Verwaltungsgerichts Berlin vom 17. November 2006 - ausgenommen das Verfahren BVerwG 7 C 6.07 - VG 10 A 23.06 - mit Schriftsatz vom 14. Mai 2007 zurückgenommen. Das Revisionsverfahren ist deshalb insoweit gemäß § 141 Satz 1, § 125 Abs. 1 Satz 1, § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO einzustellen. Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 2 VwGO, die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1 i.V.m. § 52 Abs. 1 GKG.

Urteil vom 16.10.2007 -
BVerwG 7 C 28.07ECLI:DE:BVerwG:2007:161007U7C28.07.0

Leitsätze:

Der Begriff der Verbrennung in § 13 Abs. 2 Satz 1 ZuG 2007 ist im naturwissenschaftlichen Sinn auszulegen.

Der Verordnungsgeber wird durch § 13 Abs. 2 Satz 2 ZuG 2007 nicht zu einer eigenständigen Regelung des Verbrennungsbegriffs ermächtigt.

Wendet die Behörde bei ihrer Ermittlung der für den Kürzungsfaktor relevanten Zuteilungsmenge eine Verordnungsregelung an, deren Nichtigkeit nachträglich festgestellt wird, kommt eine gerichtliche Korrektur des Kürzungsfaktors nicht in Betracht.

  • Rechtsquellen
    Richtlinie 2003/87/EG Anhang III Nr. 3
    GG Art. 80 Abs. 1 Satz 2
    ZuG 2007 § 4 Abs. 4; §§ 5; 7 Abs. 12; §§ 11; 12;
    § 13 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 1 und 2
    ZuV 2007 § 6

  • VG Berlin - 17.11.2006 - AZ: VG 10 A 502.05

  • Zitiervorschlag

    BVerwG, Urteil vom 16.10.2007 - 7 C 28.07 - [ECLI:DE:BVerwG:2007:161007U7C28.07.0]

Urteil

BVerwG 7 C 28.07

  • VG Berlin - 17.11.2006 - AZ: VG 10 A 502.05

In der Verwaltungsstreitsache hat der 7. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 16. Oktober 2007
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Sailer
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Herbert, Krauß, Neumann
und Guttenberger
für Recht erkannt:

  1. Die Revision der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 17. November 2006 wird zurückgewiesen.
  2. Die Klägerin trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.

Gründe

I

1 Die Klägerin betreibt seit 1989 in Donauwörth-Berg ein Ziegelwerk mit einem Tunnelofen zum Brennen keramischer Erzeugnisse. Bei der Produktion werden Tone und Zusätze zur Porosierung der Ziegel verwendet. Die Beteiligten streiten darum, ob die Emissionen aus dem Einsatz dieser Stoffe prozessbedingt sind. Die Klägerin beantragte für ihre Anlage die Zuteilung von Emissionsberechtigungen nach dem Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz (TEHG) und dem Zuteilungsgesetz 2007 (ZuG 2007).

2 Die Beklagte teilte der Klägerin durch den angefochtenen Bescheid für die Zuteilungsperiode 2005 bis 2007 insgesamt 46 215 Emissionsberechtigungen zu. Als prozessbedingt anzuerkennen seien Kohlendioxidemissionen aus Lehm und Kalk (CaCO3). Nicht als prozessbedingt anzuerkennen seien Kohlendioxidemissionen aus Lehm und fossilen organischen Kohlenstoffen (TOC), Styropor, Papierfangstoff und Sägemehl. Die der Klägerin zuteilbaren Berechtigungen seien anteilig zu kürzen, weil die Gesamtmenge der nach den Vorschriften des Zuteilungsgesetzes 2007 mit Ausnahme des § 11 ZuG 2007 zuzuteilenden Berechtigungen das Budget von 495 Millionen Tonnen Kohlendioxid jährlich überschreite (§ 4 Abs. 4 ZuG 2007). Der Widerspruch der Klägerin blieb ohne Erfolg.

3 Mit ihrer Klage beansprucht die Klägerin weitere 1 224 Emissionsberechtigungen. Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen und zur Begründung ausgeführt: Kohlendioxidemissionen aus dem Einsatz fossiler organischer Kohlenstoffe sowie von Porosierungsmitteln wie Polystyrol, Holzspänen, Papierfangstoffen und Asche beruhten auf einer Verbrennung und seien damit nicht i.S.d. § 13 ZuG 2007 prozessbedingt. Dem Gesetz liege ein naturwissenschaftlicher Verbrennungsbegriff zugrunde. Eine Verbrennung in diesem Sinne finde nicht nur bei der chemischen Reaktion eines fossilen Energieträgers mit Sauerstoff statt. Mit der Anknüpfung an den naturwissenschaftlichen Verbrennungsbegriff habe der Gesetzgeber ein Kriterium zur Abgrenzung von energie- und prozessbedingten Emissionen normiert, das in typisierender Weise eine sachgerechte Unterscheidung ermögliche. Dem stehe europäisches Gemeinschaftsrecht nicht entgegen. Die Emissionshandelsrichtlinie vom 13. Oktober 2003 differenziere nicht zwischen energie- und prozessbedingten Emissionen. Die Vorgabe einer Übereinstimmung der Zuteilungsmenge mit dem Emissionsminderungspotential verlange nicht, dass bei jeder einzelnen Zuteilung das individuelle Emissionsminderungspotential der Anlage berücksichtigt werde. Aus der Bestimmung der prozessbedingten Kohlendioxidemissionen in § 6 der Zuteilungsverordnung 2007 (ZuV 2007) ergebe sich nichts anderes. § 6 Abs. 3 ZuV 2007 schreibe für die Roheisenproduktion im Hochofen eine Berechnungsmethode vor, die sich aus den Besonderheiten des Produktionsprozesses rechtfertige und eine Einstufung energiebedingter Emissionen als prozessbedingt nicht erkennen lasse. Im Hochofenprozess liege der Schwerpunkt der chemischen Reaktion auf der Herauslösung des Sauerstoffs aus dem Eisenerz. Da eine solche Reduktionsreaktion bei der Ziegelproduktion nicht stattfinde, sei die Sonderregelung sachlich gerechtfertigt. Ähnliches gelte für die Stahlerzeugung im Oxygenstahlwerk, bei der sowohl prozess- als auch energiebedingte Emissionen entständen. Während die prozessbedingten Emissionen nach den Vorgaben des § 6 Abs. 4 ZuV 2007 zu ermitteln seien, würden die energiebedingten Emissionen nach § 5 ZuV 2007 bestimmt. Demgegenüber seien die Emissionen bei der Regeneration von Katalysatoren für Crack- und Reformprozesse in Erdölraffinerien ausschließlich energiebedingt. Dass sie nach den Vorgaben des § 6 Abs. 6 ZuV 2007 gleichwohl als prozessbedingt behandelt würden, sei durch die gesetzliche Ermächtigung nicht gedeckt. Auf diese Regelung berufe sich die Klägerin ohne Erfolg, weil sie keine Gleichbehandlung im Unrecht verlangen könne. Die von der Beklagten vorgenommene anteilige Kürzung sei mit Gemeinschaftsrecht und mit nationalem Verfassungsrecht vereinbar. Die hilfsweise gestellten, auf Feststellung einer Rechtsverletzung der Klägerin durch § 6 ZuV 2007 und eines Anspruchs auf Änderung dieser Vorschrift gerichteten Anträge seien unzulässig, weil das erforderliche Feststellungsinteresse fehle.

4 Gegen dieses Urteil richtet sich die vom Verwaltungsgericht zugelassene Sprungrevision, zu deren Begründung die Klägerin vorträgt: Das Urteil verletze § 13 Abs. 2 Satz 1 ZuG 2007. Der Verbrennungsbegriff sei nicht im naturwissenschaftlichen Sinn auszulegen. Der Wortlaut ermögliche auch ein emissionshandelsrechtliches Verständnis, wie es sich aus der Anknüpfung des Gesetzgebers an die in den Monitoring-Leitlinien der Europäischen Kommission vom 29. Januar 2004 verwendete Abgrenzung zwischen energie- und prozessbedingten Emissionen und der Unterscheidung von Brennstoff und Rohstoff ergebe. Während Brennstoffe die erforderliche Energie für den Produktionsprozess lieferten, seien Rohstoffe wie fossiler organischer Kohlenstoff und Porosierungsmittel unabdingbarer Bestandteil des Produkts. Die durch den Einsatz von Rohstoffen verursachten Emissionen ließen sich regelmäßig nicht mindern, ohne das Produkt zu verändern oder die Produktion zu drosseln. Von energiebedingten Emissionen sei daher nur bei Einsatz von Brennstoffen auszugehen, Emissionen aus der Verarbeitung von Rohstoffen seien prozessbedingt. Dem entspreche, dass die in § 6 ZuV 2007 genannten Emissionen aus der Roheisenproduktion im Hochofen, der Stahlerzeugung im Oxygenstahlwerk und der Regeneration von Katalysatoren für Crack- und Reformprozesse in Erdölraffinerien als prozessbedingt eingestuft würden, obwohl sie aus einer Verbrennung im naturwissenschaftlichen Sinn hervorgingen. Das Verwaltungsgericht habe ferner zu Unrecht die anteilige Kürzung für rechtmäßig gehalten. Überdies sei die Optionsregelung des § 7 Abs. 12 ZuG 2007 verfassungswidrig, weil der Gesetzgeber damit eine Zuteilungsregel geschaffen habe, deren Auswirkungen auf das Emissionsbudget er nicht einmal ansatzweise abgeschätzt habe. Schließlich hätte das Verwaltungsgericht den Hilfsanträgen stattgeben müssen.

5 Die Beklagte tritt der Revision entgegen. Das Verwaltungsgericht habe zu Recht angenommen, dass die Kohlendioxidemissionen aus dem Einsatz von Porosierungsmitteln und fossilen organischen Kohlenstoffen keine prozessbedingten Emissionen i.S.d. § 6 Abs. 1 ZuV 2007 seien, weil dieser Vorschrift der naturwissenschaftliche Verbrennungsbegriff zugrunde liege. Demgegenüber lasse § 13 Abs. 2 ZuG 2007 die Einstufung bestimmter Emissionen, die in den Monitoring-Leitlinien als Prozessemissionen bezeichnet würden, als prozessbedingte Emissionen auch dann zu, wenn von einer Verbrennung im naturwissenschaftlichen Sinn auszugehen sei. Die branchenbezogenen Sonderregeln des § 6 Abs. 2 bis 8 ZuV 2007 hielten sich deshalb im Rahmen der Ermächtigung. Mit Blick auf die prozessbedingten Emissionen sei der Verordnungsgeber nicht nur zur Konkretisierung der Berechnungsverfahren, sondern auch zur Konkretisierung der Berechnungsgrundlagen berechtigt. Die Entstehungsgeschichte des § 13 Abs. 2 ZuG 2007 lege zwar eine naturwissenschaftliche Auslegung des Verbrennungsbegriffs nahe. Sie deute aber zugleich darauf hin, dass aufgrund eines erweiterten Begriffsverständnisses im Sinne der Monitoring-Leitlinien punktuelle Erweiterungen im Verordnungswege hätten zugelassen werden sollen. Die Emissionen aus der Regeneration von Katalysatoren für Crack- und Reformprozesse in Erdölraffinerien seien bereits bei der Anpassung des Erfüllungsfaktors (§ 5 ZuG 2007) als prozessbedingt berücksichtigt worden. Das lege eine enge, am naturwissenschaftlichen Verbrennungsbegriff orientierte Auslegung unter Zulassung punktueller Ausnahmen nahe. Dem Zweck des § 13 ZuG 2007, prozessbedingte Emissionen wegen des typischerweise geringeren Minderungspotentials zu privilegieren, entspreche nicht nur der naturwissenschaftliche Verbrennungsbegriff, sondern auch eine branchenspezifische Differenzierung mit Rücksicht auf das wirtschaftliche Minderungspotential. Daraus ergebe sich eine Auslegung des § 6 ZuV 2007 in dem Sinne, dass dessen Absatz 1 als Generalklausel zu verstehen sei, während die folgenden Absätze die branchenspezifischen Ausnahmen regelten. Der Einsatz von Porosierungsmitteln und fossilen organischen Kohlenstoffen in Ziegeleien unterfalle hiernach dem § 6 Abs. 1 ZuV 2007. Die damit verbundene Ungleichbehandlung der Klägerin gegenüber Unternehmen der privilegierten Branchen sei nicht sachwidrig. Der dem Gesetzgeber bei begünstigenden Regelungen eingeräumte weite Gestaltungsspielraum sei schon mit Blick auf die unterschiedlichen Branchen, Wettbewerbsbedingungen und Emissionsvolumina gewahrt. Die hilfsweise gestellten Feststellungsanträge der Klägerin seien deshalb unbegründet. Die vom Verwaltungsgericht angenommene Nichtigkeit des § 6 Abs. 6 ZuV 2007 entfalte keine Rechtskraft. Die anteilige Kürzung der Zuteilung von Berechtigungen an die Klägerin gemäß § 4 Abs. 4 ZuG 2007 sei nicht zu beanstanden.

II

6 Die Revision der Klägerin ist unbegründet. Die Annahme des Verwaltungsgerichts, dass die bei der Ziegelherstellung aus dem Einsatz der fossilen organischen Kohlenstoffe (TOC) und der Porosierungsmittel entstehenden Kohlendioxidemissionen nicht i.S.d. § 13 ZuG 2007 prozessbedingt seien, verletzt kein Bundesrecht (1). Revisionsrechtlich nicht zu beanstanden ist ferner seine Annahme, dass die gemäß § 4 Abs. 4 ZuG 2007 vorgenommene anteilige Kürzung der ihr zuzuteilenden Berechtigungen die Klägerin nicht in ihren Rechten verletzt (2). Im Ergebnis zu Recht hat das Verwaltungsgericht auch die von der Klägerin gestellten Hilfsanträge abgewiesen (3).

7 1. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Anwendung der Zuteilungsregel für prozessbedingte Emissionen (§ 13 ZuG 2007). Die in Rede stehenden Kohlendioxidemissionen aus dem Einsatz fossiler organischer Kohlenstoffe und von Porosierungsmitteln im Ziegelwerk der Klägerin sind keine prozessbedingten Emissionen, für die nach dieser Vorschrift ein Erfüllungsfaktor von 1 festzusetzen und damit abweichend von § 5 ZuG 2007 eine bedarfsgerechte Zuteilung von Berechtigungen vorzunehmen ist. Prozessbedingte Emissionen sind nach der Legaldefinition des § 13 Abs. 2 Satz 1 ZuG 2007 alle Freisetzungen von Kohlendioxid in die Atmosphäre, bei denen das Kohlendioxid als Produkt einer chemischen Reaktion entsteht, die keine Verbrennung ist. Nicht prozessbedingt sind demgegenüber energiebedingte Emissionen, die mangels einer gesetzlichen Begriffsbestimmung alle übrigen Kohlendioxidemissionen erfassen, also solche, bei denen das Kohlendioxid durch eine als Verbrennung bezeichnete Reaktion eines Stoffes mit Sauerstoff oder einem anderen Oxidationsmittel entsteht. Den zwischen den Beteiligten umstrittenen Begriff der Verbrennung hat das Verwaltungsgericht zu Recht im naturwissenschaftlichen Verständnis ausgelegt. Für die von der Revision vertretene, gegenüber dem naturwissenschaftlichen Verständnis engere Auslegung in einem „emissionshandelsrechtlichen“ Sinn, wonach eine Verbrennung nur bei Verbrauch eines Brennstoffs zum Zweck der Energiegewinnung anzunehmen sein soll, bietet das Gesetz keine Anhaltspunkte.

8 a) Schon der Wortlaut des § 13 Abs. 2 Satz 1 ZuG 2007 lässt erkennen, dass die gesetzliche Definition auf einem naturwissenschaftlichen Verständnis beruht. Das Gesetz knüpft mit den Tatbestandsmerkmalen eines Produkts und einer chemischen Reaktion an naturwissenschaftliche Begriffe an. Angesichts dessen liegt die Annahme fern, der Schlüsselbegriff der Verbrennung sei nicht im naturwissenschaftlichen Verständnis auszulegen. Hätte der Gesetzgeber ein vom naturwissenschaftlichen Begriff abweichendes Verständnis der Verbrennung gewollt, wäre zu erwarten gewesen, dass er diesen Begriff ausdrücklich definiert. Da das Gesetz keine spezifische Definition der Verbrennung enthält, lässt sich die naturwissenschaftliche Auslegung nicht durch ein mehr oder weniger interessengeleitetes Begriffsverständnis anderen Inhalts ersetzen.

9 b) Für ein abweichendes Verständnis des Verbrennungsbegriffs i.S.d. § 13 Abs. 2 Satz 1 ZuG 2007 unergiebig sind namentlich die von der Revision bemühten Monitoring-Leitlinien der Kommission der Europäischen Gemeinschaften vom 29. Januar 2004 (ABl EG Nr. L 59 S. 1). Richtig ist zwar, dass die Monitoring-Leitlinien von einem engeren Begriff der Verbrennung ausgehen, der nur die exotherme Reaktion eines „Brennstoffs“ mit Sauerstoff erfasst (Anhang I Nr. 2 Buchst. e); dabei spricht viel für die Ansicht der Revision, dass die Monitoring-Leitlinien für den Begriff des Brennstoffs dessen Verwendung zur Energiegewinnung voraussetzen (so explizit Anhang I Nr. 2 Buchst. d). Entsprechend weiter gefasst ist die dort vorgenommene Definition von „Prozessemissionen“ als „Treibhausgasemissionen, bei denen es sich nicht um ‚Emissionen aus der Verbrennung’ handelt und die durch eine beabsichtigte bzw. unbeabsichtigte Reaktion zwischen Stoffen oder durch deren Umwandlung entstehen, u.a. durch die chemische oder elektrolytische Reduktion von Metallerzen, die thermische Zersetzung von Stoffen und die Produktion von Stoffen zur Verwendung als Produkt oder Ausgangsmaterial“ (Anhang I Nr. 2 Buchst. o). Folgerichtig werden deshalb in den tätigkeitsspezifischen Leitlinien für Anlagen zur Herstellung von keramischen Erzeugnissen die Kohlendioxidemissionen aus dem Eingangsstoff als Prozessemissionen bestimmt (Anhang X Nr. 2.1.2.1).

10 Die Monitoring-Leitlinien sind aber für die Auslegung des Verbrennungsbegriffs in § 13 Abs. 2 Satz 1 ZuG 2007 nicht maßgeblich. Abgesehen davon, dass sie den Zielen einer Überwachung von Treibhausgasemissionen und der entsprechenden Berichterstattung durch die Anlagenbetreiber dienen und damit weder Vorgaben für die nationalen Zuteilungsregeln enthalten noch einen Bezug zum Grund der Privilegierung prozessbedingter Emissionen (vgl. Anhang III Nr. 3 der Emissionshandelsrichtlinie) erkennen lassen (Sundmacher, ZfU 2006, 235 <246> mit Fn. 24), hat der deutsche Gesetzgeber die einschlägigen Begriffsbestimmungen der Monitoring-Leitlinien nicht übernommen. Aus der Begründung des Gesetzentwurfs geht hervor, dass der Gesetzgeber die Abgrenzung der prozessbedingten von den energiebedingten Emissionen nur „auf Basis“ der Monitoring-Leitlinien regeln und damit deren Definitionen nicht wortgetreu oder inhaltsgleich in das Gesetz aufnehmen wollte (BTDrucks 15/2966 S. 24 zu § 13). Die Eigenständigkeit der nationalen Regelung wird dadurch bestätigt, dass sich der Bundesrat im Vermittlungsausschuss mit seinem Wunsch, dem § 13 Abs. 3 des Gesetzentwurfs zur „Klarstellung“ einen Satz 3 anzufügen, der eine Abgrenzung der prozessbedingten von anderen Emissionen nach Maßgabe der Monitoring-Leitlinien vorsah, nicht durchgesetzt hat (BTDrucks 15/3303, S. 4 Nr. 20). Das lässt sich nur dahin verstehen, dass der Begriff der Verbrennung in § 13 Abs. 2 Satz 1 ZuG 2007 und damit die prozessbedingten Emissionen abweichend von den Monitoring-Leitlinien definiert werden sollten, wie es der Sache nach bereits im Nationalen Allokationsplan vom 31. März 2004 vorgesehen war (S. 29: Gleichsetzung von Verbrennung und Oxidation; S. 44: „Präzisierung“ der prozessbedingten Emissionen „auf Basis“ der Monitoring-Leitlinien).

11 Gleiches gilt für die von der Klägerin ebenso wie von der Beklagten herangezogenen Empfehlungen des Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC-Guidelines). Diese differenzieren ebenso wie die Monitoring-Leitlinien, die auf den Kategorien der IPCC-Guidelines aufbauen und teilweise auf sie verweisen (Anhang I Nr. 12), zwischen Emissionen aus „fuel combustion“ und „industrial process“ (vgl. IPCC-Guidelines for National Greenhouse Gas Inventories, 2006, Volume 3, Section 1.2 und Box 1.1). Sie beruhen damit auf einer Abgrenzung, die von der Definition der prozessbedingten Emissionen in § 13 Abs. 2 Satz 1 ZuG 2007 abweicht und deshalb für deren Auslegung unbeachtlich ist.

12 c) Der Befund, dass dem nationalen Recht abweichend von den Monitoring-Leitlinien der weite naturwissenschaftliche Verbrennungsbegriff zugrunde liegt, wird durch eine systematische Auslegung der beiden Regelwerke erhärtet. Sie ergibt, dass die differierenden Abgrenzungen von prozessbedingten und energiebedingten Emissionen auf verschiedenen Konzepten beruhen, die systemwidrig unterlaufen würden, wenn von einem übereinstimmenden Verbrennungsbegriff beider Regelwerke ausgegangen würde. Die Regelwerke verfolgen gleichermaßen das Ziel, die Emissionen der betroffenen Anlagenbetreiber lückenlos zu erfassen, verwirklichen es aber auf unterschiedliche Weise:

13 Der engen Definition der „Emissionen aus Verbrennung“ in den Monitoring-Leitlinien steht eine Begriffsbestimmung der „Prozessemissionen“ gegenüber, die gleichsam als Auffangbegriff immer dann eingreift, wenn keine Verwendung von Brennstoff zur Energiegewinnung vorliegt. Genau umgekehrt enthält § 13 Abs. 2 Satz 1 ZuG 2007 eine Definition der prozessbedingten Emissionen, während die energiebedingten Emissionen als legal nicht definierte Auffangkategorie fungieren. Schon diese Regelungstechnik des Gesetzes legt die Annahme nahe, dass der ausdrücklich bestimmte Begriff der prozessbedingten Emissionen anders als der entsprechende Auffangbegriff der Monitoring-Leitlinien im Zweifel eng auszulegen ist.

14 Die Monitoring-Leitlinien gehen davon aus, dass Kohlendioxidemissionen nicht nur aus der exothermen Reaktion eines Brennstoffs mit Sauerstoff zum Zweck der Energieerzeugung oder aus dem eingesetzten Rohstoff, sondern auch aus sonstigen Stoffen entstehen können. Demgemäß erfassen „Emissionen aus Verbrennung“ und „Prozessemissionen“ neben solchen aus Brennstoffen und Rohstoffen auch Emissionen aus anderen Stoffen wie Zusatzstoffen (Anhang X Nr. 2) oder Nebenprodukten (Anhang III Nr. 2.1.3, 1). Übereinstimmend hiermit ist bei den Prozessemissionen (Anhang I Nr. 2 Buchst. o) ganz allgemein von „Stoffen“ die Rede, die thermisch zersetzt oder zur Verwendung als Produkt oder Ausgangsmaterial hergestellt werden. Die weite Formulierung des Substrats von Emissionen ist die zwangsläufige Folge des engen Brennstoffbegriffs der Monitoring-Leitlinien, da nur auf diese Weise die relevanten Emissionen vollständig erfasst werden können. Das wird deutlich am Beispiel der Emissionen aus der Regeneration von Katalysatoren für Crack- und Reformprozesse in Erdölraffinerien. Der einschlägige Stoff (Koks) wird hier nicht wie bei anderen Verbrennungsvorgängen als Brennstoff zur Energiegewinnung eingesetzt, sondern zur Wiederherstellung der Funktionsfähigkeit des Katalysators als „Störstoff“ verbrannt (vgl. Römpp-Lexikon Chemie, hrsg. von Falbe/Regitz, 10. Aufl. 1997, Stichwort „Kracken“). Da der zu verbrennende Koks auch nicht als Rohstoff in das Produkt des industriellen Prozesses eingeht, ist er ein sonstiger Stoff, aus dessen Verbrennung relevante Emissionen entstehen, die durch die Monitoring-Leitlinien von dem konsequenterweise weiten Begriff der „Prozessemissionen“ erfasst werden (Anhang I Nr. 2 Buchst. o).

15 Im Gegensatz hierzu kennen das Zuteilungsgesetz 2007 und das Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz (TEHG) nur Emissionen, die entweder aus Brennstoffen oder aus Rohstoffen entstehen (vgl. Anhang 2 Teil I zu § 5 Abs. 1 TEHG; § 8 Abs. 2 Nr. 2, § 11 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 ZuG 2007). Emissionen aus Zusatzstoffen, Nebenprodukten oder Störstoffen sind in diesen Vorschriften nicht geregelt. Da auch der deutsche Gesetzgeber alle relevanten Emissionen erfassen muss, sind diese notwendigerweise anders als nach den Monitoring-Leitlinien zuzuordnen. Das zwingt zu dem Schluss, dass der enge Begriff der energiebedingten Emissionen in den Monitoring-Leitlinien nicht der deutschen Rechtslage entsprechen kann. Dem deutschen Recht liegt vielmehr ein weiter Begriff des Brennstoffs und der Verbrennung zugrunde. Dieser setzt eine Verwendung zur Energieerzeugung nicht voraus, weil relevante Emissionen andernfalls nicht den jeweiligen Kategorien zugeordnet werden könnten. Hierfür stehen beispielhaft die Emissionen aus der Verbrennung überschüssiger, nicht nutzbarer, diskontinuierlich anfallender Gase und Dämpfe mit offener Flamme (Abfackelung), die offenkundig weder der Energiegewinnung noch der Herstellung eines Produkts aus Rohstoffen dient.

16 d) Dem naturwissenschaftlichen Verständnis des Verbrennungsbegriffs gemäß § 13 Abs. 2 Satz 1 ZuG 2007 stehen weder der Gesetzeszweck noch der Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) oder gemeinschaftsrechtliche Vorgaben entgegen. Die durch den hierfür maßgeblichen Erfüllungsfaktor 1 privilegierte Zuteilung an Anlagen mit prozessbedingten Emissionen (§ 13 Abs. 1 ZuG 2007) trägt dem Umstand Rechnung, dass sich prozessbedingte Emissionen typischerweise nicht oder nicht ohne weiteres durch technische Maßnahmen verringern lassen (vgl. Marr, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht Bd. II, § 13 ZuG 2007 Rn. 1; Sundmacher, a.a.O., S. 236). Die Privilegierung für Anlagen mit Kohlendioxidemissionen zu versagen, die aus einer Verbrennung im naturwissenschaftlichen Sinn entstehen, ist mit dem Regelungszweck vereinbar. Der Gesetzgeber ist in pauschalierender Weise davon ausgegangen, dass sich Kohlendioxidemissionen aus Reaktionen, denen keine Verbrennung zugrunde liegt, regelmäßig nicht oder jedenfalls schwerer vermeiden oder verringern lassen, als dies bei Kohlendioxidemissionen aus Verbrennungsreaktionen der Fall ist.

17 Selbst wenn diese Einschätzung des Gesetzgebers aus technischer Sicht nicht zweifelsfrei sein sollte, wäre die Regelung nicht zu beanstanden. Das gilt auch im Hinblick auf den Gleichheitssatz. Bei der Ausgestaltung der Zuteilungsregeln, die eine Bevorzugung oder auch Benachteiligung bestimmter Anlagengruppen einschließt, verfügt der Gesetzgeber entsprechend der Neuartigkeit und Komplexität des Regelungsbereichs über einen weiten Gestaltungsspielraum. Dieser wird erst dann überschritten, wenn sich eine vom Gesetz vorgenommene unterschiedliche Behandlung sachbereichsbezogen nicht mehr auf einen vernünftigen oder einleuchtenden Grund zurückführen lässt (BVerfGE 78, 249 <288>). Davon kann hier keine Rede sein. Emissionen aus Verbrennungen im naturwissenschaftlichen Sinn sind eine wesentliche Quelle des klimaschädlichen Treibhauseffekts. Es ist deshalb nicht willkürlich, dass der Gesetzgeber solche Emissionen von der Privilegierung gemäß § 13 Abs. 1 ZuG 2007 generell ausschließt, selbst wenn sie im Ausnahmefall gleichfalls nicht ohne weiteres vermieden oder verringert werden können. Auch in einem solchen Ausnahmefall wird der Betreiber durch die Versagung der Privilegierung nicht unverhältnismäßig beeinträchtigt, da nach der Grundidee des Emissionshandels der Zukauf von Berechtigungen zum Marktpreis der Unterlassung einer Emissionsreduktion funktional adäquat ist und die Anlage damit auch ohne Emissionsminderung, allerdings unter höheren Kosten, weiterbetrieben werden kann.

18 Zu keinem anderen Ergebnis führt die gemeinschaftsrechtliche Vorgabe, dass die Menge der zuzuteilenden Berechtigungen mit dem Emissionsminderungspotential der vom Emissionshandelssystem erfassten Tätigkeiten in Einklang stehen muss (Anhang III Nr. 3 der Emissionshandelsrichtlinie). Abgesehen davon, dass diese Vorgabe eher auf eine effiziente Emissionsminderung denn auf eine Erweiterung des Kreises der privilegierten Anlagen zielt, betrifft sie nicht das konkrete Emissionsminderungspotential der einzelnen Anlagen, sondern die Gesamtmenge der Zuteilungen in den Mitgliedstaaten. Bei der Bemessung der Gesamtmenge muss das Emissionsminderungspotential der dem System unterfallenden Tätigkeiten in ihrer Gesamtheit berücksichtigt werden. Zu der Frage, ob und in welchem Umfang die Emissionen einzelner Anlagen bei den Zuteilungen privilegiert werden dürfen oder müssen, sagt die Vorgabe nichts aus (s. auch die Hinweise der EU-Kommission zur Anwendung der in Anhang III genannten Kriterien vom 7. Januar 2004, Rn. 26 ff.).

19 e) Der in § 13 Abs. 2 Satz 1 ZuG 2007 geregelte Begriff der Verbrennung im naturwissenschaftlichen Sinn lässt sich auch nicht mit den von der Beklagten - mit Blick auf andere Fallkonstellationen - angeführten Gründen in Frage stellen. Die Beklagte meint, der Gesetzgeber habe punktuelle Ausnahmen von diesem Verbrennungsbegriff dadurch in seinen Willen aufgenommen, dass im Laufe des Gesetzgebungsverfahrens von sachverständiger Seite eine Erweiterung der Verordnungsermächtigung des § 13 Abs. 2 Satz 2 ZuG 2007 gefordert worden sei, um in Einzelfällen auch solche Emissionen als prozessbedingt einstufen zu können, die nach naturwissenschaftlichem Verständnis aus einer Verbrennungsreaktion hervorgegangen sind. Abgesehen davon, dass sich aus sachverständigen Äußerungen im Gesetzgebungsverfahren nicht auf einen entsprechenden Willen des Gesetzgebers schließen lässt, ergibt das Vorbringen der Beklagten das Gegenteil der von ihr vertretenen Auffassung. Der Gesetzgeber hat trotz der sachverständigen Äußerung von einer Erweiterung der Verordnungsermächtigung abgesehen. Das ist angesichts der Tatsache, dass die Verordnungsermächtigung auf die Bestimmung der Einzelheiten für die Berechnung prozessbedingter Emissionen beschränkt ist, als Ablehnung einzelner Ausnahmen vom Verbrennungsbegriff gemäß § 13 Abs. 2 Satz 1 ZuG 2007 zu verstehen.

20 Nichts anderes ergibt sich aus dem Hinweis der Beklagten auf die im Gesetzgebungsverfahren vorgenommene Anpassung des Erfüllungsfaktors (§ 5 ZuG 2007). Die Beklagte folgert daraus, dass der Gesetzgeber damit seinen Willen zum Ausdruck gebracht habe, den Verordnungsgeber zur Privilegierung weiterer, von § 13 Abs. 2 Satz 1 ZuG 2007 nicht erfasster Emissionen zu ermächtigen. Sie übersieht dabei, dass Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung zum Erlass einer Rechtsverordnung im Gesetz bestimmt werden müssen (Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG). Diesen Anforderungen genügt es nicht, wenn der Gesetzgeber außerhalb der Ermächtigungsgrundlage eine Regelung trifft, die nicht erkennen lässt, dass die Ermächtigung damit erweitert werden soll. Die Herabsetzung des Erfüllungsfaktors, der ein Instrument zur Erreichung des nationalen Emissionsziels darstellt, kann auf mannigfachen Gründen beruhen. Wie der Erfüllungsfaktor zu berechnen ist, ist im Gesetz nicht geregelt. Er ist selbst nach dem Vorbringen der Beklagten, die die Anpassung des Erfüllungsfaktors auf die Anerkennung bestimmter Emissionen in der Mineralölindustrie als prozessbedingt zurückführt, nicht in dem hiernach erforderlichen Ausmaß verringert worden. Angesichts dessen ist die Anpassung des Erfüllungsfaktors nicht geeignet, die Verordnungsermächtigung über die Bestimmung der Einzelheiten für die Berechnung prozessbedingter Emissionen hinaus zu einer von der Ermächtigungsgrundlage abweichenden Bestimmung der Grundlagen der Berechnung zu erweitern.

21 Infolgedessen muss es sein Bewenden dabei haben, dass der Verbrennungsbegriff gemäß § 13 Abs. 2 Satz 1 ZuG 2007 ausnahmslos im naturwissenschaftlichen Sinn zu verstehen ist und damit keine Kohlendioxidemissionen erfasst, die durch eine Verbrennungsreaktion entstehen.

22 2. Das Verwaltungsgericht ist zu Recht davon ausgegangen, dass die Regelung über die anteilige Kürzung von Zuteilungen zur Einhaltung des Emissionsbudgets (§ 4 Abs. 4 ZuG 2007) weder gegen Gemeinschaftsrecht noch gegen Verfassungsrecht verstößt und die Klägerin durch die Anwendung der Kürzungsregelung nicht in ihren Rechten verletzt ist.

23 Der erkennende Senat hat in seinem Urteil vom 16. Oktober 2007 - BVerwG 7 C 33.07 - im Einzelnen dargelegt, aus welchen Gründen die Regelung über die anteilige Kürzung mit Gemeinschaftsrecht und nationalem Verfassungsrecht vereinbar ist; auf diese Gründe, die den Beteiligten bekannt sind, kann deshalb verwiesen werden. Der Einwand der Klägerin, die Optionsregelung des § 7 Abs. 12 ZuG 2007 sei verfassungswidrig, weil sie geschaffen worden sei, ohne dass der Gesetzgeber ihre negativen Auswirkungen auf die Ausgewogenheit des Zuteilungsregimes auch nur ansatzweise abgeschätzt habe, ist unbegründet. Für Bestandsanlagen, deren Betreiber eine Zuteilung ohne Erfüllungsfaktor nach den Maßstäben für Neuanlagen beantragt haben, bestimmt § 7 Abs. 12 ZuG 2007, dass die Zuteilung nach § 11 ZuG 2007 erfolgt und § 6 ZuG 2007 keine Anwendung findet. Mit dieser Regelung hat der Gesetzgeber den Rahmen seiner Gestaltungsfreiheit nicht überschritten. Wenn er nicht konkret absehen konnte, ob und in welchem Umfang Betreiber von der Option Gebrauch machen würden, ist dies die typische Eigenart einer Wahlmöglichkeit, deren Inanspruchnahme durch individuelle, namentlich betriebswirtschaftliche Erwägungen gesteuert wird. Dass sich das Antragsverhalten der Betreiber in gewissem Umfang auf die Höhe des Kürzungsfaktors (§ 4 Abs. 4 ZuG 2007) auswirkt, ist nach der Ausgestaltung des Zuteilungsgesetzes 2007 eine zwangsläufige Folge des Korrekturmechanismus. Mittels des Kürzungsfaktors wird die Einhaltung des Gesamtbudgets sichergestellt. Da Zuteilungen an Optionsanlagen, anders als das Verwaltungsgericht angenommen hat, richtigerweise nicht der anteiligen Kürzung unterliegen (Urteil vom 16. Oktober 2007 - BVerwG 7 C 29.07 ), kann die Wahrnehmung der Option zwar zu einer Änderung des Kürzungsfaktors zu Lasten der Nichtoptierer führen. Dabei darf aber nicht unberücksichtigt bleiben, dass Optionsanlagen das Emissionsbudget geringer belasten, weil sie sich am Maßstab der besten verfügbaren Technik messen lassen und damit von vornherein ihre Emissionen verringern. Wird die Optionsregelung durch emissionsstarke, in der Basisperiode hoch ausgelastete Altanlagen in Anspruch genommen, kann sich auch eine Änderung des Kürzungsfaktors ergeben, die eine zusätzliche Belastung der Nichtoptierer ausschließt. Eine unzumutbare wirtschaftliche Belastung der Nichtoptierer ist mit der Wahrnehmung der Option in keinem Fall verbunden (Urteil vom 16. Oktober 2007 - BVerwG 7 C 29.07 ).

24 Die Anwendung der Kürzungsregelung durch die Beklagte lässt keine beachtlichen Rechtsfehler zu Lasten der Klägerin erkennen. Dabei ist davon auszugehen, dass die für den Kürzungsfaktor maßgebliche Prognoseentscheidung über die Zuteilungsmenge gerichtlich nur darauf zu überprüfen ist, ob die Behörde zum maßgeblichen Zeitpunkt die Zuteilungsmaßstäbe und Zuteilungsregeln des Gesetzes generell verkannt und damit einen unzutreffenden Prognosemaßstab zugrunde gelegt hat (Urteil vom 16. Oktober 2007 - BVerwG 7 C 33.07 ). Dass die Zuteilung an die Klägerin auf solchen Rechtsfehlern beruht, ergibt das Revisionsvorbringen nicht. Die Rüge, die Beklagte habe Optierern zu Unrecht die Möglichkeit einer Kombination mit einer Zuteilung nach den Regeln für frühzeitige Emissionsminderungen (§ 12 ZuG 2007) eingeräumt und damit eine anteilige Kürzung ausgeschlossen, führt zu einem Rechtsfehler zu Lasten der Klägerin schon deshalb nicht, weil die Zuteilungen für Optionsanlagen, wie dargelegt, auch ohne die Kombination mit der Zuteilungsregel des § 12 ZuG 2007 richtigerweise nicht der anteiligen Kürzung unterliegen.

25 Die Klägerin ist auch nicht dadurch in ihren Rechten verletzt, dass die Beklagte zu Unrecht von der Gültigkeit der Regelung über die Bestimmung prozessbedingter Emissionen bei der Regeneration von Katalysatoren für Crack- und Reformprozesse in Erdölraffinerien (§ 6 Abs. 6 ZuV 2007) ausgegangen ist. Da die bei diesen Prozessen entstehenden Kohlendioxidemissionen ausschließlich das Produkt einer Verbrennung im naturwissenschaftlichen Sinn und damit energiebedingt sind, sind die entsprechenden Zuteilungen rechtswidrig, soweit die Emissionen als prozessbedingt privilegiert wurden. Die Annahme der Beklagten, der Verordnungsgeber sei zu einer solchen branchenbezogenen Privilegierung ermächtigt, ist, wie bereits erwähnt, unzutreffend. Bei rechtmäßiger Zuteilung an die betroffenen Anlagen der Erdöl verarbeitenden Industrie wäre daher der Kürzungsfaktor für die Klägerin und alle übrigen Optierer günstiger gewesen, weil sich die Zahl der dem Erfüllungsfaktor unterliegenden Anlagen vergrößert hätte.

26 Gleichwohl kann die Prognoseentscheidung der Beklagten gerichtlich nicht beanstandet werden. Der Rechtsfehler betrifft zwar nicht einzelne Fehlzuteilungen, die nicht zur Rechtswidrigkeit der ermittelten Zuteilungsmenge und des daraus abgeleiteten Kürzungsfaktors führen, sondern eine generell unzutreffende Anwendung der Zuteilungsregel des § 13 Abs. 1 Satz 1 ZuG 2007, die bei der Überprüfung der Prognoseentscheidung grundsätzlich beachtlich ist (Urteil vom 16. Oktober 2007 - BVerwG 7 C 33.07 ). Der Beklagten kann aber nicht entgegengehalten werden, dass sie im Rahmen ihrer Prognose über die i.S.d. § 4 Abs. 4 ZuG 2007 voraussichtlich zuzuteilenden Berechtigungen von der Gültigkeit des § 6 Abs. 6 ZuV 2007 ausgegangen ist. Die Nichtigkeit dieser Vorschrift war für die Beklagte nicht offensichtlich, sondern wurde erst im Nachhinein gerichtlich festgestellt. Die Anwendung der Vorschrift im Rahmen der behördlichen Prognose bewirkte deshalb keinen beachtlichen Mangel bei der Ermittlung des Kürzungsfaktors.

27 3. Die Hilfsanträge der Klägerin bleiben ohne Erfolg. Eine Verpflichtung der Beklagten zur Neubescheidung des Zuteilungsantrags scheidet schon deswegen aus, weil die Klägerin über die durch dieses Urteil zuerkannten Zuteilungen hinaus weitere Berechtigungen nicht beanspruchen kann. Der Feststellungsantrag, mit dem die Klägerin eine Verletzung in ihren Rechten durch die Regelungen des § 6 ZuV 2007 festgestellt wissen möchte, ist mangels Feststellungsinteresses unzulässig. Wie das Verwaltungsgericht zutreffend erkannt hat, ist allein die Vorschrift des § 6 Abs. 6 ZuV 2007 wegen Überschreitung der Ermächtigungsgrundlage nichtig. Indes kann die Klägerin keine Gleichbehandlung mit der durch diese Vorschrift zu Unrecht privilegierten Vergleichsgruppe beanspruchen. Ebenso wenig führt die Nichtigkeit der Vorschrift, wie gezeigt, zu einer Neuberechnung des Kürzungsfaktors für die laufende Zuteilungsperiode. Für eine Feststellung der Nichtigkeit der Vorschrift mit Blick auf die künftige Zuteilungsperiode fehlt das Feststellungsinteresse deshalb, weil eine Privilegierung prozessbedingter Emissionen in das Zuteilungsgesetz 2012 nicht übernommen wurde. Der weitere Feststellungsantrag, mit dem die Klägerin festgestellt wissen möchte, dass ihr Recht auf Gleichbehandlung eine entsprechende Änderung der Zuteilungsverordnung 2007 gebiete, muss schon deshalb erfolglos bleiben, weil der geltend gemachte Normänderungsanspruch nicht besteht. Es ist Sache des Normgebers zu entscheiden, ob er künftig von einer Privilegierung der von § 6 Abs. 6 ZuV 2007 betroffenen Anlagen der Erdöl verarbeitenden Industrie absieht oder ob durch eine Änderung des § 13 Abs. 2 Satz 1 ZuG 2007 auch die bei der Ziegelherstellung entstehenden Emissionen aus dem Einsatz fossiler organischer Kohlenstoffe und von Porosierungsmitteln als prozessbedingt privilegiert werden.

28 Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Sailer Herbert Krauß

Urteil vom 16.10.2007 -
BVerwG 7 C 29.07ECLI:DE:BVerwG:2007:161007U7C29.07.0

Leitsatz:

Die Zuteilungen von Emissionsberechtigungen an Optionsanlagen im Sinne von § 7 Abs. 12 ZuG 2007 unterliegen keiner anteiligen Kürzung nach § 4 Abs. 4 ZuG 2007.

  • Rechtsquellen

  • OVG Berlin-Brandenburg - 30.11.2006 - AZ: OVG 12 B 15.06 -
    OVG Berlin-Brandenburg - 30.11.2006 - AZ: OVG 12 B 15.06

  • Zitiervorschlag

    BVerwG, Urteil vom 16.10.2007 - 7 C 29.07 - [ECLI:DE:BVerwG:2007:161007U7C29.07.0]

Urteil

BVerwG 7 C 29.07

  • OVG Berlin-Brandenburg - 30.11.2006 - AZ: OVG 12 B 15.06 -
  • OVG Berlin-Brandenburg - 30.11.2006 - AZ: OVG 12 B 15.06

In den verbundenen Verwaltungsstreitsachen hat der 7. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 16. Oktober 2007
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Sailer
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Herbert, Krauß, Neumann
und Guttenberger
für Recht erkannt:

  1. Die Revision der Beklagten gegen die Urteile des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg vom 30. November 2006 wird zurückgewiesen
  2. Die Beklagte trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.

Gründe

I

1 Die Klägerinnen wenden sich gegen die Kürzung der Zuteilung von Emissionsberechtigungen für Kohlendioxid für die Handelsperiode 2005 bis 2007 auf der Grundlage des Zuteilungsgesetzes 2007 (ZuG 2007). Sie haben solche für ihre Bestandsanlagen auf der Basis der Parameter für Neuanlagen beantragt (sog. Optionsanlagen, § 7 Abs. 12 i.V.m. § 11 ZuG 2007). Gemäß dieser Regelung erfolgt die Zuteilung der Berechtigungen auf Grund einer Prognose der Produktionsmenge unter Zugrundelegung von BVT- Benchmarks (Emissionswerte von Anlagen gleicher Produktionsart je erzeugter Produktionseinheit bei bester verfügbarer Technik - BVT). Nach dem Dafürhalten der Klägerinnen sind anteilige Kürzungen nach § 4 Abs. 4 ZuG 2007 auf Zuteilungen an Optierer nicht anwendbar.

2 Den zwischen 1965 und 1992 in Betrieb genommenen Anlagen der Klägerinnen hat die Beklagte mit Bescheiden vom 16. Dezember 2004 Emissionsberechtigungen zugeteilt, und zwar an die Klägerin zu 1 2 563 461 Berechtigungen, an die Klägerin zu 2 4 365 450 Berechtigungen, an die Klägerin zu 3 402 912 Berechtigungen und an die Klägerin zu 4 22 155 Berechtigungen; ohne anteilige Kürzungen nach § 4 Abs. 4 ZuG 2007 wären weitere 124 173 (Klägerin zu 1) bzw. 71 690 (Klägerin zu 2) bzw. 14 013 (Klägerin zu 3) bzw. 1 073 (Klägerin zu 4) Berechtigungen zuzuteilen gewesen. Die insoweit erhobenen Widersprüche hat die Beklagte zurückgewiesen.

3 Die Klägerinnen haben Klage erhoben und beantragt, die Zuteilungs- und Widerspruchsbescheide aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, Emissionsberechtigungen ohne anteilige Kürzung nach § 4 Abs. 4 ZuG 2007 zuzuteilen. Nach der Systematik des Gesetzes würden Neuanlagen (§ 11 ZuG 2007), jüngere Bestandsanlagen (§ 8 ZuG 2007) und Anlagen mit frühzeitigen Emissionsminderungen (§ 12 ZuG 2007) gegenüber Bestandsanlagen nach § 7 ZuG 2007 insgesamt bevorzugt, da anteilige Kürzungen nach § 4 Abs. 4 ZuG 2007 nicht zur Anwendung kämen. Dies müsse auch für Zuteilungen an Optionsanlagen gelten; diese mit anteiligen Kürzungen zu belasten, verstieße gegen den Gleichheitsgrundsatz.

4 Das Verwaltungsgericht hat die Klagen abgewiesen. Der Gesetzgeber habe sich primär für die Zuteilung auf der Basis historischer Emissionen entschieden. Für Bestandsanlagen sei zwar durch die Optionsregelung in § 7 Abs. 12 ZuG 2007 die Möglichkeit geschaffen worden, sich für eine im jeweiligen Einzelfall günstigere Variante der Zuteilung zu entscheiden. Optionsanlagen blieben aber trotz der Zuteilung von Berechtigungen nach § 11 ZuG 2007 Bestandsanlagen. Für die Einhaltung des nationalen Zuteilungsplanes sei die anteilige Kürzung unverzichtbar. Insbesondere kämen Optierer ihrer Reduktionsverpflichtung nicht bereits durch die Orientierung an den BVT-Benchmarks nach. Die Nichtanwendung der anteiligen Kürzung auf Zuteilungen an Optionsanlagen würde eine ungerechtfertigte Besserstellung gegenüber den verbleibenden Bestandsanlagen darstellen.

5 Auf die Berufungen der Klägerinnen hat das Oberverwaltungsgericht die Urteile des Verwaltungsgerichts abgeändert und die Beklagte - antragsgemäß - zur Zuteilung zusätzlicher Emissionsberechtigungen verpflichtet: Zuteilungen an Optionsanlagen unterlägen keiner anteiligen Kürzung nach § 4 Abs. 4 ZuG 2007, da der Erfüllungsfaktor auf diese nicht anwendbar sei. Die unterschiedlichen Formulierungen in § 4 Abs. 4 ZuG 2007 und in § 11 Abs. 1 Satz 3 ZuG 2007 rechtfertigten keine andere Betrachtung. Dem Gesetz lasse sich auch in weiteren Fällen keine einheitliche Diktion entnehmen. Für Anlagen nach § 8 und § 12 ZuG 2007, auf die ein Erfüllungsfaktor ebenfalls keine Anwendung finde und bei denen es sich ebenfalls um Bestandsanlagen handele, unterlägen die Zuteilungen auch nach Auffassung der Beklagten keiner anteiligen Kürzung. Die Anwendung der anteiligen Kürzung auf Optionsanlagen stehe hierzu in Widerspruch. Optionsanlagen seien auf Grund des Rechtsfolgenverweises vielmehr in vollem Umfang dem Zuteilungsregime für Neuanlagen unterworfen. Eine der Härtefallregelung des § 7 Abs. 10 Satz 2 ZuG 2007 entsprechende Bestimmung, nämlich dass der Erfüllungsfaktor unberührt bleibe, fehle in § 7 Abs. 12 ZuG 2007. Dass die anteilige Kürzung in § 4 ZuG 2007 im Kontext der nationalen Emissionsziele geregelt sei, besage nichts darüber, ob sie losgelöst von einem Erfüllungsfaktor betrachtet werden könne. Das Argument der Anlagenakzessorietät führe ebenfalls nicht zur Anwendung der anteiligen Kürzung auf Optionsanlagen; dies sei kein das Zuteilungsrecht überwölbender Grundsatz. Eine Akzessorietät bestehe vielmehr zwischen Erfüllungsfaktor und anteiliger Kürzung. Zuteilungen nach § 7 und § 11 ZuG 2007 seien stimmige und in sich geschlossene Methoden der Zuteilung, die nicht vermengt werden dürften. Die Bemessung nach BVT-Benchmarks gemäß § 11 ZuG 2007 diene ebenso dem Erreichen des nationalen Emissionszieles wie die anteilige Kürzung bei Zuteilungen nach § 7 ZuG 2007. Die Optionsmöglichkeit gefährde nicht die Einhaltung der nationalen Emissionsziele, da § 4 Abs. 4 ZuG 2007 eine automatische Kappung der Zuteilungsmenge von 495 Mio. t vorsehe. Verstärktes Gebrauchmachen von der Optionsmöglichkeit führe lediglich zu einer höheren anteiligen Kürzung. Den verbleibenden Bestandsanlagen sei die durch den Faktor der abgewanderten Optierer verstärkte anteilige Kürzung zumutbar, zumal die Nichtanwendung der anteiligen Kürzung auf Optionsanlagen den Kürzungsfaktor im Zuteilungszeitraum lediglich um 9 Tausendstel verschärft habe. Ob ohne die vorherige Ankündigung einer anteiligen Kürzung auf Optionsanlagen durch die Beklagte es zu einem „Run“ auf die Zuteilung nach § 7 Abs. 12 ZuG 2007 gekommen wäre, sei spekulativ.

6 Die Beklagte hat die vom Oberverwaltungsgericht zugelassene Revision eingelegt. Zu deren Begründung trägt sie vor: Zweck der eingeräumten Option sei es, Betreibern von Anlagen mit zu geringer Auslastung in der Basisperiode oder mit Standards, die BVT-Benchmarks nahekämen, im Sinne einer Auffang- und Übergangsregelung eine Alternative zur Regelzuteilung nach § 7 Abs. 1 ZuG 2007 zur Verfügung zu stellen. § 7 Abs. 12 ZuG 2007 solle Optierer nicht generell von der Verknappungslast befreien. Von dieser seien nur Neuanlagen, sowie Anlagen nach §§ 8, 12 und 13 ZuG 2007 freigestellt. Die anteilige Kürzung nach § 4 Abs. 4 ZuG 2007 sei im Zusammenhang mit der Einführung der Optionsregelung in das Gesetz eingefügt worden, um die Einhaltung der nationalen Emissionsziele zu gewährleisten. Optionsanlagen seien daher lediglich vom Erfüllungsfaktor, nicht aber von der anteiligen Kürzung befreit. Komme es zu einer Überschreitung der Kappungsgrenze, müssten die Zuteilungen - und insbesondere auch solche an Optierer - gekürzt werden, da letztere eine wesentliche Ursache für die Überschreitung gesetzt haben. Das Berufungsurteil bleibe insbesondere eine Beantwortung der Frage schuldig, über welchen Zeitraum Optionsanlagen befreit werden sollten. Bei den streitgegenständlichen Anlagen sei die 14-Jahres-Frist bereits abgelaufen. Wollte man die Zuteilungen an Optionsanlagen von der anteiligen Kürzung ausnehmen, sei zudem im Voraus kaum mehr zu berechnen, ob die Zuteilung nach § 7 ZuG 2007 oder nach BVT-Benchmarks eine Besserstellung mit sich bringe; dies hätte zu einem sich selbst verstärkenden Effekt, nämlich einem Run auf die Optionsregelung führen können, was wiederum Betriebe, die von der Optionsregelung nicht Gebrauch gemacht hätten, durch steigende anteilige Kürzungen übermäßig belastet hätte. Sowohl die Auslegung an Hand des Wortlauts des § 4 Abs. 4 ZuG 2007, die eine Anlagenakzessorietät der anteiligen Kürzung bestätige, wie auch die systematische Auslegung des Gesetzes stünden der Rechtsauffassung des Berufungsgerichts entgegen. Optionsanlagen würden gegenüber Neuanlagen sogar bessergestellt, wenn man wie das Berufungsgericht die Frist des § 11 Abs. 1 Satz 6 ZuG 2007 außer Acht lasse. In § 7 Abs. 12 ZuG 2007 habe der Gesetzgeber aber keine bisherige Besserstellungen übertreffenden Begünstigungen regeln wollen. Die Rechtsauffassung des Berufungsgerichts laufe zudem auf eine Option zu Lasten Dritter hinaus, nämlich der nicht optierenden Betreiber von Bestandsanlagen, was der Gesetzgeber keinesfalls gewollt habe. Schließlich blieben bei einer Gleichstellung von Optionsanlagen mit Neuanlagen Vergünstigungen nach § 12 und § 13 ZuG 2007 für erstere ohne Bedeutung. Dem Transparenzgebot der Emissionshandelsrichtlinie und dem verfassungsrechtlichen Bestimmtheitsgebot genüge alleine die Auslegung der Optionsregelung als Auffang- und Übergangsvorschrift.

7 Die Klägerinnen treten der Revision entgegen und verteidigen die angegriffenen Urteile.

8 Die Klägerin zu 1 trägt vor: Eine Systematik sei in den unterschiedlichen Formulierungen des Zuteilungsgesetzes 2007 kaum erkennbar. Die Wortauslegung ergebe jedenfalls, dass dort, wo kein Erfüllungsfaktor die Zuteilung mindere, dies auch nicht durch eine anteilige Kürzung der Fall sein könne. Nach dem Willen des Gesetzgebers sollten Bestandsanlagen mit Neuanlagen auf der Basis des BVT-Standards gleichbehandelt werden. Die Festlegung von Benchmarks für bestimmte Brennstoffe stelle kein milderes Mittel gegenüber der anteiligen Kürzung dar. Beide Maßnahmen griffen in grundsätzlich gleicher Weise in die Handlungsfreiheit der Anlagenbetreiber ein. Eine Besserstellung der Optionsanlagen gegenüber den vorrangig von § 11 ZuG 2007 erfassten Neuanlagen erschließe sich schon nach der eigenen Verhaltenspraxis der Beklagten nicht, da diese von ihr als echte Neuanlagen betrachtete Kraftwerke nach § 8 Abs. 6 ZuG 2007 gerade von der anteiligen Kürzung ausnehme.

9 Die Klägerin zu 2 trägt vor: Die Revision vermenge die Methoden der Auslegung. Aus dem Wortlaut des § 4 Abs. 4 ZuG 2007 könne eine Anlagenakzessorietät nicht abgeleitet werden. Der Ansatz der Revision, dass Optionsanlagen weiterhin Bestandsanlagen blieben, habe mit einer grammatikalischen Auslegung nichts zu tun. Die Formulierung, ob eine Anlage dem Erfüllungsfaktor unterliege oder der Erfüllungsfaktor keine Anwendung finde, könne mit einem inhaltlichen Bedeutungsunterschied nicht verbunden werden. Der Gesetzgeber verwende insoweit noch andere Formulierungen, die jedoch inhaltlich identisch seien. Die Wortwahl des Gesetzgebers sei bestenfalls als diffus zu bezeichnen. Auch die Auffassung, dass mit der Optionsregelung lediglich eine relative Besserstellung gegenüber der Regelzuteilung verbunden sei, könne nicht überzeugen. § 7 Abs. 12 ZuG 2007 lasse sich nicht als bloße Übergangsregelung im Grenzbereich zwischen echten Härtefällen nach § 7 Abs. 10 und 11 ZuG 2007 und der Regelzuteilung nach § 7 Abs. 1 ZuG 2007 verstehen. Für eine Verknüpfung von Benchmarking und anteiliger Kürzung gebe es im Zuteilungsgesetz 2007 keine Rechtsgrundlage. Die 14-Jahres-Frist des § 11 Abs. 1 Satz 6 ZuG 2007 gelte nur für Neuanlagen, nicht aber für Optionsanlagen. Aus der Entstehungsgeschichte des Gesetzes sei nichts anderes herzuleiten. Optionsanlagen, die auf die beste verfügbare Technik zum Zeitpunkt der Zuteilungsentscheidung bereits Zugriff hätten, müssten von Belastungen durch den Erfüllungsfaktor sowie die anteilige Kürzung freigestellt werden, weil schon rein technisch keine zusätzlichen Vermeidungsanreize mehr entstehen könnten.

10 Die Klägerin zu 3 trägt vor: § 4 Abs. 4 ZuG 2007 könne eine Anlagenakzessorietät der anteiligen Kürzung nicht entnommen werden. Der Erfüllungsfaktor sei bereits nach dem Wortlaut der Norm zuteilungsakzessorisch, womit im Optionsfall eine anteilige Kürzung ausscheide. § 7 Abs. 12 ZuG 2007 sehe einen uneingeschränkten Austausch der Zuteilungsmethoden vor. Die Beklagte übersehe, dass § 7 Abs. 12 ZuG 2007 nicht nur für von § 7 Abs. 1 ZuG 2007 erfasste Bestandsanlagen gelte, sondern infolge des Verweises in § 8 Abs. 6 ZuG 2007 auch auf Bestandsanlagen Anwendung finde, die erst 2003/2004 in Betrieb gegangen seien. Von einer bloßen Übergangsregelung könne folglich keine Rede mehr sein. Aus § 8 Abs. 6 ZuG 2007 folge vielmehr die durch die Optionsregelung beabsichtigte völlige Gleichstellung von Bestandsanlagen und Neuanlagen. Die Regelungen in § 12 und § 13 ZuG 2007 würden nicht unterlaufen, da für deren Anwendung im Rahmen der Zuteilung nach § 11 ZuG 2007 kein Raum sei. Eine Besserstellung von Optionsanlagen gegenüber Neuanlagen liege nicht vor. Die Funktion der 14-Jahres-Regelung sei zukunftsbezogen und solle Investitionssicherheit schaffen.

11 Die Klägerin zu 4 trägt vor: Die schon aus der Wortauslegung folgende Unanwendbarkeit der anteiligen Kürzung auf Optionsanlagen werde durch systematische Überlegungen bestätigt. § 7 Abs. 12 ZuG 2007 nehme keine Normbestandteile des § 11 ZuG 2007 aus. Bei anderen Verweisungen - wie im Falle des § 7 Abs. 10 ZuG 2007 - habe sich der Gesetzgeber anders verhalten. Zuteilungsmethoden nach § 7 und § 11 ZuG 2007 dürften nicht miteinander vermischt werden. Durch die Anlegung des Maßstabs der besten verfügbaren Technik werde bereits eine Minderung der zuzuteilenden Emissionsberechtigungen und damit der tatsächlichen Treibhausgasemissionen angestrebt. Eine weitere Kürzung über diese Optimierung hinaus sei rechtlich nicht möglich. Insbesondere werde durch das Nichtanwenden der anteiligen Kürzung auf Optionsanlagen der Regelungszweck der § 12 und § 13 ZuG 2007 nicht unterlaufen. Diese Sonderregelungen umfassten Zuteilungen auf der Grundlage von historischen Emissionen, was sich bereits aus der Bezugnahme auf § 7 ZuG 2007 ergebe. Optionsanlagen seien entgegen der Ansicht der Beklagten keine eigene Anlagengruppe, wie auch die Optionsregelung keine den Härtefallregelungen vergleichbare Funktion erfülle. § 7 Abs. 12 ZuG 2007 enthalte eine Rechtsfolgenverweisung.

12 Der Vertreter des Bundesinteresses tritt dem Vorbringen der Revision bei. Die Gleichstellung der Optionsregel mit der Zuteilungsregel für Neuanlagen widerspreche dem Zuteilungsgesetz 2007. Die Zuteilung auf der Basis von BVT-Benchmarks und die Anwendung weiterer Kürzungsfaktoren seien weder verfassungsrechtlich noch innerhalb des Regimes des Zuteilungsgesetzes 2007 ausgeschlossen.

II

13 Die Revision ist unbegründet.

14 Ohne Bundesrecht zu verletzen (§ 137 Abs. 1 VwGO), hat das Oberverwaltungsgericht die Beklagte zur Zuteilung der zusätzlich begehrten Emissionsberechtigungen verpflichtet. Denn deren Zuteilungen an Bestandsanlagen auf der Grundlage der Optionsregelung des § 7 Abs. 12 des Gesetzes über den nationalen Zuteilungsplan für Treibhausgas-Emissionsberechtigungen in der Zuteilungsperiode 2005 bis 2007 (vom 26. August 2004, BGBl I S. 2211 - ZuG 2007) unterliegen keiner anteiligen Kürzung gemäß § 4 Abs. 4 ZuG 2007. Einer - von der Beklagten durch grammatikalische Auslegung des § 4 Abs. 4 ZuG 2007 gewonnenen - strikten Anlagenakzessorietät der anteiligen Kürzung kann nicht beigetreten werden (1.); auch steht die weitere systematische (2.) und die vom Sinn und Zweck bestimmte Auslegung (3.) des Zuteilungsgesetzes 2007 der Annahme entgegen, dass Zuteilungen an Optionsanlagen über die Vorgaben des § 11 ZuG 2007 hinaus noch zusätzlichen Belastungen unterliegen.

15 1. Entgegen der Annahme der Revision kann dem Wortlaut des § 4 Abs. 4 ZuG 2007 nicht ausschließlich oder zumindest hinreichend deutlich entnommen werden, dass Zuteilungen allein an „die Anlagen“, die dem Erfüllungsfaktor unterliegen, anteilig gekürzt werden, und hierzu grundsätzlich alle Bestandsanlagen nach § 7 ZuG 2007 zu zählen sind. Näher liegt die Auslegung, dass nicht die Anlagen, sondern die „Zuteilungen“, die dem Erfüllungsfaktor unterliegen, anteilig gekürzt werden, der Nebensatz sich somit auf die Zuteilungen und nicht auf die Anlagen bezieht; bei diesem Verständnis ist hinsichtlich des Erfüllungsfaktors und damit der anteiligen Kürzung von einer Zuteilungsakzessorietät, nicht aber von einer Anlagenakzessorietät auszugehen.

16 2. Nur letzteres Verständnis steht in Übereinstimmung mit der Systematik des Zuteilungsgesetzes 2007. Während für Zuteilungen an Bestandsanlagen der Erfüllungsfaktor gemäß § 7 Abs. 1 Satz 1 ZuG 2007 unberührt bleibt und diese somit der anteiligen Kürzung unterfallen, wird für jüngere Bestandsanlagen gemäß § 8 Abs. 1 Satz 2 ZuG 2007 die Anwendung des Erfüllungsfaktors für die Dauer von 12 Jahren ausgeschlossen; derselbe Ausschluss gilt für Zuteilungen an Neuanlagen als Ersatzanlagen gemäß § 10 Abs. 1 Satz 3 ZuG 2007 und generell für Zuteilungen an Neuanlagen gemäß § 11 Abs. 1 Satz 3 ZuG 2007 für die Dauer von jeweils 14 Jahren. Der Gesetzgeber regelt in Abschnitt 3 des Zuteilungsgesetzes 2007 somit die Zuteilung der Berechtigungen, wobei er in Unterabschnitt 1 Bestimmungen über die Art und Weise der Zuteilung an bestimmte Anlagentypen trifft. Auch in Unterabschnitt 2 hebt der Gesetzgeber auf Zuteilungen ab, die bestimmte Anlagen besonders begünstigen. Kennzeichnend für das Gesetz sind in Bezug auf die einzelnen Anlagen somit verschiedenartig ausgestaltete Zuteilungsregelungen, die überwiegend von einer Anwendung des Erfüllungsfaktors und damit auch von einer anteiligen Kürzung absehen.

17 Die Revision räumt ein, dass die nach ihrer Ansicht aus § 4 Abs. 4 ZuG 2007 zu gewinnende Anlagenakzessorietät der anteiligen Kürzung nicht als ein „das gesamte Zulassungsrecht gleichsam überwölbender, ungeschriebener Grundsatz“ zu verstehen ist. Insbesondere für Zuteilungen nach den besonderen Regeln der §§ 12 und 13 ZuG 2007 zieht die Beklagte nicht in Zweifel, dass bei Anlagen mit frühzeitigen Emissionsminderungsmaßnahmen und bei Anlagen mit prozessbedingten Emissionen teleologische und systematische Gründe gegen eine anteilige Kürzung sprechen, obwohl es sich auch hier um originäre Bestandsanlagen im Sinne von § 7 ZuG 2007 handelt. Dieser argumentativen Schwäche setzt sich ein Verständnis des § 4 Abs. 4 ZuG 2007 nicht aus, wonach nur Zuteilungen, die dem Erfüllungsfaktor unterliegen, der anteiligen Kürzung unterfallen (ähnlich wohl BVerfG, Beschluss vom 13. März 2007 - 1 BvF 1/05 - NVwZ 2007, 937, Rn. 13 f.). Ohne auf eine Anlagenakzessorietät abzustellen, bestimmt somit die jeweilige Zuteilungsregelung selbst über eine Anwendung des Erfüllungsfaktors und damit einhergehend über die anteilige Kürzung. Da die Optionsregelung in § 7 Abs. 12 ZuG 2007 für die Rechtsfolgen uneingeschränkt auf § 11 ZuG 2007 verweist, kann und darf auch für Optionsanlagen die Unanwendbarkeit des Erfüllungsfaktors gemäß § 11 Abs. 1 Satz 3 ZuG 2007 nicht übergangen werden.

18 Hiermit steht nicht in Widerspruch, dass der Gesetzgeber die anteilige Kürzung - trotz deren Abhängigkeit vom Erfüllungsfaktor - nicht unmittelbar in § 5 ZuG 2007 geregelt hat. Denn die anteilige Kürzung dient als Korrektiv für die Einhaltung des in § 4 Abs. 3 ZuG 2007 festgeschriebenen nationalen Emissionsziels und ist daher im Anschluss an diese Vorgabe geregelt und eingefügt worden. Zudem bedarf es keiner anteiligen Kürzung - wohl aber der Anwendung des dem Ziel der Emissionsminderung dienenden Erfüllungsfaktors -, wenn die Gesamtmenge von 495 Mio. t Kohlendioxid im Zuteilungsverfahren nicht überschritten wird.

19 Wenn die Revision gegen das Verständnis des § 4 Abs. 4 ZuG 2007 im Sinne einer Zuteilungsakzessorietät der anteiligen Kürzung auf andere Möglichkeiten des Gesetzgebers zur Ausformulierung des § 4 Abs. 4 ZuG 2007 verweist - nämlich dass bei gleicher Zielrichtung zum Beispiel „der Erfüllungsfaktor anteilig gekürzt wird“ -, leitet sie dies aus einem Präzisionsverständnis her, das dem Gesetzgeber bei Erlass des Zuteilungsgesetzes 2007 - allein schon bei Betrachtung der unterschiedlichen Formulierungen im Zusammenhang mit dem Verzicht auf die Anwendung des Erfüllungsfaktors - nicht unterstellt werden kann. Dies gilt ebenso für den Einwand der Revision, dass Optionsanlagen als Bestandsanlagen grundsätzlich dem Erfüllungsfaktor im Sinne von § 4 Abs. 4 ZuG 2007 „unterliegen“ und damit Zuteilungen anteilig zu kürzen sind, während § 11 Abs. 1 Satz 3 ZuG 2007 lediglich von einer „Nichtanwendung des Erfüllungsfaktors“ spricht, so dass es bei einer anteiligen Kürzung verbleibt; mit diesem Einwand kann jedoch nicht die grundsätzliche Bindung der anteiligen Kürzung an den Erfüllungsfaktor überspielt werden.

20 Auch die weitere Systematik der normativen Bestimmungen bestätigt die Auslegung des Gesetzes im Sinne einer Zuteilungsakzessorietät.

21 Die Beklagte geht davon aus, dass mit der Einfügung des § 7 Abs. 12 ZuG 2007 in das Gesetz unmittelbar vor Ende des Gesetzgebungsverfahrens ähnlich wie mit dem zeitgleich eingefügten § 7 Abs. 10 und 11 ZuG 2007 Sonderfälle bzw. mit der Zuteilung nach § 7 ZuG 2007 einhergehende Härten abgefedert werden sollten. Dabei kann als zutreffend unterstellt werden, dass die Optionsregel insbesondere auf Anlagen zielen sollte, die infolge schwacher Konjunktur in der Basisperiode des § 7 ZuG 2007 ihre Produktionskapazitäten nicht ausgelastet hatten; historische Emissionen wären für diese Anlagen wenig repräsentativ, wenn im Zuteilungszeitraum möglicherweise mit einer stärkeren oder vollen Auslastung der Anlage zu rechnen sein würde. Ein derart restriktiver Anwendungsbereich der Optionsregelung kommt aber im Gesetz nicht zum Ausdruck. Die Gesetz gewordene Fassung des § 7 Abs. 12 ZuG 2007 bezieht sich - anders als etwa die Bestimmungen in § 7 Abs. 10 und 11 ZuG 2007 - gerade nicht auf spezielle Sonderfälle. Dies hat zur Folge, dass wegen der insoweit uneingeschränkten Fassung des Gesetzes auch Betreiber von Bestandsanlagen mit mehr oder weniger deutlich an die Benchmarks heranreichenden Techniken sich für die Optionsregelung entscheiden konnten, um den Erfüllungsfaktor, aber insbesondere die im Voraus schwer kalkulierbare anteilige Kürzung rein vorsorglich zu umgehen. Der Gesetzgeber eröffnete mit der Fassung des § 7 Abs. 12 ZuG 2007 damit den Betreibern von Bestandsanlagen die uneingeschränkte Möglichkeit, statt der Zuteilung auf der Basis historischer Emissionen sich für die gänzlich andere Zuteilungsmethode, nämlich diejenige für Neuanlagen zu entscheiden. Da mit der Rechtsfolgenverweisung in § 7 Abs. 12 ZuG 2007 ein völliger Wechsel der Zuteilungsmethode verbunden ist, findet auf Optionsanlagen der Erfüllungsfaktor und damit die anteilige Kürzung keine Anwendung. Weshalb Optionsanlagen über die von den strengen Anforderungen der BVT-Benchmarks bestimmten Vorgaben der gewählten Zuteilungsmethode hinaus zusätzliche Minderungspflichten übernehmen sollen, bleibt nach der Systematik des Gesetzes unerfindlich.

22 Die volle und uneingeschränkte Anwendung des Regimes des § 11 ZuG 2007 auf Optionsanlagen ergibt sich auch daraus, dass der Gesetzgeber Anlagen vom Erfüllungsfaktor ausdrücklich ausnimmt, die nach seinem Dafürhalten einen Klimaschutzbeitrag bereits geleistet haben bzw. denen der Klimaschutzbeitrag nach Benchmark-Kriterien abverlangt wird oder bei denen ein solcher produktspezifisch nicht möglich ist. Für Neuanlagen ergibt sich dies aus § 11 Abs. 1 Satz 3 ZuG 2007, für jüngere Bestandsanlagen aus § 8 Abs. 1 ZuG 2007, für Ersatzanlagen aus § 10 Abs. 1 Satz 3 ZuG 2007, für Anlagen mit frühzeitigen Modernisierungsmaßnahmen aus § 12 Abs. 5 ZuG 2007 und für Anlagen mit prozessbedingten Emissionen aus § 13 Abs. 1 ZuG 2007. Scheidet in all diesen Fällen - auch nach Ansicht der Beklagten - eine anteilige Kürzung der Zuteilungen gemäß § 4 Abs. 4 ZuG 2007 aus, so wäre es Sache des Gesetzgebers gewesen, in § 7 Abs. 12 ZuG 2007 bezüglich der Verweisung auf § 11 Abs. 1 Satz 3 ZuG 2007 eine Einschränkung vorzunehmen. Von einer derartigen Einschränkung hat der Gesetzgeber offenbar bewusst abgesehen; denn in der zeitgleich in den Gesetzesentwurf eingefügten Härtefallregelung des § 7 Abs. 10 ZuG 2007 findet sich in Satz 2 die Einschränkung, dass bei einer Zuteilung an den Anlagenbetreiber in entsprechender Anwendung des § 8 ZuG 2007 die Anwendung des Erfüllungsfaktors unberührt bleibt.

23 In diesen Kontext fügt sich auch die Bestimmung des § 8 Abs. 6 ZuG 2007 mit der dortigen Verweisung auf § 7 Abs. 12 ZuG 2007 ein. Die Beklagte geht nicht davon aus, dass die Zuteilung von Berechtigungen an jüngere Bestandsanlagen, für die von der Optionsregel des § 7 Abs. 12 ZuG 2007 Gebrauch gemacht wird, einem Kürzungsfaktor unterliegt. Ein insoweit differenzierendes Verständnis der Rechtsfolgenverweisung des § 7 Abs. 12 ZuG 2007, das die Option der Betreiber alter Bestandsanlagen im Gegensatz zur Option der Betreiber jüngerer Bestandsanlagen einer anteiligen Kürzung unterzieht, ist ohne jede nähere gesetzliche Ausgestaltung nicht möglich.

24 3. Auch mit dem Sinn und Zweck des Zuteilungsgesetzes 2007, das die nationalen Ziele für die Emissionen von Kohlendioxid festlegt und deren Einhaltung durch Regeln über die Zuteilung und Ausgabe von Emissionsberechtigungen an Anlagenbetreiber sicherstellen will, ist die Freistellung der Optionsanlagen von der anteiligen Kürzung gemäß § 4 Abs. 4 ZuG 2007 ohne weiteres vereinbar. Die Nichtanwendung eines Erfüllungsfaktors auf Optionsanlagen widerspricht nicht dem Zweck des Gesetzes, die Zuteilung für diese Anlagen nach den Regeln für Neuanlagen vorzunehmen, wenn sie die für Neuanlagen geltenden Voraussetzungen erfüllen. Sollten insoweit defizitäre Bestandsanlagen für eine Zuteilung nach § 11 ZuG 2007 optiert haben, werden sie ihren Produktionsumfang einschränken oder Berechtigungen zukaufen müssen, was wiederum zum einen bezogen auf den Handel mit Emissionsberechtigungen und zum anderen durch die Schaffung von Modernisierungsanreizen dem Zweck des Gesetzes entspricht. Dagegen widerspricht es dem Zweck der Wahlmöglichkeit, auch die ersichtlich auf Neuanlagen beschränkte Investitionsschutzregelung des § 11 Abs. 1 Satz 6 ZuG 2007 auf Optionsanlagen anzuwenden. Eine Anwendung dieser Regelung hätte zur Folge, dass Betreiber von Bestandsanlagen, deren Inbetriebnahme mehr als 14 Jahre zurückliegt, von der Ausübung des Wahlrechts ausgeschlossen wären. Eine solche Folge wäre unvereinbar mit dem Zweck, den Optierern ein Wahlrecht einzuräumen.

25 Der Einwand der Revision, dass bei Ausschluss der anteiligen Kürzung auf Optionsanlagen es sich um eine Option zu Lasten Dritter, nämlich der nicht optierenden Bestandsanlagen handeln würde, wertet die gegenläufige Systematik des Gesetzes zu gering: Zwar ist nicht in Abrede zu stellen, dass es bei einem überproportionalen Gebrauch der Optionsmöglichkeit durch Betreiber von Bestandsanlagen zu einer stärkeren anteiligen Kürzung kommen kann, weil bei einem Überschreiten des im nationalen Zuteilungsplan festgelegten Gesamtbudgets der übersteigende Betrag auf weniger nicht optierende Bestandsanlagen im Wege der anteiligen Kürzung verteilt werden müsste. Doch ist dieser Anstieg nur relativ - und gegebenenfalls geringfügig -, da jede optierende Bestandsanlage sich nunmehr an den BVT-Benchmarks messen lassen muss und ein etwaiger hoher Kohlendioxidausstoß in der Basisperiode nicht mehr zu Lasten des Budgets geht und somit ohne Bedeutung bleibt. Insbesondere im Zusammenhang mit dem von der Beklagten befürchteten „Run“ auf die Optionsregelung würde sich bei deren Inanspruchnahme durch emissionsstarke Bestandsanlagen ein kompensatorischer oder gar gegenläufiger Effekt ergeben. Bei der theoretischen Annahme einer äußersten Inanspruchnahme der Optionsmöglichkeit wäre es gegebenenfalls nicht einmal auszuschließen, dass infolge der übermäßigen Zahl optierender Bestandsanlagen das Gesamtbudget des § 4 Abs. 3 ZuG 2007 nicht mehr überschritten würde und damit die anteilige Kürzung gemäß § 4 Abs. 4 ZuG 2007 für verbleibende, nicht optierende Bestandsanlagen entfallen könnte. Ins Spekulative führt es somit, dass jeder Nichtoptierer durch jeden weiteren Optierer zusätzlich belastet werde. Im Übrigen kommt es bei einem vom Oberverwaltungsgericht prognostisch als nur geringfügig erachteten Anstieg der anteiligen Kürzung zu keiner „Bestrafung“ von nicht optierenden Bestandsanlagen; es werden vielmehr auch hiermit - dem Sinn und Zweck des Gesetzes entsprechend - Anreize geschaffen, verstärkt in die Modernisierung der Bestandsanlage zu investieren, um gegebenenfalls in eine andere Methode der Zuteilung wechseln zu können. Dass mit dem System der Zuteilung von Emissionsberechtigungen auf der Grundlage des Zuteilungsgesetzes 2007 durch Minderzuteilungen für einzelne Betriebe verfassungsrechtliche Grenzen überschritten worden wären, ist in diesem Zusammenhang von keinem Verfahrensbeteiligten behauptet worden.

26 4. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

Urteil vom 16.10.2007 -
BVerwG 7 C 33.07ECLI:DE:BVerwG:2007:161007U7C33.07.0

Leitsätze:

Die anteilige Kürzung von Zuteilungen zur Einhaltung des Emissionsbudgets ist mit Gemeinschaftsrecht und mit Verfassungsrecht vereinbar.

Den Kürzungsfaktor hat die Behörde vor Erteilung der Zuteilungsbescheide auf der Grundlage einer Prognose über die relevante Zuteilungsmenge zu ermitteln. Der Kürzungsfaktor ist aufgrund seiner Funktion in der Zuteilungsperiode unveränderlich.

Die behördliche Prognose über die Zuteilungsmenge ist gerichtlich nur darauf zu überprüfen, ob die Behörde generell einen unzutreffenden Prognosemaßstab zugrunde gelegt hat. Individuelle Allokationsfehler im Zuteilungsverfahren sind nicht geeignet, die Rechtmäßigkeit der Prognoseentscheidung in Frage zu stellen.

Von der anteiligen Kürzung betroffene Anlagenbetreiber haben keinen Anspruch auf Ausgleich durch zurückfließende Berechtigungen infolge nachträglicher Korrekturen.

  • Rechtsquellen
    Richtlinie 2003/87 Art. 9 Abs. 1 Satz 2; Art. 11 Abs. 1; Anhang III
    GG Art. 19 Abs. 4; Art. 20 Abs. 3
    ZuG 2007 § 4 Abs. 4; §§ 5; 6 Abs. 2; §§ 7 ff.; 17; 18 Satz 1;
    § 19 Abs. 1; § 20
    TEHG § 6 Abs. 1; § 9 Abs. 1, Abs. 2 Satz 3; § 10 Abs. 3, Abs. 4 Satz 1, Satz 2

  • OVG Berlin-Brandenburg - 30.11.2006 - AZ: OVG 12 B 13.06 -
    OVG Berlin-Brandenburg - 30.11.2006 - AZ: OVG 12 B 13.06

  • Zitiervorschlag

    BVerwG, Urteil vom 16.10.2007 - 7 C 33.07 - [ECLI:DE:BVerwG:2007:161007U7C33.07.0]

Urteil

BVerwG 7 C 33.07

  • OVG Berlin-Brandenburg - 30.11.2006 - AZ: OVG 12 B 13.06 -
  • OVG Berlin-Brandenburg - 30.11.2006 - AZ: OVG 12 B 13.06

In der Verwaltungsstreitsache hat der 7. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 16. Oktober 2007
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Sailer
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Herbert, Krauß, Neumann
und Guttenberger
für Recht erkannt:

  1. Die Revisionen der Klägerinnen gegen die Urteile des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg vom 30. November 2006 werden zurückgewiesen.
  2. Die Klägerinnen tragen jeweils die bis zur Verbindung entstandenen Kosten ihres Revisionsverfahrens. Von den nach der Verbindung entstandenen Kosten tragen die Klägerin zu 1 ein Zwanzigstel und die Klägerin zu 2 neunzehn Zwanzigstel.

Gründe

I

1 Die klagenden Energieversorgungsunternehmen wenden sich gegen die zur Einhaltung des Emissionsbudgets vorgenommene anteilige Kürzung der ihnen für die Zuteilungsperiode 2005 bis 2007 zuteilbaren Emissionsberechtigungen.

2 Zur Erfüllung der 1997 im Kyoto-Protokoll vereinbarten Senkung der Emission klimaschädlicher Treibhausgase hat die Europäische Union für die Jahre 2008 bis 2012 eine Reduktion um 8 % gegenüber dem Niveau von 1990 zugesagt. Nach dem Lastenverteilungsplan für die EU-Mitgliedstaaten ist die Beklagte verpflichtet, die Treibhausgasemissionen im Bundesgebiet um 21 % zu verringern. Die Emissionshandelsrichtlinie vom 13. Oktober 2003 verpflichtet die Mitgliedstaaten zur Einführung eines anlagenbezogenen Emissionshandelssystems in den Sektoren Energiewirtschaft und energieintensive Industrie. Ihrer Umsetzung in innerstaatliches Recht dienen insbesondere das Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz (TEHG) und das Gesetz über den nationalen Zuteilungsplan für Treibhausgas-Emissionsberechtigungen in der Zuteilungsperiode 2005 bis 2007 (Zuteilungsgesetz 2007 - ZuG 2007). Sie regeln die Zuteilung von Berechtigungen für Kohlendioxid (CO2)-Emissionen.

3 Das Grundprinzip des Emissionshandels besteht in der Zuteilung kontingentierter, frei handelbarer Emissionsberechtigungen und der Pflicht zur jährlichen Rückgabe von Berechtigungen in Höhe der tatsächlichen Emissionen. Die Gesamtmenge der zuzuteilenden Berechtigungen für eine Zuteilungsperiode und die Regeln für ihre Aufteilung („Makroplan“) sind auf der Grundlage eines von der Bundesregierung beschlossenen nationalen Zuteilungsplans im Zuteilungsgesetz geregelt (§ 7 TEHG). Dem Regierungsbeschluss über den nationalen Zuteilungsplan hat das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit im Einvernehmen mit dem Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit gemäß § 8 Abs. 2 TEHG eine Liste der für die einzelnen Anlagen vorgesehenen Zuteilungsmenge beizufügen („Mikroplan“). Der Regierungsbeschluss und die Liste der vorgesehenen Zuteilungsmengen sind vor Beginn der Zuteilungsperiode der EU-Kommission und den übrigen Mitgliedstaaten zu notifizieren (§ 8 Abs. 3 TEHG). Die EU-Kommission kann den Plan ganz oder teilweise ablehnen, wenn er mit den in Anhang III der Richtlinie aufgeführten Kriterien oder mit der durch Art. 10 der Richtlinie vorgegebenen Zuteilungsmethode unvereinbar ist (Art. 9 Abs. 3 Satz 1 der Emissionshandelsrichtlinie). Der Zuteilungsanspruch des für die Anlage Verantwortlichen bestimmt sich nach Maßgabe des Zuteilungsgesetzes (§ 9 Abs. 1 TEHG). Die zugeteilten Berechtigungen sind in der ersten Zuteilungsperiode kostenlos (§ 18 Satz 1 ZuG 2007).

4 Zuteilungen an Bestandsanlagen werden auf der Grundlage der Emissionen einer Basisperiode um den in § 5 ZuG 2007 festgelegten Erfüllungsfaktor gekürzt (§ 7 ZuG 2007). Für den Fall, dass die Gesamtmenge der nach den Vorschriften des Zuteilungsgesetzes 2007 mit Ausnahme der nach § 11 ZuG 2007 zuzuteilenden Berechtigungen das Budget von 495 Millionen Tonnen Kohlendioxid jährlich überschreitet, werden die vorgenommenen Zuteilungen an Anlagen, die dem Erfüllungsfaktor unterfallen, anteilig gekürzt (§ 4 Abs. 4 ZuG 2007). Das Budget von 495 Millionen Tonnen Kohlendioxid jährlich ergibt sich aus dem in § 4 Abs. 2 ZuG 2007 für die Sektoren Energie und Industrie bestimmten Emissionsziel von 503 Millionen Tonnen abzüglich 4 Millionen Tonnen für die nicht am Emissionshandel teilnehmenden Anlagen, 3 Millionen Tonnen als Reserve für Neuanlagen (§ 6 ZuG 2007) und 1 Million Tonnen für Härtefälle (§ 7 Abs. 10 Satz 5 ZuG 2007).

5 Nach den im Zuteilungsverfahren von der Beklagten angestellten Berechnungen hätten ohne eine anteilige Kürzung in der Zuteilungsperiode insgesamt 1 527 Millionen Berechtigungen zugeteilt werden müssen. Zur Einhaltung des in § 4 Abs. 4 ZuG 2007 bestimmten Budgets errechnete die Beklagte einen Faktor von 0,9537972599, um den sie die dem Erfüllungsfaktor unterfallenden Zuteilungen gekürzt hat. Von der anteiligen Kürzung betroffen waren hiernach Zuteilungen für Altanlagen nach § 7 Abs. 1 bis 5 ZuG 2007, Härtefallzuteilungen nach § 7 Abs. 10 und 11 ZuG 2007 sowie Zuteilungen für Altanlagen, deren Betreiber von der Optionsregel des § 7 Abs. 12 ZuG 2007 Gebrauch gemacht und eine Zuteilung ohne Erfüllungsfaktor nach den Maßstäben für Neuanlagen gemäß § 11 ZuG 2007 beantragt hatten (sog. Optierer). Ausgenommen von der anteiligen Kürzung wurden Zuteilungen an Anlagen, bei denen der Erfüllungsfaktor keine Anwendung findet (u.a. neuere Bestandsanlagen nach § 8 Abs. 1 und Neuanlagen nach § 11 ZuG 2007), Zuteilungen, für die ein Erfüllungsfaktor von 1 festgesetzt wurde (frühzeitige Emissionsminderungen nach § 12 und prozessbedingte Emissionen nach § 13 ZuG 2007), sowie bestimmte Sonderzuteilungen (Anlagen mit Kraft-Wärme-Kopplung nach § 14 und eingestellte Kernkraftwerke nach § 15 ZuG 2007).

6 Der Klägerin zu 1 teilte die Beklagte durch den angefochtenen Bescheid für das Kraftwerk Wählitz 1 004 955 Berechtigungen zu. Ohne anteilige Kürzung hätte die Klägerin zu 1 weitere 15 378 Berechtigungen erhalten.

7 Die Klägerin zu 2 betreibt ihr Kraftwerk Frimmersdorf als Anlage mit Kraft-Wärme-Kopplung. Die Beklagte teilte ihr durch den angefochtenen Bescheid für das Kraftwerk 60 954 891 Berechtigungen zu. Ohne anteilige Kürzung hätte die Klägerin zu 2 weitere 2 952 660 Berechtigungen erhalten.

8 Das Verwaltungsgericht hat die nach erfolglosen Widersprüchen erhobenen Klagen abgewiesen. Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufungen der Klägerinnen zurückgewiesen. In den Entscheidungsgründen ist ausgeführt: Die Vorschrift über die anteilige Kürzung sei mit Gemeinschaftsrecht vereinbar, da dieses kein bestimmtes Zuteilungssystem vorschreibe und die allgemeinen Vorgaben der Emissionshandelsrichtlinie - namentlich das Transparenzgebot, ein (mögliches) Verbot nachträglicher Korrekturen, die Berücksichtigung der Emissionsminderungspotentiale und die Pflicht zur Notifizierung der nationalen Allokationspläne - durch die anteilige Kürzung nicht beeinträchtigt würden. § 4 Abs. 4 ZuG 2007 sei bei der gebotenen Würdigung im Regelungszusammenhang mit den übrigen Zuteilungsbestimmungen auch verfassungsgemäß. Die Zuteilungsregeln führten nicht zu unverhältnismäßigen Eingriffen in das Eigentumsrecht und die Berufsfreiheit. Sie seien angesichts des Gestaltungsspielraums des Gesetzgebers sowie der sachlichen Rechtfertigung der nach dem Anlagenalter, dem Emissionsminderungspotential und der Zuteilungsmethode vorgenommenen Differenzierung zwischen Anwendung und Nichtanwendung des Erfüllungsfaktors mit dem Gleichheitssatz vereinbar. § 4 Abs. 4 ZuG 2007 sei hinreichend bestimmt, verletze nicht den Grundsatz des Vertrauensschutzes und diene durch die gesetzliche Obergrenze des Budgets der zuzuteilenden Berechtigungen der Einhaltung des Emissionsziels.

9 Auch die Gesetzesanwendung durch die Beklagte verletze die Klägerinnen nicht in ihren Rechten. Im Einklang mit Wortlaut und Systematik des § 4 Abs. 4 ZuG 2007, den gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben und dem Zweck der Zuteilungsregeln sei die Beklagte davon ausgegangen, dass eine anteilige Kürzung nur nach dem Erkenntnisstand unmittelbar vor Zuteilung der Berechtigungen vorzunehmen sei und für die Zuteilungsperiode verbindlich bleibe. Die zu erwartenden Auswirkungen möglicher Rückforderungen und Nachallokationen von Emissionsberechtigungen auf die Gesamtmenge seien per Saldo vernachlässigbar gering. Bei der Berechnung der Gesamtmenge der zuzuteilenden Berechtigungen habe die Beklagte zutreffend nur die im Zuteilungsverfahren noch nicht berücksichtigungsfähigen, aus der Neuanlagenreserve auszustattenden Neuanlagen ausgenommen. Den Kürzungsfaktor habe sie zu Recht unabhängig von der Rechtmäßigkeit der einzelnen Zuteilungsentscheidungen ermittelt. In Übereinstimmung mit § 4 Abs. 4 ZuG 2007 habe sie Zuteilungen an Anlagen, bei denen kein Erfüllungsfaktor anzuwenden (§ 8 Abs. 1 Satz 2, § 10 Abs. 1 Satz 3 und § 11 Abs. 1 Satz 3 ZuG 2007) oder bei denen ein Erfüllungsfaktor von 1 anzusetzen sei (§ 12 Abs. 1 Satz 1 und 5, § 12 Abs. 5 und § 13 Abs. 1 ZuG 2007), nicht anteilig gekürzt. Ob sie die Optierer (§ 7 Abs. 12 ZuG 2007) und die der Härtefallregelung des § 7 Abs. 11 ZuG 2007 unterfallenden Anlagen zu Recht in die anteilige Kürzung einbezogen habe, könne als nicht entscheidungserheblich offenbleiben.

10 Unbegründet sei der von den Klägerinnen geltend gemachte Anspruch auf Ausgleich der anteiligen Kürzung durch zurückfließende Berechtigungen wegen nachträglicher Anpassung an den tatsächlichen Bedarf bei Anlagen, denen Berechtigungen auf der Grundlage von Prognosen der Anlagenbetreiber zugeteilt worden seien. Unabhängig davon, ob solche nachträglichen Korrekturen gemeinschaftsrechtlich zulässig seien und die entsprechende Zuteilungsmasse zur Verfügung stehen werde, flössen zurückgegebene oder infolge des Widerrufs von Zuteilungsentscheidungen zurückgegebene oder nicht ausgegebene Berechtigungen ausschließlich der Neuanlagenreserve zu (§ 6 Abs. 2 ZuG 2007). Es spreche einiges dafür, dass das auch für Rückflüsse aus nachträglichen Korrekturen bei Optierern gelte; dass § 6 gemäß § 7 Abs. 12 Satz 2 ZuG 2007 keine Anwendung finde, solle nur den Ausschluss von Zuteilungen an Optierer aus der Neuanlagenreserve klarstellen. Jedenfalls sehe das Gesetz eine Verteilung von Rückflüssen aus nachträglichen Korrekturen an die von anteiliger Kürzung betroffenen Anlagen nicht vor. Ein solcher Ausgleich sei nicht zur Vermeidung einer Rechtsverletzung der Klägerinnen geboten. Eine planwidrige Regelungslücke liege nicht vor, weil die Zuteilungsregeln nicht auf vollständige Ausschöpfung des Budgets zuteilbarer Berechtigungen angelegt seien.

11 Mit ihren Revisionen gegen die im Wesentlichen übereinstimmend begründeten Urteile des Oberverwaltungsgerichts verfolgen die Klägerinnen ihr Begehren auf Aufhebung der anteiligen Kürzung, hilfsweise auf Kompensation durch Zuteilung zurückfließender Berechtigungen aus nachträglichen Korrekturen weiter.

12 Nach Auffassung der Klägerin zu 1 verletzt § 4 Abs. 4 ZuG 2007 das gemeinschaftsrechtliche Transparenzgebot sowie die verfassungsrechtlichen Grundsätze des Vertrauensschutzes, der Verhältnismäßigkeit und der Bestimmtheit des Gesetzes. Bundesrecht sei auch verletzt, weil die für die Überschreitung der Gesamtmenge maßgeblichen Umstände nicht im Gesetz bestimmt, sondern vom Verhalten der Anlagenbetreiber abhängig seien. Eine Kompensation der anteiligen Kürzung sei in verfassungskonformer Auslegung des § 9 Abs. 1 TEHG i.V.m. § 4 Abs. 4 ZuG 2007 geboten. Das Gesetz sei auf eine weitgehende Ausschöpfung des Budgets an Berechtigungen angelegt. § 6 Abs. 2 ZuG 2007 gelte nicht für nachträgliche Korrekturen bei Optierern und stehe deshalb einer Kompensation nicht entgegen.

13 Die Klägerin zu 2 hält die Auslegung und Anwendung des § 4 Abs. 4 ZuG 2007 durch das Oberverwaltungsgericht für bundesrechtswidrig. Die Regelung des § 9 Abs. 1 TEHG i.V.m. § 7 Abs. 1 ZuG 2007 gewähre dem Anlagenbetreiber ein subjektives Recht auf gesetzmäßige Zuteilung. Da der Zuteilungsanspruch durch die anteilige Kürzung beeinträchtigt werde, sei diese durch den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit beschränkt. Das impliziere, was die politischen Auseinandersetzungen über die Höhe des Emissionsziels bestätigt hätten, eine Ausschöpfung des Budgets zuteilbarer Berechtigungen und eine Beschränkung nach rein rechnerischen Kriterien. Ein Prognose- oder Bewertungsspielraum sei der Behörde bei der Bestimmung des Kürzungsfaktors nicht eingeräumt. Der Kürzungsfaktor sei zwar vor Erlass der Zuteilungsbescheide zu berechnen. Seine Rechtmäßigkeit unterliege aber der gerichtlichen Kontrolle. Diese erfordere die Klärung, ob die dem Kürzungsfaktor zugrunde liegenden Zuteilungen rechtmäßig seien. § 17 Satz 3 ZuG 2007 gebiete die materielle Richtigkeit der erstmaligen Zuteilung; die Vorschriften über eine nachträgliche Korrektur sowie die Pflicht zur Überprüfung der Zuteilungsentscheidung (§ 11 TEHG) gewährleisteten eine rechtmäßige Bestimmung der Zuteilungsmenge mit Wirkung für die Vergangenheit. Daraus ergebe sich ein Vorrang der materiellen Richtigkeit gegenüber der Praktikabilität des Zuteilungsverfahrens und der Stabilität des Emissionshandelssystems. § 4 Abs. 4 ZuG 2007 diene einer bestmöglichen Erfüllung des Zuteilungsanspruchs im Rahmen des Emissionsbudgets. Eine Änderung des Kürzungsfaktors im Wege der gerichtlichen Kontrolle beschränke sich auf die Korrektur nicht bestandskräftiger Zuteilungsbescheide. Verpflichtungen zur Mehrzuteilung ließen sich unter Rückgriff auf die „Widerspruchsreserve“ oder durch Zukauf von Berechtigungen erfüllen. Damit bliebe das Budget zuteilbarer Berechtigungen unverändert.

14 Die gebotene Änderung des Kürzungsfaktors erfasse auch Rückflüsse von Berechtigungen aus der nachträglichen Korrektur von Zuteilungen an Optionsanlagen. Das folge aus der in § 7 Abs. 12 Satz 2 ZuG 2007 bestimmten Unanwendbarkeit des § 6 ZuG 2007 auf Optionsanlagen, aus der Wirkung eines Widerrufs für die Vergangenheit (§ 8 Abs. 4 Satz 1 ZuG 2007) und aus der Beschränkung der anteiligen Kürzung auf das notwendige Maß. Dies gelte umso mehr, als die anteilige Kürzung gerade durch die unerwartet hohe Zahl der Optierer bewirkt worden sei. Mit Blick auf das beim Europäischen Gerichtshof erster Instanz anhängige Verfahren über die Vereinbarkeit nachträglicher Korrekturen mit Gemeinschaftsrecht sei dem Zuteilungsbescheid ein entsprechender Vorbehalt beizufügen.

15 Unabhängig hiervon verletze das angegriffene Urteil Bundesrecht, weil es eine effektive gerichtliche Kontrolle der Rechtmäßigkeit des Kürzungsfaktors ausschließe. Nach Ansicht des Oberverwaltungsgerichts sei die behördliche Feststellung der zuzuteilenden Berechtigungen einer gerichtlichen Überprüfung entzogen. Das widerspreche der Pflicht der Behörde zur Überprüfung der Angaben der Anlagenbetreiber und schließe den Rechtsschutz gegenüber den die Gesamtzuteilungsmenge bestimmenden einzelnen Zuteilungsbescheiden aus. Das Gesetz räume der Behörde keine Einschätzungsprärogative bei der Festlegung des Kürzungsfaktors ein. Selbst bei Einräumung eines sachlich gerechtfertigten Beurteilungs- oder Prognosespielraums müsse ein Kernbestand gerichtlicher Kontrolle gewahrt bleiben.

16 Die Beklagte verteidigt die angegriffenen Urteile und führt ergänzend aus: Das Oberverwaltungsgericht habe die gerichtliche Kontrolle des Kürzungsfaktors auf die für eine Neuberechnung der anteiligen Kürzung erheblichen Umstände erstreckt und nur die auf die einzelnen Zuteilungsentscheidungen bezogenen Einschätzungen der Behörde für nicht überprüfbar gehalten. Dem entspreche, dass es die Anwendbarkeit der anteiligen Kürzung auf Optionsanlagen überprüft habe. Nach der Erstzuteilung gewonnene Erkenntnisse über die einzelnen Zuteilungsentscheidungen ließen die Rechtmäßigkeit der anteiligen Kürzung unberührt. Das Gericht sei dabei an den Kenntnisstand der Behörde am Berechnungsstichtag gebunden. Eine nachträgliche Neuberechnung des Kürzungsfaktors widerspreche Wortlaut, Systematik und Zweck des Gesetzes. Die Verteilung der Berechtigungen aus nachträglichen Korrekturen an die Betreiber von Bestandsanlagen sei im Gesetz nicht vorgesehen. Mit solchen Korrekturen werde nicht realisierten Produktionsprognosen Rechnung getragen. Den demgemäß geringeren Emissionen entspreche ein geringerer Bedarf an Emissionsberechtigungen. Eine nachträgliche Ausschüttung hätte negative Folgen für die Stabilität des Emissionshandelssystems. Die Zulassung eines derart regulierenden Markteingriffs sei Sache des Gesetzgebers. Möglicherweise stände ihr das Verbot staatlicher Beihilfen entgegen.

II

17 Die Revisionen der Klägerinnen sind unbegründet. Die Annahme des Oberverwaltungsgerichts, dass die Klägerinnen durch die gemäß § 4 Abs. 4 ZuG 2007 vorgenommene anteilige Kürzung der ihnen andernfalls zuzuteilenden Berechtigungen nicht in ihren Rechten verletzt werden und keinen Ausgleich der anteiligen Kürzung aus Rückflüssen von Berechtigungen infolge nachträglicher Korrekturen beanspruchen können, ist revisionsrechtlich nicht zu beanstanden.

18 1. Die Regelung des § 4 Abs. 4 ZuG 2007 ist mit Gemeinschaftsrecht und mit nationalem Verfassungsrecht vereinbar. Sie bestimmt, dass die nach den Vorschriften des Zuteilungsgesetzes 2007 mit Ausnahme von dessen § 11 vorgenommenen Zuteilungen an die Anlagen, die dem Erfüllungsfaktor unterliegen, anteilig gekürzt werden, soweit die Gesamtmenge der nach den genannten Vorschriften zuzuteilenden Berechtigungen den Gegenwert von jährlich 495 Millionen Tonnen Kohlendioxid (Emissionsbudget) übersteigt.

19 a) Die anteilige Kürzung nach § 4 Abs. 4 ZuG 2007 verletzt nicht das durch die Emissionshandelsrichtlinie 2003/87 EG vom 13. Oktober 2003 vorgegebene Transparenzgebot. Nach Art. 9 Abs. 1 Satz 2 der Emissionshandelsrichtlinie ist der nationale Zuteilungsplan „auf objektive und transparente Kriterien zu stützen, einschließlich der in Anhang III genannten Kriterien, wobei die Bemerkungen der Öffentlichkeit angemessen zu berücksichtigen sind“. In dem genannten Anhang III ist unter anderem bestimmt, dass die Gesamtmenge der in der jeweiligen Zuteilungsperiode zuzuteilenden Zertifikate mit der Verpflichtung des Mitgliedstaats zur Begrenzung seiner Emissionen in Einklang stehen (Nr. 1) und der Plan eine Liste der unter die Richtlinie fallenden Anlagen unter Angabe der Anzahl der den einzelnen Anlagen zuzuteilenden Zertifikate enthalten muss (Nr. 10).

20 Die Klägerin zu 1 sieht die Verletzung des Transparenzgebots darin, dass eine anteilige Kürzung durch die Emissionshandelsrichtlinie nicht vorgegeben wird. Diese Rüge ist schon deswegen unbegründet, weil die Richtlinie, soweit sie keine zwingenden Vorgaben enthält, dem Mitgliedstaat die Wahl der Form und der Mittel zur Erreichung des verbindlich vorgegebenen Ziels überlässt (Art. 249 Abs. 3 EG). Die anteilige Kürzung gemäß § 4 Abs. 4 ZuG 2007 soll sicherstellen, dass das im nationalen Allokationsplan bestimmte Emissionsbudget nicht überschritten wird. Die Regelung dient damit dem Ziel, die von der Bundesrepublik Deutschland übernommene Verpflichtung zur Emissionsbegrenzung zu erfüllen. Sie entspricht auch den Vorgaben, die die Richtlinie an den Inhalt des nationalen Zuteilungsplans stellt. Aus dem nationalen Allokationsplan vom 31. März 2004 geht hervor, wie viele Zertifikate Deutschland insgesamt im Zuteilungszeitraum zuzuteilen beabsichtigt und wie die Zertifikate zugeteilt werden sollen (Abschnitt B Nr. 3.3, 4.3, 4.4 und 5; Abschnitt C Nr. 3 und 4). Die ihm zur Notifizierung beigefügte anlagenbezogene Zuteilungsliste weist die im Einzelnen geplanten Zuteilungen aus. Ihre endgültige Gestalt gewinnen das Emissionsbudget und die Zuteilungsregeln allerdings erst nach Eingang der Entscheidung der Kommission, öffentlicher Anhörung und entsprechenden Änderungen durch das Zuteilungsgesetz.

21 Entgegen der Ansicht der Klägerin zu 1 bewirkt § 4 Abs. 4 ZuG 2007 keine „Undurchschaubarkeit“ der Zuteilungsregeln. Die Vorschrift bestimmt Voraussetzungen und Rechtsfolgen der anteiligen Kürzung nach objektiven, konditional programmierten Kriterien. Anhand der gesetzlichen Zuteilungsregeln kann sich der Antragsteller Kenntnis über die Zahl der Berechtigungen verschaffen, die seiner Anlage ohne anteilige Kürzung zuzuteilen wären. Hinsichtlich der anteiligen Kürzung sind die maßgeblichen Parameter und der Berechnungsmodus dem § 4 Abs. 4 ZuG 2007 zu entnehmen. Die genaue Zahl der zugeteilten Berechtigungen ergibt sich aus der Zuteilungsentscheidung, die vor Beginn der Zuteilungsperiode ergeht (§ 10 Abs. 4 Satz 1 und 2 TEHG) und damit für den Antragsteller die erforderliche Planungs- und Investitionssicherheit gewährleistet. Das genügt, um die Anforderungen des Transparenzgebots zu erfüllen.

22 Die gegenteilige Auffassung, wonach der Anlagenbetreiber schon bei Antragstellung die ihm zuzuteilenden Berechtigungen mathematisch exakt müsse berechnen können (Ehrmann/Greinacher, RdE 2006, 97 <101>), ist in der Literatur vereinzelt geblieben. Sie verkennt das Funktionsprinzip der Mengenplanung, die im Zusammenwirken mit den Zuteilungsregeln sicherstellen soll, dass die in § 4 Abs. 4 ZuG 2007 bezeichnete Obergrenze des Budgets nicht überschritten wird. Es besteht darin, dass die aufgrund der Emissionen in einer Basisperiode errechneten Zuteilungen an Bestandsanlagen in einer ersten Stufe mittels des gesetzlich bestimmten Erfüllungsfaktors reduziert werden. Wenn die Ermittlung der Menge der Zuteilungen eine Überschreitung der Obergrenze ergibt, bedarf es in der zweiten Stufe einer weiteren Verringerung der Zuteilungen, wie dies in § 4 Abs. 4 ZuG 2007 bestimmt ist. Da sich die Menge der Zuteilungen wegen der Vielfalt der Zuteilungsregeln und Wahlrechte erst nach Ende der Ausschlussfrist für Zuteilungsanträge (§ 10 Abs. 3 Satz 1 und 2 TEHG) ermitteln lässt, muss diese „Feinsteuerung“ durch anteilige Kürzung vor Erteilung der Zuteilungsbescheide vorgenommen werden. Dieser Zeitpunkt ist deshalb für die Ermittlung des Kürzungsfaktors maßgeblich. Vor diesem Zeitpunkt ist eine exakte Berechnung der Höhe des Zuteilungsanspruchs weder tatsächlich möglich noch rechtlich geboten.

23 b) Die Regelung des § 4 Abs. 4 ZuG 2007 verstößt auch nicht gegen die von der Klägerin zu 1 angeführten verfassungsrechtlichen Grundsätze.

24 aa) Soweit die Klägerin zu 1 einen Verstoß gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes beanstandet, fehlt es an einem schutzwürdigen Vertrauen darauf, dass die Berechtigungen ungekürzt zugeteilt werden. Der Anspruch auf Zuteilung von Berechtigungen besteht nur nach Maßgabe des Zuteilungsgesetzes 2007 (§ 9 Abs. 1 TEHG). Er ist damit bereits bei seiner Entstehung mit der Möglichkeit einer anteiligen Kürzung belastet. Soweit ihr Vorbringen darauf abzielt, dass die Höhe der anteiligen Kürzung im Zeitpunkt der Antragstellung nicht vorhersehbar gewesen sei, beruft sich die Klägerin zu 1 der Sache nach auf den rechtsstaatlichen Grundsatz der Bestimmtheit von Gesetzen. Auch dieser Grundsatz ist nicht verletzt.

25 Das rechtsstaatliche Gebot der Gesetzesbestimmtheit zwingt den Gesetzgeber nicht, Regelungstatbestände stets mit genau erfassbaren Maßstäben zu umschreiben. Der Gesetzgeber ist gehalten, seine Regelungen so bestimmt zu fassen, wie dies nach der Eigenart des zu ordnenden Lebenssachverhalts mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist. Bei der Frage, welche Bestimmtheitsanforderungen im Einzelnen erfüllt sein müssen, ist auch die Intensität der Einwirkungen auf die Regelungsadressaten zu berücksichtigen. Die Rechtsunterworfenen müssen in zumutbarer Weise erkennen können, ob die tatsächlichen Voraussetzungen für die in der Rechtsnorm ausgesprochene Rechtsfolge vorliegen. Dabei reicht es aus, wenn sich dies im Wege der Auslegung der einschlägigen Bestimmung mit Hilfe der anerkannten Auslegungsregeln feststellen lässt (BVerfGE 102, 254 <337>).

26 § 4 Abs. 4 ZuG 2007 genügt diesen Anforderungen. Die Höhe der bestimmten Obergrenze des Budgets zuteilbarer Berechtigungen von jährlich 495 Millionen Tonnen ist in der Vorschrift normiert. Aus welchen Gründen das Budget gegenüber dem allgemeinen Emissionsziel für die Sektoren Energie und Handel (503 Millionen Tonnen) zurückbleibt, muss das Gesetz nicht regeln. Welche Anlagen von der Kürzung betroffen sind und zu welchem Zeitpunkt der Kürzungsfaktor festzulegen ist, lässt sich mit Hilfe der anerkannten Auslegungsregeln klären. Dass die Anlagenbetreiber den Umfang ihrer individuellen Zuteilung bereits bei der Antragstellung exakt vorausberechnen konnten, verlangt das verfassungsrechtliche Gebot der Gesetzesbestimmtheit ebenso wenig wie das gemeinschaftsrechtliche Transparenzgebot. Es genügt, dass die Zahl der zugeteilten Berechtigungen in der drei Monate nach Antragstellung erlassenen Zuteilungsentscheidung bestimmt ist.

27 bb) Die anteilige Kürzung zur Einhaltung der nationalen Emissionsziele ist mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit vereinbar.

28 Nach Ansicht der Klägerin zu 1 könnte die anteilige Kürzung nur dann erforderlich sein, wenn das allgemeine Emissionsziel eine starre Obergrenze wäre. Dass es dies nicht sei, folge schon aus der offenen Formulierung des § 4 Abs. 2 ZuG 2007. Da das in § 4 Abs. 4 ZuG 2007 bestimmte Budget aus dem allgemeinen Emissionsziel rechnerisch abgeleitet sei, könne es ebenso wenig Verbindlichkeit beanspruchen. Diese Kritik geht an Wortlaut, Systematik und Zweck der Regelung vorbei.

29 Das in § 4 Abs. 2 ZuG 2007 festgelegte allgemeine Emissionsziel für die Zuteilungsperiode, das für die Sektoren Energie und Industrie 503 Millionen Tonnen und für andere Sektoren 356 Millionen Tonnen Kohlendioxid jährlich vorgibt, ist zusammen mit den Absätzen 1 und 3 des Gesetzes Bestandteil des im nationalen Allokationsplan beschlossenen Makroplans und als Zielvorgabe in das Gesetz übernommen worden. An die Verfehlung dieses Ziels knüpft das Zuteilungsgesetz 2007 keine Rechtsfolgen. Wie die Aufnahme des allgemeinen Emissionsziels für die Zuteilungsperiode 2008 bis 2012 in § 4 Abs. 1 und 3 ZuG 2007 zeigt, dienen die Emissionsziele der längerfristigen Planung zu dem Zweck, die für die Zuteilungsperiode 2008 bis 2012 bestehende Verpflichtung zur Emissionsreduzierung zu erreichen. Zugleich sollen sie als zentrale klimapolitische Eckdaten die Grundlage für die Berechnung des Erfüllungsfaktors bieten (BTDrucks 15/2966 S. 19).

30 Demgegenüber ist das in § 4 Abs. 4 ZuG 2007 bestimmte Emissionsbudget - erstens - für die Mengenplanung verbindlich und - zweitens - als Obergrenze zu verstehen. Da der Mikroplan, der die Regeln für die Zuteilung der Emissionsberechtigungen an die einzelnen Anlagen enthält und mit der Zielvorgabe des Makroplans übereinstimmen soll, von Voraussetzungen abhängt, die in den Vorschriften der §§ 7 ff. ZuG 2007 abstrakt-generell geregelt sind, ist eine mehr oder weniger große Abweichung der Anzahl der hiernach zuzuteilenden Berechtigungen von der Zielvorgabe unvermeidlich. Die Differenz soll nach der Gesetz gewordenen Beschlussempfehlung des Ausschusses für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit (BTDrucks 15/3224) auf der Ebene der Mengenplanung durch die in § 4 Abs. 4 ZuG 2007 normierte anteilige Kürzung ausgeglichen werden. Diese Funktion setzt voraus, dass das bestimmte Emissionsbudget keine unverbindliche Zielvorgabe, sondern für die Mengenplanung maßgeblich ist. Die Mengenplanung dient der Bestimmung des Kürzungsfaktors. Sie hat damit nicht den Zweck, die Ausschöpfung des Budgets sicherzustellen.

31 Entgegen der Ansicht der Klägerin zu 1 ist § 4 Abs. 4 ZuG 2007 mit seiner Regelung einer verbindlichen Obergrenze des Emissionsbudgets schon deswegen erforderlich, weil andernfalls bei einer Überschreitung dieser Grenze durch die Menge der zuzuteilenden Berechtigungen das allgemeine Emissionsziel auf der Ebene der Mengenplanung verfehlt würde und überdies der einheitliche Kürzungsfaktor nicht ermittelt werden könnte. Damit wird nicht ausgeschlossen, dass die Gesamtzahl der Berechtigungen etwa aufgrund von Änderungen einzelner Zuteilungsbescheide in nachfolgenden Rechtsbehelfsverfahren und die entsprechende Reserve übersteigenden Zuteilungen an zusätzliche Neuanlagen am Ende der Zuteilungsperiode von dem festgelegten Emissionsbudget abweicht. Mit der anteiligen Kürzung lässt sich die Gesamtzahl der Berechtigungen nur im Rahmen der Mengenplanung steuern. Diese wirkt sich zwar bestimmungsgemäß auf die Höhe der Zuteilungsansprüche aus, ist aber ohne Einfluss auf die erst nach rechtlicher Prüfung im Einzelfall und Abschluss der Zuteilungsperiode feststehende Summe der in den Sektoren Energie und Industrie insgesamt zugeteilten Berechtigungen. Um zu vermeiden, dass durch die bei Beginn des Zuteilungsverfahrens nicht absehbare Menge zusätzlicher Berechtigungen das Emissionsziel nachhaltig verfehlt wird, ist § 4 Abs. 4 ZuG 2007 auf die Kürzung, also eine Anpassung der Mengenplanung nach unten beschränkt. Die Regelung kann daher nicht dahin verstanden werden, dass das Emissionsbudget ausgeschöpft werden müsste, wenn es durch die Gesamtzahl der Zuteilungen am Ende der Zuteilungsperiode unterschritten werden sollte.

32 Als Alternative zu der im Interesse der Einhaltung des Emissionsziels gebotenen anteiligen Kürzung hätte im Rahmen des Systems nur die Möglichkeit bestanden, den Erfüllungsfaktor gemäß § 5 ZuG 2007 vorsorglich in einer Höhe festzusetzen, die bei allen Unwägbarkeiten eine sichere Einhaltung des Emissionsbudgets gewährleistet. Durch eine solche Grobsteuerung wären die Zuteilungen indessen in weit stärkerem Maße begrenzt worden, als dies aufgrund der anteiligen Kürzung der Fall ist. Die vom Gesetzgeber gewählte Regelung ist hiernach im Einklang mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit eine mildere Ausgestaltung der Rechtsposition der Betreiber.

33 cc) Nach Auffassung der Klägerin zu 1 verletzt § 4 Abs. 4 ZuG 2007 den verfassungsrechtlichen Grundsatz, wonach der Gesetzgeber in grundlegenden normativen Bereichen alle wesentlichen Entscheidungen selbst zu treffen hat. Der Verstoß ergebe sich daraus, dass die Höhe der für den Kürzungsfaktor maßgeblichen Überschreitung der Gesamtmenge in der Hand der Anlagenbetreiber liege, die durch Gebrauch ihrer Wahlrechte, insbesondere der Optionsregel des § 7 Abs. 12 ZuG 2007, den Zuteilungsanspruch anderer Anlagenbetreiber verringerten.

34 Die Auffassung der Klägerin zu 1 ist unzutreffend. Mit der Regelung der Voraussetzungen, unter denen Zuteilungen für dem Erfüllungsfaktor unterliegende Anlagen anteilig gekürzt werden, hat der Gesetzgeber das Entscheidungsprogramm bestimmt. Er hat damit „das Wesentliche selbst festgelegt und nicht dem Handeln der Verwaltung überlassen“ (BVerfGE 49, 89 <129>). Das genügt den Anforderungen des Parlamentsvorbehalts. Dass sich das Antragsverhalten der Betreiber in gewissem Umfang auf den Kürzungsfaktor auswirkt, ist nach der Ausgestaltung des Zuteilungsgesetzes 2007 eine zwangsläufige Folge des Korrekturmechanismus. Mit der Hinnahme dieser Folge hat sich der Gesetzgeber seiner Rechtsetzungsprärogative nicht entäußert.

35 2. Die von der Klägerin zu 2 gerügte Anwendung des § 4 Abs. 4 ZuG 2007 durch die Beklagte verletzt die Klägerinnen nicht in ihren Rechten. Zu Recht hat das Oberverwaltungsgericht angenommen, dass die anteilige Kürzung einmalig vor der allgemeinen Zuteilung der Berechtigungen vorzunehmen und innerhalb der Zuteilungsperiode nicht variabel ist. Im Ergebnis ebenfalls zutreffend ist das Oberverwaltungsgericht davon ausgegangen, dass der Kürzungsfaktor einer funktional eingeschränkten gerichtlichen Kontrolle unterliegt.

36 a) Wie bereits erwähnt, ist für die Berechnung des Kürzungsfaktors der Zeitpunkt unmittelbar vor Erteilung der Zuteilungsbescheide durch die Beklagte maßgeblich. Die Zuteilungsentscheidung für die Zuteilungsperiode 2005 bis 2007 war spätestens sechs Wochen nach Ablauf der Antragsfrist zu erlassen (§ 10 Abs. 4 Satz 2 TEHG). Nach Art. 11 Abs. 1 der Emissionshandelsrichtlinie ist über die Gesamtzahl der zuzuteilenden Berechtigungen und über die Zuteilung an die einzelnen Anlagenbetreiber mindestens drei Monate vor Beginn der Zuteilungsperiode zu entscheiden. Zu einem bestimmten Stichtag vor Beginn des Emissionshandels muss demnach die Mengenplanung und damit auch der Kürzungsfaktor feststehen. Unabhängig davon, dass diese sehr anspruchsvollen Fristen in der Praxis nicht eingehalten werden konnten, lassen die Vorschriften klar erkennen, dass die zur Einhaltung des Emissionsbudgets durch anteilige Kürzung ermittelte Zuteilungsmenge nach dem Stichtag nicht mehr veränderbar ist. Die Stichtagsregelung wäre sinnlos, wenn mit ihr nicht der für die Mengenplanung verbindliche Zeitpunkt bestimmt würde. Die Unzulässigkeit eines variablen Stichtags findet eine Bestätigung in der Verpflichtung, die zugeteilten Berechtigungen jährlich in jeweils gleich großen Teilmengen auszugeben (§ 19 Abs. 1 ZuG 2007 i.V.m. § 9 Abs. 2 Satz 3 TEHG).

37 Da sich der Kürzungsfaktor aus dem Emissionsbudget einerseits und der zum Stichtag zu ermittelnden Menge kürzungsbedürftiger Zuteilungen andererseits errechnet, ist hierfür der behördliche Erkenntnisstand am Stichtag maßgeblich. Nachträgliche Änderungen individueller Zuteilungen sind für den Kürzungsfaktor unerheblich. Das gebieten die Planungs- und Investitionssicherheit der am Emissionshandel teilnehmenden Anlagenbetreiber, die Stabilität des Emissionshandelssystems und die Funktionsfähigkeit des Zuteilungsverfahrens. Die Anlagenbetreiber dürfen darauf vertrauen, während der Handelsperiode im Rahmen der gesetzlichen Vorschriften über die Menge der ihnen zugeteilten Berechtigungen verfügen zu können und vor deren Wertverlust durch Ausgabe zusätzlicher, aus nachträglichen Änderungen von Zuteilungsbescheiden hervorgegangener Berechtigungen verschont zu bleiben. Das Emissionshandelssystem soll weder durch nachträgliche staatliche Eingriffe in den Marktmechanismus noch von einer mangels kalkulierbarer Rahmenbedingungen sachwidrigen Zurückhaltung der Marktteilnehmer beim Verkauf von Berechtigungen beeinträchtigt werden. Das Zuteilungsverfahren könnte seine Funktion nicht erfüllen, wenn zu nicht absehbaren Zeitpunkten bestandskräftig oder rechtskräftig gewordene Änderungsbescheide laufende Berichtigungen des Kürzungsfaktors bewirkten, bis nach Ende der Zuteilungsperiode die weder gemäß § 6 Abs. 1 TEHG zum Ausgleich der Emissionen abgegebenen noch gemäß § 6 Abs. 4 Satz 6 TEHG zurückgegebenen Berechtigungen kraft Gesetzes erlöschen (§ 20 ZuG 2007). Gerade hieran erweist sich der Widersinn der Vorstellung eines variablen, an Veränderungen der Zuteilungsmenge stets anzupassenden Kürzungsfaktors, der mathematisch exakt erst zu einem Zeitpunkt berechnet werden könnte, der kurz vor dem Erlöschen nicht verwendeter Berechtigungen liegt und damit gleichzeitig eine Kürzung obsolet macht.

38 Die Klägerin zu 2 verkennt diese Zusammenhänge, wenn sie davon ausgeht, dass sie nach § 9 Abs. 1 TEHG i.V.m. § 7 Abs. 1 ZuG 2007 eine bestmögliche Erfüllung ihres Zuteilungsanspruchs verlangen könne und die materielle Richtigkeit der Zuteilungsentscheidung gewährleistet sein müsse. Der Zuteilungsanspruch steht von vornherein unter dem Vorbehalt der gesetzlichen Zuteilungsregeln und kann deshalb nicht von diesen abgelöst werden. Angesichts dessen stellt sich die Regelung über die anteilige Kürzung nicht als Eingriff in ein subjektives Recht des Anlagenbetreibers, sondern als Element der Ausgestaltung seiner Rechtsposition im Rahmen des Handelssystems zur Verringerung der CO2-Emissionen dar. Der Eingriff in Rechte des Anlagenbetreibers wird durch seine Pflicht zur Abgabe von Berechtigungen bewirkt. Auf welche Weise der dem Ausgleich dieses Eingriffs dienende Zuteilungsanspruch erfüllt wird und welche Anforderungen an die vor Beginn der Zuteilungen vorzunehmende Mengenplanung zu stellen sind, entscheidet der Gesetzgeber auf der Grundlage eines weiten Gestaltungsspielraums.

39 b) Bei der Bestimmung des Kürzungsfaktors räumt das Gesetz der zuständigen Behörde einen durch die Funktion der Mengenplanung gebotenen Prognosespielraum ein. Dem entspricht eine eingeschränkte Kontrolle der Rechtmäßigkeit des Kürzungsfaktors im Rahmen der gerichtlichen Prüfung der individuellen Zuteilungsbescheide. Durch diese Beschränkung der gerichtlichen Nachprüfung werden die betroffenen Anlagenbetreiber nicht in ihren Rechten verletzt.

40 aa) Die Vorschrift des § 4 Abs. 4 ZuG 2007 ist in gesetzessystematischer Hinsicht Gegenstand der im zweiten Abschnitt des Gesetzes geregelten Mengenplanung. Die anteilige Kürzung normiert nicht die rechtlichen Voraussetzungen für die individuellen Zuteilungen, die im dritten Abschnitt des Gesetzes geregelt sind. Sie zielt darauf ab, die Einhaltung des Emissionsbudgets auf der Ebene der Mengenplanung sicherzustellen. Aufgabe der zuständigen Behörde ist es, im maßgeblichen Zeitpunkt die Differenz zwischen der Obergrenze des Emissionsbudgets und der Menge der aus ihrer Sicht zuzuteilenden Berechtigungen zu ermitteln. Die Zuteilungsmenge wirkt sich zwar mittelbar auf die individuellen Zuteilungen aus, weil der Quotient aus dem festgelegten Emissionsbudget abzüglich der nicht anteilig zu kürzenden Zuteilungen und der für die anteilige Kürzung relevanten Zuteilungsmenge den Wert ergibt, um den die Menge der den Anlagenbetreibern zuzuteilenden Berechtigungen im Zuteilungsverfahren zu kürzen ist. Die Zuteilungsmenge bestimmt sich aber nicht aus der Summe der zugeteilten Berechtigungen, die sich aufgrund einer gerichtlichen Nachprüfung als rechtmäßig erwiesen haben. Sie ergibt sich vielmehr aus einer Prognose der zuständigen Behörde über die i.S.d. § 4 Abs. 4 ZuG 2007 voraussichtlich zuzuteilenden Berechtigungen. Grundlage der Prognose sind die Zahl der gemäß § 17 ZuG 2007 überprüften Zuteilungsanträge und die Zuordnung der Anlagen zu den jeweiligen Zuteilungsregeln. Die Ungewissheit, ob die prognostische Beurteilung der Behörde mit der am Ende der Zuteilungsperiode festgestellten Zuteilungsmenge annäherungsweise übereinstimmt, ist die notwendige Konsequenz aus dem gesetzlich vorgegebenen Funktionsprinzip der Mengenplanung, das eine Ermittlung der Zuteilungsmenge vor Beginn der Zuteilung voraussetzt.

41 Dem Gesetzgeber kann nicht verborgen geblieben sein, dass die vor Beginn des Zuteilungsverfahrens zu ermittelnde Zuteilungsmenge nicht an eine durch gerichtliche Nachprüfung festgestellte Rechtmäßigkeit der Zuteilungsbescheide geknüpft sein kann. Die Verpflichtung der zuständigen Behörde zur Ermittlung der zuzuteilenden Berechtigungen im maßgeblichen Zeitpunkt kann deshalb nur als gesetzliche Ermächtigung zur prognostischen Beurteilung der für die anteilige Kürzung relevanten Zuteilungsmenge nach dem Stand ihrer Erkenntnis verstanden werden. Dabei ist die normative Steuerung der behördlichen Mengenprognose darauf beschränkt, dass bei der Ermittlung der Zuteilungsmenge die zutreffenden abstrakt-generellen Maßstäbe des Gesetzes zugrunde gelegt werden. Das folgt aus der Eigenart der an die Behörde übertragenen Aufgabe, innerhalb kürzester Frist aus einer die Milliardengrenze weit überschreitenden Zahl beantragter Zuteilungen auf der Grundlage vielfältiger und komplexer Zuteilungsregeln die für die anteilige Kürzung relevante Zuteilungsmenge zu ermitteln. Während erwartet werden kann, dass die Behörde mit den hierfür einschlägigen abstrakt-generellen Maßstäben des Gesetzes hinreichend vertraut ist, ist deren fehlerfreie Anwendung in jedem Einzelfall unter den gegebenen Umständen praktisch ausgeschlossen.

42 Angesichts dessen kann dem Gesetzgeber nicht unterstellt werden, dass er die Behörde im Rahmen der von ihr zu leistenden Prognose vor die unlösbare Aufgabe stellen wollte, die Rechtmäßigkeit der individuellen Zuteilungen über die ihr obliegende Richtigkeitskontrolle i.S.d. § 17 ZuG 2007 hinaus zu prüfen. Diese Annahme liegt umso näher, als es für die Ermittlung des Kürzungsfaktors nach § 4 Abs. 4 ZuG 2007 weniger auf die Rechtmäßigkeit der individuellen Zuteilung denn auf die Richtigkeit der Zuteilungsmenge ankommt, die von Zuteilungsfehlern im Einzelfall nicht berührt wird, soweit die Summe rechtswidriger Unterallokationen und rechtswidriger Überallokationen jeweils gleich ist. Da von einer derart durch gegenseitige Aufhebung bewirkten „Nullsumme“ der für die Zuteilungsmenge kausalen Fehlallokationen nach Wahrscheinlichkeitsregeln weithin ausgegangen werden kann, spricht alles dafür, dass der Gesetzgeber das Maß fehlerhafter Ermittlung der Zuteilungsmenge aufgrund individueller Allokationsmängel als per saldo vernachlässigbar gering einschätzen durfte.

43 bb) Die gerichtliche Nachprüfung angefochtener Zuteilungsbescheide kann nicht weiter reichen als die materiellrechtliche Bindung der Verwaltung. Die dem Anspruch auf effektiven Rechtsschutz unterliegenden Rechtspositionen werden durch Art. 19 Abs. 4 GG nicht begründet, sondern vorausgesetzt. Das Grundrecht gewährleistet einen möglichst lückenlosen gerichtlichen Rechtsschutz gegen die Verletzung individueller Rechte durch die öffentliche Gewalt. Daraus folgt grundsätzlich die Pflicht der Gerichte, die angefochtenen Akte der öffentlichen Gewalt in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht zu überprüfen. Die Pflicht zur vollständigen Überprüfung hat allerdings Grenzen. Gerichtliche Kontrolle endet dort, wo das materielle Recht die Verwaltung im Rahmen der Verfassung zu Entscheidungen verpflichtet, ohne dafür hinreichend bestimmte Entscheidungsprogramme vorzugeben. In einer solchen Lage handelt die Verwaltung kraft eigener Kompetenz (BVerfGE 103, 142 <156 f.>; 49, 89 <124 ff.>). Die Gerichte haben den hierauf beruhenden behördlichen Beurteilungsspielraum zu respektieren und die Kontrolldichte entsprechend zurückzunehmen, soweit die Behörde zur letztverbindlichen Entscheidung ermächtigt ist.

44 Die in § 4 Abs. 4 ZuG 2007 der Behörde erteilte Ermächtigung, die Zuteilungsmenge anhand abstrakt-genereller Zuteilungsmaßstäbe mittels einer Prognose zu ermitteln, schließt es aus, dass die Verwaltungsgerichte ihre eigene Prognose an die Stelle derjenigen der Behörde setzen. Die verwaltungsgerichtliche Kontrolle beschränkt sich darauf, ob die zugrunde gelegte Prognose auf der Grundlage fachwissenschaftlicher Maßstäbe methodisch fachgerecht erstellt wurde (Urteil vom 29. Januar 1991 - BVerwG 4 C 51.89 - BVerwGE 87, 332 <355>). Dem entsprechend ist die Prognoseentscheidung über die Zuteilungsmenge gerichtlich nur darauf zu überprüfen, ob die Behörde zum maßgeblichen Zeitpunkt die Zuteilungsmaßstäbe und Zuteilungsregeln des Gesetzes generell verkannt und damit einen unzutreffenden Prognosemaßstab zugrunde gelegt hat. Die Prognoseentscheidung ist zu beanstanden, wenn die Prüfung der Richtigkeit der nach dem Zuteilungsgesetz 2007 erforderlichen Angaben der Anlagenbetreiber generell nicht dem Maßstab des § 17 ZuG 2007 entsprach, wenn die Zuteilungsregeln der §§ 7 ff. ZuG 2007 generell unzutreffend angewendet wurden oder wenn die Berechnung des Kürzungsfaktors generell auf einer fehlerhaften Auslegung der Behörde beruhte. Demgegenüber führt die unrichtige Anwendung des Gesetzes bei Zuteilungen im Einzelfall nicht zur Rechtswidrigkeit der ermittelten Zuteilungsmenge oder des daraus abgeleiteten Kürzungsfaktors. Da die Rechtmäßigkeit der Prognoseentscheidung von individuellen Fehlallokationen unberührt bleibt, sind im Zuteilungsverfahren unterlaufene Allokationsfehler ungeeignet, die Vertretbarkeit der behördlichen Prognose über die Zuteilungsmenge in Frage zu stellen. Soweit der von der Behörde ermittelte Kürzungsfaktor hiernach rechtmäßig ist, ist er auch für die gerichtliche Nachprüfung angefochtener Zuteilungsbescheide maßgeblich.

45 Diese Maßstäbe hat das Oberverwaltungsgericht bei der Nachprüfung der angegriffenen Bescheide rechtsfehlerfrei zugrunde gelegt. Über eine rein rechnerische Kontrolle der Zuteilungsmenge hinaus hat es geprüft, ob die Behörde die gesetzlichen Voraussetzungen für die Anwendung des Kürzungsfaktors richtig erkannt hat. Dabei hat es zu Recht angenommen, dass bei der Ermittlung der Zuteilungsmenge nur diejenigen Berechtigungen unberücksichtigt zu bleiben haben, die auf zusätzliche Neuanlagen (§ 11 ZuG 2007) entfallen, nicht dagegen Zuteilungen an Bestandsanlagen, deren Betreiber von der Option auf Zuteilung von Berechtigungen nach den Regeln für zusätzliche Neuanlagen Gebrauch gemacht haben (§ 7 Abs. 12 ZuG 2007). Ebenfalls zutreffend hat es erkannt, dass Anlagen, deren Zuteilungen i.S.d. § 4 Abs. 4 ZuG 2007 dem Erfüllungsfaktor unterliegen, weder diejenigen sind, bei denen der Erfüllungsfaktor keine Anwendung findet (§ 8 Abs. 1 Satz 2, § 10 Abs. 1 Satz 3 und § 11 Abs. 1 Satz 3 ZuG 2007), noch diejenigen, bei denen ein Erfüllungsfaktor von 1 anzusetzen ist (§ 12 Abs. 1 Satz 1 und 5, § 12 Abs. 5 und § 13 Abs. 1 ZuG 2007). Die gleichfalls zu prüfenden Fragen, ob auch Zuteilungen an Optierer (§ 7 Abs. 12 ZuG 2007) und in Härtefällen (§ 7 Abs. 11 ZuG 2007) anteilig zu kürzen sind, konnte das Oberverwaltungsgericht in den vorliegenden Fällen offen lassen, da die Beklagte Zuteilungen an diese Anlagen in die anteilige Kürzung einbezogen und die damit verbundene Änderung des Kürzungsfaktors sich zu Gunsten der Klägerinnen ausgewirkt hat. Demgegenüber hat das Oberverwaltungsgericht Fehlallokationen im Einzelfall als für die Ermittlung der Zuteilungsmenge unerheblich erachtet. Auch dies stimmt jedenfalls im Ergebnis mit den Maßstäben für die Kontrolle von Prognoseentscheidungen überein. Ob der Kürzungsfaktor zu korrigieren ist, wenn die gerichtliche Nachprüfung ergibt, dass die für die anteilige Kürzung relevante Zuteilungsmenge durch gezielte Manipulationen verfälscht wurde, bedarf keiner Entscheidung, da den tatsächlichen Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts Anhaltspunkte für derartige Vorgänge nicht zu entnehmen sind.

46 cc) Durch die Beschränkung der gerichtlichen Nachprüfung der Rechtmäßigkeit der anteiligen Kürzung auf die gesetzlichen Voraussetzungen ihrer Anwendung werden die Klägerinnen nicht in ihren Rechten verletzt. Der Anspruch auf effektiven Rechtsschutz (Art. 19 Abs. 4 GG) gewährleistet zwar grundsätzlich eine vollständige Nachprüfung der angefochtenen Maßnahme in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht. Da er aber nicht weiterreicht als die Bindung der Behörde an das materielle Recht und die Behörde durch § 4 Abs. 4 ZuG 2007 zur prognostischen Beurteilung der für die anteilige Kürzung relevanten Zuteilungsmenge ermächtigt ist, sind die Klägerinnen durch die entsprechende Beschränkung der Kontrolldichte in ihrem Anspruch auf effektiven Rechtsschutz nicht verletzt. Davon abgesehen ist die durch den Kürzungsfaktor bewirkte Eingriffsintensität gering. Der Zuteilungsanspruch der Klägerinnen ist von vornherein mit der Möglichkeit einer nur begrenzt überprüfbaren anteiligen Kürzung belastet. Eine Verletzung in ihrem Eigentumsrecht wäre erst dann anzunehmen, wenn der anteilig gekürzte Anspruch auf kostenlose Zuteilung von Berechtigungen (§ 18 Satz 1 ZuG 2007) nicht ausreichend wäre, um den durch die Pflicht zur Abgabe von Emissionsberechtigungen (§ 6 Abs. 1 TEHG) begründeten Eingriff angemessen auszugleichen. Davon kann auch unter Berücksichtigung der mit der Prognoseentscheidung einhergehenden Unschärferelation keine Rede sein.

47 3. Die Klägerinnen haben keinen Anspruch auf Ausgleich der anteiligen Kürzung ihrer Zuteilungen durch zurückfließende Berechtigungen infolge nachträglicher Korrekturen.

48 Nachträgliche Korrekturen individueller Zuteilungen dienen dem Zweck, die auf der Grundlage von Prognosen der Anlagenbetreiber vorgenommene Zuteilung von Berechtigungen an den Bedarf anzupassen, wenn die tatsächliche Produktionsmenge hinter der im Zuteilungsantrag angemeldeten Produktionsmenge zurückbleibt. In Fällen dieser Art, die sich bei Zuteilungen für neuere Bestandsanlagen (§ 8 Abs. 4 ZuG 2007), für zusätzliche Neuanlagen (§ 11 Abs. 5 ZuG 2007) und für Optionsanlagen (§ 7 Abs. 12 i.V.m. § 11 Abs. 5 ZuG 2007) ergeben können, ist die Zuteilungsentscheidung mit Wirkung für die Vergangenheit zu widerrufen und die Zahl der Berechtigungen neu festzusetzen. Soweit eine Zuteilungsentscheidung widerrufen wurde, hat der Betreiber zuviel zugeteilte Berechtigungen zurückzugeben. Ob solche nachträglichen Korrekturen mit den gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben vereinbar sind, ist Gegenstand eines beim Europäischen Gericht erster Instanz anhängigen Verfahrens (Rs. T-374/04).

49 Gemäß § 6 Abs. 2 ZuG 2007 fließen Berechtigungen, die infolge des Widerrufs von Zuteilungsentscheidungen zurückgegeben wurden, dem Reservefonds zu, aus dem der Bedarf an Berechtigungen für zusätzliche Neuanlagen i.S.d. § 11 ZuG 2007 gedeckt wird (§ 6 Abs. 1 ZuG 2007). Für Anlagen, deren Betreiber eine Zuteilung ohne Erfüllungsfaktor nach den Maßstäben für Neuanlagen beantragt haben (Optierer), bestimmt § 7 Abs. 12 ZuG 2007, dass die Zuteilung nach § 11 ZuG 2007 erfolgt und § 6 ZuG 2007 keine Anwendung findet. Ob aus der Regelung über die Nichtanwendung des § 6 ZuG 2007 auf Optierer (§ 7 Abs. 12 Satz 2 ZuG 2007) zu schließen ist, dass zurückfließende Berechtigungen aus nachträglichen Korrekturen bei Optionsanlagen nicht in die Neuanlagenreserve eingehen, ist zweifelhaft. Nach Ansicht des Oberverwaltungsgerichts könnte § 7 Abs. 12 Satz 2 ZuG 2007 nur der Klarstellung dienen, dass die Zuteilungen an Optierer nicht aus der Neuanlagenreserve bestritten werden.

50 Die Frage, ob Rückflüsse aus nachträglichen Korrekturen bei Optionsanlagen als Ausgleich für die anteilige Kürzung der Klägerinnen verfügbar wären, bedarf keiner Entscheidung. Dem Anspruch steht bereits entgegen, dass das Gesetz eine derartige Ausgleichsregelung nicht vorsieht. Das Fehlen einer Ausgleichsregelung ist keine planwidrige Lücke, die im Wege der verfassungskonformen Auslegung geschlossen werden müsste. Da die Regelung über die anteilige Kürzung verfassungsgemäß ist, ist für eine verfassungskonforme Auslegung kein Raum. Der Zuteilungsanspruch des Betreibers ist hiernach mit anteiliger Kürzung erfüllt. Ein Ausgleichsanspruch lässt sich folglich nicht aus § 7 ZuG 2007 ableiten.

51 Die gegenteilige Auffassung der Klägerinnen beruht auch auf der Annahme, dass die Zuteilungsregeln auf eine vollständige Ausschöpfung der Zuteilungsmenge i.S.d. § 4 Abs. 4 ZuG 2007 zielten. Diese Annahme trifft nicht zu. Die der Mengenplanung zugeordnete Vorschrift soll sicherstellen, dass die Obergrenze des Budgets nicht überschritten wird. Sie setzt zugleich voraus, dass die hiernach zur Verfügung stehenden Berechtigungen im Zeitpunkt der Zuteilung ausgeschöpft werden. Eine weitergehende Funktion kommt ihr nicht zu. Auch die Zuteilungsregeln dienen nicht dem Zweck, die Zuteilungsmenge im Lauf der Handelsperiode auszuschöpfen und durch Rückflüsse aus nachträglichen Korrekturen einen Ausgleich der anteiligen Kürzung zu ermöglichen. Ein solcher Ausgleich ist auch verfassungsrechtlich nicht geboten, da die Anlagenbetreiber durch die anteilige Kürzung nicht in ihren Rechten verletzt werden.

52 Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Urteil vom 16.10.2007 -
BVerwG 7 C 6.07ECLI:DE:BVerwG:2007:161007U7C6.07.0

Leitsätze:

Der Begriff der Verbrennung in § 13 Abs. 2 Satz 1 ZuG 2007 ist im naturwissenschaftlichen Sinn auszulegen.

Der Verordnungsgeber wird durch § 13 Abs. 2 Satz 2 ZuG 2007 nicht zu einer eigenständigen Regelung des Verbrennungsbegriffs ermächtigt.

Zuteilungen an Optionsanlagen (§ 7 Abs. 12 i.V.m. § 11 ZuG 2007) sind nicht gemäß § 4 Abs. 4 ZuG 2007 anteilig zu kürzen.

Wendet die Behörde bei ihrer Ermittlung der für den Kürzungsfaktor relevanten Zuteilungsmenge eine Verordnungsregelung an, deren Nichtigkeit nachträglich festgestellt wird, kommt eine gerichtliche Korrektur des Kürzungsfaktors nicht in Betracht.

  • Rechtsquellen
    Richtlinie 2003/87/EG Anhang III Nr. 3
    GG Art. 80 Abs. 1 Satz 2
    ZuG 2007 § 4 Abs. 4; § 5; § 7 Abs. 12; § 11; § 12;
    § 13 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 1 und 2
    ZuV 2007 § 6

  • VG Berlin - 17.11.2006 - AZ: VG 10 A 518.05

  • Zitiervorschlag

    BVerwG, Urteil vom 16.10.2007 - 7 C 6.07 - [ECLI:DE:BVerwG:2007:161007U7C6.07.0]

Urteil

BVerwG 7 C 6.07

  • VG Berlin - 17.11.2006 - AZ: VG 10 A 518.05

In der Verwaltungsstreitsache hat der 7. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 16. Oktober 2007
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Sailer
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Herbert, Krauß, Neumann
und Guttenberger
für Recht erkannt:

  1. Auf die Revision der Klägerin wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 17. November 2006 geändert.
  2. Die Beklagte wird verpflichtet, der Klägerin für die Zuteilungsperiode 2005 bis 2007 weitere 1 422 Berechtigungen zuzuteilen. Der Bescheid vom 17. Dezember 2004 und der Widerspruchsbescheid vom 20. Dezember 2005 werden aufgehoben, soweit sie dieser Verpflichtung entgegenstehen.
  3. Im Übrigen wird die Revision zurückgewiesen.
  4. Von den Kosten des Verfahrens tragen die Klägerin acht Neuntel und die Beklagte ein Neuntel.

Gründe

I

1 Die Klägerin betreibt in Dülmen-Buldern seit 1995 ein Hintermauer-Ziegelwerk mit Tunnelofen zum Brennen keramischer Erzeugnisse. Bei der Produktion werden Tone und Zusätze zur Porosierung der Ziegel verwendet. Die Beteiligten streiten darum, ob die Emissionen aus dem Einsatz dieser Stoffe prozessbedingt sind. Die Klägerin beantragte für ihre Anlage die Zuteilung von
Emissionsberechtigungen nach dem Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz (TEHG) und dem Zuteilungsgesetz 2007 (ZuG 2007), wobei sie für eine Zuteilung nach Maßgabe der Regelung für zusätzliche Neuanlagen optierte (§ 7 Abs. 12 i.V.m. § 11 ZuG 2007).

2 Die Beklagte teilte durch den angefochtenen Bescheid für das Werk Dülmen-Buldern in der Zuteilungsperiode 2005 bis 2007 insgesamt 101 388 Emissionsberechtigungen zu. Auf den Widerspruch der Klägerin wurde der Bescheid aufgehoben, soweit die Zuteilungsmenge 89 805 Emissionsberechtigungen überstieg: Die aus dem Einsatz von Porosierungsmitteln und den organischen Bestandteilen des Tonrohstoffs entstehenden Kohlendioxidemissionen beruhten auf einem Verbrennungsvorgang und seien deshalb nicht als prozessbedingte Emissionen einzustufen. Die der Klägerin zuteilbaren Berechtigungen seien anteilig zu kürzen, weil die Gesamtmenge der nach den Vorschriften des Zuteilungsgesetzes 2007 mit Ausnahme des § 11 ZuG 2007 zuzuteilenden Berechtigungen das Budget von 495 Millionen Tonnen Kohlendioxid jährlich überschreite (§ 4 Abs. 4 ZuG 2007).

3 Mit ihrer Klage beansprucht die Klägerin weitere 13 020 Emissionsberechtigungen. Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen und zur Begründung ausgeführt: Kohlendioxidemissionen aus der Verarbeitung von Ton sowie von Porosierungsmitteln wie Polystyrol, Holzspänen, Papierfangstoffen und Asche beruhten auf einer Verbrennung und seien damit nicht i.S.d. § 13 ZuG 2007 prozessbedingt. Dem Gesetz liege ein naturwissenschaftlicher Verbrennungsbegriff zugrunde. Eine Verbrennung in diesem Sinne finde nicht nur bei der chemischen Reaktion eines fossilen Energieträgers mit Sauerstoff statt. Mit der Anknüpfung an den naturwissenschaftlichen Verbrennungsbegriff habe der Gesetzgeber ein Kriterium zur Abgrenzung von energie- und prozessbedingten Emissionen normiert, das in typisierender Weise eine sachgerechte Unterscheidung ermögliche. Dem stehe europäisches Gemeinschaftsrecht nicht entgegen. Die Emissionshandelsrichtlinie vom 13. Oktober 2003 differenziere nicht zwischen energie- und prozessbedingten Emissionen. Die Vorgabe einer Übereinstimmung der Zuteilungsmenge mit dem Emissionsminderungspotential verlange nicht, dass bei jeder einzelnen Zuteilung das individuelle Emissionsminderungspotential der Anlage berücksichtigt werde. Aus der Bestimmung der prozessbedingten Kohlendioxidemissionen in § 6 der Zuteilungsverordnung 2007 (ZuV 2007) ergebe sich nichts anderes. § 6 Abs. 3 ZuV 2007 schreibe für die Roheisenproduktion im Hochofen eine Berechnungsmethode vor, die sich aus den Besonderheiten des Produktionsprozesses rechtfertige und eine Einstufung energiebedingter Emissionen als prozessbedingt nicht erkennen lasse. Im Hochofenprozess liege der Schwerpunkt der chemischen Reaktion auf der Herauslösung des Sauerstoffs aus dem Eisenerz. Da eine solche Reduktionsreaktion bei der Ziegelproduktion nicht stattfinde, sei die Sonderregelung sachlich gerechtfertigt. Ähnliches gelte für die Stahlerzeugung im Oxygenstahlwerk, bei der sowohl prozess- als auch energiebedingte Emissionen entständen. Während die prozessbedingten Emissionen nach den Vorgaben des § 6 Abs. 4 ZuV 2007 zu ermitteln seien, würden die energiebedingten Emissionen nach § 5 ZuV 2007 bestimmt. Demgegenüber seien die Emissionen bei der Regeneration von Katalysatoren für Crack- und Reformprozesse in Erdölraffinerien ausschließlich energiebedingt. Dass sie nach den Vorgaben des § 6 Abs. 6 ZuV 2007 gleichwohl als prozessbedingt behandelt würden, sei durch die gesetzliche Ermächtigung nicht gedeckt. Auf diese Regelung berufe sich die Klägerin ohne Erfolg, weil sie keine Gleichbehandlung im Unrecht verlangen könne. Die von der Beklagten vorgenommene anteilige Kürzung sei mit Gemeinschaftsrecht und mit nationalem Verfassungsrecht vereinbar. Die hilfsweise gestellten, auf Feststellung einer Rechtsverletzung der Klägerin durch § 6 ZuV 2007 und eines Anspruchs auf Änderung dieser Vorschrift gerichteten Anträge seien unzulässig, weil das erforderliche Feststellungsinteresse fehle.

4 Gegen dieses Urteil richtet sich die vom Verwaltungsgericht zugelassene Sprungrevision, zu deren Begründung die Klägerin vorträgt: Das Urteil verletze § 13 Abs. 2 Satz 1 ZuG 2007. Der Verbrennungsbegriff sei nicht im naturwissenschaftlichen Sinn auszulegen. Der Wortlaut ermögliche auch ein emissionshandelsrechtliches Verständnis, wie es sich aus der Anknüpfung des Gesetzgebers an die in den Monitoring-Leitlinien der Europäischen Kommission vom 29. Januar 2004 verwendete Abgrenzung zwischen energie- und prozessbedingten Emissionen und der Unterscheidung von Brennstoff und Rohstoff ergebe. Während Brennstoffe die erforderliche Energie für den Produktionsprozess lieferten, seien Rohstoffe wie fossiler organischer Kohlenstoff und Porosierungsmittel unabdingbarer Bestandteil des Produkts. Die durch den Einsatz von Rohstoffen verursachten Emissionen ließen sich regelmäßig nicht mindern, ohne das Produkt zu verändern oder die Produktion zu drosseln. Von energiebedingten Emissionen sei daher nur bei Einsatz von Brennstoffen auszugehen, Emissionen aus der Verarbeitung von Rohstoffen seien prozessbedingt. Dem entspreche, dass die in § 6 ZuV 2007 genannten Emissionen aus der Roheisenproduktion im Hochofen, der Stahlerzeugung im Oxygenstahlwerk und der Regeneration von Katalysatoren für Crack- und Reformprozesse in Erdölraffinerien als prozessbedingt eingestuft würden, obwohl sie aus einer Verbrennung im naturwissenschaftlichen Sinn hervorgingen. Das Verwaltungsgericht habe ferner zu Unrecht die anteilige Kürzung für rechtmäßig gehalten. Schließlich hätte das Verwaltungsgericht den Hilfsanträgen stattgeben müssen.

5 Die Beklagte tritt der Revision entgegen. Das Verwaltungsgericht habe zu Recht angenommen, dass die Kohlendioxidemissionen aus dem Einsatz von Porosierungsmitteln und fossilen organischen Kohlenstoffen keine prozessbedingten Emissionen i.S.d. § 6 Abs. 1 ZuV 2007 seien, weil dieser Vorschrift der naturwissenschaftliche Verbrennungsbegriff zugrunde liege. Demgegenüber lasse § 13 Abs. 2 ZuG 2007 die Einstufung bestimmter Emissionen, die in den Monitoring-Leitlinien als Prozessemissionen bezeichnet würden, als prozessbedingte Emissionen auch dann zu, wenn von einer Verbrennung im naturwissenschaftlichen Sinn auszugehen sei. Die branchenbezogenen Sonderregeln des § 6 Abs. 2 bis 8 ZuV 2007 hielten sich deshalb im Rahmen der Ermächtigung. Mit Blick auf die prozessbedingten Emissionen sei der Verordnungsgeber nicht nur zur Konkretisierung der Berechnungsverfahren, sondern auch zur Konkretisierung der Berechnungsgrundlagen berechtigt. Die Entstehungsgeschichte des § 13 Abs. 2 ZuG 2007 lege zwar eine naturwissenschaftliche Auslegung des Verbrennungsbegriffs nahe. Sie deute aber zugleich darauf hin, dass aufgrund eines erweiterten Begriffsverständnisses im Sinne der Monitoring-Leitlinien punktuelle Erweiterungen im Verordnungswege hätten zugelassen werden sollen. Die Emissionen aus der Regeneration von Katalysatoren für Crack- und Reformprozesse in Erdölraffinerien seien bereits bei der Anpassung des Erfüllungsfaktors (§ 5 ZuG 2007) als prozessbedingt berücksichtigt worden. Das lege eine enge, am naturwissenschaftlichen Verbrennungsbegriff orientierte Auslegung unter Zulassung einzelner Ausnahmen nahe. Dem Zweck des § 13 ZuG 2007, prozessbedingte Emissionen wegen des typischerweise geringeren Minderungspotentials zu privilegieren, entspreche nicht nur der naturwissenschaftliche Verbrennungsbegriff, sondern auch eine branchenspezifische Differenzierung mit Rücksicht auf das wirtschaftliche Minderungspotential. Daraus ergebe sich eine Auslegung des § 6 ZuV 2007 in dem Sinne, dass dessen Absatz 1 als Generalklausel zu verstehen sei, während die folgenden Absätze die branchenspezifischen Ausnahmen regelten. Der Einsatz von Porosierungsmitteln und fossilen organischen Kohlenstoffen in Ziegeleien unterfalle hiernach dem § 6 Abs. 1 ZuV 2007. Die damit verbundene Ungleichbehandlung der Klägerin gegenüber Unternehmen der privilegierten Branchen sei nicht sachwidrig. Der dem Gesetzgeber bei begünstigenden Regelungen eingeräumte weite Gestaltungsspielraum sei schon mit Blick auf die unterschiedlichen Branchen, Wettbewerbsbedingungen und Emissionsvolumina gewahrt. Die hilfsweise gestellten Feststellungsanträge der Klägerin seien deshalb unbegründet. Die vom Verwaltungsgericht angenommene Nichtigkeit des § 6 Abs. 6 ZuV 2007 entfalte keine Rechtskraft. Die anteilige Kürzung der Zuteilung von Berechtigungen an die Klägerin gemäß § 4 Abs. 4 ZuG 2007 sei nicht zu beanstanden.

II

6 Die Revision der Klägerin ist teilweise begründet. Die Annahme des Verwaltungsgerichts, dass die bei der Ziegelherstellung aus dem Einsatz der fossilen organischen Kohlenstoffe (TOC) und der Porosierungsmittel entstehenden Kohlendioxidemissionen nicht i.S.d. § 13 ZuG 2007 prozessbedingt seien, verletzt kein Bundesrecht (1). Revisionsrechtlich zu beanstanden ist seine Annahme, dass die gemäß § 4 Abs. 4 ZuG 2007 vorgenommene anteilige Kürzung der ihr zuzuteilenden Berechtigungen die Klägerin nicht in ihren Rechten verletzt (2). Im Ergebnis zu Recht hat das Verwaltungsgericht die von der Klägerin gestellten Hilfsanträge abgewiesen (3).

7 1. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Anwendung der Zuteilungsregel für prozessbedingte Emissionen (§ 13 ZuG 2007). Die in Rede stehenden Kohlendioxidemissionen aus dem Einsatz fossiler organischer Kohlenstoffe und von Porosierungsmitteln im Ziegelwerk der Klägerin sind keine prozessbedingten Emissionen, für die nach dieser Vorschrift ein Erfüllungsfaktor von 1 festzusetzen und damit abweichend von § 5 ZuG 2007 eine bedarfsgerechte Zuteilung von Berechtigungen vorzunehmen ist. Prozessbedingte Emissionen sind nach der Legaldefinition des § 13 Abs. 2 Satz 1 ZuG 2007 alle Freisetzungen von Kohlendioxid in die Atmosphäre, bei denen das Kohlendioxid als Produkt einer chemischen Reaktion entsteht, die keine Verbrennung ist. Nicht prozessbedingt sind demgegenüber energiebedingte Emissionen, die mangels einer gesetzlichen Begriffsbestimmung alle übrigen Kohlendioxidemissionen erfassen, also solche, bei denen das Kohlendioxid durch eine als Verbrennung bezeichnete Reaktion eines Stoffes mit Sauerstoff oder einem anderen Oxidationsmittel entsteht. Den zwischen den Beteiligten umstrittenen Begriff der Verbrennung hat das Verwaltungsgericht zu Recht im naturwissenschaftlichen Verständnis ausgelegt. Für die von der Revision vertretene, gegenüber dem naturwissenschaftlichen Verständnis engere Auslegung in einem „emissionshandelsrechtlichen“ Sinn, wonach eine Verbrennung nur bei Verbrauch eines Brennstoffs zum Zweck der Energiegewinnung anzunehmen sein soll, bietet das Gesetz keine Anhaltspunkte.

8 a) Schon der Wortlaut des § 13 Abs. 2 Satz 1 ZuG 2007 lässt erkennen, dass die gesetzliche Definition auf einem naturwissenschaftlichen Verständnis beruht. Das Gesetz knüpft mit den Tatbestandsmerkmalen eines Produkts und einer chemischen Reaktion an naturwissenschaftliche Begriffe an. Angesichts dessen liegt die Annahme fern, der Schlüsselbegriff der Verbrennung sei nicht im naturwissenschaftlichen Verständnis auszulegen. Hätte der Gesetzgeber ein vom naturwissenschaftlichen Begriff abweichendes Verständnis der Verbrennung gewollt, wäre zu erwarten gewesen, dass er diesen Begriff ausdrücklich definiert. Da das Gesetz keine spezifische Definition der Verbrennung enthält, lässt sich die naturwissenschaftliche Auslegung nicht durch ein mehr oder weniger interessengeleitetes Begriffsverständnis anderen Inhalts ersetzen.

9 b) Für ein abweichendes Verständnis des Verbrennungsbegriffs i.S.d. § 13 Abs. 2 Satz 1 ZuG 2007 unergiebig sind namentlich die von der Revision bemühten Monitoring-Leitlinien der Kommission der Europäischen Gemeinschaften vom 29. Januar 2004 (ABl EG Nr. L 59 S. 1). Richtig ist zwar, dass die Monitoring-Leitlinien von einem engeren Begriff der Verbrennung ausgehen, der nur die exotherme Reaktion eines „Brennstoffs“ mit Sauerstoff erfasst (Anhang I Nr. 2 Buchst. e); dabei spricht viel für die Ansicht der Revision, dass die Monitoring-Leitlinien für den Begriff des Brennstoffs dessen Verwendung zur Energiegewinnung voraussetzen (so explizit Anhang I Nr. 2 Buchst. d). Entsprechend weiter gefasst ist die dort vorgenommene Definition von „Prozessemissionen“ als „Treibhausgasemissionen, bei denen es sich nicht um 'Emissionen aus der Verbrennung' handelt und die durch eine beabsichtigte bzw. unbeabsichtigte Reaktion zwischen Stoffen oder durch deren Umwandlung entstehen, u.a. durch die chemische oder elektrolytische Reduktion von Metallerzen, die thermische Zersetzung von Stoffen und die Produktion von Stoffen zur Verwendung als Produkt oder Ausgangsmaterial“ (Anhang I Nr. 2 Buchst. o). Folgerichtig werden deshalb in den tätigkeitsspezifischen Leitlinien für Anlagen zur Herstellung von keramischen Erzeugnissen die Kohlendioxidemissionen aus dem Eingangsstoff als Prozessemissionen bestimmt (Anhang X Nr. 2.1.2.1).

10 Die Monitoring-Leitlinien sind aber für die Auslegung des Verbrennungsbegriffs in § 13 Abs. 2 Satz 1 ZuG 2007 nicht maßgeblich. Abgesehen davon, dass sie den Zielen einer Überwachung von Treibhausgasemissionen und der entsprechenden Berichterstattung durch die Anlagenbetreiber dienen und damit weder Vorgaben für die nationalen Zuteilungsregeln enthalten noch einen Bezug zum Grund der Privilegierung prozessbedingter Emissionen (vgl. Anhang III Nr. 3 der Emissionshandelsrichtlinie) erkennen lassen (Sundmacher, ZfU 2006, 235 <246> mit Fn. 24), hat der deutsche Gesetzgeber die einschlägigen Begriffsbestimmungen der Monitoring-Leitlinien nicht übernommen. Aus der Begründung des Gesetzentwurfs geht hervor, dass der Gesetzgeber die Abgrenzung der prozessbedingten von den energiebedingten Emissionen nur „auf Basis“ der Monitoring-Leitlinien regeln und damit deren Definitionen nicht wortgetreu oder inhaltsgleich in das Gesetz aufnehmen wollte (BTDrucks 15/2966 S. 24 zu § 13). Die Eigenständigkeit der nationalen Regelung wird dadurch bestätigt, dass sich der Bundesrat im Vermittlungsausschuss mit seinem Wunsch, dem § 13 Abs. 3 des Gesetzentwurfs zur „Klarstellung“ einen Satz 3 anzufügen, der eine Abgrenzung der prozessbedingten von anderen Emissionen nach Maßgabe der Monitoring-Leitlinien vorsah, nicht durchgesetzt hat (BTDrucks 15/3303, S. 4 Nr. 20). Das lässt sich nur dahin verstehen, dass der Begriff der Verbrennung in § 13 Abs. 2 Satz 1 ZuG 2007 und damit die prozessbedingten Emissionen abweichend von den Monitoring-Leitlinien definiert werden sollten, wie es der Sache nach bereits im Nationalen Allokationsplan vom 31. März 2004 vorgesehen war (S. 29: Gleichsetzung von Verbrennung und Oxidation; S. 44: „Präzisierung“ der prozessbedingten Emissionen „auf Basis“ der Monitoring-Leitlinien).

11 Gleiches gilt für die von der Klägerin ebenso wie von der Beklagten herangezogenen Empfehlungen des Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC-Guidelines). Diese differenzieren ebenso wie die Monitoring-Leitlinien, die auf den Kategorien der IPCC-Guidelines aufbauen und teilweise auf sie verweisen (Anhang I Nr. 12), zwischen Emissionen aus „fuel combustion“ und „industrial process“ (vgl. IPCC-Guidelines for National Greenhouse Gas Inventories, 2006, Volume 3, Section 1.2 und Box 1.1). Sie beruhen damit auf einer Abgrenzung, die von der Definition der prozessbedingten Emissionen in § 13 Abs. 2 Satz 1 ZuG 2007 abweicht und deshalb für deren Auslegung unbeachtlich ist.

12 c) Der Befund, dass dem nationalen Recht abweichend von den Monitoring-Leitlinien der weite naturwissenschaftliche Verbrennungsbegriff zugrunde liegt, wird durch eine systematische Auslegung der beiden Regelwerke erhärtet. Sie ergibt, dass die differierenden Abgrenzungen von prozessbedingten und energiebedingten Emissionen auf verschiedenen Konzepten beruhen, die systemwidrig unterlaufen würden, wenn von einem übereinstimmenden Verbrennungsbegriff beider Regelwerke ausgegangen würde. Die Regelwerke verfolgen gleichermaßen das Ziel, die Emissionen der betroffenen Anlagenbetreiber lückenlos zu erfassen, verwirklichen es aber auf unterschiedliche Weise:

13 Der engen Definition der „Emissionen aus Verbrennung“ in den Monitoring-Leitlinien steht eine Begriffsbestimmung der „Prozessemissionen“ gegenüber, die gleichsam als Auffangbegriff immer dann eingreift, wenn keine Verwendung von Brennstoff zur Energiegewinnung vorliegt. Genau umgekehrt enthält § 13 Abs. 2 Satz 1 ZuG 2007 eine Definition der prozessbedingten Emissionen, während die energiebedingten Emissionen als legal nicht definierte Auffangkategorie fungieren. Schon diese Regelungstechnik des Gesetzes legt die Annahme nahe, dass der ausdrücklich bestimmte Begriff der prozessbedingten Emissionen anders als der entsprechende Auffangbegriff der Monitoring-Leitlinien im Zweifel eng auszulegen ist.

14 Die Monitoring-Leitlinien gehen davon aus, dass Kohlendioxidemissionen nicht nur aus der exothermen Reaktion eines Brennstoffs mit Sauerstoff zum Zweck der Energieerzeugung oder aus dem eingesetzten Rohstoff, sondern auch aus sonstigen Stoffen entstehen können. Demgemäß erfassen „Emissionen aus Verbrennung“ und „Prozessemissionen“ neben solchen aus Brennstoffen und Rohstoffen auch Emissionen aus anderen Stoffen wie Zusatzstoffen (Anhang X Nr. 2) oder Nebenprodukten (Anhang III Nr. 2.1.3, 1). Übereinstimmend hiermit ist bei den Prozessemissionen (Anhang I Nr. 2 Buchst. o) ganz allgemein von „Stoffen“ die Rede, die thermisch zersetzt oder zur Verwendung als Produkt oder Ausgangsmaterial hergestellt werden. Die weite Formulierung des Substrats von Emissionen ist die zwangsläufige Folge des engen Brennstoffbegriffs der Monitoring-Leitlinien, da nur auf diese Weise die relevanten Emissionen vollständig erfasst werden können. Das wird deutlich am Beispiel der Emissionen aus der Regeneration von Katalysatoren für Crack- und Reformprozesse in Erdölraffinerien. Der einschlägige Stoff (Koks) wird hier nicht wie bei anderen Verbrennungsvorgängen als Brennstoff zur Energiegewinnung eingesetzt, sondern zur Wiederherstellung der Funktionsfähigkeit des Katalysators als „Störstoff“ verbrannt (vgl. Römpp-Lexikon Chemie, hrsg. von Falbe/Regitz, 10. Aufl. 1997, Stichwort „Kracken“). Da der zu verbrennende Koks auch nicht als Rohstoff in das Produkt des industriellen Prozesses eingeht, ist er ein sonstiger Stoff, aus dessen Verbrennung relevante Emissionen entstehen, die durch die Monitoring-Leitlinien von dem konsequenterweise weiten Begriff der „Prozessemissionen“ erfasst werden (Anhang I Nr. 2 Buchst. o).

15 Im Gegensatz hierzu kennen das Zuteilungsgesetz 2007 und das Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz (TEHG) nur Emissionen, die entweder aus Brennstoffen oder aus Rohstoffen entstehen (vgl. Anhang 2 Teil I zu § 5 Abs. 1 TEHG; § 8 Abs. 2 Nr. 2, § 11 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 ZuG 2007). Emissionen aus Zusatzstoffen, Nebenprodukten oder Störstoffen sind in diesen Vorschriften nicht geregelt. Da auch der deutsche Gesetzgeber alle relevanten Emissionen erfassen muss, sind diese notwendigerweise anders als nach den Monitoring-Leitlinien zuzuordnen. Das zwingt zu dem Schluss, dass der enge Begriff der energiebedingten Emissionen in den Monitoring-Leitlinien nicht der deutschen Rechtslage entsprechen kann. Dem deutschen Recht liegt vielmehr ein weiter Begriff des Brennstoffs und der Verbrennung zugrunde. Dieser setzt eine Verwendung zur Energieerzeugung nicht voraus, weil relevante Emissionen andernfalls nicht den jeweiligen Kategorien zugeordnet werden könnten. Hierfür stehen beispielhaft die Emissionen aus der Verbrennung überschüssiger, nicht nutzbarer, diskontinuierlich anfallender Gase und Dämpfe mit offener Flamme (Abfackelung), die offenkundig weder der Energiegewinnung noch der Herstellung eines Produkts aus Rohstoffen dient.

16 d) Dem naturwissenschaftlichen Verständnis des Verbrennungsbegriffs gemäß § 13 Abs. 2 Satz 1 ZuG 2007 stehen weder der Gesetzeszweck noch der Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) oder gemeinschaftsrechtliche Vorgaben entgegen. Die durch den hierfür maßgeblichen Erfüllungsfaktor 1 privilegierte Zuteilung an Anlagen mit prozessbedingten Emissionen (§ 13 Abs. 1 ZuG 2007) trägt dem Umstand Rechnung, dass sich prozessbedingte Emissionen typischerweise nicht oder nicht ohne weiteres durch technische Maßnahmen verringern lassen (vgl. Marr, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht Bd. II, § 13 ZuG 2007 Rn. 1; Sundmacher, a.a.O., S. 236). Die Privilegierung für Anlagen mit Kohlendioxidemissionen zu versagen, die aus einer Verbrennung im naturwissenschaftlichen Sinn entstehen, ist mit dem Regelungszweck vereinbar. Der Gesetzgeber ist in pauschalierender Weise davon ausgegangen, dass sich Kohlendioxidemissionen aus Reaktionen, denen keine Verbrennung zugrunde liegt, regelmäßig nicht oder jedenfalls schwerer vermeiden oder verringern lassen, als dies bei Kohlendioxidemissionen aus Verbrennungsreaktionen der Fall ist.

17 Selbst wenn diese Einschätzung des Gesetzgebers aus technischer Sicht nicht zweifelsfrei sein sollte, wäre die Regelung nicht zu beanstanden. Das gilt auch im Hinblick auf den Gleichheitssatz. Bei der Ausgestaltung der Zuteilungsregeln, die eine Bevorzugung oder auch Benachteiligung bestimmter Anlagengruppen einschließt, verfügt der Gesetzgeber entsprechend der Neuartigkeit und Komplexität des Regelungsbereichs über einen weiten Gestaltungsspielraum. Dieser wird erst dann überschritten, wenn sich eine vom Gesetz vorgenommene unterschiedliche Behandlung sachbereichsbezogen nicht mehr auf einen vernünftigen oder einleuchtenden Grund zurückführen lässt (BVerfGE 78, 249 <288>). Davon kann hier keine Rede sein. Emissionen aus Verbrennungen im naturwissenschaftlichen Sinn sind eine wesentliche Quelle des klimaschädlichen Treibhauseffekts. Es ist deshalb nicht willkürlich, dass der Gesetzgeber solche Emissionen von der Privilegierung gemäß § 13 Abs. 1 ZuG 2007 generell ausschließt, selbst wenn sie im Ausnahmefall gleichfalls nicht ohne weiteres vermieden oder verringert werden können. Auch in einem solchen Ausnahmefall wird der Betreiber durch die Versagung der Privilegierung nicht unverhältnismäßig beeinträchtigt, da nach der Grundidee des Emissionshandels der Zukauf von Berechtigungen zum Marktpreis der Unterlassung einer Emissionsreduktion funktional adäquat ist und die Anlage damit auch ohne Emissionsminderung, allerdings unter höheren Kosten, weiterbetrieben werden kann.

18 Zu keinem anderen Ergebnis führt die gemeinschaftsrechtliche Vorgabe, dass die Menge der zuzuteilenden Berechtigungen mit dem Emissionsminderungspotential der vom Emissionshandelssystem erfassten Tätigkeiten in Einklang stehen muss (Anhang III Nr. 3 der Emissionshandelsrichtlinie). Abgesehen davon, dass diese Vorgabe eher auf eine effiziente Emissionsminderung denn auf eine Erweiterung des Kreises der privilegierten Anlagen zielt, betrifft sie nicht das konkrete Emissionsminderungspotential der einzelnen Anlagen, sondern die Gesamtmenge der Zuteilungen in den Mitgliedstaaten. Bei der Bemessung der Gesamtmenge muss das Emissionsminderungspotential der dem System unterfallenden Tätigkeiten in ihrer Gesamtheit berücksichtigt werden. Zu der Frage, ob und in welchem Umfang die Emissionen einzelner Anlagen bei den Zuteilungen privilegiert werden dürfen oder müssen, sagt die Vorgabe nichts aus (s. auch die Hinweise der EU-Kommission zur Anwendung der in Anhang III genannten Kriterien vom 7. Januar 2004, Rn. 26 ff.).

19 e) Der in § 13 Abs. 2 Satz 1 ZuG 2007 geregelte Begriff der Verbrennung im naturwissenschaftlichen Sinn lässt sich auch nicht mit den von der Beklagten - mit Blick auf andere Fallkonstellationen - angeführten Gründen in Frage stellen. Die Beklagte meint, der Gesetzgeber habe punktuelle Ausnahmen von diesem Verbrennungsbegriff dadurch in seinen Willen aufgenommen, dass im Laufe des Gesetzgebungsverfahrens von sachverständiger Seite eine Erweiterung der Verordnungsermächtigung des § 13 Abs. 2 Satz 2 ZuG 2007 gefordert worden sei, um in Einzelfällen auch solche Emissionen als prozessbedingt einstufen zu können, die nach naturwissenschaftlichem Verständnis aus einer Verbrennungsreaktion hervorgegangen sind. Abgesehen davon, dass sich aus sachverständigen Äußerungen im Gesetzgebungsverfahren nicht auf einen entsprechenden Willen des Gesetzgebers schließen lässt, ergibt das Vorbringen der Beklagten das Gegenteil der von ihr vertretenen Auffassung. Der Gesetzgeber hat trotz der sachverständigen Äußerung von einer Erweiterung der Verordnungsermächtigung abgesehen. Das ist angesichts der Tatsache, dass die Verordnungsermächtigung auf die Bestimmung der Einzelheiten für die Berechnung prozessbedingter Emissionen beschränkt ist, als Ablehnung einzelner Ausnahmen vom Verbrennungsbegriff gemäß § 13 Abs. 2 Satz 1 ZuG 2007 zu verstehen.

20 Nichts anderes ergibt sich aus dem Hinweis der Beklagten auf die im Gesetzgebungsverfahren vorgenommene Anpassung des Erfüllungsfaktors (§ 5 ZuG 2007). Die Beklagte folgert daraus, dass der Gesetzgeber damit seinen Willen zum Ausdruck gebracht habe, den Verordnungsgeber zur Privilegierung weiterer, von § 13 Abs. 2 Satz 1 ZuG 2007 nicht erfasster Emissionen zu ermächtigen. Sie übersieht dabei, dass Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung zum Erlass einer Rechtsverordnung im Gesetz bestimmt werden müssen (Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG). Diesen Anforderungen genügt es nicht, wenn der Gesetzgeber außerhalb der Ermächtigungsgrundlage eine Regelung trifft, die nicht erkennen lässt, dass die Ermächtigung damit erweitert werden soll. Die Herabsetzung des Erfüllungsfaktors, der ein Instrument zur Erreichung des nationalen Emissionsziels darstellt, kann auf mannigfachen Gründen beruhen. Wie der Erfüllungsfaktor zu berechnen ist, ist im Gesetz nicht geregelt. Er ist selbst nach dem Vorbringen der Beklagten, die die Anpassung des Erfüllungsfaktors auf die Anerkennung bestimmter Emissionen in der Mineralölindustrie als prozessbedingt zurückführt, nicht in dem hiernach erforderlichen Ausmaß verringert worden. Angesichts dessen ist die Anpassung des Erfüllungsfaktors nicht geeignet, die Verordnungsermächtigung über die Bestimmung der Einzelheiten für die Berechnung prozessbedingter Emissionen hinaus zu einer von der Ermächtigungsgrundlage abweichenden Bestimmung der Grundlagen der Berechnung zu erweitern.

21 Infolgedessen muss es sein Bewenden dabei haben, dass der Verbrennungsbegriff gemäß § 13 Abs. 2 Satz 1 ZuG 2007 ausnahmslos im naturwissenschaftlichen Sinn zu verstehen ist und damit keine Kohlendioxidemissionen erfasst, die durch eine Verbrennungsreaktion entstehen.

22 2. Das Verwaltungsgericht ist zu Recht davon ausgegangen, dass die Regelung über die anteilige Kürzung von Zuteilungen zur Einhaltung des Emissionsbudgets (§ 4 Abs. 4 ZuG 2007) weder gegen Gemeinschaftsrecht noch gegen Verfassungsrecht verstößt. Der erkennende Senat hat in seinem Urteil vom 16. Oktober 2007 - BVerwG 7 C 33.07 - im Einzelnen dargelegt, aus welchen Gründen die Regelung über die anteilige Kürzung mit Gemeinschaftsrecht und nationalem Verfassungsrecht vereinbar ist; auf diese Gründe, die den Beteiligten bekannt sind, kann deshalb verwiesen werden. Bundesrechtswidrig ist die Anwendung der Kürzungsregelung durch die Beklagte auf die Anlage der Klägerin, soweit die ihr zuzuteilenden Berechtigungen für energiebedingte Emissionen gemäß § 4 Abs. 4 ZuG 2007 anteilig gekürzt wurden (a). Im Übrigen ist die Anwendung der Kürzungsregelung nicht zu beanstanden (b).

23 a) Die Zuteilung an Optionsanlagen unterliegt, wie der Senat in seinem Urteil vom 16. Oktober 2007 - BVerwG 7 C 29.07 - im Einzelnen ausgeführt hat, nicht der anteiligen Kürzung i.S.d. § 4 Abs. 4 ZuG 2007. Nach dieser Bestimmung werden die nach den Vorschriften des Zuteilungsgesetzes 2007 mit Ausnahme von dessen § 11 vorgenommenen Zuteilungen an Anlagen, die dem Erfüllungsfaktor unterliegen, anteilig gekürzt, soweit die Gesamtmenge der nach den genannten Vorschriften zuzuteilenden Berechtigungen den Gegenwert von jährlich 495 Millionen Tonnen Kohlendioxid (Emissionsbudget) übersteigt.

24 Schon der Wortlaut der Regelung lässt erkennen, dass sich die Anwendung des Erfüllungsfaktors nach der jeweils maßgeblichen Zuteilungsregel richtet und damit zuteilungsakzessorisch ist. Der Optierer macht von der Zuteilungsregel nach § 11 ZuG 2007 Gebrauch. Bei dieser Zuteilungsregel findet ein Erfüllungsfaktor keine Anwendung (§ 11 Abs. 1 Satz 3 ZuG 2007). Dass dies auch für den Optierer gilt, geht aus § 7 Abs. 12 Satz 1 ZuG 2007 hervor. Diese Vorschrift verweist ohne Einschränkung auf die Zuteilungsregel für Neuanlagen. Sie ist deshalb als Rechtsfolgenverweisung zu verstehen, die eine Anwendung des Erfüllungsfaktors ebenso wie bei Neuanlagen ausschließt. Das wird durch die gesetzessystematische Auslegung bestätigt. Nach § 7 Abs. 10 ZuG 2007 kann ein Betreiber bei Vorliegen bestimmter Voraussetzungen für eine Bestandsanlage die Zuteilung unter entsprechender Anwendung des § 8 ZuG 2007 beantragen und damit die Zuteilungsregel für neuere Bestandsanlagen wählen. Nach dieser Zuteilungsregel findet ein Erfüllungsfaktor für einen bestimmten Zeitraum keine Anwendung (§ 8 Abs. 1 Satz 2 ZuG 2007). Für Betreiber, die eine Zuteilung entsprechend § 8 ZuG 2007 beantragen, ordnet das Gesetz ausdrücklich an, dass die Anwendung eines Erfüllungsfaktors unberührt bleibt (§ 7 Abs. 10 Satz 2 ZuG 2007). In Fällen dieser Art ist folglich die Zuteilung anteilig zu kürzen. Demgegenüber bestimmt § 7 Abs. 12 Satz 1 ZuG 2007 keine derart eingeschränkte Verweisung. Das kann nur dahin verstanden werden, dass auf Optionsanlagen kein Erfüllungsfaktor anzuwenden ist. Damit fehlt es bei diesen Anlagen an der Voraussetzung für eine anteilige Kürzung. Die Nichtanwendung eines Erfüllungsfaktors auf Optionsanlagen widerspricht nicht dem Zweck des Gesetzes, die Zuteilung für diese Anlagen nach den Regeln für Neuanlagen vorzunehmen, wenn sie die für Neuanlagen geltenden Voraussetzungen erfüllen. Dagegen widerspricht es dem Zweck der Wahlmöglichkeit, auch die ersichtlich auf Neuanlagen beschränkte Investitionsschutzregelung des § 11 Abs. 1 Satz 6 ZuG 2007 auf Optionsanlagen anzuwenden. Eine Anwendung dieser Regelung hätte zur Folge, dass Betreiber von Bestandsanlagen, deren Inbetriebnahme mehr als 14 Jahre zurückliegt, von der Ausübung des Wahlrechts ausgeschlossen wären. Eine solche Folge wäre unvereinbar mit dem Zweck, den Optierern ein Wahlrecht einzuräumen.

25 Bei richtiger Anwendung der Zuteilungsregel ohne anteilige Kürzung ergibt sich ein Anspruch der Klägerin auf weitere 1 422 Berechtigungen. Von den der Klägerin zugeteilten Berechtigungen entfallen nach der unwidersprochenen Darstellung im Widerspruchsbescheid auf energiebedingte Emissionen 29 373 Berechtigungen, die ohne anteilige Kürzung auf 30 796 Berechtigungen hätten festgesetzt werden müssen. Zusammen mit den für prozessbedingte Emissionen zugeteilten 60 431 Berechtigungen kann die Klägerin demgemäß 91 227 Berechtigungen verlangen, während ihr durch den angefochtenen Bescheid nur 89 805 Berechtigungen zugeteilt wurden.

26 b) Im Übrigen lässt die Anwendung der Kürzungsregelung durch die Beklagte keine beachtlichen Rechtsfehler zu Lasten der Klägerin erkennen. Dabei ist davon auszugehen, dass die für den Kürzungsfaktor maßgebliche Prognoseentscheidung über die Zuteilungsmenge gerichtlich nur darauf zu überprüfen ist, ob die Behörde zum maßgeblichen Zeitpunkt die Zuteilungsmaßstäbe und Zuteilungsregeln des Gesetzes generell verkannt und damit einen unzutreffenden Prognosemaßstab zugrunde gelegt hat (Urteil vom 16. Oktober 2007 - BVerwG 7 C 33.07 ). Dass die Zuteilung an die Klägerin auf solchen Rechtsfehlern beruht, ergibt das Revisionsvorbringen nicht. Die Rüge, die Beklagte habe Optierern zu Unrecht die Möglichkeit einer Kombination mit einer Zuteilung nach den Regeln für frühzeitige Emissionsminderungen (§ 12 ZuG 2007) eingeräumt und damit eine anteilige Kürzung ausgeschlossen, führt zu einem Rechtsfehler zu Lasten der Klägerin schon deshalb nicht, weil die Zuteilungen für Optionsanlagen, wie dargelegt, auch ohne die Kombination mit der Zuteilungsregel des § 12 ZuG 2007 richtigerweise nicht der anteiligen Kürzung unterliegen.

27 Die Klägerin ist auch nicht dadurch in ihren Rechten verletzt, dass die Beklagte zu Unrecht von der Gültigkeit der Regelung über die Bestimmung prozessbedingter Emissionen bei der Regeneration von Katalysatoren für Crack- und Reformprozesse in Erdölraffinerien (§ 6 Abs. 6 ZuV 2007) ausgegangen ist. Da die bei diesen Prozessen entstehenden Kohlendioxidemissionen ausschließlich das Produkt einer Verbrennung im naturwissenschaftlichen Sinn und damit energiebedingt sind, sind die entsprechenden Zuteilungen rechtswidrig, soweit die
Emissionen als prozessbedingt privilegiert wurden. Die Annahme der Beklagten, der Verordnungsgeber sei zu einer solchen branchenbezogenen Privilegierung ermächtigt, ist, wie bereits erwähnt, unzutreffend. Bei rechtmäßiger Zuteilung an die betroffenen Anlagen der Erdöl verarbeitenden Industrie wäre daher der Kürzungsfaktor für die Klägerin und alle übrigen Optierer günstiger gewesen, weil sich die Zahl der dem Erfüllungsfaktor unterliegenden Anlagen vergrößert hätte.

28 Gleichwohl kann die Prognoseentscheidung der Beklagten gerichtlich nicht beanstandet werden. Der Rechtsfehler betrifft zwar nicht einzelne Fehlzuteilungen, die nicht zur Rechtswidrigkeit der ermittelten Zuteilungsmenge und des daraus abgeleiteten Kürzungsfaktor führen, sondern eine generell unzutreffende Anwendung der Zuteilungsregel des § 13 Abs. 1 Satz 1 ZuG 2007, die bei der Überprüfung der Prognoseentscheidung grundsätzlich beachtlich ist (Urteil vom 16. Oktober 2007 - BVerwG 7 C 33.07 ). Der Beklagten kann aber nicht entgegengehalten werden, dass sie im Rahmen ihrer Prognose über die i.S.d. § 4 Abs. 4 ZuG 2007 voraussichtlich zuzuteilenden Berechtigungen von der Gültigkeit des § 6 Abs. 6 ZuV 2007 ausgegangen ist. Die Nichtigkeit dieser Vorschrift war für die Beklagte nicht offensichtlich, sondern wurde erst im Nachhinein gerichtlich festgestellt. Die Anwendung der Vorschrift im Rahmen der behördlichen Prognose bewirkte deshalb keinen beachtlichen Mangel bei der Ermittlung des Kürzungsfaktors.

29 3. Die Hilfsanträge der Klägerin bleiben ohne Erfolg. Eine Verpflichtung der Beklagten zur Neubescheidung des Zuteilungsantrags scheidet schon deswegen aus, weil die Klägerin über die durch dieses Urteil zuerkannten Zuteilungen hinaus weitere Berechtigungen nicht beanspruchen kann. Der Feststellungsantrag, mit dem die Klägerin eine Verletzung in ihren Rechten durch die Regelungen des § 6 ZuV 2007 festgestellt wissen möchte, ist mangels Feststellungsinteresse unzulässig. Wie das Verwaltungsgericht zutreffend erkannt hat, ist allein die Vorschrift des § 6 Abs. 6 ZuV 2007 wegen Überschreitung der Ermächtigungsgrundlage nichtig. Indes kann die Klägerin keine Gleichbehandlung mit der durch diese Vorschrift zu Unrecht privilegierten Vergleichsgruppe beanspruchen. Ebenso wenig führt die Nichtigkeit der Vorschrift, wie gezeigt, zu einer Neuberechnung des Kürzungsfaktors für die laufende Zuteilungsperiode. Für eine Feststellung der Nichtigkeit der Vorschrift mit Blick auf die künftige Zuteilungsperiode fehlt das Feststellungsinteresse deshalb, weil eine Privilegierung prozessbedingter Emissionen in das Zuteilungsgesetz 2012 nicht übernommen wurde. Der weitere Feststellungsantrag, mit dem die Klägerin festgestellt wissen möchte, dass ihr Recht auf Gleichbehandlung eine entsprechende Änderung der Zuteilungsverordnung 2007 gebiete, muss schon deshalb erfolglos bleiben, weil der geltend gemachte Normänderungsanspruch nicht besteht. Es ist Sache des Normgebers zu entscheiden, ob er künftig von einer Privilegierung der von § 6 Abs. 6 ZuV 2007 betroffenen Anlagen der Erdöl verarbeitenden Industrie absieht oder ob durch eine Änderung des § 13 Abs. 2 Satz 1 ZuG 2007 auch die bei der Ziegelherstellung entstehenden Emissionen aus dem Einsatz fossiler organischer Kohlenstoffe und von Porosierungsmitteln als prozessbedingt privilegiert werden.

30 Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

Beschluss vom 03.07.2012 -
BVerwG 7 KSt 1.12ECLI:DE:BVerwG:2012:030712B7KSt1.12.0

  • Zitiervorschlag

    BVerwG, Beschluss vom 03.07.2012 - 7 KSt 1.12 - [ECLI:DE:BVerwG:2012:030712B7KSt1.12.0]

Beschluss

BVerwG 7 KSt 1.12

  • OVG Berlin-Brandenburg - 30.11.2006 - AZ: OVG 12 B 14.06

In der Verwaltungsstreitsache hat der 7. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 3. Juli 2012
durch die Richter am Bundesverwaltungsgericht Krauß und Guttenberger
und die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Schipper
beschlossen:

Die Gegenvorstellung der Klägerin gegen die Streitwertfestsetzung im Beschluss des Senats vom 16. Oktober 2007 (BVerwG 7 C 33.07) wird zurückgewiesen.

Gründe

1 Die sinngemäß erhobene Gegenvorstellung der Klägerin gegen die Streitwertfestsetzung im Beschluss vom 16. Oktober 2007 gibt dem Senat keine Veranlassung, den Streitwert von 2 952 600 € auf - wie von der Klägerin begehrt - 32 100 € festzusetzen.

2 Die Streitwertfestsetzung vom 16. Oktober 2007 beansprucht auch für das Verfahren nach der Zurückverweisung durch das Bundesverfassungsgericht Geltung, denn das weitere Verfahren und das frühere Verfahren bilden einen Rechtszug im Sinne von § 37 GKG und § 32 RVG. Die Klägerin hat an ihrem ursprünglichen Revisionsantrag auch im weiteren Verfahren nach der Zurückverweisung festgehalten und hilfsweise einen Fortsetzungsfeststellungsantrag gestellt. Der Umstand, dass der Wert der Emissionsberechtigungen während des Revisionsverfahrens von 10 € auf 1 € gefallen ist, kann der Klägerin nicht zugute kommen. Nach § 47 Abs. 1 Satz 1 GKG bestimmt sich der Streitwert im Rechtsmittelverfahren nach den Anträgen des Rechtsmittelführers. Für die Wertberechnung ist gemäß § 40 GKG der Zeitpunkt der den jeweiligen Streitgegenstand betreffenden Antragstellung maßgebend, die den Rechtszug einleitet. Entgegen der Auffassung der Klägerin wirkt der Umstand, dass das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg den Streitwert für den dorthin zurückverwiesenen Hilfsantrag mit Beschluss vom 17. Mai 2011 (OVG 12 B 9.11 ) auf 32 100 € festgesetzt hat, nicht auf die Streitwertfestsetzung im Revisionsverfahren zurück.

3 Das Verfahren über die Gegenvorstellung gegen die Streitwertfestsetzung ist gerichtsgebührenfrei, Kosten werden nicht erstattet (§ 68 Abs. 3 GKG).