1 Die Klägerin, ein Energieversorgungsunternehmen, wendet sich gegen die Kürzung der kostenlosen Zuteilung von Emissionsberechtigungen für die Zuteilungsperiode 2008 bis 2012 und begehrt eine Mehrzuteilung von Zertifikaten in numerisch nicht bezeichneter Höhe.

2 Sie betreibt in B. das in den Jahren 1963 bis 1974 in Betrieb gegangene Braunkohlekraftwerk N. mit den Blöcken A bis H (Bestandsanlage) und dem im Jahr 2003 neu errichteten Block K (Erweiterungsanlage). Diesem Kraftwerk teilte die Beklagte mit Bescheid vom 20. Februar 2008 für die Zuteilungsperiode 2008 bis 2012 72 792 515 Emissionsberechtigungen zu (14 558 503 Berechtigungen jeweils zum 28. Februar des Jahres). Für die Kapazitätserweiterung der Anlage sind dabei im Vergleich zur ersten Zuteilungsperiode um ca. 40 % weniger Emissionsberechtigungen zugeteilt worden, auf das gesamte Kraftwerk bezogen werden in der zweiten Handelsperiode durch die kostenlosen Zuteilungen lediglich ca. 50 % des Bedarfs abgedeckt.

3 Die nach erfolglosem Widerspruchsverfahren erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht abgewiesen und zur Begründung ausgeführt:

4 Die Zuteilungen für die Bestandsanlage seien zu Recht auf der Grundlage des § 7 Abs. 1 ZuG 2012 erfolgt und für den neu errichteten Block K auf der Grundlage des § 8 Abs. 2 ZuG 2012. Eine Anwendung von § 8 Abs. 1 ZuG 2007 auf den Erweiterungsteil scheide aus. § 2 Satz 3 i.V.m. § 8 Abs. 2 ZuG 2012 stehe dem entgegen. Aufgrund der Kommissionsentscheidung vom 29. November 2006 habe eine periodenübergreifende Zuteilung auch für neuere Bestandsanlagen nicht mehr erfolgen können. Ein Vertrauen auf die Fortführung der privilegierenden Regelung habe sich nicht bilden können, nachdem die Kommission im Jahre 2004 ihre diese betreffende Zustimmung ausdrücklich auf die erste Handelsperiode beschränkt habe. Zudem sehe das Zuteilungsgesetz 2012 für Energieanlagen ohnehin keinen Erfüllungsfaktor mehr vor, dessen Anwendung nach § 8 Abs. 1 Satz 2 ZuG 2007 entfallen könnte. Die Zuteilung für die Erweiterungskapazität habe von einem produktbezogenen Emissionswert von 750 g CO2/kWh ausgehen müssen und nicht von den von der Klägerin für richtig befundenen 950 g CO2/kWh. Zudem habe der Berechnung der Zuteilungen an die Bestandsanlage nicht die tatsächliche Produktionsmenge der Kapazitätserweiterung (als Abzugsfaktor) zu Grunde gelegt werden dürfen, vielmehr hätten insoweit der Standardauslastungsfaktor und der produktbezogene Standardemissionswert zur Anwendung kommen müssen. Dies folge aus dem Wortlaut des § 8 Abs. 2 Satz 4 Nr. 1 ZuG 2012, wonach die in Abzug zu bringende Menge nach Maßgabe von Abs. 1 Satz 1 und somit nach dem Standardauslastungsfaktor zu ermitteln sei. Zu Recht habe die Beklagte für die Veräußerungskürzung einen Faktor von 0,844001906 und für die anteilige Kürzung einen solchen von 0,925 angewendet.

5 Die das Kraftwerk der Klägerin treffende Kürzung der zugeteilten Zertifikate sei mit der Emissionshandelsrichtlinie vereinbar. Das Kriterium 3 des Anhanges III der Richtlinie stelle auf die Gesamtmenge der Zuteilung in dem jeweiligen Mitgliedstaat ab, nicht aber auf bedarfsgerechte Mengenzuteilungen im Einzelfall. Auch garantiere Art. 10 Satz 2 der Richtlinie keine kostenlose Zuteilung im Umfang von 90 % der Emissionsberechtigungen an die jeweilige Anlage.

6 Die Kürzungen von Berechtigungen nach dem Zuteilungsgesetz 2012, die Vereinnahmung eines Versteigerungserlöses sowie der Verzicht des Gesetzes auf einen eigenen Braunkohle-Benchmark seien mit dem Grundgesetz - insbesondere auch mit der Finanzverfassung - vereinbar. Besonderheiten der Braunkohleverstromung werde durch begünstigende Festlegungen zum Standardauslastungsfaktor und zum Effizienzstandard Rechnung getragen. Nicht zu beanstanden sei, dass der Gesetzgeber wegen der problematischen Wettbewerbssituation Industrieanlagen einem anderen, günstigeren Zuteilungsmechanismus unterwerfe als Energieanlagen. Die Klägerin werde durch die Veräußerungskürzung nicht in ihrem Eigentumsgrundrecht verletzt. Der Gesetzgeber sei insbesondere nicht gehindert, die Möglichkeit der Ableitung von Treibhausgasen zu einem wirtschaftlichen Produktionsfaktor zu machen. Die Kürzungen führten auch im Hinblick auf die Berufsausübungsfreiheit zu keinem unverhältnismäßigen Ergebnis.

7 Gegen dieses Urteil richtet sich die vom Verwaltungsgericht zugelassene Sprungrevision, zu deren Begründung die Klägerin vorträgt:

8 Das Urteil des Verwaltungsgerichts verletze Bundesrecht, weil es maßgebliche Bestimmungen des Unionsrechts in Form der Emissionshandelsrichtlinie zu Lasten der Klägerin nicht richtig anwende. Art. 9 Abs. 1 Satz 2 in Verbindung mit dem Kriterium 3 des Anhangs III der Richtlinie verpflichte die Mitgliedstaaten, im Rahmen der Aufstellung der nationalen Allokationspläne dafür Sorge zu tragen, dass Zuteilungsregelungen nicht so ausgestaltet werden, dass für bestimmte, dem Emissionshandelsrecht unterfallende Tätigkeiten von vorneherein mit dem Potential der Anlage nicht im Einklang stehende Zuteilungen generiert werden. Mit dem Verzicht auf einen Braunkohle-Benchmark im Zuteilungsgesetz 2012 sei dies aber erfolgt. Das Kriterium 3 beziehe sich nicht ausschließlich auf die Gesamtmenge der Zuteilungen im jeweiligen Mitgliedstaat. Denn der Anhang III diene ausweislich seines Wortlauts dazu, den Mitgliedstaaten Vorgaben für deren nationale Allokationspläne zu machen. Das Kriterium 3 sei zudem im Zusammenhang mit der Anordnung einer mindestens 90%igen kostenlosen Zuteilung nach Art. 10 Satz 2 EH-RL zu verstehen. Beide Vorschriften zielten auf die durch das Verhältnismäßigkeitsgebot geforderte schonende und angemessene Einführung des Emissionshandelssystems mit einer zum ganz überwiegenden Teil kostenlosen Zuteilung der benötigten Emissionsberechtigungen. Den Erwägungsgründen 5, 8 und 20 der Emissionshandelsrichtlinie sei zu entnehmen, dass der Einsatz energieeffizienter Technologien gefördert werden solle bei gleichzeitiger Berücksichtigung des Potentials zur Emissionsverringerung bei Tätigkeiten in industriellen Verfahren. Mitgliedstaaten müssten daher bei der ihnen freistehenden Verwendung der Benchmarkzuteilungssysteme von den besten verfügbaren Techniken ausgehen und dürften keine hiervon abweichende Benchmarkmethodik vorsehen. Das für die vorliegende Energieanlage relevante BVT-Referenzdokument unterscheide ausdrücklich zwischen den Brennstoffen Steinkohle und Braunkohle. Die Nichtberücksichtigung eines an den besten verfügbaren Techniken für Braunkohlekraftwerke ausgerichteten Emissionswertes im Zuteilungsgesetz 2012 habe zur Folge, dass der Betreiber einer derartigen Anlage sich nicht ansatzweise zwischen technischen Maßnahmen zur Emissionsreduzierung und Effizienzsteigerung oder dem käuflichen Erwerb von Emissionsberechtigungen entscheiden könne; er sei für den weiteren Betrieb der Anlage vielmehr zwingend auf den käuflichen Erwerb von Berechtigungen am Markt mit den dort sich ergebenden Preisen angewiesen. Mit Unionsrechts sei dies nicht vereinbar. Anders als Art. 11 Abs. 1 EH-RL, der auf die Gesamtzahl der Zertifikate abstelle, sei die kostenlose Mindestzuteilung von 90 % der Emissionsberechtigungen in Art. 10 Satz 2 EH-RL auch auf die einzelne Anlage bezogen. In Folge des Fehlens eines Benchmarks für den Einsatz von Braunkohle zur Energiegewinnung komme es vorliegend lediglich zu einer kostenlosen Zuteilung von Emissionsberechtigungen in Höhe von ca. 50 % des Bedarfs der Anlage. Die hier inmitten stehenden Fragen der Auslegung von Unionsrechts nötigten zur Aussetzung des Verfahrens und deren Vorlage an den Europäischen Gerichtshof zur Vorabentscheidung.

9 Die Veräußerungskürzung nach § 20 ZuG 2012 verstoße gegen die Finanzverfassung des Grundgesetzes. Entgegen dem Verwaltungsgericht gebe es für eine in der Versteigerung von Berechtigungen nach § 20 ZuG 2012 liegende Abgabenerhebung keine besondere sachliche Rechtfertigung im Sinne der grundgesetzlichen Finanzverfassung. Insbesondere könne von keiner Verbesserung der Allokationseffizienz ausgegangen werden. Die Steuerung des Kraftwerkseinsatzes erfolge unabhängig davon, ob Berechtigungen kostenlos oder kostenpflichtig erlangt worden seien. Einen Lenkungseffekt durch die Verringerung des Umfangs der kostenlosen Zuteilungen gebe es nicht. Wenn der Gesetzgeber bestimmte Gewinne aus einer unternehmerischen Tätigkeit aus ökologischen Motiven abschöpfen wolle, stehe ihm hierzu wegen der fehlenden korrespondierenden Gegenleistung allein die Erhebung einer Steuer zur Verfügung. Einen solchen Regelungsgehalt habe § 20 ZuG 2012 jedoch nicht. Auch die Abschöpfung von windfall profits betreffe nicht die Effizienz des Handelssystems. Die durch §§ 19, 20 ZuG 2012 ermöglichte nichtsteuerliche Abgabenerhebung finde ebenso keine besondere sachliche Rechtfertigung in der Abschöpfung eines staatlich gewährten Sondervorteils. Eine knappe natürliche Ressource sei nicht betroffen. Die Kapazität der Luft zur Aufnahme von Kohlendioxid sei nicht begrenzt. Normativ fingierte Knappheiten könnten einer natürlichen Mangelsituation nicht gleichgesetzt werden. Anders als für das Wasser fehle für die Luft eine staatliche Bewirtschaftungsordnung; nach dem TEHG erfolge die Bewirtschaftung durch den Markt, der Staat sei bloßer Systemadministrator. Schließlich könne auch von keinem ausschließlich Energieanlagen betreffenden Sondervorteil ausgegangen werden, wenn andere emissionshandelspflichtige Anlagenbetreiber von der Abgabenerhebung ausgenommen würden. Etwaige Zusatzerträge beruhten zudem nicht auf einer staatlichen Leistung, sondern seien das Resultat wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit der Beteiligten. Die allein die Betreiber von Energieanlagen betreffende Belastung mit einer nichtsteuerlichen Abgabe verstoße auch gegen den zwingend zu beachtenden Grundsatz der Belastungsgleichheit. Die Verfassungswidrigkeit der §§ 19, 20 ZuG 2012 gebiete die Aussetzung des Verfahrens und die Einholung einer Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts.

10 Das Zuteilungsgesetz 2012 verletze die Klägerin als Betreiberin eines Braunkohlekraftwerks in ihren Grundrechten. Dies folge insbesondere aus dem Verzicht des Gesetzgebers auf einen Braunkohle-Benchmark; damit einher gingen kumulative Belastungen durch die anteilige Kürzung nach § 4 Abs. 3 ZuG 2012 und die Veräußerungskürzung nach §§ 19, 20 ZuG 2012. Das Verwaltungsgericht verkenne, dass die strukturelle Unterausstattung der klägerischen Anlage mit kostenlosen Emissionsberechtigungen die Grenze der Verhältnismäßigkeit überschreite und damit gegen Art. 14 Abs. 1 GG verstoße. Unzutreffend sei insbesondere, dass es sich bei der Zuteilung von Emissionsberechtigungen um eine staatlich gewährte Leistung handle, die keine schutzwürdige Eigentumsposition begründe, weil sie nicht „erdient“ im Sinne der Rechtsprechung sei. Der Zuteilungsmaßstab müsse sich am Stand der Technik orientieren; andernfalls sei von einer unverhältnismäßigen Belastung auszugehen. Das unionsrechtlich vorgegebene Prinzip eines schonenden Übergangs von einer Vollausstattung mit kostenlosen Zertifikaten hin zu einer vollständig kostenpflichtigen Zuteilung werde verletzt, wenn Verhaltensoptionen der Anlagenbetreiber übergangen würden, nämlich das Ziel der Emissionsreduktion entweder durch Modernisierung der Anlage oder durch Zukauf von Berechtigungen zu erreichen. Ebenso werde im nationalen Recht durch § 5 Abs. 1 Satz 2 BImSchG klargestellt, dass die Zumutbarkeitsschwelle auch im Emissionshandelsrecht durch den Stand der Technik gebildet werde. Die Festlegung eines Emissionswertes, der nach dem Stand der Technik nicht erreicht werden könne, stelle eine unverhältnismäßige und damit unzulässige Belastung dar; auch durch eine nachträgliche Anordnung nach § 17 BImSchG könne ein derartiger nicht eingefordert werden. Dies gelte insbesondere für den für Braunkohlekraftwerke relevanten Emissionswert, der 25 % unter den Möglichkeiten des Stands der Technik liege, was einen unzulässigen Eingriff in das Grundrecht aus Art. 14 Abs. 1 GG darstelle. Dieser Eingriff in das klägerische Eigentum könne und müsse auch nicht aus Erträgen des Gesamtkonzerns angemessen ausgeglichen werden. Zusatzerträge in Folge der kostenlosen Zuteilung von Berechtigungen und deren möglicher Veräußerung am Markt dienten der Vorsorge insbesondere für die Zuteilungsperiode nach 2012. Auch wegen der auf die Klägerin zukommenden Umstrukturierungslasten greife das Zuteilungssystem des Gesetzes unverhältnismäßig in das Grundrecht aus Art. 14 Abs. 1 GG ein. Ebenso liege im Umfang der Kürzungen ein Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit vor, der unverhältnismäßig sei, weil der Gesetzgeber durch den Verzicht auf einen Braunkohle-Benchmark gegen Grundsätze der Systemgerechtigkeit und Folgerichtigkeit verstoße. Eine Rechtfertigung für den Verzicht auf einen braunkohlespezifischen Emissionswert liege nicht vor. Insoweit verstoße das Urteil des Verwaltungsgerichts auch gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Von einer benachteiligenden freiheitsrechtsrelevanten Ungleichbehandlung von Braunkohlekraftwerken sei auszugehen, weil das Gesetz vergleichbare Sachverhalte der Stromerzeugung durch Braunkohle gegenüber der Stromerzeugung durch Steinkohle und Erdgas ungleich behandle. Der insoweit anzulegende Maßstab einer strengen Verhältnismäßigkeitsprüfung werde verletzt. Die Ungleichbehandlung der Braunkohlekraftwerke sei sachlich nicht zu rechtfertigen. Ein vom Gesetzgeber insoweit verfolgter Lenkungszweck sei nicht erkennbar. Selbst wenn aber eine Zurückdrängung der Braunkohleverstromung beabsichtigt wäre, sei die massive Wettbewerbsverzerrung gleichheitssatzwidrig, zumal es angesichts des einzuhaltenden „Caps“ für den Klimaschutz völlig unerheblich sei, durch welche Anlagen Kohlendioxid emittiert werde. Das Fehlen eines Braunkohle-Benchmarks führe im Gegenteil zu einer nicht gerechtfertigten Subventionierung der Stromerzeugung durch Steinkohle und Erdgas.

11 Gemäß der Zuteilungsgarantie nach § 8 Abs. 1 Satz 2 ZuG 2007 finde auf die Zuteilung von Emissionsberechtigungen ein Erfüllungsfaktor für zwölf auf das Jahr der Inbetriebnahme der Anlage folgenden Jahre keine Anwendung. Die Garantie führe damit zu einer ungekürzten Zuteilung nach Maßgabe des § 8 ZuG 2007. Sowohl die grammatikalisch-systematische als auch die teleologische Auslegung sprächen für den periodenübergreifenden Inhalt dieser Bestimmung; diese begründe einen umfassenden Schutz der Anlagenbetreiber vor Kürzungen ihrer Zuteilungsansprüche und schließe nicht lediglich die Anwendung eines Erfüllungsfaktors aus. Soweit § 2 Satz 3 ZuG 2012 hiervon abweiche, sei diese Regelung wegen Verletzung des rechtsstaatlichen Vertrauensschutzgrundsatzes verfassungswidrig. Denn durch § 8 Abs. 1 ZuG 2007 sei ein Vertrauenstatbestand geschaffen worden für eine langjährige kostenlose Zuteilung von Emissionsberechtigungen unter Freistellung von Minderungspflichten. Dieses Vertrauen sei infolge seiner abstrakt-generellen Festlegung schutzwürdig. Auf ein im Einzelfall darzulegendes Vertrauen komme es nicht an. Durch die Streichung der Zuteilungsgarantie sei dieses schutzwürdige Vertrauen enttäuscht worden. Dabei sei von einer verfassungswidrigen echten Rückwirkung des Gesetzes auszugehen. Die Entscheidung der Kommission zum NAP II vom 29. November 2006 habe die zurückliegend gesetzlich bereits festgeschriebene Zuteilungsgarantie nicht infrage stellen können. Denn die Entscheidung der Kommission sei unter anderem wegen fälschlicher Annahme einer in der Zuteilungsgarantie liegenden Beihilfe im Sinne des Art. 87 EGV unionsrechtswidrig und begründe damit keine Handlungspflicht des nationalen Gesetzgebers. Im Gesetzgebungsverfahren seien keine weiteren Gründe des Gemeinwohls benannt worden; der Aspekt der Schaffung von Rechtssicherheit angesichts der Anforderungen der Kommission müsse ausscheiden. Mit einer von Deutschland erhobenen Nichtigkeitsklage hätten sich keine Auswirkungen auf die Stabilität des Handelssystems oder unerträgliche Rechtsunsicherheiten ergeben. Für Nichtigkeitsklagen betroffener Anlagenbetreiber habe der europäische Gerichtshof die Klagebefugnis verneint und auf den Rechtsschutz durch die nationalen Gerichte verwiesen, ggf. im Wege des Beschreitens eines Vorabentscheidungsverfahrens. Selbst wenn man von keiner echten Rückwirkung ausgehen wolle, liege ein Verstoß gegen den rechtsstaatlichen Grundsatz des Vertrauensschutzes vor, weil § 8 Abs. 1 Satz 2 ZuG 2007 jedenfalls eine gesetzliche Zusicherung enthalte, von der - ohne wesentliche Änderung der Verhältnisse und ohne dass öffentliche Interessen erheblich beeinträchtigt wären - nicht abgegangen werden könne. Im Übrigen wäre selbst bei Annahme einer nur unechten Rückwirkung das Vertrauen der Betroffenen in die Zuteilungsgarantie gemäß § 8 Abs. 1 Satz 2 ZuG 2007 vorrangig. Ferner liege in dem Entzug des über die erste Handelsperiode hinausreichenden Zuteilungsanspruchs auch ein Verstoß gegen das durch Art. 14 GG gewährleistete Eigentumsgrundrecht. Gemeinwohldienliche Belange machten eine Einschränkung dieses Grundrechts nicht erforderlich; denn der Gesetzgeber habe mit § 2 Satz 3 ZuG 2012 keine legitimen Zwecke verfolgt. Er habe vielmehr in Ausführung eines rechtswidrigen europäischen Gemeinschaftsrechtsaktes gehandelt. Auch die Frage nach der Gültigkeit der Entscheidung der Kommission zum deutschen NAP II sei dem Europäischen Gerichtshof zur Vorabentscheidung vorzulegen.

12 Das Urteil des Verwaltungsgerichts verletze auch deshalb Bundesrecht, weil es auf einer fehlerhaften Anwendung des § 8 Abs. 2 Satz 4 i.V.m. § 7 Abs. 1 ZuG 2012 beruhe. Die Beklagte gehe von einer historischen Produktionsmenge der Gesamtanlage während der Basisperiode 2000 bis 2005 in Höhe von 124 736 GWh aus und ziehe hiervon der Kapazitätserweiterung zuzurechnende 24 287 GWh ab. Dabei bestimme sie die Produktionsmenge der Kapazitätserweiterung gemäß § 8 Abs. 1 ZuG 2012 unter Zugrundelegung deren Kapazität und des Standardauslastungsfaktors; letzterer gehe für die knapp 35 Monate des Betriebs der Kapazitätserweiterung von deren Vollauslastung in Höhe von ca. 94 % aus. Die Kapazitätserweiterung sei dagegen während der Basisperiode in einem weitaus geringeren Umfang von lediglich 6 267 Vollbenutzungsstunden betrieben worden und habe dementsprechend in der Basisperiode eine erheblich geringere Strommenge produziert. Wäre auf die tatsächliche Auslastung der Kapazitätserweiterung abgestellt worden, hätte dies zu einer deutlich höheren jährlichen Produktionsmenge der Bestandskapazität geführt, was wiederum eine erhöhte Zuteilung von ca. 2,5 Mio. Emissionsberechtigungen zur Folge gehabt hätte. Das Vorgehen der Beklagten sei mit § 8 Abs. 2 Satz 4 i.V.m. § 7 Abs. 1 ZuG 2012 unvereinbar; das Verwaltungsgericht habe verkannt, dass von der Gesamtproduktionsmenge während der Basisperiode nur die der tatsächlichen Auslastung der Kapazitätserweiterung zuzurechnende Produktionsmenge abgezogen werden dürfe. Dies ergebe sich aus der Auslegung des Gesetzes nach den vorgegebenen Auslegungskriterien. Insbesondere beziehe sich das Wort „anteilig“ in § 8 Abs. 2 Satz 4 ZuG 2012 auf die tatsächliche Auslastung der Kapazitätserweiterung.

13 Die Klägerin beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 13. April 2010 aufzuheben und die Beklagte unter entsprechender teilweiser Aufhebung ihres Bescheides vom 20. Februar 2008 und ihres Widerspruchsbescheides vom 19. Dezember 2008 zu verpflichten, der Klägerin weitere Emissionsberechtigungen unter Beachtung der aus der Revisionsbegründung ersichtlichen Vorgaben für die Zuteilungsperiode 2008 bis 2012 zuzuteilen.

14 Die Beklagte beantragt,
die Revision als unbegründet zurückzuweisen.

15 Sie tritt dem Vorbringen der Revision entgegen und verteidigt das angegriffene Urteil.

16 Der Vertreter des Bundesinteresses tritt zu den Fragen der Vereinbarkeit der Veräußerungskürzung mit der Finanzverfassung und den Grundrechten sowie zum Ausschluss einer Zuteilung von Emissionsberechtigungen für die zweite Handelsperiode auf der Grundlage des § 8 Abs. 1 Satz 2 ZuG 2007 der Rechtsauffassung der Beklagten bei.

17 Die Revision der Klägerin ist unbegründet. Die dem angefochtenen Urteil zu Grunde liegenden Annahmen des Verwaltungsgerichts, dass (1.) die Zuteilung von Emissionsberechtigungen an das Braunkohlekraftwerk der Klägerin in Übereinstimmung steht mit den einfachrechtlichen Vorgaben des Gesetzes über den nationalen Zuteilungsplan für Treibhausgas-Emissionsberechtigungen in der Zuteilungsperiode 2008 bis 2012 (Zuteilungsgesetz 2012 - ZuG 2012), dass (2.) die Regelungen des Zuteilungsgesetzes über die unentgeltliche Zuteilung von Emissionsberechtigungen an braunkohlegeführte Kraftwerke Vorgaben des Unionsrechts nicht widersprechen, dass (3.) die Veräußerungskürzung den Vorgaben der bundesstaatlichen Finanzverfassung gerecht wird, dass (4.) das Fehlen eines Braunkohle-Benchmarks kumulativ zu den die Stromwirtschaft treffenden Kürzungsregelungen die Klägerin nicht in ihren Grundrechten verletzt und dass (5.) dies gleichermaßen für den Wegfall der Zuteilungsgarantie gemäß § 8 Abs. 1 Satz 2 ZuG 2007 gilt, sind revisionsrechtlich nicht zu beanstanden. Die Herbeiführung einer Vorabentscheidung durch den Europäischen Gerichtshof nach Art. 267 AEUV ist weder mit Blick auf die Auslegung der Emissionshandelsrichtlinie noch mit Blick auf die Entscheidung der Kommission vom 29. November 2006 geboten (6.).

18 1. Das Urteil des Verwaltungsgerichts beruht auf keiner unrichtigen Ermittlung der Produktionsmenge der Bestands- und Erweiterungsanlage (a). In zutreffender Weise wird für Zuteilungen von Emissionsberechtigungen in der zweiten Handelsperiode eine Anwendung von § 8 Abs. 1 Satz 2 ZuG 2007 im Sinne einer periodenübergreifenden Zuteilungsregelung verneint (b). Auch erheben sich keine Bedenken gegen die Berechnung der Kürzungsfaktoren (c). Allein aus der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung ihrer Energieanlage kann die Klägerin keine bedarfsgerechte Ausstattung mit Emissionsberechtigungen herleiten (d.). Auf der Grundlage einfachen Rechts erweist sich die Zuteilung von nicht mehr als 72 792 515 Zertifikaten daher als rechtmäßig.

19 a) Gemäß § 8 Abs. 2 ZuG 2012 werden bei Inbetriebnahme einer Kapazitätserweiterung zwischen dem 1. Januar 2003 und dem 31. Dezember 2007 - hier des Blocks K des Braunkohlekraftwerks der Klägerin - Emissionsberechtigungen für die gesamte Anlage nach Maßgabe der Sätze 2 bis 4 zugeteilt (Satz 1). Bei der Berechnung der Zuteilungsmenge für die Kapazitätserweiterung findet Absatz 1 entsprechende Anwendung (Satz 2). Zur Berechnung der Zuteilungsmenge für die Anlage im Übrigen gilt für Energieanlagen die Zuteilungsregel des § 7 Abs. 1 ZuG 2012 (Satz 4), wobei zur Ermittlung deren durchschnittlicher jährlicher Produktionsmenge von der gesamten Produktionsmenge der Anlage in der Basisperiode (§ 7 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. § 6 Abs. 2 ZuG 2012) die der Kapazitätserweiterung ab ihrer Inbetriebnahme nach Maßgabe von Abs. 1 Satz 1 anteilig zuzurechnende Produktionsmenge (Satz 4 Halbs. 2 Nr. 1) sowie die Produktionsmenge der Kapazitätserweiterung bis zu deren Inbetriebnahme (Nr. 2) abzuziehen sind. Hinter dieser differenzierenden Regelung der Zuteilung von Emissionsberechtigungen steht die Überlegung des Gesetzgebers, dem alten Teil der Energieanlage - hier den Blöcken A bis H - Berechtigungen anhand von Benchmarks und früheren Produktionsmengen (§ 7 Abs. 1 ZuG 2012) zuzuteilen, während für Kapazitätserweiterungen in den Jahren 2003 bis 2007 die Zuteilung nach Benchmarks und gesetzlich vorgegebenen Standardauslastungen erfolgen soll, letztere bestimmt als Standardauslastungsfaktor im Anhang 4 zum Zuteilungsgesetz 2012 (§ 3 Abs. 2 Nr. 8 ZuG 2012). Dies nötigt zu einer separaten Betrachtung der beiden Anlagenteile und damit zu einer Bestimmung der Mengen, die zum einen der Bestandsanlage und zum anderen der Kapazitätserweiterung zuzurechnen wären (BTDrucks 16/5240 S. 28).

20 Entgegen der Revision hat der Abzug der Produktionsmenge der Kapazitätserweiterung nach § 8 Abs. 2 Satz 4 Nr. 1 ZuG 2012 nach den normativ vorgegebenen Parametern des § 8 Abs. 1 Satz 1 ZuG 2012 - somit nach dem Standardauslastungsfaktor und dem Emissionswert - zu erfolgen, nicht aber nach der tatsächlichen Produktionsmenge.

21 Dies folgt bereits aus dem Gesetzeswortlaut. Mit der Wendung „nach Maßgabe von“ in § 8 Abs. 2 Satz 4 Nr. 1 ZuG 2012 nimmt die verweisende Norm Bezug auf den Berechnungsmodus in § 8 Abs. 1 Satz 1 ZuG 2012, und zwar für den Teil der Produktionsmenge, der anteilig auf die Kapazitätserweiterung entfällt. Der hiergegen gerichtete Einwand der Revision, dass nach dem Gesetzeswortlaut eine anteilig zuzurechnende Produktionsmenge bereits grammatikalisch nur als diejenige verstanden werden könne, die sich unter Berücksichtigung der tatsächlichen Auslastung der Kapazitätserweiterung seit ihrer Inbetriebnahme und damit ohne Anwendung eines Standardauslastungsfaktors ergibt, ist sprachlich nicht nur nicht zwingend, sondern lässt die gesetzliche Bezugnahme auf den Berechnungsmodus nach Abs. 1 Satz 1 außer Betracht.

22 Auch die Gesetzesbegründung spricht für diese normative Betrachtung und Berechnung der auf die Kapazitätserweiterung entfallenden Produktionsmenge. Der Gesetzgeber ging davon aus, dass für den Zeitraum nach der Kapazitätserweiterung lediglich die Emissionen bzw. die Produktionsmenge der Gesamtanlage bekannt seien und diese daher auf den Bestandsteil und auf die Kapazitätserweiterung rechnerisch aufgeteilt werden müssten, wofür ausreichendes Datenmaterial fehle (BTDrucks 16/5240 S. 28). Unabhängig davon, ob dieser Ansatz des Gesetzgebers angesichts bestehender Meldepflichten im Ex-post-Korrekturverfahren der ersten Zuteilungsperiode im vollen Umfang zutraf, schließt er unmissverständlich aus, dass lediglich die tatsächliche Produktion der Kapazitätserweiterung als Abzugsposten im Sinne von § 8 Abs. 2 Satz 4 ZuG 2012 in Betracht zu nehmen sein sollte.

23 Gegen einen Abzug lediglich tatsächlicher Produktionsmengen der Kapazitätserweiterung spricht auch die Systematik des § 8 Abs. 2 ZuG 2012. Wenn § 8 Abs. 1 Satz 1 ZuG 2012 bereits für die Zuteilung von Emissionsberechtigungen an den Erweiterungsteil der Anlage gelten soll (§ 8 Abs. 2 Satz 2 ZuG 2012), muss folgerichtig der Abzugsbetrag nach Satz 4 Nr. 1 ebenso nach dessen Maßgaben berechnet werden. Insoweit ist zu berücksichtigen, dass in Fällen, in denen - wie hier - die tatsächliche Produktionsmenge der Kapazitätserweiterung hinter der anhand des Standardauslastungsfaktors ermittelten Produktionsmenge zurückbleibt, die Zugrundelegung des Standardauslastungsfaktors zwar zu einer Minderausstattung des Bestandsteils der Anlage, aber zu einer gegenzurechnenden Mehrausstattung des Erweiterungsteils führt. Würde in den Fällen einer solchen Differenz zwischen tatsächlicher und normativ ermittelter Produktionsmenge der Kapazitätserweiterung die Zuteilung nach Maßgabe des § 8 Abs. 1 ZuG 2012 auf den Erweiterungsteil beschränkt, für den Bestandsteil hingegen so verfahren wie von der Klägerin gefordert, so wäre nicht auszuschließen, dass es zu einer dem Gesetzeszweck widersprechenden Überausstattung der Gesamtanlage käme. Dass der Gesetzgeber sich gezielt für eine Berechnung der abzuziehenden Produktionsmenge nach normativen Vorgaben entschieden hat, zeigt außerdem ein Vergleich der Nummern 1 und 2 des § 8 Abs. 2 Satz 4 ZuG 2012. Während die Nummer 2 für die im Probebetrieb angefallenen Produktionsmengen in ihrem Wortlaut klar auf deren tatsächlichen Umfang abstellt, ist die Nummer 1 deutlich anders formuliert und bringt so zum Ausdruck, dass für die Zeit nach Inbetriebnahme der Erweiterung das leichter zu handhabende prognostische Rechenverfahren nach § 8 Abs. 1 Satz 1 ZuG 2012 zur Anwendung kommen soll.

24 b) Zu Recht geht das Verwaltungsgericht davon aus, dass die Zuteilung kostenloser Emissionsberechtigungen für die Gesamtanlage nur gemäß § 8 Abs. 2 i.V.m. § 7 Abs. 1 ZuG 2012 erfolgen kann. Eine Zuteilung für die Kapazitätserweiterung nach Maßgabe von § 8 Abs. 5 ZuG 2007 i.V.m. § 8 Abs. 1 Satz 1 und 2 ZuG 2007 scheidet für die zweite Handelsperiode schon deswegen aus, weil diese Regelung Zuteilungsansprüche ausdrücklich nur für die erste Handelsperiode gewährt; gemäß Satz 1 ist die Anzahl der Emissionsberechtigungen unter anderem nach „der Anzahl der Jahre der Zuteilungsperiode 2005 bis 2007“ zu bemessen. In Anbetracht dessen kann die in Satz 2 getroffene Regelung, soweit sie einen über die erste Handelsperiode hinausreichenden Zeitraum erfasst, nicht als Bestandteil einer aus dem Zuteilungsgesetz 2007 ableitbaren Anspruchsnorm, sondern nur als Erklärung des Gesetzgebers begriffen werden, die Nichtanwendung eines Erfüllungsfaktors solle auch in künftigen Handelsperioden Bestand haben. Es mag zutreffen, dass diese Erklärung ein subjektives Recht des betroffenen Anlagenbetreibers begründet hat und dass dieses Recht sich über die Nichtanwendung des durch das Zuteilungsgesetz 2012 ohnehin völlig abgeschafften Erfüllungsfaktors hinaus auch auf den damit nach § 4 Abs. 4 ZuG 2007 verbundenen Entfall einer anteiligen Kürzung bezog, die nunmehr nach § 4 Abs. 3 ZuG 2012 losgelöst von einem Erfüllungsfaktor erfolgt. Daraus kann die Klägerin jedoch kraft einfachen Rechts nichts für sich herleiten, denn die Regelungen des § 8 ZuG 2012 richten sich darauf, die entsprechenden Regelungen des Zuteilungsgesetzes 2007 insgesamt, also auch hinsichtlich ihres periodenübergreifenden Regelungsgehalts zu ersetzen. § 2 Satz 3 ZuG 2012 stellt dies ausdrücklich klar.

25 c) Das Verwaltungsgericht ist in zutreffender Weise auch davon ausgegangen, dass die Zuteilung der unentgeltlichen Emissionsberechtigungen den Kürzungsregelungen gemäß § 4 Abs. 3 und § 20 ZuG 2012 unterfällt. Gegen die Berechnung der Kürzungsfaktoren erhebt die Revision keine substantiellen Einwendungen. Die angegriffene Entscheidung stellt zu Recht darauf ab, dass beide Kürzungsfaktoren vor Beginn der Zuteilungsperiode spätestens zu dem im Einklang mit § 10 Abs. 4 des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes (TEHG) i.d.F. vom 8. Juli 2004 (BGBl I S. 1578 - TEHG a. F.) gewählten Stichtag feststehen müssen, nachträgliche Änderungen individueller Zuteilungen für die Berechnung der Kürzungsfaktoren damit unerheblich sind, und dass die Zuteilungsbehörde insoweit über einen Prognosespielraum verfügt, dem eine eingeschränkte gerichtliche Kontrolle entspricht (zur verfassungsrechtlichen Unbedenklichkeit BVerfG, Kammerbeschluss vom 10. Dezember 2009 - 1 BvR 3151/07 - NVwZ 2010, 435 <439>).

26 d) Für ihre Zuteilungsentscheidung musste die Beklagte auch nicht auf die bestandskräftigen immissionsschutzrechtlichen Genehmigungen für den Betrieb der Anlage der Klägerin nach § 6 BImSchG abstellen. Zwar trifft es zu, dass bis zum Inkrafttreten des Handelssystems eine unbeschränkte Nutzung der Luft keinen mengenmäßigen Begrenzungen unterlag, sondern lediglich schadstoffbezogenen Beschränkungen nach Maßgabe verschiedener Parameter von Verordnungen zur Durchführung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes nach § 7 BImSchG. § 5 Abs. 1 Satz 2 BImSchG konkretisiert nunmehr aber die Vorsorgepflicht der Betreiber von Anlagen, die dem Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz unterfallen, und legt nach Maßgabe des einschlägigen Fachrechts die einzelnen Anlagenbetreiber durch die konkrete Abgabeverpflichtung (§ 6 Abs. 1 TEHG a.F.) in Bezug auf die Einhaltung der in § 4 Abs. 2 ZuG 2012 bezifferten Gesamtmenge von Emissionsberechtigungen fest. Der Anlagenbetreiber wird damit seiner immissionsschutzrechtlichen Vorsorgepflicht nur dann gerecht, wenn er ihn treffende Anforderungen des Emissionshandelsrechts erfüllt. Auch in diesem vorsorgebezogenen Kontext kann die Klägerin für den Betrieb ihrer Energieanlage keine bedarfsgerechte, somit am genehmigten Umfang ausgerichtete Ausstattung mit kostenlosen Emissionsberechtigungen mehr einfordern. Dass es für viele Anlagenbetreiber damit zu einer nachträglichen Beschränkung der Betriebsführung kommt, ist unausweichliche Folge der mit der Einführung des Handelssystems beabsichtigten Zurückführung unbegrenzter CO2-Emissionen. Das Immissionsschutzrecht kennt keinen Grundsatz, dass dem Anlagenbetreiber durch die Betriebsgenehmigung eingeräumte Rechtspositionen trotz Rechtsänderungen zu belassen sind oder nur gegen Entschädigung entzogen werden dürfen (Urteil vom 23. Oktober 2008 - BVerwG 7 C 48.07 - NVwZ 2009, 650 Rn. 27 m.w.N.; insoweit in BVerwGE 132, 224 nicht abgedruckt).

27 2. Die auf Unionsrecht, das nach ständiger Rechtsprechung zum revisiblen Bundesrecht im Sinne des § 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO gehört (BVerfG, Beschluss vom 31. Mai 1990 - 2 BvL 12/88 u.a. - BVerfGE 82, 159 <196>; BVerwG, Beschluss vom 12. Juni 1970 - BVerwG 7 C 35.69 - BVerwGE 35, 277 = Buchholz 310 § 137 VwGO Nr. 43 S. 11), gestützten Rügen der Revision greifen nicht durch. Weder der Verzicht auf die Festlegung eines an der besten verfügbaren Technik ausgerichteten speziellen Emissionswertes für Braunkohlekraftwerke im Zuteilungsgesetz 2012 noch die Verstärkung der bereits daraus resultierenden Unterdeckung der Anlage mit kostenlosen Emissionsberechtigungen durch die anteilige Kürzung nach § 4 Abs. 3 ZuG 2012 und die Versteigerungskürzung nach § 20 ZuG 2012 verstoßen gegen Art. 9 Abs. 1 Satz 2 der Richtlinie 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Oktober 2003 über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten (Emissionshandelsrichtlinie - EH-RL) i.V.m. den Kriterien 3 und 7 des Anhangs III hierzu (a). Ebenso wenig kann aus Art. 10 Satz 2 EH-RL hergeleitet werden, dass zumindest 90 % der Emissionsberechtigungen einer Anlage kostenlos zugeteilt werden müssen (b).

28 a) Nach Art. 9 Abs. 1 Satz 1 EH-RL stellen die Mitgliedstaaten für jeden der in Art. 11 Abs. 1 und 2 EH-RL genannten Zeiträume einen nationalen Plan auf, aus dem hervorgeht, wie viele Zertifikate sie insgesamt für diesen Zeitraum zuzuteilen beabsichtigen und wie sie die Zertifikate zu verteilen gedenken. Satz 2 bestimmt, dass dieser Plan auf objektive und transparente Kriterien zu stützen ist, einschließlich der in Anhang III genannten Kriterien, wobei die Bemerkungen der Öffentlichkeit angemessen zu berücksichtigen sind. Nach Satz 1 des Kriteriums 3 des Anhangs III müssen die Mengen der Zertifikate, die zugeteilt werden sollen, mit dem Potential - auch dem technischen Potential - der unter dieses System fallenden Tätigkeiten zur Emissionsverringerung in Einklang stehen. Satz 2 geht davon aus, dass die Mitgliedstaaten bei ihrer Aufteilung von Zertifikaten die durchschnittlichen Treibhausgasemissionen je Erzeugnis in den einzelnen Tätigkeitsbereichen und die in diesen Tätigkeitsbereichen erreichbaren Fortschritte zu Grunde legen können.

29 Aus dieser Regelung kann das Erfordernis eines speziellen Braunkohle-Benchmarks nicht abgeleitet werden.

30 aa) Soweit die Klägerin dem Wortlaut des Satzes 1 des Kriteriums 3 mit der dortigen Bezugnahme auf die „Mengen der Zertifikate“ - im Gegensatz zu dem in den Kriterien 1 und 2 verwandten Begriff der „Gesamtmenge der Zertifikate“ - entnehmen will, dass hiermit Vorgaben für die Einzelzuteilung gemacht werden, die auf das technische Potential einzelner Anlagetypen wie der Braunkohlekraftwerke ausgerichtet sind, steht dem die Bezugnahme des Satzes 1 auf die dem Emissionshandelssystem unterfallenden Tätigkeiten entgegen; denn Tätigkeiten in diesem Sinne sind nicht anlagenbezogen, sondern sektorbezogen zu verstehen. Das belegt der systematische Zusammenhang mit Anhang I der Richtlinie. Darin werden als Tätigkeiten nicht die Produktionsverfahren einzelner Anlagetypen wie die Erzeugung von Strom in einem mit Braunkohle befeuerten Kraftwerk angesprochen. Vielmehr listet der Anhang I losgelöst vom Anlagentyp bestimmte durch die jeweiligen Erzeugnisse gekennzeichnete Tätigkeitssektoren wie Energieumwandlung auf.

31 Bestätigt wird dieses Verständnis des Kriteriums 3 durch die Mitteilung der Kommission vom 7. Januar 2004 über Hinweise zur Unterstützung der Mitgliedstaaten bei der Anwendung der in Anhang III der Richtlinie 2003/87/EG aufgelisteten Kriterien (KOM <2003> 830 endgültig, ergänzt durch Mitteilung vom 22. Dezember 2005 KOM <2005> 703 endgültig), der mit Rücksicht auf den in Art. 9 Abs. 1 Satz 3 EH-RL enthaltenen Konkretisierungsauftrag der Kommission besondere Bedeutung für die Auslegung der Kriterien zukommt. Die Kommission hat darin ausdrücklich betont, das Kriterium 3 finde nur zur Bestimmung der Gesamtmenge der Zertifikate und der Zertifikatsmenge pro Tätigkeitsbereich, nicht hingegen pro Anlage Verwendung (Mitteilung vom 7. Januar 2004 Nr. 5 Tabelle 1, Nr. 30 und 76). Dementsprechend hat der Senat bereits mit Urteil vom 16. Oktober 2007 - BVerwG 7 C 6.07 - (BVerwGE 129, 346 Rn. 18 = Buchholz 406.253 § 7 ZuG 2007 Nr. 1) entschieden, dass das Kriterium 3 nicht das konkrete Emissionsminderungspotential der einzelnen Anlage betrifft. Daran ist festzuhalten.

32 bb) Entgegen der Revision begründen auch der Erwägungsgrund Nr. 8 der Emissionshandelsrichtlinie und das Kriterium 7 des Anhangs III kein unionsrechtliches Erfordernis unterschiedlicher Benchmarks für die Stein- und Braunkohleverstromung. Nach Satz 2 des Kriteriums 7 dürfen aus Referenzdokumenten zu den besten verfügbaren Technologien resultierende Benchmarks von den Mitgliedstaaten bei der Aufstellung ihrer nationalen Zuteilungspläne verwendet werden. Ausweislich des Richtlinientextes ist dieses Kriterium fakultativ. Es zwingt die Mitgliedstaaten deshalb nicht dazu, von einem rein produktbezogenen, an den Emissionswert für die Produkteinheit Strom anknüpfenden Benchmark abzugehen und auf ein rein brennstoffbezogenes Konzept abzustellen, das insbesondere den unterschiedlichen technischen Möglichkeiten der Emissionsreduktion bei Stein- und Braunkohlekraftwerken Rechnung trägt. Zwischen beiden Ansätzen hat bereits § 11 Abs. 2 Satz 1 ZuG 2007 für Neuanlagen einen Ausgleich gefunden, indem er für stromerzeugende Anlagen keinen einheitlichen Emissionswert je erzeugter Produkteinheit, aber auch keine unterschiedlichen Emissionswerte für jeden in Betracht kommenden Brennstoff, sondern lediglich eine gewisse Bandbreite festgelegt hat, innerhalb derer der Emissionswert nach Maßgabe der besten verfügbaren Techniken differieren kann. Hieran schließt nunmehr die Bestimmung eines produkt-/brennstoffbezogenen Emissionswerts in Anhang 3 A Teil I des Zuteilungsgesetzes 2012 an, wonach für Anlagen zur Stromproduktion ein Emissionswert von 365 g CO2/kWh bei Verwendung gasförmiger Brennstoffe und andernfalls - also unterschiedslos bei Verwendung von Stein- oder Braunkohle - von 750 g CO2/kWh gilt. Kriterium 7 hindert als bloß fakultative Maßgabe den Gesetzgeber ebenso wenig wie der offen formulierte Erwägungsgrund Nr. 8, eine solche Regelung mit Kompromisscharakter einzuführen. Dies gilt umso mehr, als nach dem anlagenbezogenen Kriterium 8 eine Orientierung an sauberen Technologien möglich ist.

33 b) Art. 10 Satz 2 EH-RL wird durch das angegriffene Urteil nicht verletzt. Nach Art. 10 EH-RL teilen die Mitgliedstaaten für die erste Handelsperiode mindestens 95 % (Satz 1) und für die zweite Handelsperiode mindestens 90 % der Emissionszertifikate kostenlos zu (Satz 2). Entgegen der von der Revision vertretenen Auffassung kann der Bestimmung ein auf die einzelne Anlage bezogener Anspruch auf eine kostenlose Mindestzuteilung in dieser Höhe nicht entnommen werden. Die genannten Prozentsätze beziehen sich nämlich allein auf die Gesamtzahl der in einem Mitgliedstaat zuzuteilenden Zertifikate, nicht auch auf das individuelle Zuteilungskontingent.

34 Das erschließt sich zum einen aus der Entstehungsgeschichte der Norm. Der ursprüngliche Vorschlag der Kommission sah vor, dass die Mitgliedstaaten „die Berechtigungen“ für die erste Handelsperiode kostenlos zuteilen (Art. 10 Abs. 1 des Entwurfs - KOM <2001> 581 endgültig). Dieser Terminus kann sich nur auf die Gesamtmenge der zuzuteilenden Berechtigungen bezogen haben. Ein Verständnis, das ihn auf den individuellen Bedarf bezöge, scheidet aus, weil der Kommissionsentwurf in Übereinstimmung mit der Endfassung der Richtlinie (Art. 9 und 11) keine bedarfsgerechte Zuteilung vorsah. Für diese Auslegung spricht zum anderen die Systematik der Richtlinie, die es, wie sich aus Art. 9 Abs. 2 und Art. 11 Abs. 2 ergibt, den Mitgliedstaaten überlässt, die Regeln für die Verteilung der zuzuteilenden Gesamtmenge von Zertifikaten auf die einzelnen Anlagen anhand objektiver und transparenter Kriterien festzulegen. Vor allem aber wäre ein Verständnis des Art. 10 Satz 2 EH-RL, wonach in der zweiten Handelsperiode für jede Anlage 90 % der benötigten Zertifikate kostenlos beansprucht werden könnten, mit dem Ziel des Handelssystems unvereinbar. Die Einführung des Emissionshandels soll das Preisgefüge zulasten CO2-intensiver Technologien - wie der Produktion von Strom unter Einsatz von Braunkohle - verschieben, so dass diese unter dem neuen Regime geringere Erträge erwirtschaften als CO2-ärmere Technologien. Diese Verschiebung ist der Kern der beabsichtigten Anreizwirkung des auf Emissionsminderung abzielenden Emissionshandels. Sie lässt sich effektiv nur erreichen, wenn dem Gesetzgeber Spielräume eröffnet werden, den Prozentsatz kostenlos zuzuteilender Zertifikate für die individuelle Zuteilung anders zu bemessen als für die Gesamtmenge.

35 3. Das angegriffene Urteil verneint zu Recht einen Verstoß gegen die bundesrechtliche Finanzverfassung, bewirkt durch die Einführung der Veräußerungskürzung und die damit verbundene Erzielung nicht fiskalischer Einnahmen durch den Staat als Entgelt für die Veräußerung von Emissionsberechtigungen.

36 a) Die Frage nach der finanzverfassungsrechtlichen Zulässigkeit der Veräußerung nach § 19 ZuG 2012 ist nicht deshalb unerheblich, weil die angegriffene Zuteilung sich ausschließlich nach der Kürzungsregelung des § 20 ZuG 2012 bestimmt. Entgegen der Auffassung der Beklagten bilden beide Regelungen insoweit eine Einheit, als § 19 ZuG 2012 die Veräußerung von Emissionsberechtigungen in einem festen Umfang vorgibt und § 20 ZuG 2012 die Erzielung des hierfür erforderlichen Berechtigungsaufkommens im Wege einer zusätzlichen Belastung von Energieanlagen regelt. Beide Bestimmungen stehen damit in einem nicht auflösbaren Zusammenhang mit der Folge, dass eine Unwirksamkeit von § 19 ZuG 2012 nicht ohne Auswirkungen bleiben kann auf den Bestand des § 20 ZuG 2012 unbeschadet der Möglichkeit, dass der Gesetzgeber auch auf andere Weise über zusätzliche Belastungen des Energiesektors durch Minderzuteilungen von Emissionsberechtigungen hätte befinden können.

37 b) Die Regelung über die Veräußerung von Emissionsberechtigungen muss sich an den Vorgaben messen lassen, die aus der Schutz- und Begrenzungsfunktion der bundesstaatlichen Finanzverfassung für nichtsteuerliche Abgaben abzuleiten sind.

38 Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ergeben sich aus der Begrenzungs- und Schutzfunktion der Finanzverfassung (Art. 104a GG) Grenzen auch für die Erhebung nichtsteuerlicher Abgaben, die der Gesetzgeber in Wahrnehmung einer ihm zustehenden Sachkompetenz außerhalb der Finanzverfassung nach den allgemeinen Regeln der Art. 70 ff. GG erhebt. Die Finanzverfassung, die die bundesstaatliche Verteilung der Gesetzgebungs-, Ertrags- und Verwaltungskompetenzen im Wesentlichen nur für das Finanzierungsmittel der Steuer regelt, schließt die Erhebung nichtsteuerlicher Abgaben zwar nicht aus. Sie verlöre aber ihren Sinn und ihre Funktion, wenn unter Rückgriff auf die Sachgesetzgebungskompetenzen von Bund und Ländern beliebig nichtsteuerliche Abgaben unter Umgehung der finanzverfassungsrechtlichen Verteilungsregeln begründet werden könnten und damit zugleich ein weiterer Zugriff auf die Ressourcen der Bürger eröffnet würde. Die Finanzverfassung schützt insoweit auch die Bürger (BVerfG, Beschluss vom 7. November 1995 - 2 BvR 413/88 und 1300/93 - BVerfGE 93, 319 <342 f.>; Urteil vom 3. Februar 2009 - 2 BvL 54/06 - BVerfGE 122, 316 <333>; Beschluss vom 12. Mai 2009 - 2 BvR 743/01 - BVerfGE 123, 132 <140 f.>).

39 Die Auferlegung nichtsteuerlicher Abgaben wird danach grundsätzlich begrenzt durch das Erfordernis eines besonderen sachlichen Rechtfertigungsgrundes, der einerseits eine deutliche Unterscheidung gegenüber den Steuern ermöglicht und andererseits auch im Hinblick auf die zusätzliche Belastung neben den Steuern geeignet ist, der Belastungsgleichheit der Abgabepflichtigen Rechnung zu tragen. Zudem ist der Grundsatz der Vollständigkeit des Haushalts hinreichend zu berücksichtigen (BVerfG, Beschluss vom 12. Mai 2009 a.a.O. S. 141 m.w.N.).

40 Diesen Anforderungen muss die Veräußerungsregelung entsprechen. Die staatliche Veräußerung von Emissionszertifikaten stellt zwar keine Abgabe im eigentlichen Sinne einer Geldleistung dar, die aufgrund gesetzlicher Vorschriften in Ausübung hoheitlicher Gewalt dem Einzelnen einseitig auferlegt wird, sondern erfolgt nach § 21 Abs. 1 Satz 1 ZuG 2012 in den Formen des Privatrechts durch Verkauf oder Versteigerung (§ 156 BGB). Unter finanzverfassungsrechtlichem Blickwinkel ist die Veräußerung aber wie eine Abgabe zu behandeln. Ihr fehlt nämlich trotz ihrer zivilrechtlichen Gestalt der Charakter eines Fiskalgeschäfts, da sie dem Staat Einnahmen verschafft, ohne dass diesen ein realer monetärer Verlust entspricht. Sie bleibt zudem eng verknüpft mit dem öffentlich-rechtlichen, dem Emissionshandel zu Grunde liegenden Zuteilungssystem und steht funktional einer Preissteuerung durch Umweltabgaben gleich (vgl. Sacksofsky, Rechtliche Möglichkeiten des Verkaufs von Emissionsberechtigungen, 2008, S. 13). Wegen dieser abgabengleichen Wirkungen ist die Veräußerungsregelung in finanzverfassungsrechtlicher Hinsicht wie eine nichtsteuerliche Abgabe zu behandeln (so im Ergebnis auch die im Schrifttum überwiegend vertretene Auffassung; vgl. Burgi, Kostenlose Zuteilung oder Versteigerung von Emissionsberechtigungen?, in: Energieversorgung und Umweltschutz, S. 197 f.; ders./Selmer, Verfassungswidrigkeit einer entgeltlichen Zuteilung von Emissionszertifikaten, S. 19 ff.; Martini/Gebauer, ZUR 2007, 225 <232 Fn. 78>; Sacksofsky, a.a.O. S. 17 f.).

41 c) Den danach maßgeblichen Vorgaben wird sie gerecht. Dass der Grundsatz der Vollständigkeit des Haushalts berührt wäre, macht die Revision selbst nicht geltend und ist auch sonst nicht ersichtlich. Ebenso wenig fehlt es an einer besonderen sachlichen Rechtfertigung im vorgenannten Sinne für die entgeltliche Abgabe eines Teils der Emissionsberechtigungen.

42 Der Gesetzgeber konnte sich jedenfalls auf den Gedanken der Vorteilsabschöpfung als Rechtfertigungsgrund berufen. Für knappe natürliche Ressourcen wie das Wasser, die einer öffentlich-rechtlichen Nutzungsregelung unterliegen, ist anerkannt, dass der Staat als Ausgleich für ihre Nutzung eine Abgabe erheben darf. Wird dem Einzelnen die Nutzung an einer solchen Ressource eröffnet, so erlangt er einen Sondervorteil gegenüber all denen, die das betreffende Gut nicht oder nicht in gleichem Umfang nutzen dürfen. Es ist gerechtfertigt, diesen Vorteil ganz oder teilweise abzuschöpfen (BVerfG, Beschluss vom 7. November 1995 a.a.O. S. 345 f.). Ein Sondervorteil in diesem Sinne wird auch dem Betreiber einer dem Anhang 1 zum Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz unterfallenden Anlage zuteil, dem der Staat Emissionsberechtigungen veräußert. Denn eine derartige Anlage darf nur betrieben werden, wenn der Betreiber seiner Pflicht nach § 6 Abs. 1 TEHG a. F. genügt, eine dem Emissionsvolumen seiner Anlage entsprechende Anzahl von Emissionsberechtigungen an die zuständige Behörde abzugeben. Erst diese Berechtigungen ermöglichen ihm die Nutzung der natürlichen Ressource Luft zum Anlagenbetrieb.

43 Zu Unrecht wendet die Revision hiergegen ein, die Luft sei anders als das Wasser kein knappes Gut, sondern stehe praktisch unbegrenzt zur Verfügung (dagegen schon Sachverständigenrat für Umweltfragen - SRU - Umweltgutachten 2006, S. 5). Dieser Einwand verkennt, dass die Luft nach - nicht zu beanstandender - Einschätzung des europäischen Richtlinien- und des Gesetzgebers wegen ihrer begrenzten Kapazität, Treibhausgase ohne schädliche Auswirkungen auf das Klima aufzunehmen, hinsichtlich ihrer Inanspruchnahme durch den Betrieb emittierender Anlagen in vergleichbarer Weise wie das Wasser der Budgetierung bedarf; insofern stellt auch sie eine knappe Ressource dar, die als Anknüpfungspunkt für eine Vorteilsabschöpfung durch Erhebung eines Entgelts für ihre Nutzung dienen kann.

44 Ebenso wenig greift der Einwand durch, der Gedanke des Vorteilsausgleichs könne mangels einer staatlichen Bewirtschaftungsordnung nicht zum Tragen kommen. Eine Bewirtschaftungsordnung dergestalt, dass individuelle Rechte zur Nutzung des betreffenden Umweltmediums durch ordnungsrechtliche Entscheidungen kontingentiert eingeräumt werden, ist nicht Voraussetzung für die Annahme eines abschöpfbaren Sondervorteils. Das Bundesverfassungsgericht hat zur Erhebung von Wasserentnahmeentgelten lediglich ausgeführt, dass sich deren Legitimation aus ihrem Charakter als Vorteilsabschöpfungsabgabe im Rahmen einer öffentlich-rechtlichen Nutzungsregelung ergibt (BVerfG, Beschluss vom 7. November 1995 a.a.O. S. 345). Eine Nutzungsregelung kann aber unterschiedlich ausgestaltet werden. Neben der hoheitlichen Verleihung begrenzter Nutzungsrechte ist es ebenso denkbar, die Nutzungsmöglichkeit nicht individuell zu limitieren, sondern an eine Entgeltzahlung zu koppeln. Diesen Steuerungsmechanismus macht sich das Emissionshandelssystem nicht nur generell durch Verknüpfung der Nutzungsmöglichkeit mit der Abgabe handelsfähiger Zertifikate, sondern auch speziell mit der in § 19 ZuG 2012 vorgesehenen staatlichen Veräußerung eines Teils der Zertifikate zunutze. Dadurch wird in Anbetracht der Kontingentierung der Gesamtmenge auszugebender Zertifikate kein geringerer Schutz bewirkt als durch ordnungsrechtliche Einzelzuteilung. Soweit das Bundesverfassungsgericht in seinem Waldschadensbeschluss aus dem Jahre 1998 (BVerfG, Kammerbeschluss vom 26. Mai 1998 - 1 BvR 180/88 - NJW 1998, 3264 <3265>) noch davon ausgegangen ist, dass das Medium Luft keiner öffentlich-rechtlichen Nutzungsordnung unterliegt, war dies in der Zeit vor Erlass der Emissionshandelsrichtlinie durchaus zutreffend. Eben diese öffentlich-rechtliche Nutzungsordnung ist durch das Regime des Emissionshandels nunmehr geschaffen worden.

45 4. Die Klägerin wird durch die abgesenkte, lediglich ca. 50 % ihres Bedarfs deckende Ausstattung mit unentgeltlichen Emissionsberechtigungen nicht in Ihren Grundrechten verletzt.

46 Soweit die Emissionshandelsrichtlinie dem nationalen Gesetzgeber hinsichtlich der Systementscheidung der Einführung des Emissionshandels verbindliche Vorgaben macht, scheidet - mangels Umsetzungs- und Entscheidungsspielräumen - eine Überprüfung der nationalen Umsetzungsakte in Form des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes und der Zuteilungsgesetze für die erste und zweite Handelsperiode an den Maßstäben der Grundrechte des Grundgesetzes aus (BVerfG, Kammerbeschluss vom 14. Mai 2007 - 1 BvR 2036/05 - NVwZ 2007, 942; BVerwG, Urteil vom 30. Juni 2005 - BVerwG 7 C 26.04 - BVerwGE 124, 47 <56 ff.> = Buchholz 451.91 Europ. UmweltR Nr. 19 S. 104 <111>). Da die Richtlinie den Mitgliedstaaten aber bei der übergangsweisen Ausgestaltung der Zuteilungsregelungen auch für die zweite Handelsperiode im Rahmen der Art. 9, 10 und 11 Abs. 2 und 3 EH-RL Handlungsfreiräume belässt (EuGH, Urteil vom 29. März 2012 - Rs. C-504/09 P, Polen/Kommission - juris Rn. 45 ff.), sind die Vorschriften, die diesen Freiraum ausfüllen, einschließlich der Bestimmungen über die Kürzung kostenloser Zuteilungen von Emissionszertifikaten an den Grundrechten des Grundgesetzes zu messen. Bei ihnen handelt es sich um Inhalts- und Schrankenbestimmungen im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG, die Regelungen darüber treffen, unter welchen Voraussetzungen die Anlagenbetreiber von ihrem Eigentum an emissionshandelspflichtigen Anlagen Gebrauch machen dürfen. Zugleich regeln sie Modalitäten, unter denen die Anlagenbetreiber ihre auf Erwerb gerichtete Tätigkeit des Anlagenbetriebs ausüben dürfen, und enthalten somit Berufsausübungsregelungen im Sinne des Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG. Aufgrund dessen müssen die Zuteilungsregelungen den Anforderungen genügen, die das Grundgesetz an derartige Regelungen stellt. Soweit sie für verschiedene Arten von Anlagen zu ungleichen Zuteilungen führen, muss dies außerdem mit Blick auf Art. 3 Abs. 1 GG gerechtfertigt sein.

47 Die Belastung des unter das Emissionshandelssystem fallenden Anlagenbetreibers konkretisiert sich erst in der ihn treffenden Entscheidung über die kostenlose Zuteilung von Emissionsberechtigungen (BVerfG, Kammerbeschluss vom 10. Dezember 2009 - 1 BvR 3151/07 - NVwZ 2010, 435 <440>). Auf diese Entscheidung wirken verschiedene den Zuteilungsanspruch mindernde oder doch limitierende Regelungen ein, deren Vereinbarkeit mit den genannten Grundrechten die Revision in Frage stellt; sie rügt Grundrechtsverstöße durch die Veräußerungskürzung nach § 20 ZuG 2012, die anteilige Kürzung nach § 4 Abs. 3 ZuG 2012, das Fehlen eines speziellen Braunkohle-Benchmarks (vgl. A Teil I 1. Buchst. b des Anhangs 3 zum ZuG 2012) und diese Zuteilungsregeln in ihrem Zusammenwirken. Keine der Rügen greift jedoch durch.

48 a) Die vorerwähnten Zuteilungsregeln genügen den Anforderungen, die an Inhalts- und Schrankenbestimmungen im Sinne des Art. 14 Abs. 1 GG zu stellen sind.

49 Bei der Erfüllung des ihm gemäß Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG erteilten Auftrags, Inhalt und Schranken des Eigentums zu bestimmen, muss der Gesetzgeber die schutzwürdigen Interessen des Eigentümers sowie die Belange des Gemeinwohls zu einem gerechten Ausgleich und in ein ausgewogenes Verhältnis bringen. Dabei ist er an den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gebunden. Einschränkungen der Eigentümerbefugnisse dürfen nicht zu einer übermäßigen Belastung führen und den Eigentümer im vermögensrechtlichen Bereich unzumutbar treffen. Zudem muss eine Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums mit allen anderen Verfassungsnormen vereinbar sein, insbesondere mit dem Gleichheitsgrundsatz (stRspr, BVerfG, Beschlüsse vom 2. März 1999 - 1 BvL 7/91 - BVerfGE 100, 226 <240 f.> und vom 14. Januar 2004 - 2 BvR 564/95 - BVerfGE 110, 1 <28> m.w.N.).

50 Die Gestaltungsbefugnis des Gesetzgebers zur Inhalts- und Schrankenbestimmung geht umso weiter, je mehr das Eigentumsobjekt in einem sozialen Bezug und in einer sozialen Funktion steht (BVerfG, Beschluss vom 19. Juni 1985 - 1 BvL 57/79 - BVerfGE 70,191 <201>). Abgesehen davon, dass das Anlageneigentum als Teil des Wirtschaftssystems ohnehin soziale Bedeutung hat, weist es, soweit mit seiner Nutzung der Ausstoß von Treibhausgasen einhergeht, einen hohen sozialen Bezug auch deswegen auf, weil damit ein knappes Gut der Allgemeinheit in Anspruch genommen wird; die Eigentumsnutzung wirkt somit zwangsläufig über die Sphäre des Eigentümers hinaus. Zudem ergeben sich für den Gesetzgeber Spielräume aus der Komplexität der zu regelnden Materie. Ihm gebührt bei der Neuregelung eines komplexen Sachverhalts wie der Einführung des Emissionshandelssystems ein zeitlicher Anpassungsspielraum auch zur Gestaltung eines schonenden Übergangs; er darf sich zunächst mit einer grob typisierenden Regelung begnügen, um diese nach hinreichender Sammlung von Erfahrungen allmählich durch eine differenzierte zu ersetzen (stRspr, BVerfG, Beschluss vom 5. November 1991 - 1 BvR 1256/89 - BVerfGE 85, 80 <91>). Für die nachträgliche Prüfung der gesetzlichen Regelung ist grundsätzlich von der Beurteilung der Verhältnisse auszugehen, die der Gesetzgeber bei der Vorbereitung des Gesetzes vorgefunden hat. Seine Prognose muss vertretbar sein. Die Frage der Zwecktauglichkeit des Gesetzes ist danach zu beurteilen, ob der Gesetzgeber aus seiner Sicht davon ausgehen durfte, dass die Maßnahme zu Erreichung des gesetzten Ziels geeignet ist (BVerfG, Beschluss vom 18. Juli 2005 - 2 BvF 2/01 - BVerfGE 113, 167 <234> m.w.N.).

51 Bereits für die Ausgestaltung der Zuteilungsregeln zur ersten Handelsperiode hat die Rechtsprechung auf diesen weiten Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers Bezug genommen (BVerfG, Beschluss vom 13. März 2007 - 1 BvF 1/05 - BVerfGE 118, 79 <105, 107>), der erst überschritten wird, wenn sich die Regelung nicht mehr auf einen vernünftigen und einleuchtenden Grund zurückführen lässt (Urteil vom 16. Oktober 2007 - BVerwG 7 C 6.07 - BVerwGE 129, 346 Rn. 17 = Buchholz 406.253 § 7 ZuG 2007 Nr. 1). Dies muss gleichermaßen Geltung haben für die Regelungen der zweiten Übergangsphase durch das Zuteilungsgesetz 2012.

52 Diesen Vorgaben werden die angegriffenen Regelungen des Zuteilungsgesetzes 2012 gerecht.

53 aa) Das trifft zunächst für die Veräußerungskürzung zu. Die in der gesetzlichen Regelung der §§ 19, 20 ZuG 2012 liegende Inhalts- und Schrankenbestimmung des Anlageneigentums lässt sich auf einleuchtende Sachgründe zurückführen und genügt den Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes.

54 (1) Die Einführung der Veräußerungskürzung dient vornehmlich dem Ziel, bei den Betreibern von Energieanlagen wenigstens teilweise nicht intendierte Zusatzgewinne zu verhindern, die im Falle unentgeltlich zugeteilter Emissionsberechtigungen anfallen würden (Ausschussbericht BTDrucks 16/5769 S. 17). In der ersten Handelsperiode hatte sich herausgestellt, dass die Unternehmen der Stromwirtschaft den Wert der benötigten Zertifikate trotz kostenloser Zuteilung weitgehend als Opportunitätskosten in den Strompreis einrechneten (SRU, Umweltgutachten 2006, S. 7 f.; Küll, Grundrechtliche Probleme bei der Allokation von CO2-Zertifikaten, Diss. jur. Berlin Heidelberg 2009, S. 63 ff.). Das Ziel, diese Zusatzgewinne (windfall profits) abzuschöpfen bzw. - genauer - gar nicht erst entstehen zu lassen, ist legitim, da die unentgeltliche Zuteilung darauf abzielte, mit der Einführung des Emissionshandelssystems verbundene wirtschaftliche Mehrbelastungen abzufedern, nicht hingegen den Unternehmen der Stromwirtschaft Zusatzgewinne in Gestalt der Einpreisung bloßer Opportunitätskosten verschaffen sollte.

55 Daneben soll durch eine entgeltliche Vergabe von Emissionsberechtigungen auch die Allokationseffizienz des Emissionshandels verbessert werden. Nach Einschätzung des Gesetzgebers werden die Berechtigungen im Falle einer Teilauktionierung nur dort verwendet, wo dies volkswirtschaftlich den größten Nutzen bringt. Dagegen könne die kostenlose Zuteilung von Zertifikaten zu Fehlanreizen führen, wenn es etwa um die Entscheidung über die Ersetzung veralteter durch moderne Anlagen oder den Weiterbetrieb der veralteten Anlagen gehe. Dieses Problem bestehe insbesondere im Bereich der Kraftwerke (Ausschussbericht a.a.O.). Eine verbesserte Allokationseffizienz stärkt die Wirksamkeit des Emissionshandelssystems und erweist sich damit gleichfalls als legitime Zielsetzung.

56 Einen vernünftigen Sachgrund gibt schließlich auch das dritte nach dem Ausschussbericht verfolgte Ziel ab, mit der entgeltlichen Vergabe von Zertifikaten das Verursacherprinzip im Emissionshandel unmittelbar umzusetzen. Aus der Verringerung der Zuteilung kostenloser Berechtigungen folgt für die Verursacher der Emissionen die Notwendigkeit, entweder die Kohlendioxidemissionen durch Effizienzverbesserungsmaßnahmen zu reduzieren oder weitere Berechtigungen hinzuzuerwerben.

57 (2) Die Einfügung der Veräußerungskürzung in das Zuteilungsgesetz 2012 war zum Erreichen der vorgenannten Ziele geeignet. Dabei ist ein Mittel bereits dann im verfassungsrechtlichen Sinne geeignet, wenn mit seiner Hilfe der gewünschte Erfolg gefördert werden kann, wobei die Möglichkeit der Zweckerreichung genügt (stRspr, BVerfG, Beschluss vom 3. April 2001 - 1 BvL 32/97 - BVerfGE 103, 293 <307>).

58 (2.1) Im Umfang der Kürzung der unentgeltlichen Zuteilung entfallen die nicht gerechtfertigten Mitnahmeeffekte. Der Gesetzgeber konnte nach den Erfahrungen aus der ersten Handelsperiode gesichert davon ausgehen, dass es auf dem Sektor der Energiewirtschaft durch die Einpreisung von Opportunitätskosten in großem Umfang zu windfall profits kam, die ausschließlich aus der kostenlosen Zuteilung von Zertifikaten resultierten (SRU, Umweltgutachten 2006, S. 5 f.; Ecologic, Strompreiseffekte des Emissionshandels, 2005 S. 18 ff.). Die Teilveräußerung führt demgegenüber dazu, dass für die Unternehmen an die Stelle bloßer Opportunitätskosten reale Kosten treten und die den Endverbraucher belastenden Mehrkosten der Allgemeinheit zugute kommen.

59 (2.2) Den umfangreichen Einwendungen der Revision zur fehlenden Verbesserung der Allokationseffizienz durch eine entgeltliche Abgabe der Zertifikate ist einzuräumen, dass angesichts des „Caps“ in § 4 Abs. 2 ZuG 2012 sich an der Zahl der zuzuteilenden Zertifikate - und damit am zulässigen Gesamtausstoß von Treibhausgasen - durch die Wahl der (Teil-)Veräußerung als Allokationsmethode nichts verändern kann (in diesem Sinne auch Burgi/Selmer, Verfassungswidrigkeit einer entgeltlichen Zuteilung von Emissionszertifikaten, 2007, S. 46) und die Allokationseffizienz der Erstzuteilung für die Kosteneffizienz der Treibhausgasreduktion volkswirtschaftlich von geringer Bedeutung ist. Doch lässt dieses Vorbringen der Revision außer Acht, dass das Gebot der Allokationseffizienz sich nicht in dem Ziel der Einhaltung der nationalen Zuteilungsmenge und deren Verteilung erschöpft, sondern sich weitergehend auf das Ziel des Zuteilungssystems selbst erstreckt, nämlich den Umstieg auf innovative Verfahren der Energieerzeugung zu befördern, die keine oder lediglich Emissionsberechtigungen in geringem Umfang benötigen. Auch hierzu soll Anstoß gegeben werden (vgl. grundsätzlich Küll, a.a.O. S. 51 f.). Denn bereits die Teilveräußerung von Berechtigungen macht die finanziellen Belastungen der Unternehmen von der Höhe der durch sie verursachten Emissionen abhängig und führt damit zugleich einen künftig verstärkt zu Buche schlagenden Kostenfaktor vor Augen. Sie sendet - auch mit Blick auf die ab 2013 weitgehend nur noch entgeltliche Zuteilung von Zertifikaten - schon jetzt ein Knappheitssignal aus, das einen Anreiz zur Vornahme von emissionsmindernden Technologieinnovationen setzt und den künftigen Knappheitsgrad als Belastungsfaktor sichtbar macht. Der Gesetzgeber konnte folglich - auch in Übereinstimmung mit dem Sachverständigenrat für Umweltfragen (SRU, Umweltgutachten 2006, S. 13, vgl. zudem die nachträgliche Bekräftigung seines Standpunkts im Umweltgutachten 2008, Rn. 176) - bei Erlass des Zuteilungsgesetzes 2012 davon ausgehen, dass bereits die Teilauktionierung zu einer Verbesserung der Allokationseffizienz führt.

60 (2.3) Die Teilauktionierung von Berechtigungen ist offensichtlich auch geeignet, externe Kosten der Freisetzung von Kohlendioxid auf die Verursacher zu verlagern und die insoweit beabsichtigte Internalisierung zu befördern.

61 (3) Die infolge der Veräußerungskürzung bewirkte Mehrbelastung der Betreiber von Energieanlagen ist auch als erforderlich anzusehen. Erforderlich in diesem Sinne ist ein Gesetz, wenn der Gesetzgeber nicht ein anderes, gleich wirksames, aber das Grundrecht nicht oder weniger stark einschränkendes Mittel hätte wählen können. Dabei steht dem Gesetzgeber bei Beurteilung der Erforderlichkeit des gewählten Mittels ein Beurteilungsspielraum zu, der nur in begrenztem Umfang überprüft werden kann (BVerfG, Beschluss vom 9. März 1994 - 2 BvL 43/92 u.a. - BVerfGE 90, 145 <173>).

62 Dem Gesetzgeber stand kein milderes, die Betroffenen weniger belastendes Mittel zur Verfügung, mit dem er seine Ziele, insbesondere das ihm vom Unionsrecht aufgegebene Funktionieren des Handelssystems bereits in der Übergangsphase, ebenso gut hätte erreichen können. Er war unter dem Gesichtspunkt der Erforderlichkeit nicht verpflichtet, auf andere Maßnahmen zur Abschöpfung ungerechtfertigter Mitnahmeeffekte auszuweichen. Mit einer dies gleichfalls bewirkenden Einführung einer Umweltabgabe kann schon nicht die Erwartung verbunden werden, dass es dadurch zu geringeren Belastungen käme; denn eine derartige Abgabe (vgl. hierzu Küll, a.a.O. S. 65 Fn. 390) müsste sich nicht zwingend darauf beschränken, nur 10% der Zertifikatszuteilungen und die damit verbundene Einpreisung von Opportunitätskosten in Betracht zu nehmen.

63 bb) Auch die anteilige Kürzung nach § 4 Abs. 3 ZuG 2012 ist sowohl geeignet als auch erforderlich, das vom Gesetzgeber verfolgte Ziel der Bestimmung einer verbindlichen Obergrenze des Emissionsbudgets zu erreichen. Mit der anteiligen Kürzung lässt sich die Gesamtzahl der Berechtigungen im Rahmen der Mengenplanung steuern und somit gewährleisten, dass das nationale Emissionsziel nicht verfehlt wird (Urteil vom 16. Oktober 2007 - BVerwG 7 C 33.07 - BVerwGE 129, 328 Rn. 27 ff. = Buchholz 406.253 § 4 ZuG 2007 Nr. 1).

64 cc) Ebenso verletzt der Verzicht auf einen spezifischen Braunkohle-Benchmark im Anhang 3 Teil A I zum Zuteilungsgesetz 2012 die Klägerin nicht in ihrem Grundrecht aus Art. 14 GG. Bei der Beurteilung und Ausgestaltung der Maßnahmen, mit denen das gesetzliche Ziel der Emissionsminderung (§ 1 TEHG a. F.) erreicht werden soll, steht dem Gesetzgeber ein Spielraum zu, der sich auf die in diesem Zusammenhang vorzunehmenden Einschätzungen und Prognosen erstreckt. Überschritten wäre dieser Spielraum erst dann, wenn die Erwägungen des Gesetzgebers so offensichtlich fehlsam wären, dass sie vernünftigerweise keine Grundlage für die gesetzgeberische Maßnahme abgeben könnten (vgl. BVerfG, Beschluss vom 16. März 1971 - 1 BvR 52/66 u.a. - BVerfGE 30, 292 <317>). Davon kann vorliegend nicht ausgegangen werden. Der Gesetzgeber hat sich mit der Frage befasst, ob für die Verstromung von Braunkohle nicht ein deutlich höherer Emissionswert als 750 g CO2/kWh festgelegt werden solle, und ist einer entsprechenden Empfehlung des Bundesrates für einen Braunkohle-Benchmark von 950 g CO2/KWh (BRDrucks 276/07 S. 6) nicht gefolgt, weil dies eine sehr starke Erhöhung der anteiligen Kürzung zur Folge hätte, was wiederum zu erheblichen Kürzungen bei anderen Energieanlagen führen würde (BTDrucks 16/5617 S. 12). Die Festlegung eines einheitlichen Benchmarks für feste Brennstoffe beruht somit auf vernünftigen Erwägungen; zudem passt sie sich - wie oben bereits ausgeführt - auch in das System der Zuteilungskriterien folgerichtig ein.

65 Entgegen der Revision überschreitet die Unterausstattung der klägerischen Anlage mit kostenlos zugeteilten Emissionsberechtigungen nicht deshalb die Grenze der Verhältnismäßigkeit, weil der vorgesehene Emissionswert von 750 g CO2/kWh für die Stromproduktion mittels fester Brennstoffe bei der Verstromung von Braunkohle nicht erreicht werden kann. Ebenso wenig wie aus dem Unionsrecht lassen sich aus dem Verfassungsrecht durch den Stand der Technik bestimmte Zumutbarkeitsgrenzen für die Zuteilung unentgeltlicher Emissionsberechtigungen herleiten. Das mit dem Lenkungszweck des Emissionshandels verfolgte Ziel der Verringerung von Treibhausgasen rechtfertigt eine höhere Belastung von Kraftwerken, die Strom mit geringerer CO2-Effizienz produzieren.

66 dd) Die Summe der Kürzungen unentgeltlich zugeteilter Emissionsberechtigungen durch die beiden Kürzungsregelungen und das Fehlen eines Braunkohle-Benchmarks belastet die Betreiber von Braunkohlekraftwerken nicht übermäßig und ist daher auch verhältnismäßig im engeren Sinne (vgl. hierzu BVerfG, Beschluss vom 11. Januar 2011 - 1 BvR 3588/08 u.a. - BVerfGE 128, 138 <152> m.w.N.). Eine Kürzung der unentgeltlichen Zuteilungen auf ca. 50 % des Bedarfs ist ihnen ohne Weiteres zumutbar, denn die mit der Einführung des Handelssystems zusätzlich entstehenden Kosten für den Erwerb von Emissionszertifikaten werden als Preisbestandteil des Produkts Strom auf dem Energiemarkt an den Endkunden weitergegeben (zur Überwälzung von Strom- und Mineralölsteuer auf den Endverbraucher BVerfG, Urteil vom 20. April 2004 - 1 BvR 905/00 - BVerfGE 110, 274 <295>). Die mit der Einführung des Handelssystems beabsichtigte Bepreisung von CO2-Emissionen erfolgt über einen Preisfindungsprozess auf dem Markt für Emissionsberechtigungen; dies führt dazu, dass bei der Strompreisbildung auf dem Großhandelsmarkt stets die vollen CO2-Kosten berücksichtigt werden (Matthes, in: Öko-Institut e.V., Die Gewinnmitnahmen deutscher Stromerzeuger in der zweiten Phase des EU-Emissionshandelssystems <2008 - 2012>, S. 5, 9).

67 Selbst wenn man von keiner vollumfänglichen Abwälzbarkeit emissionshandelsbedingter Mehrkosten ausgehen wollte, würden die Betreiber von Braunkohlekraftwerken durch die sie treffenden Kürzungen unentgeltlicher Zuteilungen im Übrigen nicht unverhältnismäßig belastet. Bereits gesetzliche Besserstellungen sorgen zum Teil für einen Ausgleich. So wird die Braunkohleverstromung bei der Zuteilung unentgeltlicher Berechtigungen gegenüber der Steinkohleverstromung mit höheren Vollbenutzungsstunden (Anhang 4 Teil I zum ZuG 2012 - 8 250 gegenüber 7 500 Vollbenutzungsstunden) bevorteilt, was zu einer Erhöhung des Standardauslastungsfaktors führt (§ 3 Abs. 2 Nr. 8 ZuG 2012); hinzu kommt die Begünstigung durch einen gegenüber Steinkohlekraftwerken erhöhten Produktstandard für die Berechnung der anteiligen Kürzung (Anhang 5 Nr. 2 zum ZuG 2012), wenngleich Letzteres in besonderem Maße Neuanlagen zugute kommt und beide Vergünstigungen zusammen das Fehlen eines Braunkohle-Benchmarks rechnerisch nicht ausgleichen. Den weiteren Hinweis der Beklagten auf die deutlich günstigeren Beschaffungskosten des Brennstoffes für Braunkohlekraftwerke, die sich erst langfristig möglicherweise ändern können (vgl. Deutscher Bundestag, die Sachverständigenanhörung vor dem Ausschuss für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, korrigiertes Wortprotokoll 16/37 S. 44 f.), hat die Klägerin ohne substantiiertes und detailliertes Gegenvorbringen lediglich bestritten. Ebenso sah sie sich bisher nicht veranlasst, die Härtefallregelung des § 7 Abs. 5 i.V.m. § 6 Abs. 6 ZuG 2012 für ihr Braunkohlekraftwerk in Anspruch zu nehmen. Auch eine vom Bundesverband der deutschen Energie- und Wasserwirtschaft in Auftrag gegebene Studie sieht die Verstromung von Braunkohle kurzfristig nicht gefährdet (Energiewirtschaftliches Institut an der Universität Köln, Energiewirtschaftliches Gesamtkonzept 2030, S. XV, XXXI f.).

68 Dem Gesetzgeber lagen jedenfalls in den Jahren 2006/07 keinerlei Anhaltspunkte dafür vor, dass die Stromerzeugung in Braunkohlekraftwerken aufgrund etwaiger Nettobelastungen durch Zertifikatskosten unwirtschaftlich werden könnte. Er durfte vielmehr davon ausgehen, dass trotz der Minderzuteilung kostenloser Emissionsberechtigungen die Betreiber von Energieanlagen unabhängig vom Energieträger nicht in einer außer Verhältnis zu den verfolgten Zielen stehenden Weise belastet werden. Nach der Sachverständigenanhörung vor dem Ausschuss für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit konnte er annehmen, dass trotz Kürzung der unentgeltlichen Zuteilungen die Stromwirtschaft weiterhin auch Zufallsgewinne erlösen kann; die überschlägige Berechnung eines angehörten Sachverständigen verdeutlichte, dass einer jährlichen Belastung durch den (in Folge der Veräußerungskürzung notwendigen) Erwerb von Berechtigungen in Höhe von 1,8 Mrd. € ein voraussichtlich immer noch erhöhter Erlös von jährlich 7,5 Mrd. € durch die kostenlosen Zuteilungen gegenüber steht. Aus dem daraus sich ergebenden Mitnahmeeffekt von jährlich 5,7 Mrd. € entfielen 2,1 Mrd. € auf emissionshandelspflichtige Anlagen (Deutscher Bundestag, Ausschuss für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, Ausschussdrucksache 16(16)254 S. 38 ff.). Unabhängig vom tatsächlichen Eintritt dieser Prognose und der Konsistenz dieser Zahlen im Detail (angesichts der von der Klägerin gerügten fehlenden Differenzierung zwischen verschiedenen Energieträgern) konnte sich der Gesetzgeber jedoch von der Annahme leiten lassen, dass es durch die verschiedenen Kürzungen unentgeltlicher Zuteilungen weder zu einem unangemessenen Entzug von Finanzmitteln zur unternehmerischen Gestaltung des Systemwechsels kommen werde und die Betreiber von Braunkohlekraftwerken dadurch in eine ausweglose wirtschaftliche Situation geführt würden noch dass dadurch die schonende Ausgestaltung des Übergangs zu einem vollumfänglichen Emissionshandel gefährdet werde.

69 b) Die von der Revision angegriffenen Zuteilungsregelungen stehen auch im Einklang mit Art. 12 Abs. 1 GG. Das Verwaltungsgericht hat zutreffend darauf hingewiesen, dass in ihnen allenfalls ein Eingriff in die durch Art. 12 GG geschützte Berufsausübungsfreiheit zu sehen ist, der bei Vorliegen vernünftiger Gründe des Allgemeinwohls gerechtfertigt ist. Insoweit gilt das zur eigentumsrechtlichen Verhältnismäßigkeit der Regelungen bereits Ausgeführte. Die aus der Entgeltpflichtigkeit und der Verknappung von Emissionsberechtigungen resultierenden Beschränkungen auch der Berufsausübungsfreiheit sind notwendige Folge des mit den einzelnen Zuteilungsregelungen zulässigerweise verfolgten Ziels der Reduzierung des Ausstoßes von Treibhausgasen im Interesse des Klimaschutzes (Urteil vom 30. Juni 2005 - BVerwG 7 C 26.04 - BVerwGE 124, 47 <62> = Buchholz 451.91 Europ. UmweltR Nr. 19 S. 104 <116>).

70 c) Der Verzicht auf einen eigenständigen Braunkohle-Benchmark verletzt die Klägerin nicht in ihrem Grundrecht aus Art. 3 Abs. 1 GG. Weitere im Zuteilungsgesetz 2012 angelegte Ungleichbehandlungen - etwa zwischen Energieanlagen und Industrieanlagen - macht die Klägerin schon nicht zum Gegenstand ihres Revisionsvorbringens.

71 Eine Beeinträchtigung des Gleichheitssatzes setzt eine unterschiedliche Behandlung vergleichbarer Sachverhalte voraus, und zwar ohne hinreichend gewichtigen Grund (BVerfG, Beschluss vom 14. Oktober 1997 - 1 BvL 5/89 - BVerfGE 96, 315 <325 > m.w.N.). Dabei ergeben sich aus dem allgemeinen Gleichheitssatz je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen unterschiedliche Grenzen für den Gesetzgeber, die vom bloßen Willkürverbot bis zu einer strengen Bindung an Verhältnismäßigkeitserfordernisse reichen. Bei der Ungleichbehandlung von Personengruppen unterliegt der Gesetzgeber regelmäßig einer strengen Bindung (stRspr, BVerfG, Beschluss vom 13. Juni 2006 - 1 BvR 1160/03 - BVerfGE 116, 135 <160> m.w.N.; Jarass/Pieroth, GG, 12. Aufl. 2012, Art. 3 Rn. 19). Dies gilt auch dann, wenn eine Ungleichbehandlung von Sachverhalten mittelbar eine Ungleichbehandlung von Personengruppen bewirkt (BVerfG, Beschluss vom 13. März 2007 - 1 BvF 1/05 - BVerfGE 118, 79 <100>). Im Übrigen gebietet Art. 3 Abs. 1 GG, Gleiches gleich, Ungleiches seiner Eigenart entsprechend verschieden zu regeln (stRspr, BVerfG, Beschluss vom 10. Dezember 1985 - 2 BvL 18/83 - BVerfGE 71, 255 <271>). Der Gleichheitssatz ist verletzt, wenn der Gesetzgeber es versäumt hat, Ungleichheiten der zu ordnenden Sachverhalte zu berücksichtigen, die so bedeutsam sind, dass sie bei einer am Gerechtigkeitsdenken orientierten Betrachtungsweise beachtet werden müssen. Innerhalb dieser Grenzen ist der Gesetzgeber in seiner Entscheidung frei (stRspr, BVerfG, Urteil vom 3. April 2001 - 1 BvR 1629/94 - BVerfGE 103, 242 <258> m.w.N.). Dies führt im Einzelnen zu der Prüfung, ob für die vorgenommene Differenzierung Gründe von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die ungleichen Rechtsfolgen rechtfertigen können.

72 Daran gemessen ergibt sich, dass die hier betroffene Zuteilungsbeschränkung keiner strikten Bindung an den Verhältnismäßigkeitsmaßstab unterliegt. Das Zuteilungsgesetz 2012 knüpft mit seinen differenzierenden Regelungen allein an sachliche Unterschiede zwischen den dem Anhang 1 des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes unterfallenden Anlagen an, nicht aber an personelle Merkmale. Auch wird keine mittelbare Ungleichbehandlung von Personengruppen bewirkt. Es stellt sich damit lediglich die Frage des Vorliegens eines vernünftigen, sachlich einleuchtenden Grundes für eine im Gesetz angelegte unterschiedliche Behandlung von Sachverhalten (BVerfG, Urteil vom 13. März 2007 a.a.O. S. 109; BVerwG, Urteil vom 16. Oktober 2007 - BVerwG 7 C 6.07 - BVerwGE 129, 346 Rn. 17 = Buchholz 406.253 § 7 ZuG 2007 Nr. 1), hier die unterschiedlichen Betroffenheiten von dem Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz unterfallenden Anlagen der Energiewirtschaft durch einen Benchmark, der einheitlich für Braunkohlekraftwerke und andere mit nicht gasförmigen Brennstoffen betriebene Kraftwerke gilt. Dabei gebietet Art. 3 Abs. 1 GG nicht, die zweckmäßigste, vernünftigste oder gerechteste Lösung zu wählen (BVerfG, Beschluss vom 10. Dezember 1985 a.a.O. m.w.N.).

73 Nach diesen Kriterien verstößt die unterschiedliche Belastung von Energieanlagen in Folge eines nicht speziell auf die Braunkohleverstromung ausgerichteten Emissionswertes nicht gegen das allgemeine Gleichbehandlungsgebot.

74 aa) Ob, wie die Beklagte meint, es bereits an einer Ungleichbehandlung von Braunkohlekraftwerken gegenüber anderen Strom erzeugenden Anlagen fehlt, weil ein einheitlicher Emissionswert von 750 g CO2/kWh als einheitlicher Emissionswert für das einheitliche Produkt Strom zu verstehen ist und der geringere Emissionswert für Gaskraftwerke lediglich den Betrieb von Anlagen mit Festbrennstoffen privilegiert, kann dahinstehen. Denn jedenfalls wäre eine Ungleichbehandlung der Braunkohleverstromung gegenüber der Stromproduktion in Steinkohlekraftwerken, die anders als Braunkohlekraftwerke diesen Emissionswert bei bester verfügbarer Technik einzuhalten vermögen, gerechtfertigt. Die Festlegung eines Emissionswertes je erzeugter Produkteinheit knüpft - wie schon ausgeführt - an die Regelung des § 11 Abs. 2 ZuG 2007 an. Danach betrug der Emissionswert je erzeugter Produkteinheit für Strom produzierende Neuanlagen, für die der Einsatz bester verfügbarer Technik unterstellt werden kann, maximal 750, mindestens aber 365 g CO2/kWh. Dem höheren Wert lag ein gewichteter Durchschnittsemissionswert für die Stromerzeugung in modernen, mit fossilen Brennstoffen befeuerten Kraftwerken zu Grunde, der niedrigere orientierte sich am Bedarf moderner, mit Erdgas befeuerter Kraftwerke (BTDrucks 15/2966 S. 22). Im Gesetzgebungsverfahren zum Zuteilungsgesetz 2007 war die Frage der Einführung eines produktbezogenen oder brennstoffbezogenen Benchmarks Gegenstand intensiver Erörterungen im Ausschuss für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit auch unter dem Gesichtspunkt der Lenkungswirkung für den Neubau von Kraftwerken mit Einsatz von festen Brennstoffen, deren CO2-Ausstoß die Grenze von 750 g CO2/kWh ggf. noch zu unterschreiten vermag (Deutscher Bundestag, Ausschuss für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, korrigiertes Wortprotokoll Nr. 15/39 S. 10 ff.). Dabei wurde ein einziger, einheitlicher Benchmark für das Produkt Strom ebenso in Erwägung gezogen wie ein brennstoffbezogener Benchmark für Braunkohle von 850 oder 880 g (a.a.O. S. 18). Dieser aus § 11 Abs. 2 ZuG 2007 übernommene und im Anhang 3 des Zuteilungsgesetzes 2012 in abgeänderter Form fortgeschriebene Emissionswert ist demnach als Kompromiss zu verstehen zwischen einem rein produktbezogenen und einem streng brennstoffbezogenen Emissionswert (vgl. Vierhaus, in: Körner/Vierhaus, TEHG, § 11 ZuG 2007, Rn. 11; Schweer/von Hammerstein, ZuG 2007, 2006, § 11 Rn. 3). Von einer willkürlichen Schlechterstellung der Braunkohleverstromung kann insoweit nicht ausgegangen werden. Eine solche verbirgt sich hinter diesen Erwägungen im Gesetzgebungsverfahren umso weniger, als höhere Zuteilungen vom Emissionsberechtigungen für die Verstromung von Braunkohle einen Energieträgerwechsel unattraktiv machen würden, bei dem es sich nach Einschätzung des Sachverständigenrats für Umweltfragen um die kurzfristig günstigste Option zur Minderung von CO2-Emissionen handelt (SRU, Umweltgutachten 2006, S. 8). Das liefe dem Ziel des Gesetzgebers zuwider, Anreize zur Emissionsminderung zu schaffen.

75 Dem kann die Revision nicht entgegenhalten, ein solcher Förderungs- oder Lenkungszweck sei nicht von einer erkennbaren gesetzgeberischen Entscheidung getragen, wie sie das Bundesverfassungsgericht fordere (vgl. BVerfG, Urteil vom 6. März 2002 - 2 BvL 17/99 - BVerfGE 105, 73 <112 f. m.w.N.>). Der Zweck des Gesetzes, zu Investitionen in emissionsärmere Techniken anzureizen, lässt sich dem auf eine weitere Reduktion von Treibhausgasen angelegten Zuteilungsgesetz 2012 insbesondere bereits durch dessen im Vergleich zur ersten Zuteilungsperiode weiter verringerte Zuteilung kostenloser Emissionsberechtigungen entnehmen. Diese Absicht wird ausdrücklich in den Gesetzesmaterialien betont (BTDrucks 16/5240 S. 21). In dieses Zielkonzept fügt sich eine Regelung, die die Braunkohleverstromung finanziell stärker belastet als emissionsärmere Technologien der Stromerzeugung, zwanglos ein.

76 Angesichts des Kompromisscharakters des im Anhang 3 zum Zuteilungsgesetz 2012 unter A Teil I 1.b) festgelegten Emissionswertes einerseits und des weiten Gestaltungsspielraums des Gesetzgebers bei der Verfolgung umweltpolitischer Ziele (vgl. BVerfG, Urteil vom 20. April 2004 - 1 BvR 905/00 u.a. - BVerfGE 110, 274 <293>) andererseits gibt auch die Ausgestaltung der dem genannten Lenkungszweck dienenden Regelung keinen Anlass zu Beanstandungen. Auf den Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers abstellend hat das Bundesverfassungsgericht in der Entscheidung vom 13. März 2007 (a.a.O. S. 104 ff.) in den unterschiedlichen Zuteilungsregelungen des Zuteilungsgesetzes 2007 keine verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung betroffener Anlagenbetreiber gesehen, soweit die Regelungen das gesetzgeberische Ziel der Reduzierung von Treibhausgasemissionen befördern. Für den Verzicht auf einen speziellen Braunkohle-Benchmark gilt nichts anderes.

77 bb) Ein sachlich einleuchtender Grund für eine Ungleichbehandlung der Braunkohleverstromung folgt auch daraus, dass - wie bereits ausgeführt - die Einführung eines Braunkohle-Benchmarks wegen der notwendigen Einhaltung des „Caps“ zu einer deutlichen Erhöhung der anteiligen Kürzung führen müsste und damit die Zuteilung von Emissionsberechtigungen an die übrigen (nicht braunkohlebefeuerten) Energieanlagen - insbesondere auch bei weiterer Verschonung der unter Verlagerungsdruck stehenden Industrieanlagen - sich erheblich verringern würde (BTDrucks 16/5617 S. 12). Das hätte zur Folge, dass deren CO2-effizientere Produktion von Strom entgegen den Lenkungszielen stärker belastet würde. Bereits dies läuft dem vom Gesetzgeber verfolgten generellen Zweck der Emissionsminderung zuwider. Jedenfalls durfte der Gesetzgeber bei der Neugestaltung der Zuteilungsregeln im Zuteilungsgesetz 2012 davon ausgehen, dass angesichts struktureller Vorteile der Braunkohleverstromung etwa in der Brennstoffbeschaffung er einerseits keine wettbewerbsverzerrende Subvention zu Gunsten anderer Energieträger betreibt und andererseits der Braunkohleverstromung trotz deren Belastung ein ausreichendes Auskommen (auch im Sinne deren Grundlastfähigkeit) verbleibt (BTDrucks 16/5617 S. 12).

78 5. Die Abschaffung der Zuteilungsgarantie des § 8 Abs. 1 Satz 2 ZuG 2007 für neuere Bestandsanlagen - hier für den Erweiterungsteil des Braunkohlekraftwerks der Klägerin - durch das Zuteilungsgesetz 2012 ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. § 2 Satz 3 ZuG 2012, wonach Regelungen des Zuteilungsgesetzes 2007, die sich über dessen Zuteilungsperiode hinaus erstrecken, durch die Regelungen des Zuteilungsgesetzes 2012 ersetzt werden, steht mit rechtsstaatlichen Grundsätzen in Einklang.

79 a) Die Regelung des § 2 Satz 3 ZuG 2012 ist hinreichend bestimmt. Der Gesetzgeber war nicht gehalten, jede Bestimmung des Zuteilungsgesetzes 2007, die durch das Zuteilungsgesetz 2012 ersetzt wird, ausdrücklich zu benennen oder das erste Zuteilungsgesetz insoweit förmlich aufzuheben. Die Zuteilung von Emissionsberechtigungen bemisst sich für die jeweilige Handelsperiode nach dem Gesetz über den nationalen Zuteilungsplan, § 9 Abs. 2 Satz 1 und 2 TEHG a. F. Ist die Zuteilungsperiode ausgelaufen, erfolgen Zuteilungen auf der Grundlage des neuen Zuteilungsgesetzes, das einerseits auf Regelungen des vorangegangenen Gesetzes verweisen (vgl. etwa § 6 Abs. 10 Satz 2 ZuG 2012) oder Regelungen fortschreiben kann (vgl. etwa § 4 Abs. 3 Satz 3, § 8 Abs. 3 Satz 2 ZuG 2012), andererseits aber auch Fortgeltungsregelungen des vorangegangenen Gesetzes auszuschließen vermag, wie es in § 2 Satz 3 ZuG 2012 geschehen ist. Welche Regelungen von diesem Ausschluss umfasst sind, ist in § 2 Satz 3 ZuG 2012 auch ohne Benennung der einzelnen Vorschriften hinreichend genau umschrieben.

80 b) § 2 Satz 3 ZuG 2012 genügt auch den Anforderungen des Grundsatzes des Vertrauensschutzes, der im Gewährleistungsbereich des Art. 14 Abs. 1 GG eine eigene Ausprägung gefunden hat (vgl. dazu BVerfG, Beschluss vom 18. Februar 2009 - 1 BvR 3076/08 - BVerfGE 122, 374 <391 und 393>).

81 Welche Anforderungen dieser Grundsatz an Inhalts- und Schrankenbestimmungen stellt, die in durch Art. 14 Abs. 1 GG geschützte subjektive Rechte eingreifen, hängt ab von der Wirkung der gesetzlichen Änderung. Entfaltet sie echte Rückwirkung, weil sie nachträglich ändernd in abgewickelte, der Vergangenheit angehörende Tatbestände eingreift, so ist sie verfassungsrechtlich grundsätzlich unzulässig. Das Rückwirkungsverbot findet im Grundsatz des Vertrauensschutzes allerdings nicht nur seinen Grund, sondern auch seine Grenze. Es gilt deshalb ausnahmsweise nicht, wenn sich kein schutzwürdiges Vertrauen auf den Bestand des geltenden Rechts bilden konnte oder wenn überragende Belange des Gemeinwohls, die dem Prinzip der Rechtssicherheit vorgehen, eine rückwirkende Beseitigung erfordern (BVerfG, Beschlüsse vom 23. März 1971 - 2 BvL 2/66 u.a. - BVerfGE 30, 367 <387 ff.> und vom 18. Februar 2009 a.a.O. S. 394 f.). Eine unechte Rückwirkung ist hingegen grundsätzlich zulässig. Sie liegt vor, wenn eine Norm auf gegenwärtige, noch nicht abgeschlossene Sachverhalte für die Zukunft einwirkt und damit zugleich die betroffene Rechtsposition nachträglich entwertet. Die Grenzen zulässiger unechter Rückwirkung sind erst überschritten, wenn die angeordnete Rückwirkung zur Erreichung des Gesetzeszwecks nicht geeignet oder erforderlich ist oder wenn die Bestandsinteressen der Betroffenen die Veränderungsgründe des Gesetzgebers überwiegen (BVerfG, Beschluss vom 18. Februar 2009 a.a.O. S. 394). Darüber hinaus sind dem Grundsatz des Vertrauensschutzes Vorgaben für den Fall zu entnehmen, dass der Gesetzgeber eine für die Betroffenen günstige Übergangsvorschrift vor Ablauf der ursprünglich vorgesehenen Frist beseitigt. Um den mit einer solchen Regelung geschaffenen besonderen Vertrauenstatbestand vorzeitig aufzuheben, müssen sich nicht nur die ursprünglich maßgeblichen Umstände geändert haben; vielmehr müssen darüber hinaus - vorausgesetzt, das Interesse der Betroffenen auf einen Fortbestand der Regelung ist schutzwürdig und hat hinreichendes Gewicht - schwere Nachteile für wichtige Gemeinschaftsgüter zu erwarten sein (BVerfG, Beschluss vom 15. März 2000 - 1 BvL 16/96 u.a. - BVerfGE 102, 68 <97 f.>).

82 Es spricht vieles dafür, § 8 Abs. 1 Satz 2 ZuG 2007 als eine solche Übergangsvorschrift zu begreifen und § 2 Satz 3 ZuG 2012 deshalb unter die letztgenannte Fallgruppe zu fassen. Letztlich kann die Frage, welcher Fallgruppe die Änderungsnorm zuzuordnen ist, aber offen bleiben, denn die Betroffenen konnten nicht schutzwürdig auf den Fortbestand der Zuteilungsregeln des § 8 Abs. 1 Satz 2 ZuG 2012 über den Zeitraum der ersten Handelsperiode hinaus vertrauen, was in allen drei Fallgruppen Grundvoraussetzung für einen Verstoß gegen den Vertrauensschutzgrundsatz wäre.

83 aa) § 8 Abs. 1 Satz 2 ZuG 2007 war nicht geeignet, schutzwürdiges Vertrauen der Normadressaten von hinreichendem Gewicht zu begründen. Die Vorschrift setzte keine erst künftig zu tätigenden Investitionen voraus, sondern knüpfte an bereits vor Inkrafttreten des Zuteilungsgesetzes 2007 getätigte Investitionen an. Das gilt sowohl für den unmittelbaren Anwendungsbereich der Norm, der neuere Bestandsanlagen erfasst, als auch für ihre Inbezugnahme durch § 8 Abs. 5 ZuG 2007, die neuere Kapazitätserweiterungen betrifft. Die Festschreibung des Verzichts auf einen Erfüllungsfaktor zielte mithin darauf ab, bereits erfolgte Anstrengungen zur Emissionsminderung zu honorieren, sollte dagegen nicht Anreize für künftige, im Vertrauen auf die Regelung zu tätigende Investitionen schaffen. Soweit im Gesetzgebungsverfahren ohne weitere Differenzierung angemerkt worden ist, es solle die für langfristige Investitionen notwendige Planungssicherheit geschaffen werden (BTDrucks 15/3237 S. 13), kann dieser Zielsetzung mithin für § 8 Abs. 1 Satz 2 ZuG 2007 keine wesentliche Bedeutung beigemessen werden. Von Seiten der Klägerin ist zudem nicht substantiiert dargelegt worden, in welcher Hinsicht dieser allgemeine Gesichtspunkt in dem engen Zeitfenster zwischen dem Inkrafttreten der gesetzlichen Zuteilungsgarantie im Jahre 2004 und dem Bekanntwerden der Überlegungen zur Abschaffung dieser Garantie gegen Ende des Jahres 2006 zu schutzwürdigen Dispositionen von erheblichem Gewicht hätte führen können.

84 bb) Wie der Senat bereits in anderem Zusammenhang ausgeführt hat, sollte das nachträgliche Einbringen der periodenübergreifenden Zuteilungsgarantie in das Gesetzgebungsverfahren zum Zuteilungsgesetz 2007 (BTDrucks 15/3237 S. 11) in erster Linie der Minderung von Nachteilen dienen, die moderne und effiziente Anlagen - auch angesichts eines nur geringen weiteren Emissionsminderungspotentials - dadurch erleiden, dass einerseits konkurrierende und nach der Zuteilungsmethode des Grandfathering (§ 7 Abs. 1 ZuG 2007) bediente, aber weniger effiziente Anlagen vergleichsweise mehr Berechtigungen erhalten und dass diese modernen Anlagen andererseits anders als (bis zum 31. Dezember 2002 in Betrieb gegangene) Altanlagen ihren Beitrag zum Klimaschutz bereits geleistet haben (vgl. Urteil vom 16. Oktober 2007 -BVerwG 7 C 29.07 - Buchholz 406.253 § 7 ZuG 2007 Nr. 2 S. 7). Auch das zeigt, dass mit dem Verzicht auf den Erfüllungsfaktor und die daran anknüpfende anteilige Kürzung nach § 4 Abs. 4 ZuG 2007 allein frühes klimapolitisches Handeln honoriert werden sollte, ohne zugleich zu künftigem Verhalten zu motivieren.

85 Letztere Gründe für eine periodenüberschreitende Fortführung der Privilegierung durch § 8 Abs. 1 Satz 2 ZuG 2007 sind durch die Einführung eines neuen Zuteilungssystems für die zweite Zuteilungsperiode zum großen Teil entfallen, weil durch die grundlegende Umstellung der Zuteilungsregeln für bestehende Energieanlagen vom bisher geltenden Grandfathering auf ein Benchmarking dem Effizienzgedanken und der Berücksichtigung des Minderungspotenzials der jeweiligen Anlage Rechnung getragen wird und der mit dem Grandfathering verbundene Nachteil einer Mehrzuteilung zu Gunsten alter, ineffizienter Anlagen entfällt. Regelungen zum Ausgleich der Benachteiligung neuerer Bestandsanlagen sind zusätzlich auch dadurch entbehrlich geworden, dass durch die Einführung der neuen, effizienzabhängigen anteiligen Kürzung gemäß § 4 Abs. 3 i.V.m. Anhang 5 ZuG 2012 moderne und effiziente Energieanlagen gegenüber alten, ineffizienten Anlagen bevorzugt werden mit der Folge, dass sie bei einem Effizienzstandard von 1 von der Kürzungsregelung ausgenommen bleiben. Die ursprünglichen Gründe des Gesetzgebers für eine Besserstellung neuerer Bestandsanlagen durch Zuteilung ungekürzter Emissionsberechtigungen über einen gewissen Zeitraum haben sich damit relativiert und weitgehend erledigt.

86 cc) Unabhängig davon konnte die Klägerin zu keiner Zeit darauf vertrauen, dass das mit dem Systemwechsel eingeführte nationale Zuteilungssystem der ersten Handelsperiode längerfristigen Bestand haben würde. Die vom Emissionshandel betroffenen Anlagenbetreiber, deren Interessensvertretungen am Gesetzgebungsverfahren beteiligt waren, mussten sich bewusst sein, dass ein dauerhafter Bestand der periodenübergreifenden Zuteilungsregelung unsicher war (vgl. mit ähnlichem Ansatz BVerfG, Beschluss vom 23. März 1971 a.a.O. S. 387 ff.). Schon im Jahr 2004 war zum einen absehbar, dass die Europäische Union vor Ablauf einer 12-Jahres-Frist harmonisierte Zuteilungsregeln verabschieden würde (vgl. Art. 30 Abs. 2 Buchst. c EH-RL), wie es mittlerweile für den Zeitraum ab 2013 mit der Richtlinie 2009/29/EG vom 23. April 2009 geschehen ist. Zum anderen war bereits im Gesetzgebungsverfahren erkennbar geworden, dass eine Fortschreibung der Zuteilungsgarantien auf unionsrechtliche Bedenken stoßen würde. Diese konnten nicht außer Betracht bleiben, da Mitgliedstaaten Zuteilungen von Emissionsberechtigungen nur aufgrund eines nationalen Zuteilungsplans vornehmen können, der von der Kommission nicht abgelehnt wird (Art. 9 Abs. 3 EH-RL). Bereits in der Sachverständigenanhörung des Gesetzgebungsverfahren zum Zuteilungsgesetz 2007 war diesbezüglich verdeutlicht worden, dass „alles, was jetzt an Zusagen über die Zeit ab 2007 hinaus gemacht wird, nur ganz vorläufigen Bestand haben kann“; dabei wies der Sachverständige auch auf das Problem einer ungerechtfertigten Bevorzugung durch die Garantie eines Erfüllungsfaktors von 1 hin. Er rechne damit, dass „die EU-Kommission ... klarstellen wird, dass es jetzt hier um den Allokationsplan für 2005 bis 2007 geht und alles, was eine Bindungswirkung darüber hinaus hat, als vorläufig zu betrachten ist“ (Deutscher Bundestag, Ausschuss für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, Protokoll Nr. 15/39 S. 29; vgl. auch Ausschussdrucksache 15(15)282, Teil 3, Antworten von C. Bals S. 4 f.). Auf dieser Linie hat die Kommission in ihrer Entscheidung vom 7. Juli 2004 über den nationalen Plan zur Zuteilung von Zertifikaten für Treibhausgasemissionen, der von Deutschland gemäß der Richtlinie 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates übermittelt wurde (K <2004> 2515/2 endgültig) ausdrücklich darauf hingewiesen (Erwägungsgründe Nr. 10 und 11), Angaben im nationalen Zuteilungsplan, die für die Zuteilung in der Periode 2005 bis 2007 nicht relevant seien, nicht berücksichtigt zu haben. Ein Verständnis dahingehend, die Kommission habe die Zuteilungsgarantien so wie in § 8 Abs. 1 Satz 2 ZuG 2007 vorgesehen gebilligt, lässt der eindeutige Wortlaut der Entscheidung nicht zu (EuG, Beschluss vom 11. September 2007 - Rs. T-28/07 - Fels-Werke u.a., Slg. 2007, II-00098 Rn. 68). Hinzu kommt, dass die erste Zuteilungsperiode von 2005 bis 2007 im Wesentlichen eine Vorbereitungs- und Erprobungsphase zum Sammeln von Erfahrungen für die erste Kyoto-Periode 2008 bis 2012 darstellen sollte (Urteil vom 21. Dezember 2010 - BVerwG 7 C 23.09 - Buchholz 406.253 § 20 ZuG 2007 Nr. 1 S. 2 <10> = NVwZ 2011, 618 <621>). Somit konnte es Betroffenen nicht verborgen bleiben, dass sich im Lichte der gewonnenen Erfahrungen Änderungen auch hinsichtlich periodenübergreifender Zuteilungsgarantien für die zweite Zuteilungsperiode ergeben könnten.

87 dd) Die Aufhebung der 12-jährigen Zuteilungsgarantie des § 8 Abs. 1 Satz 2 ZuG 2007 war unausweichlich, um schwere Nachteile für wichtige Gemeinschaftsgüter abzuwenden; dabei wäre Letzteres auch geeignet, bestehenden Vertrauensschutz Betroffener zu überwinden. Mit der Entscheidung der Kommission vom 29. November 2006 über den nationalen Plan zur Zuteilung von Treibhausgasemissionszertifikaten, den Deutschland gemäß der Richtlinie 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates übermittelt hat, verbindet sich eine Wirkung (vgl. die Regelungen in Art. 1 und 2 der Entscheidung sowie die Erwägungsgründe 20 - 26), die vom nationalen Gesetzgeber nicht übergangen werden konnte ungeachtet der Fragen, ob die Ablehnungsfrist des Art. 9 Abs. 3 Satz 1 EH-RL zu diesem Zeitpunkt bereits verstrichen war, in welchem Umfang sie durch Rückfragen der Kommission unterbrochen wurde bzw. ob diese Frist erst bei Vorliegen sämtlicher entscheidungserheblicher Unterlagen anlief. Die Ablehnung des Nationalen Allokationsplans 2008 - 2012 für die Bundesrepublik Deutschland vom 28. Juni 2006 - NAP II - durch die Kommission bezüglich der in § 8 Abs. 1 Satz 2 ZuG 2007 enthaltenen Zuteilungsgarantie (Art. 1 Nr. 2 der Entscheidung) hatte jedenfalls zur Folge, dass der nationale Gesetzgeber auch bei Erhebung einer Nichtigkeitsklage bis zu einer Entscheidung durch das Europäische Gericht die abgelehnten Bestandteile des Zuteilungsplans nicht hätte umsetzen und insoweit auf der Grundlage eines Zuteilungsgesetzes auch keine endgültigen Zuteilungen hätte vornehmen können (vgl. auch NAP II vom 28. Juni 2006 S. 8). Die Beklagte durfte zudem davon ausgehen, dass eine gerichtliche Klärung und eine angemessene parlamentarische Beratung des Zuteilungsgesetzes innerhalb der bis zu Beginn der zweiten Zuteilungsperiode verbleibenden Frist nicht zu erwarten sei; ob ein beschleunigtes Verfahren (vgl. hierzu Art. 76a der Verfahrensordnung des Gerichts erster Instanz) zu einer rechtzeitigen Klärung geführt hätte, war auch deshalb nicht abzusehen, weil gegen die Entscheidung des Europäischen Gerichts ein Rechtsmittel möglich gewesen wäre (Art. 225 Abs. 1 EG, Art. 56 der Satzung des Gerichtshofs). Hätte die Beklagte - ungeachtet der Möglichkeit der Einleitung eines Vertragsverletzungsverfahrens durch die Kommission - die Entscheidung der Kommission nicht akzeptiert, hätte nur die Möglichkeit bestanden, ein vorläufiges Regelwerk ohne die genannte Fortschreibung zu erstellen und Emissionsberechtigungen unter Vorbehalt zuzuteilen. Wäre für die Beklagte nach Abschluss gerichtlicher Verfahren schließlich die Möglichkeit gegeben gewesen, Zuteilungsgarantien nach dem bisherigen Modell in der zweiten Zuteilungsperiode fortzuschreiben, hätte dies wiederum unausweichlich Auswirkungen auf die Berechnung des Faktors der anteiligen Kürzung gehabt mit der Folge, dass die Zuteilungen von Zertifikaten an alle davon betroffenen Anlagen neu hätten vorgenommen werden müssen. Die damit einhergehende Beeinträchtigung der Planungs- und Investitionssicherheit der am Emissionshandelssystem teilnehmenden Anlagenbetreiber sowie der Stabilität des Handelsystems und der Funktionsfähigkeit des Zuteilungsverfahrens musste die Beklagte nicht auf sich nehmen.

88 6. Zur Wahrung des Rechts auf den gesetzlichen Richter ist die Durchführung eines Vorabentscheidungsverfahrens nach Art. 267 AEUV nicht geboten. Die Auslegung von Art. 9 EH-RL und der in Bezug genommenen Kriterien des Anhangs III sowie von Art. 10 Satz 2 EH-RL liegt auf der Hand und bedarf daher keiner Klärung durch den Gerichtshof der Europäischen Union.

89 Auch die von der Klägerin gemäß Art. 267 Abs. 1 Buchst. b AEUV begehrte Vorlage der Frage nach der Gültigkeit der Kommissionsentscheidung zum NAP II vom 29. November 2006 an den Europäischen Gerichtshof scheidet aus; sie ist nicht entscheidungserheblich. Wie die Revision selbst geltend macht, käme es auf die Gültigkeit der Kommissionsentscheidung an, wenn § 2 Satz 3 ZuG 2012 eine unter dem Aspekt des Vertrauensschutzes an sich verfassungsrechtlich unzulässige Regelung enthielte, wegen der Bindungswirkung der Kommissionsentscheidung aber eine Beanstandung nach Maßgabe des Verfassungsrechts ausschiede. Oben ist indessen ausgeführt worden, dass - unabhängig von der Kommissionsentscheidung - gegen die getroffene Regelung aus Gründen des Vertrauensschutzes keine durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken bestehen. Unabhängig davon ergibt sich aus den Ausführungen zum Vertrauensschutzgrundsatz, dass der Gesetzgeber auf die Kommissionsentscheidung losgelöst von deren Rechtmäßigkeit und Wirksamkeit mit der getroffenen Regelung reagieren durfte, um sonst zu befürchtenden schwerwiegenden Verwerfungen für das Zuteilungssystem vorzubeugen. Dies belegt, dass die Entscheidung des Gesetzgebers letztlich nicht von der Frage der Wirksamkeit der Kommissionsentscheidung abhing. Auch aus diesem Grund kommt es für den Ausgang des Rechtsstreits auf die von der Klägerin geforderte Klärung nicht an.

90 7. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

1 Die Klägerin, ein Energieversorgungsunternehmen, wendet sich gegen die Kürzung von Emissionsberechtigungen für die Zuteilungsperiode 2008 bis 2012 und begehrt eine Mehrzuteilung von ca. 2 Mio. Berechtigungen.

2 Sie betreibt in L. ein in den 1960er-Jahren in Betrieb gegangenes und 2007 erweitertes Steinkohlekraftwerk zur Erzeugung von Strom und Fernwärme mit einer Feuerungswärmeleistung von 50 MW und mehr. Am 15. November 2007 beantragte sie die Zuteilung von Emissionsberechtigungen für die Zuteilungsperiode 2008 bis 2012 nach Maßgabe von § 8 Abs. 2 i.V.m. § 7 des Gesetzes über den nationalen Zuteilungsplan für Treibhausgas-Emissionsberechtigungen in der Zuteilungsperiode 2008 bis 2012 (Zuteilungsgesetz 2012 - ZuG 2012). Mit Bescheid vom 12. Februar 2008 wurden ihr für die oben genannte Anlage

3 5 838 850 Emissionsberechtigungen zugeteilt. Die auf die Stromproduktion entfallende Zuteilungsmenge von 7 844 685 Berechtigungen kürzte die Beklagte gemäß § 20 ZuG 2012 unter Anwendung eines Faktors von 0,844001906 um 1 223 755 Berechtigungen; die verbleibende Zuteilungsmenge für die Produkte Strom und Wärme unterzog sie der anteiligen Kürzung gemäß § 4 Abs. 3 ZuG 2012 um einen Faktor von gerundet 0,8756, was eine Minderung der Zuteilungsmenge um 829 487 Emissionsberechtigungen zur Folge hatte.

4 Die nach erfolglosem Widerspruchsverfahren von der Klägerin erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht abgewiesen. In den Entscheidungsgründen ist ausgeführt: Die Anlage der Klägerin habe mit der Produktion von Strom der Veräußerungskürzung nach § 20 ZuG 2012 sowie zusätzlich hiermit und mit der Produktion von Wärme der anteiligen Kürzung nach § 4 Abs. 3 ZuG 2012 unterlegen. Die Kürzungsfaktoren seien in beiden Fällen zutreffend berechnet worden. Die Beschränkung der Veräußerungskürzung auf Energieanlagen stelle keine Beihilfe im Sinne des Art. 107 Abs. 1 AEUV zu Gunsten der Betreiber von Industrieanlagen einschließlich zugeordneter Industriekraftwerke dar; das Durchführungsverbot nach Art. 108 Abs. 3 Satz 3 AEUV stehe der Kürzung folglich nicht entgegen. Eine staatliche Beihilfe setze voraus, dass staatliche Maßnahmen eine Differenzierung zwischen Unternehmen vornähmen und damit a priori selektiv seien. Ausnahmsweise sei eine solche Differenzierung jedoch unbeachtlich, wenn sie aus der Natur der Sache oder der Struktur der Regelung folge, mit der sie in Zusammenhang stehe. Eine Beihilfe könne auch in einer systemwidrigen Ausklammerung von einer Belastung bestehen, wenn der Staat auf Einnahmen verzichte, die er üblicherweise erzielen könnte. Doch liege keine Beihilfe darin, dass die Bundesrepublik Deutschland bei der entgeltlichen Veräußerung nicht die zulässige Obergrenze von 10 % der auszugebenden Zertifikate ausschöpfe, sondern lediglich ca. 8,8 % der Zertifikate veräußere und damit auf weitere Einnahmen verzichte. Denn dieser Verzicht komme allen dem Handelssystem Unterfallenden zugute, womit es an der Selektivität fehle. Die Schaffung unterschiedlicher Zuteilungsregelungen für verschiedene Sektoren stelle für sich allein noch keine Beihilfe für die Gruppe von Anlagenbetreibern dar, die im Verhältnis zum prognostizierten Bedarf eine günstigere Ausstattung mit Zertifikaten erlangten. Erst wenn dieses ohne eine aus dem Handelssystem ableitbare Rechtfertigung erfolge, könne eine günstigere Zuteilung an eine bestimmte Gruppe von Anlagenbetreibern als Beihilfe gewertet werden. Eine Rechtfertigung folge aus der Annahme des deutschen Gesetzgebers, die Preise für kostenlos zugeteilte Emissionsberechtigungen an Energieanlagen könnten von deren Betreibern in hohem Maße als Opportunitätskosten bei der Preisgestaltung berücksichtigt werden, so dass für diese Anlagen anders als für Industrieanlagen eine das Handelssystem gefährdende Emissionsverlagerung ausgeschlossen sei.

5 Vieles spreche dafür, dass der Beklagten selbst bei Annahme einer Beihilfe eine Verletzung ihrer Notifizierungspflicht nicht mehr entgegengehalten werden könne. Zwar entbinde die Notifizierung des nationalen Zuteilungsplans nicht von einer Notifizierung nach Art. 108 Abs. 3 Satz 1 AEUV gegenüber der Generaldirektion Wettbewerb. Die Generaldirektion Umwelt der Kommission habe jedoch in ihren Beschlüssen über die Vereinbarkeit der nationalen Allokationspläne mit der Emissionshandelsrichtlinie (EH-RL) auch bezüglich der durch Art. 9 Abs. 1 Satz  2 i.V.m. Anhang III Ziff. 5 EH-RL in Bezug genommenen Art. 87 und 88 EG (nunmehr Art. 107, 108 AEUV) jeweils auf die Notwendigkeit einer beihilferechtlichen Notifizierung ausdrücklich hingewiesen, soweit die ihr unterbreiteten Pläne dazu Anlass geboten hätten. Bezüglich der Regelung über die Veräußerungskürzung habe sie hierzu keinen Anlass gesehen. Zudem habe die Kommission ausdrücklich mitgeteilt, dass sie die nationalen Allokationspläne für die Zuteilungsperiode 2008 bis 2012 auch im Hinblick auf ihre beihilferechtliche Zulässigkeit geprüft habe; Beanstandungen gegen die Veräußerungskürzung seien insoweit nicht erhoben worden. Die Generaldirektion Umwelt habe mit dem in ihrer abschließenden Genehmigung des Zuteilungsgesetzes 2012 enthaltenen Vorbehalt der etwaigen Prüfung staatlicher Beihilfen in erster Linie die förmliche Zuständigkeit der Generaldirektion Wettbewerb betonen wollen. Für die Notwendigkeit einer nochmaligen Notifizierung des Zuteilungsgesetzes 2012 an die Generaldirektion Wettbewerb bestehe daher kein Anhaltspunkt.

6 Die Veräußerungskürzung stehe auch in Einklang mit Art. 9 Abs. 1 Unterabs. 2 Satz 1 und Art. 11 Abs. 2 EH-RL. Die Kommission habe in ihrer Entscheidung vom 29. November 2006 erklärt, der nationale Allokationsplan dürfe auch ohne ihre vorherige Zustimmung geändert werden, wenn es der Verringerung des Anteils der kostenlos zugeteilten Zertifikate diene. Damit habe sie die spätere Regelung über die Veräußerungskürzung gestattet. Konsequenterweise habe sie daher den ihr am 14. August 2007 notifizierten endgültigen Allokationsplan auch hinsichtlich der nunmehr vorgesehenen Veräußerungskürzung weder in ihrer förmlichen Entscheidung vom 26. Oktober 2007 noch in ihrer abschließenden Stellungnahme vom 14. Oktober 2008 beanstandet.

7 Weder die Veräußerungskürzung noch die anteilige Kürzung verletzten Art. 9 Abs. 1 Unterabs. 1 Satz 2 i.V.m. Anhang III Ziff. 5 EH-RL. Eine ungerechtfertigte, gegen Art. 107 und 108 AEUV verstoßende Bevorzugung der Betreiber von Industrieanlagen, insbesondere auch von Industriekraftwerken, liege nicht vor. Die Beschränkung der Kürzung auf Anlagen der Energiewirtschaft sei folgerichtig und sachlich gerechtfertigt. Dies gelte auch, soweit § 4 Abs. 3 ZuG 2012 nicht nur die Stromproduktion, sondern auch die Herstellung von Prozesswärme erfasse. Auch insoweit habe der Gesetzgeber einer Gefahr der Verlagerung von Emissionen nicht begegnen müssen. Ebenso sei es mit Unionsrecht vereinbar, den Umfang der anteiligen Kürzung vom Effizienzstandard der jeweiligen Anlage abhängig zu machen. Der Gesetzgeber habe seine Befugnis zur Pauschalierung nicht dadurch überschritten, dass er die Einspeisung des in Industriekraftwerken erzeugten Stroms in das Stromnetz nicht den Kürzungen nach § 4 Abs. 3 und § 20 ZuG 2012 unterworfen habe; er habe davon ausgehen dürfen, dass die Ermittlung und die Bewertung der darauf zurückzuführenden Emissionsmengen mit einem erheblichen Verwaltungsaufwand und Unsicherheiten behaftet seien und angesichts der geringen Menge des so erzeugten Stroms eine maßgebliche Wettbewerbsbeeinträchtigung nicht zu besorgen sei.

8 Hiergegen richtet sich die vom Verwaltungsgericht zugelassene Sprungrevision der Klägerin. Zu deren Begründung führt sie aus: Die Einführung der Veräußerungskürzung zu Lasten der Betreiber von Energieanlagen verstoße gegen das Durchführungsverbot des Art. 108 Abs. 3 Satz 3 AEUV, sie erfülle den Tatbestand einer staatlichen Beihilfe. Das Verwaltungsgericht konstruiere mit der Selektivität des Verzichts auf zusätzliche Einnahmen unzutreffend ein in Art. 107 Abs. 1 AEUV nicht enthaltenes Tatbestandsmerkmal. Nicht der Verzicht auf Einnahmen müsse selektiv sein, sondern der aus der Beihilfe folgende wirtschaftliche Vorteil. Der wirtschaftliche Vorteil für die Betreiber von Industrieanlagen liege darin, dass sie von der Belastung durch die Veräußerungskürzung verschont blieben, die aus der tatsächlichen Veräußerung von 8,8 % der Berechtigungen folge. Der Staat verzichte gegenüber den Betreibern von Industrieanlagen auf Einnahmen, die er hätte erzielen können, wenn diese ebenso gezwungen wären, Emissionsberechtigungen käuflich zu erwerben. Zudem habe die Beklagte den von Art. 10 EH-RL vorgegebenen Rahmen, nicht mehr als 10 % der Zertifikate zu versteigern, nicht einmal ausgeschöpft. Selbst wenn dem aber so gewesen wäre, dürfte das Vorliegen einer staatlichen Beihilfe nicht verneint werden. Die Bevorzugung von Industrieanlagen und Industriekraftwerken folge nicht aus der inneren Logik und der Natur des Emissionshandels. Die aus der Veräußerungskürzung folgende Begünstigung von Industrieunternehmen verfälsche den Wettbewerb und beeinträchtige den Handel zwischen den Mitgliedstaaten.

9 Die in § 20 ZuG 2012 enthaltene Beihilferegelung sei der Kommission entgegen Art. 108 Abs. 3 AEUV nicht vorab notifiziert worden. Der Umstand, dass die Kommission es bei verschiedenen Gelegenheiten unterlassen habe, Beanstandungen zu erheben, vermöge nichts daran zu ändern, dass eine der Beihilfeverfahrensverordnung entsprechende beihilferechtliche Würdigung der Regelung des § 20 ZuG 2012 durch die Kommission nicht erfolgt sei. Die Entscheidung der Kommission vom 26. Oktober 2007 könne diese schon deshalb nicht ersetzen, weil sie nicht im Rahmen eines beihilferechtlichen Prüfungsverfahrens ergangen sei; zudem sei § 20 ZuG 2012 nicht Gegenstand dieser Entscheidung gewesen. Ebenso nicht nachvollziehbar sei die Überlegung, der im Schreiben der Kommission vom 14. Oktober 2008 formulierte Vorbehalt einer beihilferechtlichen Prüfung biete keinen Anhaltspunkt für die Annahme, dass die nochmalige Notifizierung des Zuteilungsgesetzes 2012 an die Generaldirektion Wettbewerb erforderlich sei. Auch sei mit diesem Schreiben nicht lediglich die förmliche Zuständigkeit der Generaldirektion Wettbewerb betont worden. Art. 9 Abs. 3 EH-RL könne insoweit auch nicht als lex specialis verstanden werden; insbesondere könne die Richtlinie eine Abweichung vom Durchführungsverbot nicht erlauben.

10 Aufgrund der Verletzung des Art. 108 Abs. 3 Satz 3 AEUV habe die Klägerin einen Anspruch auf veränderte Festsetzung unter Außerachtlassung der §§ 19, 20 ZuG 2012, die unmittelbar vom Durchführungsverbot erfasst und deshalb unanwendbar seien. Diesem Begehren der Klägerin stehe nicht die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs entgegen, wonach die Durchsetzung des Durchführungsverbots nicht statthaft sei, wenn eine solche Entscheidung zu einer Ausweitung des Kreises der Beihilfeempfänger führte und damit die Wirkungen dieser Beihilfe verstärkte, statt sie zu beseitigen. Denn die Differenzierung zwischen Energie- und Industrieanlagen wirke wie eine asymmetrische Abgabe, bei der sich die Beihilfe daraus ergebe, dass von zwei miteinander in Wettbewerb stehenden Kategorien von Wirtschaftsteilnehmern nur eine zu einer Abgabe herangezogen werde. Für diese Fallgestaltung sei anerkannt, dass ein mit der Abgabe belastetes Unternehmen die Erstattung der Abgabe verlangen könne.

11 Die Einführung der Veräußerungskürzung verstoße zudem gegen die formellen Vorgaben des Art. 9 Abs. 3 EH-RL. Art. 3 Abs. 2 der Entscheidung der Kommission vom 29. November 2006 erlaube keine einseitige Belastung bestimmter Sektoren. Hintergrund der Regelung sei die Auffassung der Kommission, die Verringerung des Anteils der kostenlos zugeteilten Zertifikate könne ihrem Wesen nach keine Verstöße gegen die Kriterien des Anhangs III der Richtlinie mit sich bringen. Eine qualitative Änderung des Zuteilungsverfahrens, die zu einer unterschiedlichen Belastung verschiedener Sektoren führe, sei aber im Hinblick auf diese Kriterien problematisch und bedürfe einer eigenen Prüfung. Zudem beziehe sich die Entscheidung der Kommission allein auf Änderungen des nationalen Zuteilungsplans, nicht aber auf das gesetzliche Zuteilungsverfahren. Art. 11 Abs. 2 EH-RL erlaube nur solche gesetzliche Zuteilungsregelungen, die auf der Grundlage des nationalen Zuteilungsplans und fristgerecht erlassen worden seien. Nach Art. 11 Abs. 2 EH-RL hätte die Bundesrepublik Deutschland die Entscheidung über die Zuteilung der Berechtigungen mindestens 12 Monate vor Beginn der aktuellen Handelsperiode treffen müssen. Dabei handele es sich um eine absolute Ausschlussfrist. Sie sei hier nicht gewahrt, da die Regelung des § 20 ZuG 2012 der Kommission erst nach Fristablauf am 31. Dezember 2006 zur Kenntnis gegeben worden sei.

12 Sowohl § 20 ZuG 2012 wie auch § 4 Abs. 3 ZuG 2012 verletzten das in Anhang III Ziff. 5 EH-RL geregelte Gleichbehandlungsgebot. Zur Rechtfertigung für die Bevorzugung von Industrieanlagen könne nicht auf die Emissionshandelsrichtlinie 2009 zurückgegriffen werden. Diese gelte erst ab dem 1. Januar 2013. Auch der erhebliche Verwaltungsaufwand, der bei einer Einbeziehung der Industriekraftwerke in die Veräußerungskürzung entstehe, rechtfertige keine Ungleichbehandlung. Dies gelte ebenso für das als maßgeblich erachtete gesetzgeberische Ziel, der Gefahr der Verlagerung von Emissionen entgegenzuwirken; diese bestehe bei Industriekraftwerken nicht. Sollte das gesetzgeberische Ziel in der Abschöpfung von windfall profits liegen, würden solche bei Industriekraftwerken, wenn sie den von ihnen produzierten Strom in das öffentliche Netz einspeisten, ebenso anfallen. Auch insoweit liege eine Ungleichbehandlung vor. Der Schutz von Industrieanlagen vor nachteiligen Wettbewerbsauswirkungen dürfe keine einseitige Belastung von Anlagen der Energiewirtschaft zur Folge haben.

13 Die Klägerin regt an, den Europäischen Gerichtshof im Rahmen eines Vorabentscheidungsverfahrens mit der Streitsache zu befassen, und beantragt im Übrigen,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 25. August 2010 aufzuheben und die Beklagte unter entsprechender teilweiser Aufhebung ihres Bescheides vom 12. Februar 2008 und ihres Widerspruchsbescheides vom 22. Dezember 2008 zu verpflichten, der Klägerin weitere Emissionsberechtigungen unter Beachtung der aus der Revisionsbegründung ersichtlichen Vorgaben für die Zuteilungsperiode 2008 bis 2012 zuzuteilen.

14 Die Beklagte beantragt,
die Revision als unbegründet zurückzuweisen.

15 Sie tritt dem Vorbringen der Revision entgegen und verteidigt das angegriffene Urteil.

16 Der Vertreter des Bundesinteresses tritt dem Vorbringen der Beklagten bei und hält die Veräußerungskürzung mit den Vorgaben des Beihilferechts der Europäischen Union für vereinbar; abgesehen davon komme allenfalls eine Verpflichtung der Beklagten in Frage, an Dritte gewährte Beihilfen zurückzufordern.

17 Die Revision der Klägerin ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht ist im Einklang mit revisiblem Recht davon ausgegangen, dass die allein Energieanlagen treffende anteilige Kürzung gemäß § 4 Abs. 3 ZuG 2012 sowie die Veräußerungskürzung gemäß §§ 19, 20 ZuG 2012 mit den beihilferechtlichen Bestimmungen des Unionsrechts vereinbar sind (1.). Selbst wenn die Kürzungsregelungen jedoch als Beihilfen zu qualifizieren wären, würde der dann anzunehmende Verstoß gegen das beihilferechtliche Durchführungsverbot nicht die begehrte Mehrzuteilung von Emissionsberechtigungen rechtfertigen mit der Folge, dass die Ergebnisrichtigkeit des angefochtenen Urteils nicht berührt wäre (2.). Mit revisiblem Recht vereinbar sind auch die weiteren Annahmen des Verwaltungsgerichts, dass die Veräußerungskürzung in Einklang steht mit den formellen Vorgaben des Art. 9 Abs. 3 und Art. 11 Abs. 2 EH-RL (3.) und dass beide Kürzungsregelungen das im Anhang III Ziff. 5 EH-RL enthaltene Gleichbehandlungsgebot nicht verletzen (4.). Die Herbeiführung einer Vorabentscheidung durch den Europäischen Gerichtshof nach Art. 267 AEUV ist weder geboten noch wäre sie entscheidungserheblich (5.).

18 1. Die anteilige Kürzung nach § 4 Abs. 3 ZuG 2012 und die Veräußerungskürzung nach §§ 19, 20 ZuG 2012 stellen keine staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfe im Sinne von Art. 107 Abs. 1 AEUV dar und stehen damit nicht in Widerspruch zum Durchführungsverbot gemäß Art. 108 Abs. 3 Satz 3 AEUV. Angesichts des Verpflichtungsbegehrens der Klägerin ist von diesen Bestimmungen auszugehen, die mit Wirkung vom 1. Dezember 2009 die bisherigen Regelungen der Art. 87 und 88 des EG-Vertrages ersetzt haben und vom Verwaltungsgericht seiner Entscheidung zu Grunde gelegt worden sind. Da die - primär- und sekundärrechtlichen - Vorschriften des Unionsrechts revisibles Recht darstellen (Beschluss vom 12. Juni 1970 - BVerwG 7 C 35.69 - Buchholz 310 § 137 VwGO Nr. 43 S. 11 = BVerwGE 35, 277 <278>), sind sie für die revisionsgerichtliche Prüfung als Maßstab heranzuziehen.

19 Nach ständiger Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs verlangt die Einstufung einer Zuwendung als staatliche Beihilfe im Sinne von Art. 107 Abs. 1 AEUV, dass es sich zum einen um eine staatliche Maßnahme oder eine Maßnahme unter Inanspruchnahme staatlicher Mittel handelt und dass zum anderen dem Begünstigten durch sie ein selektiver Vorteil gewährt wird. Hinzu kommt, dass die Maßnahme geeignet sein muss, den Handel zwischen den Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen sowie den Wettbewerb zu verfälschen (EuGH, Urteil vom 10. Juni 2010 - Rs. C-140/09, Fallimento Traghetti del Mediterraneo - Slg. 2010, I-5243 <Rn. 31> m.w.N.). Dem Selektivitätserfordernis können nicht nur positive Leistungen entsprechen, sondern auch Maßnahmen, die Belastungen mindern, wie es z.B. auf die Befreiung von Abgaben zutrifft (EuGH, Urteil vom 15. Dezember 2005 - Rs. C-66/02, Italien/Kommission - Slg. 2005, I-10901 <Rn. 77 f.> m.w.N.). Ebenso kann eine asymmetrische Heranziehung zu einer Abgabe nur einer von zwei miteinander im Wettbewerb stehenden Kategorien von Wirtschaftsteilnehmern eine Beihilfe darstellen (EuGH, Urteil vom 7. September 2006 - Rs. C-526/04, Laboratoires Boiron - Slg. 2006, I-07529 <Rn. 33 ff.).

20 Ob eine staatliche Maßnahme selektiven Charakter hat, hängt davon ab, ob sie im Rahmen einer bestimmten rechtlichen Regelung bestimmte Unternehmen gegenüber anderen Unternehmen begünstigt, die sich im Hinblick auf das Regelungsziel in einer vergleichbaren tatsächlichen und rechtlichen Situation befinden (EuGH, Urteil vom 6. September 2006 - Rs. C-88/03, Portugal/Kommission - Slg. 2006, I-7115 <Rn. 54 ff.>). Jedoch fallen staatliche Maßnahmen, die eine Differenzierung zwischen Unternehmen vornehmen und damit a priori selektiv sind, dann nicht unter den Begriff der staatlichen Beihilfe, wenn sich diese Differenzierung aus der Natur oder der Systematik der Regelung ergibt, in die sie eingebunden sind (stRspr, EuGH, Urteile vom 21. Juni 2012 - Rs. C-452/10 P, BNP Paribas und BNL/Kommission - juris Rn. 101, 120, vom 29. März 2012 - Rs. C-417/10, ³M Italia - juris Rn. 40 f., vom 22. Dezember 2008 - Rs. C-487/06 P, British Aggregates/Kommission - Slg. 2008, I-10515 <Rn. 82 f.> und vom 8. November 2001 - Rs. C-143/99, Adria-Wien Pipeline und Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke - Slg. 2001, I-08365 <Rn. 42> m.w.N.), bzw. eine differenzierende Belastung von Unternehmen dem System „immanent“ ist (EuGH, Urteile vom 8. September 2011 - Rs. C-279/08 P, Niederlande/Kommission - juris Rn. 110 f. und vom 22. November 2001 - Rs. C-53/00, Ferring - Slg. 2001, I-09067 <Rn. 12> m.w.N.). Dabei müssen derartige Maßnahmen an objektive Kriterien gebunden sein; Erwägungen des Umweltschutzes allein können einer Maßnahme den Beihilfecharakter nicht nehmen (EuGH, Urteile vom 22. Dezember 2008 a.a.O. Rn. 92 und vom 8. November 2001 a.a.O. Rn. 52 f.).

21 In Anwendung dieser Maßstäbe kann entgegen der Revision weder die Unterschreitung des unionsrechtlich vorgesehenen Rahmens einer entgeltlichen Zuteilung von 10 % der Emissionsberechtigungen noch die Begünstigung von Industrieanlagen bzw. Industriekraftwerken durch die Ausklammerung der an diese zuzuteilenden Emissionszertifikate aus den Kürzungsregelungen des Zuteilungsgesetzes 2012 als staatliche Beihilfe verstanden werden.

22 a) Das Verwaltungsgericht ist zutreffend davon ausgegangen, dass dem Verzicht des nationalen Gesetzgebers, den in Art. 10 Satz 2 EH-RL für die zweite Zuteilungsperiode gesteckten Rahmen einer Veräußerung von 10 % der Berechtigungen vollständig auszuschöpfen, keine selbstständige beihilferechtliche Relevanz zukommt. Denn dieser Verzicht bezieht sich auf sämtliche dem Anhang 1 zum Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz unterfallenden Anlagen und kommt nicht lediglich einer bestimmten Gruppe von Anlagenbetreibern, hier den Betreiben von Industrieanlagen, zugute; dies gilt gleichermaßen, als wenn der Staat von der ihm eingeräumten Möglichkeit der Veräußerung von Emissionsberechtigungen in zulässiger Weise (Art. 10 EH-RL) gänzlich abgesehen hätte. Insoweit fehlt es am Merkmal der Selektivität.

23 Wenn die Revision hiergegen einwendet, dass das Verwaltungsgericht damit eine falsche Bezugsgröße in den Blick genommen habe, weil auf den wirtschaftlichen Vorteil abzustellen sei, der in der Verschonung von dem Faktor der Veräußerungskürzung liege, unterfällt dies bereits dem generellen Einwand der Klägerin, dass die in der Kürzungsregelung angelegte Differenzierung zwischen Energie- und Industrieanlagen die Industrieanlagen selektiv begünstige. Denn der Verzicht auf eine vollständige Ausschöpfung des unionsrechtlichen Rahmens berührt nur den Umfang der möglichen Begünstigung, stellt hingegen nicht einen selbstständigen beihilferelevanten Tatbestand dar. Im Übrigen legt § 20 ZuG 2012 zur Erzielung des Berechtigungsaufkommens einen tatsächlichen, allein Energieanlagen treffenden Belastungsfaktor fest; nur von diesem Belastungsrahmen ausgehend ist das Vorliegen einer Verschonungsbeihilfe zu Gunsten von Industrieanlagen zu erwägen.

24 b) Der vorerwähnte generelle Einwand greift nicht durch. Die Kürzungsregelungen führen zwar für Industrieanlagen zu einer vorteilhafteren Ausstattung mit kostenlosen Emissionsberechtigungen, als sie Energieanlagen zuteil wird. Darin liegt eine Begünstigung, ohne dass es darauf ankommt, ob auf die Zuteilung der Berechtigungen an die Industrieanlagen oder auf die Ausklammerung dieser Anlagen aus dem Anwendungsbereich der Kürzungsregelungen abgestellt wird (vgl. EuGH, Urteil vom 8. September 2011 - Rs. C-279/08 P, Kommission/Königreich der Niederlande - juris Rn. 107 f.). Diese Begünstigung stellt aber keine Beihilfe im Sinne des Art. 107 Abs. 1 AEUV dar, weil die Differenzierung zwischen Energieanlagen einerseits und Industrieanlagen einschließlich deren Industriekraftwerke andererseits durch die allgemeinen Zwecke des Systems, dem die Maßnahme angehört, gerechtfertigt wird und damit dem System immanent ist.

25 Das Emissionshandelssystem steht im Dienst der von der Europäischen Union im Kyoto-Protokoll übernommenen Verpflichtungen. Um die darin vereinbarte Senkung der Emissionen klimaschädlicher Treibhausgase zu erreichen, hat die Union für die Jahre 2008 bis 2012 eine Reduktion um 8 % gegenüber dem Niveau von 1990 und bis 2020 eine solche von mindestens 20 % zugesagt. Nach dem Lastenverteilungsplan für die EU-Mitgliedstaaten ist die Beklagte gehalten, die Treibhausgasemissionen im Bundesgebiet bis 2012 um 21 % zu verringern. Die Emissionshandelsrichtlinie vom 13. Oktober 2003 verpflichtet die Mitgliedstaaten zur Einführung eines anlagenbezogenen Emissionshandelssystems in den Sektoren Energiewirtschaft und energieintensive Industrie (Art. 2 Abs. 1 i.V.m. den Anhängen I und II EH-RL). Ihrer Umsetzung in innerstaatliches Recht dienen das Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz und für die zweite Zuteilungsperiode das Zuteilungsgesetz 2012.

26 Hauptziel der Emissionshandelsrichtlinie ist es somit, die Treibhausgasemissionen erheblich zu verringern, um die Verpflichtungen der Union und der Mitgliedstaaten aus dem Kyoto-Protokoll zu erfüllen. Dieses Ziel soll durch Einhaltung einer Reihe von Unterzielen und durch Einsatz bestimmter Instrumente erreicht werden. Aus Art. 1 und dem zweiten Erwägungsgrund der Richtlinie ergibt sich, dass hierfür das Gemeinschaftssystem für den Handel mit Treibhausgasemissionsrechten das Hauptinstrument ist. Nach Art. 1 EH-RL soll dieses System in kosteneffizienter und wirtschaftlich effizienter Weise auf eine Verringerung von Treibhausgasemissionen hinwirken. Bei den weiteren Unterzielen, die mit diesem System erreicht werden sollen, handelt es sich nach dem fünften Erwägungsgrund u.a. um den Schutz der wirtschaftlichen Entwicklung und der Beschäftigungslage (EuGH, Urteil vom 29. März 2012 - Rs. C-504/09 P, Polen/Kommission - juris Rn. 77). Dabei erfasst das Kriterium der wirtschaftlichen Effizienz nicht nur das Funktionieren des Handelsmarktes selbst, sondern bezieht sich auch auf die im Anhang I EH-RL erfassten Tätigkeitsbereiche, die dem Ziel der Verringerung von Emissionen unterliegen (EuG, Urteil vom 7. November 2007 - Rs. T-374/04, Deutschland/Kommission - Slg. 2007, II-4431 <Rn. 136>). Die nationalen Umsetzungsregelungen sind ebenfalls diesen Zielsetzungen verpflichtet und sollen insbesondere gewährleisten, dass die von Deutschland übernommenen Emissionsminderungspflichten unter Wahrung des vorgenannten Unterziels erfüllt werden.

27 Schon das Hauptziel als solches, erst recht aber Haupt- und Unterziel in ihrer Kombination erfordern eine differenzierende Behandlung von Energie- und Industrieanlagen. Die Grundstruktur des Zuteilungssystems nach dem Zuteilungsgesetz 2012 als wesentlichen Elements des Emissionshandelssystems ist durch die Unterscheidung zwischen diesen beiden Wirtschaftssektoren geprägt, die am Markt unterschiedlichen Wettbewerbsbedingungen unterliegen. Anders als die Betreiber von Energieanlagen, die vor allem für den deutschen Markt und in untergeordnetem Maße für Absatzmärkte in anderen zum Emissionshandelssystem gehörenden Staaten produzieren, sind die Betreiber von Industrieanlagen, soweit sie dem Emissionshandel unterliegen, typischerweise der Konkurrenz am Weltmarkt ausgesetzt. Sie sind deshalb im Gegensatz zu den Energieversorgungsunternehmen allenfalls sehr begrenzt in der Lage, die Kosten für den entgeltlichen Erwerb von Emissionsberechtigungen einzupreisen (vgl. BTDrucks 16/5240 S. 22; BTDrucks 16/5769 S. 17). Der aus einer verminderten Zuteilung unentgeltlicher Zertifikate resultierende Kostendruck schüfe mithin die Gefahr, dass Industrieunternehmen mit ihren Anlagen aus dem Geltungsbereich des Emissionshandelssystems in Staaten abwandern, die weniger strenge Anforderungen zum Schutz des Klimas stellen. Das liefe dem erwähnten Hauptziel des Emissionshandels zuwider, die Treibhausgasemissionen durch den Anreiz und die Förderung des Strebens nach geringstmöglichen Kosten erheblich zu senken. Eine Verringerung der globalen Treibhausgasemissionen mit den Mitteln des Emissionshandels müsste bereits im Ansatz scheitern, wenn es nicht gelänge, die vom Handelssystem erfassten Sektoren in diesem System zu halten. Das weitere Ziel, die Systemeinführung in einer für die wirtschaftliche Entwicklung der beteiligten Staaten verträglichen Weise zu gestalten, würde ebenfalls verfehlt. Eine Regelung, die diesen Konsequenzen durch stärkere Schonung der Industrieanlagen entgegenwirkt und dadurch die Effizienz des Systems sichert und stärkt, wird demzufolge durch die allgemeinen Zwecke des Systems gerechtfertigt.

28 Bestätigt wird diese Auffassung dadurch, dass die Differenzierung zwischen Energie- und Industrieanlagen keine Eigenart der deutschen Zuteilungsregelungen darstellt. Ausweislich einer Mitteilung der Kommission vom 22. Dezember 2005 (KOM <2005> 703 endgültig S. 4) teilten die Mitgliedstaaten schon in der ersten Zuteilungsperiode Emissionsberechtigungen an Stromerzeuger im Allgemeinen restriktiver zu als an Anlagenbetreiber aus anderen dem System unterfallenden Sektoren. Die Kommission ist dieser Gefahr der Emissionsverlagerung mit zeitlichem Verzug auch selbst entgegengetreten; sie hat am 24. Dezember 2009 ein Verzeichnis der Sektoren und Teilsektoren beschlossen, von denen angenommen wird, dass sie einem erheblichen Risiko einer Verlagerung von CO2-Emissionen ausgesetzt sind (Az.: K <2009> 10251).

29 Daran anknüpfend sieht Art. 10a Abs. 12 EH-RL i.d.F. der Richtlinie 2009/29/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. April 2009 zur Änderung der Richtlinie 2003/87/EG zwecks Verbesserung und Ausweitung des Gemeinschaftssystems für den Handel mit Treibhausemissionszertifikaten (ABl EG Nr. L 140 S. 63) für diese als schutzbedürftig erachteten Anlagen der Industrie für den Zeitraum vom 2013 bis 2020 weiterhin die Zuteilung kostenloser Emissionsberechtigungen vor, während Zuteilungen für Energieanlagen - von Ausnahmen abgesehen - nach Art. 10a Abs. 3 EH-RL Fassung 2009 nur noch entgeltlich erfolgen. Die mit einer Besserstellung der Industrieanlagen verbundene Übergangsphase für die Einführung des neuen Emissionshandelssystems soll erst im Jahr 2027 enden (Art. 10a Abs. 11 EH-RL Fassung 2009). Eine frühzeitige und tendenziell stärkere Belastung der Energieanlagen durch gekürzte Zuteilungen kostenloser Emissionsberechtigungen erweist sich damit als zum Erreichen des Ziels der zugesagten Emissionsminderung systemimmanent im Unionsrecht angelegt.

30 Eine abweichende beihilferechtliche Beurteilung der gesetzlichen Kürzungsregelungen ist auch nicht mit Rücksicht auf Industriekraftwerke geboten. Industriekraftwerke mögen zwar ebenfalls zur Einspeisung des Wertes unentgeltlich erhaltener Emissionsberechtigungen in der Lage sein, soweit sie den erzeugten Strom am Markt absetzen. Sie fallen unter die Zuteilungsregelungen für Industrieanlagen aber nur dann, wenn sie als Bestandteile oder Nebeneinrichtungen von Industrieanlagen genehmigt worden sind (§ 1 Abs. 2 der 4. BImSchV), also für diese eine dienende Funktion wahrnehmen. Angesichts dieser durch die Genehmigungslage dokumentierten Primärausrichtung auf die dem industriellen Sektor zuzuordnende Hauptanlage liegt es in der Logik des Zuteilungssystems, sie nicht aus dem Zuteilungsregime für die Hauptanlage auszuklammern (§ 3 Abs. 3 Satz 2 TEHG a.F.).

31 2. Selbst wenn die gesetzlichen Kürzungsregelungen aber als Beihilfe zu qualifizieren wären, würde das der Revision nicht zum Erfolg verhelfen (§ 144 Abs. 4 VwGO). Der dann anzunehmende Verstoß gegen das Durchführungsverbot gemäß Art. 108 Abs. 3 Satz 3 AEUV würde nicht die von der Klägerin erstrebte Zuteilung zusätzlicher Emissionsberechtigungen rechtfertigen und deshalb die Ergebnisrichtigkeit des angefochtenen Urteils nicht in Frage stellen.

32 Zwar erwachsen im Falle einer ungerechtfertigten Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige dem nicht begünstigten Wettbewerber aus dem Durchführungsverbot des Art. 108 Abs. 3 Satz 3 AEUV unmittelbare Rechte, deren Durchsetzung durch eine Klage vor den staatlichen Gerichten gegen den die Beihilfe gewährenden Mitgliedstaat zu verfolgen ist. Diese kann eine Verhinderung der Auszahlung rechtswidriger Beihilfe bzw. die Rückforderung bereits gewährter rechtswidriger Beihilfen (EuGH, Urteil vom 21. Juli 2005 - Rs. C-71/04, Xunta de Galicia - Slg. 2005, I-07419 <Rn. 49>), die Zahlung von Zinsen während der Dauer der Rechtswidrigkeit (EuGH, Urteil vom 12. Februar 2008 - Rs. C-199/06, CELF und Ministre de la Culture et de la Communication - Slg. 2008, I-00469 <Rn. 52 und 55>) oder Schadensersatz für Mitbewerber (EuGH, Urteil vom 11. Dezember 2008 - Rs. C-334/07 P, Kommission/Freistaat Sachsen - Slg. 2008, I-09465 <Rn. 54>) und zudem einstweilige Maßnahmen gegen rechtswidrige Beihilfen zum Gegenstand haben. Darüber hinaus ist ein Schadensersatzanspruch in Erwägung zu ziehen, der sich unmittelbar gegen den Beihilfeempfänger richtet (EuGH, Urteil vom 11. Juli 1996 - Rs. C-39/94, SFEI u.a. - Slg. 1996, I-03547 <Rn. 72 bis 75>). Dagegen kann ein Unternehmen zur Kompensation der Benachteiligung in aller Regel nicht eine der Beihilfe entsprechende Leistung an sich selbst beanspruchen. So ist anerkannt, dass ein Unternehmen, das Abgaben entrichten muss, im Allgemeinen nicht geltend machen kann, dass die Befreiung eines anderen von diesen Abgaben nach Art. 108 Abs. 3 AEUV rechtswidrig ist, um sich selbst der Entrichtung dieser Abgaben zu entziehen (EuGH, Urteil vom 15. Juni 2006 - Rs. C-393/04, Air Liquide -Slg. 2006, I-5293 <Rn. 48>). Die Ausweitung einer rechtswidrigen Befreiung auf den Konkurrenten stellt keinen angemessenen Rechtsschutz gegen Verstöße nach Art. 108 Abs. 3 AEUV dar; denn dadurch würden die wettbewerbswidrigen Wirkungen einer rechtswidrigen Beihilfe nicht beseitigt, sondern sogar noch verstärkt (EuGH, Urteile vom 15. Juni 2006 a.a.O. <Rn. 45>, vom 5. Oktober 2006 - Rs. C-368/04, Transalpine Ölleitung - Slg. 2006, I-09957 <Rn. 49, 51 f.>). Selbst wenn man mit der Revision im vorliegenden Falle vom Vorliegen einer rechtswidrigen Verschonungsbeihilfe zu Gunsten von Industrieanlagen und Industriekraftwerken ausgehen wollte, könnte die Klägerin daher nach den Vorgaben des Unionsrechts für ihre Energieanlage keine Mehrzuteilung von Emissionsberechtigungen durch Außerachtlassung der beiden Kürzungsregelungen einfordern.

33 Das von der Revision in Bezug genommene Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 7.September 2006 (Rs. C-526/04, Laboratoires Boiron, Slg. 2006, I-07529) lässt keine anderen Schlüsse zu. In dem seiner Entscheidung zu Grunde liegenden Fall waren Pharmahersteller, die beim Direktverkauf ihrer Erzeugnisse im Wettbewerb zu Pharmagroßhändlern standen, zu einer Direktverkaufsabgabe herangezogen worden, die dazu diente, die allein Pharmagroßhändler treffende Pflicht zur Vorratshaltung zu kompensieren, tatsächlich aber zu einer Überkompensation führte. In diesem Fall einer asymmetrischen (nur den Herstellern auferlegten) Abgabe hat der Gerichtshof die Heranziehung zur Abgabe als solche im Umfang der Überkompensation als Durchführung einer Beihilfe gewertet und deshalb den Herstellern insoweit einen Rückgewähranspruch zugebilligt. Von dieser besonders gelagerten Fallgestaltung unterscheidet sich die Anwendung der §§ 20 und 4 Abs. 3 ZuG 2012 grundlegend. Bei der differenzierenden Zuteilung von Emissionszertifikaten geht es bereits begrifflich nicht um die Rückgewähr einer dem benachteiligten Wettbewerber auferlegten asymmetrischen Leistung. Die Betreiber von Energieanlagen sind zu keiner Leistung herangezogen worden; sie haben keine Abgaben geleistet, deren Erstattung sie beanspruchen könnten (vgl. EuGH, Urteil vom 7. September 2006 a.a.O. <Rn. 39 bis 41>). Anders als die Betreiber von Industrieanlagen und Industriekraftwerken haben sie lediglich gekürzte - kostenlose - Zuteilungen erhalten. Eine solche sektorale Differenzierung staatlicher Leistungsgewährung entspricht - abgesehen von der Frage der Systemimmanenz - dem Regelfall beihilferechtlich erheblichen Handelns, der dadurch gekennzeichnet ist, dass bestimmte Unternehmen oder Produktionszweige durch staatliche Maßnahmen gegenüber anderen Unternehmen oder Produktionszweigen begünstigt werden. Eine Mehrzuteilung von Zertifikaten an die Betreiber von Energieanlagen ist in einer solchen Fallgestaltung umso weniger in Betracht zu ziehen, als es sich dabei um eine endgültig wirkende Maßnahme handeln würde, die dem vorläufigen Charakter des Durchführungsverbots zuwiderliefe. Überdies bestünde die Gefahr, dass das Allokationssystem des Zuteilungsgesetzes 2012 aus den Fugen geriete, wollte man den Betreibern großer Energieanlagen Ansprüche auf ungekürzte Zuteilungen von Zertifikaten zuerkennen; solche Ansprüche ließen sich mit den Reservemengen des § 5 ZuG 2012 nicht ohne Weiteres auffangen, wie ein Blick auf das mit Urteil vom heutigen Tage entschiedene Parallelverfahren BVerwG 7 C 10.10 zeigt.

34 Gesichtspunkte effektiven Rechtsschutzes schlössen es gleichfalls nicht aus, den durch die Anwendung der Kürzungsregelungen belasteten Betreiber von Energieanlagen auf Ansprüche zu verweisen, die auf die Rückgängigmachung der Begünstigung für die Betreiber von Industrieanlagen zielen. Die rechtstechnische Umsetzung dieser Ansprüche richtet sich mangels einschlägiger unionsrechtlicher Regelungen nach nationalem Verfahrensrecht. Die deutschen Verfahrensvorschriften ermöglichen die Rückforderung zwar nur, falls der Verwaltungsakt, der die Grundlage der gewährten Beihilfe bildet, entweder nichtig ist oder beseitigt wird (vgl. Urteil vom 16. Dezember 2010 - BVerwG 3 C 44.09 - BVerwGE 138, 322 Rn. 14 f. = Buchholz 418.61 TierKBG Nr. 14). Dies bedeutet, dass der benachteiligte Anlagenbetreiber den Verwaltungsakt - vorbehaltlich dessen hier nicht in Betracht zu ziehender Nichtigkeit - anfechten muss, um die Rückgewähr zu erreichen. Im Bereich des Emissionshandels kann sich hierbei die Notwendigkeit ergeben, eine Vielzahl von Zuteilungsbescheiden anzufechten. Daraus resultiert aber gleichwohl kein Verstoß gegen den unionsrechtlichen Effektivitätsgrundsatz, der verlangt, dass Verfahrenvorschriften die Ausübung materieller Rechte weder unmöglich machen noch übermäßig erschweren dürfen (vgl. EuGH, Urteil vom 5. Oktober 2006 a.a.O. Rn. 45 m.w.N.). Denn die Bescheide müssen nicht einzeln aufgeführt werden. Um sie hinlänglich zu bezeichnen, wie es § 82 Abs. 1 VwGO verlangt, reicht es aus, sich pauschal gegen sämtliche Zuteilungsbescheide zu wenden, die ohne Anwendung der Kürzungsregelungen erlassen worden sind (vgl. Urteil vom 16. Dezember 2010 a.a.O. Rn. 19). Die mangels Bekanntgabe der Bescheide an Dritte für die Anfechtung geltende Jahresfrist beginnt erst zu laufen, wenn der Dritte von ihrer Existenz und ihrem Inhalt sichere Kenntnis erlangt hat oder hätte erlangen müssen (Urteil vom 16. Dezember 2010 a.a.O. Rn. 18); auch sie stellt mithin keine Hürde dar, die einen auf Rückabwicklung der ungekürzten Zuteilungen gerichteten Rechtsschutz übermäßig erschweren würde.

35 3. Die Auffassung des Verwaltungsgerichts, die Vorschriften über die Veräußerungskürzung im Zuteilungsgesetz 2012 verstießen nicht in einer zur Unwirksamkeit der Regelung führenden Weise gegen die Emissionshandelsrichtlinie, obgleich der zum Gegenstand der Kommissionsentscheidung vom 29. November 2006 gewordene nationale Zuteilungsplan vom 28. Juni 2006 noch keine Veräußerungskürzung vorsah und die Mindestfrist von zwölf Monaten vor Beginn der Zugteilungsperiode nach Art. 11 Abs. 2 Satz 2 EH-RL bei Erlass des die Kürzungsregelung enthaltenden Zuteilungsgesetzes 2012 bereits verstrichen war, ist unionsrechtlich nicht zu beanstanden.

36 Letztere Frist kann nicht als Ausschlussfrist in dem Sinne verstanden werden, dass nach Fristablauf, d.h. nach dem 31. Dezember 2006, keine nationalstaatlichen Regelungen über die Zuteilung von Emissionsberechtigungen mehr getroffen werden können. Denn damit hätte es ein Mitgliedstaat in der Hand, sich seinen Verpflichtungen aus der Richtlinie durch Untätigkeit zu entziehen. Gleichermaßen wie bei einem Verstoß gegen die Pflicht zur fristgerechten Umsetzung von Richtlinien (EuGH, Urteil vom 19. März 1991 - Rs. C-310/89, Kommission/Niederlande - Slg. 1991, I-1381 Ls 2) bleibt der jeweilige Mitgliedstaat auch nach Ablauf der Frist des Art. 11 Abs. 2 Satz 2 EH-RL verpflichtet, ein Zuteilungsgesetz zu erlassen. Zudem kann nicht außer Acht bleiben, dass die Kommission gegenüber Mitgliedstaaten selbst erst nach Fristablauf auf der Grundlage des Art. 9 Abs. 3 Satz 1 EH-RL ablehnende Entscheidungen getroffen hat (vgl. die Entscheidungen der Kommission zum polnischen Zuteilungsplan vom 26. März 2007 und zum lettischen Zuteilungsplan vom 13. Juli 2007), was den jeweiligen Mitgliedstaat nicht aus seiner weiteren Pflicht zur Umsetzung der Emissionshandelsrichtlinie entlassen sollte und konnte. Soweit der dreißigste Erwägungsgrund der Entscheidung der Kommission vom 29. November 2006 über den nationalen Zuteilungsplan Deutschlands in seinem Satz 2 bezogen auf die Frist des Art. 11 Abs. 2 EH-RL von einer „absoluten Ausschlussfrist“ spricht, bezieht sich dies auf die in Satz 1 enthaltene Aussage, wonach Mitgliedstaaten nach Fristablauf keine anderen Änderungen der nationalen Zuteilungspläne mehr vorschlagen dürfen als die in der Entscheidung der Kommission vorgesehenen Änderungen, nicht aber auf den Ausschluss einer abschließenden Entscheidung des nationalen Gesetzgebers.

37 Ein Verstoß gegen Art. 9 Abs. 3 Satz 2 EH-RL scheidet gleichfalls aus. Nach Art. 9 Abs. 1 EH-RL sind allein die Mitgliedstaaten für die Aufstellung der nationalen Zuteilungspläne und die endgültige Entscheidung über die Gesamtmenge der zuzuteilenden Zertifikate zuständig. Die Kontrollbefugnis der Kommission beschränkt sich nach Art. 9 Abs. 3 EH-RL auf eine Rechtmäßigkeitskontrolle (EuGH, Urteil vom 29. März 2012 - Rs. C-504/09 P, Polen/Kommission - juris Rn. 45 ff.). Deshalb sind Änderungen des nationalen Zuteilungsplans auch nach Ablauf der dreimonatigen Entscheidungsfrist des Art. 9 Abs. 3 Satz 1 EH-RL oder einer vorherigen Entscheidung der Kommission weiterhin möglich (EuG, Urteil vom 7. November 2007 - Rs. T-374/04, Deutschland/Kommission - Slg. 2007, II - 4431 Rn. 105 f.); die nachfolgende Anzeige einer Änderung setzt eine neue Dreimonatsfrist in Gang (EuG, Urteil vom 22. März 2011 - Rs. T-369/07, Lettland/Kommission, juris Rn. 57). Äußert sich die Kommission innerhalb dieser Dreimonatsfrist nicht, so wird der nationale Zuteilungsplan endgültig und kann vom Mitgliedstaat umgesetzt werden, ohne dass hierfür eine allgemeine Genehmigung der Kommission erforderlich wäre (EuG, Beschluss vom 30. April 2007 - Rs. T-387/04, EnBW Energie Baden-Wüttemberg/Kommission, Slg. 2007, II-01195 <Rn. 120>). Mit Schreiben vom 14. August 2007 teilte die Beklagte der Kommission die „abschließende Änderung und Umsetzung des deutschen Nationalen Allokationsplans für die Periode 2008 bis 2012“ in Form des zwischenzeitlich beschlossenen Zuteilungsgesetzes 2012 mit; in der hierzu ergangenen Entscheidung der Kommission vom 26. Oktober 2007 wird gegen die neu eingefügte Veräußerungskürzung keine Einwendung erhoben. Damit ist den formellen Anforderungen des Art. 9 Abs. 3 EH-RL Genüge getan.

38 Wollte man hiergegen - trotz Anzeige der bereits endgültigen Gesetzesfassung - mit Blick auf die Anforderungen der Ziff. 10 des Anhangs III EH-RL Bedenken erheben, so scheidet ein Verstoß gegen Art. 9 Abs. 3 EH-RL dennoch aus. Dies folgt aus dem dritten Erwägungsgrund der Entscheidung der Kommission vom 26. Oktober 2007, wonach die Kommission diejenigen Aspekte der Angaben Deutschlands in seiner Entscheidung nicht weiter berücksichtigt hat, die lediglich die Durchführung der Entscheidung der Kommission vom 29. November 2006 betreffen. Im Rahmen einer zulässigen Vorabkontrolle (EuG, Urteil vom 23. November 2005 - Rs. T-178/05, Vereinigtes Königreich/Kommission, Slg. II-04807 <Rn. 64>; Beschluss vom 30. April 2007 a.a.O. Rn. 111, 115) hatte die Kommission diesbezüglich am 29. November 2006 bereits in Art. 3 Ziffer 2 entschieden, dass der nationale Zuteilungsplan (nur) dann ohne vorherige Zustimmung von der Kommission geändert werden darf, wenn „es der Verringerung des Anteils der kostenlos zugeteilten Zertifikate im Rahmen der in Artikel 10 der Richtlinie genannten Grenzen dient“. Das Verwaltungsgericht hat diesen Passus zu Recht dahingehend ausgelegt, dass damit auch die nachträgliche Einfügung der Veräußerungskürzung in die Zuteilungsregelungen im Sommer 2007 gedeckt ist. Der Verweis der Revision auf den achtundzwanzigsten Erwägungsgrund der Entscheidung verfängt nicht. Dort ist davon die Rede, dass die Verringerung des Anteils der kostenlos zugeteilten Zertifikate innerhalb der in Art. 10 der Richtlinie vorgegebenen Grenzen akzeptiert werde, da hier keine vorherige Bewertung durch die Kommission erforderlich sei. Der Einwand der Revision, dass unter diese Einschränkung nur quantitative, nicht aber qualitative Änderungen des Zuteilungsverfahrens fielen, greift nicht durch. Denn jede (im Allokationsplan neu vorgesehene) Veräußerung von Emissionsberechtigungen innerhalb der Befugnis des Art. 10 EH-RL führt zwingend dazu, dass die bisher vorgesehenen Zuteilungsmengen anders verteilt werden und verschiedene Sektoren damit einer unterschiedlichen Behandlung unterliegen können. Dies geht bereits weit über lediglich quantitative Änderungen hinaus. Die Kommission hat solche umfangreichere Weiterungen im achtundzwanzigsten Erwägungsgrund auch akzeptiert, wenn sie ausdrücklich darauf hinweist, dass die Verringerung kostenloser Zuteilungen das Kriterium 5 des Anhangs III EH-RL beachten muss und Sektoren nicht unterschiedlich im Sinne einer ungerechtfertigten Bevorzugung von Tätigkeiten behandeln darf. Mit letzterem wird von der Vorabkontrolle auch der Fall der nachträglichen (erstmaligen) Aufnahme einer Veräußerungskürzung in den nationalen Allokationsplan erfasst.

39 Seine Bestätigung findet ein derart umfassendes Verständnis der Vorabkontrolle in der Entscheidung vom 29. November 2006 durch die Mitteilung der Kommission vom selben Tag an den Rat und das Europäische Parlament über die Bewertung der nationalen Pläne für die Zuteilung von Zertifikaten für Treibhausgasemissionen. Dort verweist die Kommission darauf, dass mehrere Mitgliedstaaten beabsichtigten, den Anteil der zu versteigernden Zertifikate in Verbindung mit einer restriktiveren Zuteilung an Stromerzeuger anzuheben. In einigen Mitgliedstaaten werde die Versteigerung noch geprüft. Deswegen gestatteten die Entscheidungen über die Pläne für den zweiten Handelszeitraum es den Mitgliedstaaten, den Anteil der zu versteigernden Zertifikate innerhalb der in Art. 10 der Richtlinie genannten Grenzen nach der Bewertung der Kommission, aber vor der Verabschiedung der endgültigen Entscheidung über den nationalen Zuteilungsplan gemäß Art. 11 Abs. 2 der Richtlinie anzuheben.

40 4. Die Kürzungsregelungen des § 4 Abs. 3 und des § 20 ZuG 2012, die ausschließlich Anlagen der Stromwirtschaft belasten, verletzen nicht Art. 9 Abs. 1 Unterabs. 1 Satz 2 i.V.m. Anhang III Ziff. 5 EH-RL.

41 Nach Art. 9 Abs. 1 Unterabs. 1 Satz 2 EH-RL ist der nationale Zuteilungsplan auf objektive und transparente Kriterien zu stützen einschließlich der in Anhang III genannten Kriterien. Nach dem Kriterium 5 darf der Plan Unternehmen oder Sektoren gemäß den Anforderungen des Vertrags, insbesondere der Art. 87 und 88 EG (jetzt Art. 107, 108 AEUV), nicht in einer Weise unterschiedlich behandeln, dass bestimmte Unternehmen oder Tätigkeiten ungerechtfertigt bevorzugt werden. Hiermit wird der allgemeine Gleichheitsgrundsatz konkretisiert (EuG, Urteil vom 7. November 2007 a.a.O. Rn. 153), der besagt, dass vergleichbare Sachverhalte nicht unterschiedlich und unterschiedliche Sachverhalte nicht gleich behandelt werden dürfen, es sei denn, dass eine solche Behandlung objektiv gerechtfertigt ist (EuGH, Urteil vom 16. Dezember 2008 - Rs. C-127/07, Arcelor Atlantique et Lorraine - Slg. 2008, I-09895 Rn. 23).

42 Die Ungleichbehandlung von Anlagen der Energiewirtschaft und der Industrie insoweit, als allein Zuteilungen an Energieanlagen der anteiligen Kürzung und der Veräußerungskürzung unterfallen, ist objektiv gerechtfertigt. Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs ist dem Gesetzgeber ein weites Ermessen zuzubilligen, wenn seine Tätigkeit politische, wirtschaftliche und soziale Entscheidungen beinhaltet und wenn er komplexe Beurteilungen und Prüfungen vornehmen muss. Ist ein komplexes System umzustrukturieren oder neu zu schaffen, ist es dem Gesetzgeber gestattet, einen schrittweisen Lösungsansatz zu Grunde zu legen. In Anbetracht der Neuheit und der Komplexität des Emissionshandelssystems fügt sich das gewählte schrittweise Vorgehen, das sich auf die in der ersten Phase seiner Umsetzung gesammelten Erfahrungen stützt, in den Wertungsspielraum des Gesetzgebers ein (vgl. EuGH, Urteil vom 16. Dezember 2008 a.a.O. Rn. 61 ff. m.w.N.).

43 Bei der Ausgestaltung der Übergangsphasen bis hin zu einer vollständigen Einbeziehung der erfassten Sektoren in ein entgeltliches Zuteilungssystem ab dem Jahre 2027 musste der Gesetzgeber darauf bedacht sein, mögliche Störungen des Funktionierens dieses Systems bei seiner Einführung und in der Übergangsphase auszuschließen. Wie oben bereits ausgeführt, durfte einerseits mit der Einführung des Emissionshandelssystems keine Verlagerung der Emissionen von Industrieanlagen in Länder befördert werden, die den strengen Anforderungen des Systems nicht unterlagen. Da andererseits nach den Erkenntnissen aus der ersten Handelsperiode es den Betreibern von Energieanlagen weitgehend möglich war, Zertifikatskosten auf den Endverbraucher abzuwälzen, entsprach es den allgemeinen Zielen des Systems, diesen Sektor durch die Kürzung unentgeltlicher Zuteilungen - im Wege der anteiligen Kürzung bezogen auf die gesamte Produktpalette und im Wege der Veräußerungskürzung allein bezogen auf das Produkt Strom - stärker zu belasten als den Sektor der Industrieanlagen.

44 Wie gleichfalls bereits oben im Rahmen der beihilferechtlichen Prüfung ausgeführt wurde, fehlt es an einer unzulässigen Differenzierung auch insoweit, als der in Industriekraftwerken erzeugte und - da für die industrielle Produktion nicht benötigt - in das Stromnetz eingespeiste Strom den Kürzungsregelungen des Zuteilungsgesetzes 2012 nicht unterworfen worden ist. Über die dortigen Ausführungen hinaus ist zur Behandlung der Industriekraftwerke zusätzlich zu berücksichtigen, dass angesichts der unterschiedlichen Zuteilungsmethoden auf der Basis historischer Emissionen für Bestandsanlagen der Industrie einerseits (§ 6 Abs. 1 ZuG 2012) und auf der Basis von Benchmarks für Energieanlagen andererseits (§ 7 Abs. 1 ZuG 2012) der Anteil des Industriekraftwerks an den historischen Emissionen der Industrie-Gesamtanlage separat hätte ermittelt werden müssen, wofür es an verfügbaren Daten mangelt und was deshalb zu einem erheblichen Verwaltungsaufwand genötigt hätte. Auch Letzteres rechtfertigt die Nichteinbeziehung von Industriekraftwerken in die Kürzungsregelungen des Zuteilungsgesetzes 2012 (vgl. auch EuGH, Urteil vom 16. Dezember 2008 a.a.O. <Rn. 65>), zumal damit lediglich Regelungen für eine Übergangsphase getroffen wurden.

45 5. Zur Wahrung des Rechts auf den gesetzlichen Richter ist die Durchführung eines Vorabentscheidungsverfahrens nach Art. 267 AEUV nicht geboten. Namentlich sind der Beihilfebegriff des Art. 107 AEUV und die Rechtsfolgen von Verstößen gegen das Durchführungsverbot des Art. 108 Abs. 3 Satz 3 AEUV in der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs geklärt. Die Vorgaben der genannten Regelungen haben dadurch so scharfe Konturen erhalten, dass deren Anwendung auf den hier zu beurteilenden Fall zu eindeutigen Ergebnissen führt.

46 6. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

1 Die Klägerin, ein städtisches Versorgungsunternehmen und Betreiberin eines erdgasbefeuerten Heizkraftwerks, wendet sich gegen die Veräußerungskürzung von Emissionsberechtigungen für die Zuteilungsperiode 2008 bis 2012 sowie gegen die Erhebung einer Kontoführungsgebühr und begehrt eine Mehrzuteilung von 55 397 Berechtigungen.

2 Sie betreibt in S. u.a. das 1995 in Betrieb gegangene Heizkraftwerk Süd (Feuerungswärmeleistung: 50 MW und mehr). Am 16. November 2007 beantragte sie die Zuteilung von 724 571 Emissionsberechtigungen für die Handelsperiode 2008 bis 2012 nach Maßgabe von § 7 Abs. 1 und 3 und § 8 Abs. 2 des Gesetzes über den nationalen Zuteilungsplan für Treibhausgas-Emissionsberechtigungen in der Zuteilungsperiode 2008 bis 2012 (Zuteilungsgesetz 2012 - ZuG 2012) unter Ausschluss der anteiligen Kürzung nach § 4 Abs. 3 ZuG 2012 und der Veräußerungskürzung nach §§ 19, 20 ZuG 2012. Mit Bescheid vom 22. Februar 2008 wurden ihr für die o.g. Anlage unter Anwendung des Kürzungsfaktors von 0,844001906 gemäß § 20 ZuG 2012 607 630 Berechtigungen für die Handelsperiode 2008 bis 2012 zugeteilt.

3 Die nach erfolglos durchgeführtem Widerspruchsverfahren erhobene Klage auf Zuteilung weiterer 55 397 Emissionsberechtigungen hat das Verwaltungsgericht abgewiesen.

4 Die anteilige Kürzung nach § 4 Abs. 3 ZuG 2012 sei zu Recht unterblieben, weil die Anlage der Klägerin einen Effizienzstandard von 1 aufweise. Die Kürzung des Zuteilungsanspruchs gemäß § 20 ZuG 2012 entspreche den Vorgaben des Gesetzes. Der Kürzungsfaktor sei Ergebnis einer behördlichen Prognose und einer gerichtlichen Kontrolle nur beschränkt zugänglich.

5 Finanzverfassungsrechtliche Bedenken griffen nicht durch. Das Veräußerungsaufkommen entspreche einer nichtsteuerlichen Abgabe, die die Finanzverfassung des Grundgesetzes nicht ausschließe. Das Erfordernis einer besonderen sachlichen Rechtfertigung für die Erhebung dieser Abgabe sei gegeben. Die Versteigerung von Zertifikaten führe zu einer besseren Allokationseffizienz; auch liege ein Sondervorteil vor, der abgeschöpft werden könne. Solange der Markt es zulasse, den Wert unentgeltlich zugeteilter Zertifikate als Opportunitätskosten in die Preisbildung des Produktes einzustellen, bewirke die Veräußerung der Berechtigungen zudem das Abschmelzen von sogenannten windfall profits zu Lasten nicht gerechtfertigter Unternehmensgewinne.

6 Die Regelungen der §§ 19, 20 ZuG 2012 genügten auch den materiellen Anforderungen des Grundgesetzes. Eine ungerechtfertigte, dem Gleichheitssatz widersprechende Benachteiligung liege weder gegenüber nicht handelspflichtigen Stromproduzenten vor noch gegenüber der Veräußerungskürzung nicht unterworfenen Industrieanlagen. Auf letztere bezogen folge dies bereits aus dem hohen Einpreisungsgrad in der Stromwirtschaft. Der Gesetzgeber sei durch Art. 3 GG nicht gehindert, besonders problematischen Wettbewerbssituationen durch Vergünstigungen für die davon betroffenen (Industrie-)Unternehmen Rechnung zu tragen. Die Nichteinbeziehung von Erdölraffinationsanlagen in die Veräußerungskürzung sei von der Typisierungsbefugnis des Gesetzgebers gedeckt. Auch ein Verstoß gegen das Eigentumsgrundrecht liege nicht vor. Bei den Kürzungen von Zuteilungen handele es sich lediglich um Berechnungsmodalitäten. Durch die Einführung des Emissionshandelssystems würden Rechtspositionen aus der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung weder entzogen noch geändert. Die Kürzung der Zuteilungsmengen um den Faktor der Veräußerungskürzung sei ein geeignetes und erforderliches Mittel, um einen schonenden Übergang zur künftigen vollständig kostenpflichtigen Abgabe der Zertifikate zu erreichen. Die Klägerin habe nicht substantiiert darlegen können, dass die Kürzung des Zuteilungsanspruchs um ca. 16 % zu einer unverhältnismäßigen wirtschaftlichen Belastung geführt habe. Die vorgenommene Veräußerungskürzung sei auch mit Art. 12 Abs. 1 GG vereinbar. Vernünftige Gründe des Gemeinwohls wie das Interesse an Maßnahmen gegen den befürchteten Klimawandel rechtfertigten einen Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit.

7 Die Erhebung einer Kontoführungsgebühr beruhe auf einer ausreichenden Rechtsgrundlage.

8 Hiergegen richtet sich die vom Verwaltungsgericht zugelassene Sprungrevision der Klägerin. Zu deren Begründung führt sie aus:

9 Die Veräußerungskürzung verstoße gegen die Finanzverfassung des Grundgesetzes. Das Verwaltungsgericht ordne zwar die Erlöse aus der Veräußerungskürzung zutreffend als nichtsteuerliche Abgaben ein; für die Abgabenerhebung fehlten aber eine besondere sachliche Rechtfertigung sowie die erforderliche Belastungsgleichheit. Die Versteigerung führe zu keiner höheren Allokationseffizienz als die unentgeltliche Zuteilung. Sie diene insbesondere nicht dem Schutz der Atmosphäre. Die Annahme, eine Versteigerung sei gerechter und zielsicherer, beruhe auf der nicht bewiesenen These, dass der Markt dem Staat per se überlegen sei. In einem Versteigerungssystem entstünden für Unternehmen keine anderen Kostenvorteile als in einem System kostenloser Zuteilungen; in beiden Systemen werde zwangsläufig dieselbe Investitionsentscheidung getroffen. Die volkswirtschaftlichen Kosten seien damit jeweils identisch. Anreizeffekte bewirke allein die Mengenplanung in Form des Zuteilungsbudgets, nicht aber der Verteilungsmechanismus. Die Idee einer Verteuerung des Ressourcenverbrauchs und dadurch bewirkte Anreize zur effizienteren Nutzung seien auf ein Handelssystem nicht übertragbar. Bei den Betreibern kleinerer Energieanlagen fielen keine Gewinne an, die abgeschöpft werden könnten. Für wärmegeführte Kraftwerke, wie das der Klägerin, sei die Stromproduktion zeitweise ein Zuschussgeschäft.

10 Unter dem Gesichtspunkt der Vorteilsabschöpfung seien die Versteigerungserlöse ebenfalls nicht gerechtfertigt. Die Luft sei ein öffentliches, nicht bewirtschaftetes Gut. Die Einleitung von Kohlendioxid in die Atmosphäre stelle daher keinen Sondervorteil dar. Das Gesamtausmaß zulässiger Treibhausgasemissionen gelte zudem unterschiedslos für sämtliche Emittenten und damit für sämtliche Bundesbürger, was ebenso der Annahme eines Sondervorteils entgegenstehe. Die Abschöpfung von Einpreisungsgewinnen, die allein bei den großen Energieerzeugern anfielen, treffe kleine Energieerzeuger wie die Klägerin mit ihrem Heizkraftwerk unverhältnismäßig. Anders als eine Vielzahl von Mittellastkraftwerken könne die Anlage der Klägerin nicht nach Bedarf und Nachfrage „am Strompreis entlang gefahren“ werden.

11 Die Veräußerungskürzung verstoße gegen die Grundrechte. Das Gleichbehandlungsgebot des Art. 3 Abs. 1 GG sei verletzt, wenn Energieanlagen und stromerzeugende Industrieanlagen unterschiedlich behandelt würden. Industriekraftwerke würden ebenso Opportunitätskosten einpreisen, wenn ihre Wettbewerbssituation dies ermögliche. Zudem hätte der Gesetzgeber den der Fernwärmeerzeugung dienenden Anlagen der Kraft-Wärme-Kopplung (KWK-Anlagen) besondere Beachtung schenken müssen. Auch die Ungleichbehandlung von Stromwirtschaft und Industrie sei nicht gerechtfertigt, weil für den überwiegenden Teil der Industrieunternehmen kein Grund bestehe, ins außereuropäische Ausland abzuwandern; dies gelte insbesondere für deren ebenfalls Opportunitätskosten einpreisenden Unternehmen. Andererseits sei nicht ausgeschlossen, dass sich im Energiebereich Unternehmen hinter die Grenzen Europas zurückzögen. Belastbare Nachweise für das tatsächliche Verhalten gebe es nicht. Es verstoße ebenso gegen den Gleichheitssatz, Industriekraftwerke wie gewöhnliche Energieanlagen zu behandeln, wenn diese nicht zusammen mit der emissionshandelspflichtigen Industrieanlage genehmigt worden seien. Allein auf die genehmigungsrechtliche Einordnung dürfe nicht abgestellt werden. Die Kürzungsregelung des § 20 ZuG 2012 überschreite insoweit die Typisierungsbefugnis des Gesetzgebers. Die Veräußerungskürzung führe zu einem Eingriff in den Schutzbereich des Art. 14 Abs. 1 GG. Es handle sich um kein geeignetes und erforderliches Mittel, um einen schonenden Übergang zur vollständigen kostenpflichtigen Zuteilung ab dem Jahr 2013 zu gewährleisten. Ferner werde ohne hinreichenden Rechtfertigungsgrund in die Berufsausübungsfreiheit eingegriffen. Ebenso liege eine Verletzung des Anspruchs auf effektiven Rechtsschutz vor. Das Verwaltungsgericht habe unzureichend geprüft, ob die Beklagte die gesetzlichen Voraussetzungen für die Anwendung des Kürzungsfaktors richtig erkannt habe und ob insbesondere die der Berechnung vorgeschaltete Zuordnung der Anlagen zu den einzelnen Sektoren zutreffend vorgenommen worden sei.

12 Nur für die einmalige Einrichtung eines Kontos, nicht aber für das weitere Vorhalten eines Kontos könne auf der Grundlage des § 22 TEHG eine Gebühr erhoben werden.

13 Die Klägerin regt an, das Verfahren auszusetzen und eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zur Verfassungsmäßigkeit der Kürzungsregelungen des Zuteilungsgesetzes 2012 einzuholen. Im Übrigen beantragt sie,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 13. April 2010 aufzuheben und die Beklagte unter entsprechender teilweiser Aufhebung ihres Bescheides vom 22. Februar 2008 und ihres Widerspruchsbescheides vom 8. April 2009 zu verpflichten, der Klägerin weitere 55 397 Emissionsberechtigungen für die Zuteilungsperiode 2008 bis 2012 zuzuteilen sowie
die in dem Zuteilungsbescheid in der Fassung des Widerspruchsbescheides enthaltene Festsetzung einer Kontoeinrichtungsgebühr aufzuheben und die gezahlte Gebühr rückzuerstatten.

14 Die Beklagte beantragt,
die Revision als unbegründet zurückzuweisen.

15 Sie tritt dem Vorbringen der Revision entgegen und verteidigt das angegriffene Urteil.

16 Der Vertreter des Bundesinteresses tritt zu den Fragen der Vereinbarkeit der Veräußerungskürzung mit der Finanzverfassung und den Grundrechten der Rechtsauffassung der Beklagten bei.

17 Die Revision der Klägerin ist unbegründet. Die Annahme des Verwaltungsgerichts, dass die Berechnung der Reduzierung unentgeltlicher Zuteilungen gemäß § 20 ZuG 2012 sowie die Erhebung einer Kontoführungsgebühr mit einfachem Recht in Einklang stehen und die Veräußerungskürzung weder gegen die Finanzverfassung des Grundgesetzes verstößt noch die Klägerin in ihren Grundrechten verletzt, ist revisionsrechtlich nicht zu beanstanden.

18 1. Die Rüge, das Verwaltungsgericht habe keine Feststellungen getroffen, ob die Beklagte die gesetzlichen Voraussetzungen für die Anwendung des Kürzungsfaktors richtig erkannt und insbesondere die der Berechnung vorgeschaltete Zuordnung der Anlagen zu den einzelnen Sektoren ordnungsgemäß vorgenommen habe, greift nicht durch. Das Verwaltungsgericht ist zutreffend davon ausgegangen, dass zu einem bestimmten Stichtag vor Beginn der Zuteilungsperiode zur Einhaltung der Mengenplanung die Kürzungsfaktoren festgesetzt werden müssen und folglich nachträgliche Änderungen individueller Zuteilungen für die Berechnung von Kürzungsfaktoren unerheblich sind (zur anteiligen Kürzung nach § 4 Abs. 4 ZuG 2007 Urteil vom 16. Oktober 2007 - BVerwG 7 C 33.07 - BVerwGE 129, 328 Rn. 36 f. = Buchholz 406.253 § 4 ZuG 2007 Nr. 1). Zutreffend hat es weiterhin zu Grunde gelegt, dass das Gesetz der zuständigen Behörde nicht nur für die Berechnung des Faktors der anteiligen Kürzung nach § 4 Abs. 3 ZuG 2012, sondern ebenso für die Berechnung des Faktors der Veräußerungskürzung nach § 20 ZuG 2012 einen durch die Funktion der Mengenplanung gebotenen Prognosespielraum einräumt. Die gerichtliche Prüfung der Prognose über die Zuteilungsmenge (für den Sektor der Stromwirtschaft) erstreckt sich auf die generelle Auslegung der Zuteilungsregeln sowie auf die Berechnung der Kürzungsfaktoren. Hinzu kommt die gerichtliche Kontrolle der Prognose auf die generelle Einhaltung von Verfahrensregeln (§ 15 ZuG 2012), insbesondere in Bezug auf die Sachverhaltsaufklärung (BVerfG, Kammerbeschluss vom 10. Dezember 2009 - 1 BvR 3151/07 - NVwZ 2010, 435 <439 f.>). Diesen Anforderungen an die gerichtliche Kontrolle wird das angefochtene Urteil gerecht.

19 Die Revision räumt ein, dass das Verwaltungsgericht die Berechnung des Kürzungsfaktors nach § 20 ZuG 2012 einer zutreffenden rechnerischen Kontrolle unterworfen hat. Dass und inwieweit es darüber hinaus einer gerichtlichen Kontrolle ermangelte, legt die Revision nicht substantiiert dar. Soweit sie sich darauf bezieht, dass nicht geprüft worden sei, ob die Beklagte die der Berechnung vorgeschaltete Zuordnung der Anlagen zu den einzelnen Sektoren zutreffend vorgenommen habe, erhellt sich dieser Vortrag auch nicht durch die Bezugnahme auf das schriftsätzliche klägerische Vorbringen vor dem Verwaltungsgericht. Der zusätzliche Hinweis auf den Vortrag in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht, dass die Beklagte möglicherweise zu Unrecht auch Industriekraftwerke mit in die Veräußerungskürzung einbezogen habe, vermag schon keine Rechtsverletzung der Klägerin im Sinne von § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO zu begründen; denn würde sie damit durchdringen, hätte dies unausweichlich zur Folge, dass sich die gesamte jährliche Zuteilungsmenge an bestehende Energieanlagen verringert und der Kürzungsfaktor nach § 20 ZuG 2012 (zur Erzielung von 40 Mio. Berechtigungen für die Veräußerung) sich damit erhöht, was im Ergebnis zu einer verringerten Zuteilung von Emissionszertifikaten an das Heizkraftwerk der Klägerin führen müsste. Für zusätzliche Ermittlungen des Verwaltungsgerichts gab das Vorbringen der Klägerin daher keine Veranlassung; insoweit findet auch die gerichtliche Aufklärungspflicht ihre Grenze (Urteile vom 29. Juni 1999 - BVerwG 9 C 36.98 - BVerwGE 109, 174 <177 f.> = Buchholz 11 Art. 16a GG Nr. 12 S. 15 <18> und vom 13. April 2005 - BVerwG 10 C 8.04 - Buchholz 401.68 Vergnügungssteuer Nr. 39 S. 51).

20 Das Urteil des Verwaltungsgerichts steht auch in Einklang mit einfachem Bundesrecht; soweit es § 22 Abs. 1 des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes vom 8. Juli 2004 (BGBl I S. 1578 i. d. F. von Art. 2 des Gesetzes vom 7. August 2007 (BGBl I S. 1788 - TEHG a.F.) eine ausreichende Rechtsgrundlage für die Erhebung einer Kontoführungsgebühr entnimmt. Danach erhebt die nach § 20 Abs. 1 Satz 2 TEHG a.F. zuständige Behörde für die Einrichtung eines Kontos nach § 14 Abs. 2 Satz 1 und 3 TEHG a.F. eine Gebühr von 200 € pro Zuteilungsperiode. Schon aus dieser zeitlichen Bezugnahme ergibt sich, dass der Belastungsgrund nicht nur die erstmalige Eröffnung des Kontos, sondern auch dessen Fortführung in jeder weiteren Zuteilungsperiode ist. Diese Auslegung findet ihre Bestätigung in der Gesetzesbegründung, wonach die Gebühr für das Vorhalten eines Kontos vorgesehen ist (BTDrucks 16/5240 S. 32).

21 2. Das angegriffene Urteil verletzt nicht Bundesrecht, weil die entgeltliche Veräußerung von Emissionsberechtigungen gegen das verfassungsrechtliche Prinzip des Steuerstaates verstieße und demgemäß die diese Veräußerung ermöglichende Veräußerungskürzung keinen Bestand haben könnte.

22 a) Die Frage nach der finanzverfassungsrechtlichen Zulässigkeit der Veräußerung nach § 19 ZuG 2012 ist nicht deshalb unerheblich, weil die angegriffene Zuteilung sich ausschließlich nach der Kürzungsregelung des § 20 ZuG 2012 bestimmt. Entgegen der Auffassung der Beklagten bilden beide Regelungen insoweit eine Einheit, als § 19 ZuG 2012 die Veräußerung von Emissionsberechtigungen in einem festen Umfang vorgibt und § 20 ZuG 2012 die Erzielung des hierfür erforderlichen Berechtigungsaufkommens im Wege einer zusätzlichen Belastung von Energieanlagen regelt. Beide Bestimmungen stehen damit in einem nicht auflösbaren Zusammenhang mit der Folge, dass eine Unwirksamkeit von § 19 ZuG 2012 nicht ohne Auswirkungen bleiben kann auf den Bestand des § 20 ZuG 2012 unbeschadet der Möglichkeit, dass der Gesetzgeber auch auf andere Weise über zusätzliche Belastungen des Energiesektors durch Minderzuteilungen von Emissionsberechtigungen hätte befinden können.

23 b) Die Regelung über die Veräußerung von Emissionsberechtigungen muss sich an den Vorgaben messen lassen, die aus der Schutz- und Begrenzungsfunktion der bundesstaatlichen Finanzverfassung für nichtsteuerliche Abgaben abzuleiten sind.

24 Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ergeben sich aus der Begrenzungs- und Schutzfunktion der Finanzverfassung (Art. 104a GG) Grenzen auch für die Erhebung nichtsteuerlicher Abgaben, die der Gesetzgeber in Wahrnehmung einer ihm zustehenden Sachkompetenz außerhalb der Finanzverfassung nach den allgemeinen Regeln der Art. 70 ff. GG erhebt. Die Finanzverfassung, die die bundesstaatliche Verteilung der Gesetzgebungs-, Ertrags- und Verwaltungskompetenzen im Wesentlichen nur für das Finanzierungsmittel der Steuer regelt, schließt die Erhebung nichtsteuerlicher Abgaben zwar nicht aus. Sie verlöre aber ihren Sinn und ihre Funktion, wenn unter Rückgriff auf die Sachgesetzgebungskompetenzen von Bund und Ländern beliebig nichtsteuerliche Abgaben unter Umgehung der finanzverfassungsrechtlichen Verteilungsregeln begründet werden könnten und damit zugleich ein weiterer Zugriff auf die Ressourcen der Bürger eröffnet würde. Die Finanzverfassung schützt insoweit auch die Bürger (BVerfG, Beschluss vom 7. November 1995 - 2 BvR 413/88 und 1300/93 - BVerfGE 93, 319 <342 f.>; Urteil vom 3. Februar 2009 - 2 BvL 54/06 - BVerfGE 122, 316 <333>; Beschluss vom 12. Mai 2009 - 2 BvR 743/01 - BVerfGE 123, 132 <140 f.>).

25 Die Auferlegung nichtsteuerlicher Abgaben wird danach grundsätzlich begrenzt durch das Erfordernis eines besonderen sachlichen Rechtfertigungsgrundes, der einerseits eine deutliche Unterscheidung gegenüber den Steuern ermöglicht und andererseits auch im Hinblick auf die zusätzliche Belastung neben den Steuern geeignet ist, der Belastungsgleichheit der Abgabepflichtigen Rechnung zu tragen. Zudem ist der Grundsatz der Vollständigkeit des Haushalts hinreichend zu berücksichtigen (BVerfG, Beschluss vom 12. Mai 2009 a.a.O. S. 141 m.w.N.).

26 Diesen Anforderungen muss die Veräußerungsregelung entsprechen. Die staatliche Veräußerung von Emissionszertifikaten stellt zwar keine Abgabe im eigentlichen Sinne einer Geldleistung dar, die aufgrund gesetzlicher Vorschriften in Ausübung hoheitlicher Gewalt dem Einzelnen einseitig auferlegt wird, sondern erfolgt nach § 21 Abs. 1 Satz 1 ZuG 2012 in den Formen des Privatrechts durch Verkauf oder Versteigerung (§ 156 BGB). Unter finanzverfassungsrechtlichem Blickwinkel ist die Veräußerung aber wie eine Abgabe zu behandeln. Ihr fehlt nämlich trotz ihrer zivilrechtlichen Gestalt der Charakter eines Fiskalgeschäfts, da sie dem Staat Einnahmen verschafft, ohne dass diesen ein realer monetärer Verlust entspricht. Sie bleibt zudem eng verknüpft mit dem öffentlich-rechtlichen, dem Emissionshandel zu Grunde liegende Zuteilungssystem und steht funktional einer Preissteuerung durch Umweltabgaben gleich (vgl. Sacksofsky, Rechtliche Möglichkeiten des Verkaufs von Emissionsberechtigungen, 2008, S. 13). Wegen dieser abgabengleichen Wirkungen ist die Veräußerungsregelung in finanzverfassungsrechtlicher Hinsicht wie eine nichtsteuerliche Abgabe zu behandeln (so im Ergebnis auch die im Schrifttum überwiegend vertretene Auffassung; vgl. Burgi, Kostenlose Zuteilung oder Versteigerung von Emissionsberechtigungen?, in: Energieversorgung und Umweltschutz, S. 197 f.; ders./Selmer, Verfassungswidrigkeit einer entgeltlichen Zuteilung von Emissionszertifikaten, S. 19 ff.; Martini/Gebauer, ZUR 2007, 225 <232 Fn. 78>; Sacksofsky a.a.O. S. 17 f.).

27 c) Den danach maßgeblichen Vorgaben wird sie gerecht. Dass der Grundsatz der Vollständigkeit des Haushalts berührt wäre, macht die Revision selbst nicht geltend und ist auch sonst nicht ersichtlich. Ebenso wenig fehlt es an einer besonderen sachlichen Rechtfertigung im vorgenannten Sinne für die entgeltliche Abgabe eines Teils der Emissionsberechtigungen.

28 Der Gesetzgeber konnte sich jedenfalls auf den Gedanken der Vorteilsabschöpfung als Rechtfertigungsgrund berufen. Für knappe natürliche Ressourcen wie das Wasser, die einer öffentlich-rechtlichen Nutzungsregelung unterliegen, ist anerkannt, dass der Staat als Ausgleich für ihre Nutzung eine Abgabe erheben darf. Wird dem Einzelnen die Nutzung an einer solchen Ressource eröffnet, so erlangt er einen Sondervorteil gegenüber all denen, die das betreffende Gut nicht oder nicht in gleichem Umfang nutzen dürfen. Es ist gerechtfertigt, diesen Vorteil ganz oder teilweise abzuschöpfen (BVerfG, Beschluss vom 7. November 1995 a.a.O. S. 345 f.). Ein Sondervorteil in diesem Sinne wird auch dem Betreiber einer dem Anhang 1 zum Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz unterfallenden Anlage zuteil, dem der Staat Emissionsberechtigungen veräußert. Denn eine derartige Anlage darf nur betrieben werden, wenn der Betreiber seiner Pflicht nach § 6 Abs. 1 TEHG a.F. genügt, eine dem Emissionsvolumen seiner Anlage entsprechende Anzahl von Emissionsberechtigungen an die zuständige Behörde abzugeben. Erst diese Berechtigungen ermöglichen ihm die Nutzung der natürlichen Ressource Luft zum Anlagenbetrieb.

29 Zu Unrecht wendet die Revision hiergegen ein, die Luft sei anders als das Wasser kein knappes Gut, sondern stehe praktisch unbegrenzt zur Verfügung (dagegen schon Sachverständigenrat für Umweltfragen - SRU - Umweltgutachten 2006, S. 5). Dieser Einwand verkennt, dass die Luft nach - nicht zu beanstandender - Einschätzung des europäischen Richtlinien- und des Gesetzgebers wegen ihrer begrenzten Kapazität, Treibhausgase ohne schädliche Auswirkungen auf das Klima aufzunehmen, hinsichtlich ihrer Inanspruchnahme durch den Betrieb emittierender Anlagen in vergleichbarer Weise wie das Wasser der Budgetierung bedarf; insofern stellt auch sie eine knappe Ressource dar, die als Anknüpfungspunkt für eine Vorteilsabschöpfung durch Erhebung eines Entgelts für ihre Nutzung dienen kann.

30 Ebenso wenig greift der Einwand durch, der Gedanke des Vorteilsausgleichs könne mangels einer staatlichen Bewirtschaftungsordnung nicht zum Tragen kommen. Eine Bewirtschaftungsordnung dergestalt, dass individuelle Rechte zur Nutzung des betreffenden Umweltmediums durch ordnungsrechtliche Entscheidungen kontingentiert eingeräumt werden, ist nicht Voraussetzung für die Annahme eines abschöpfbaren Sondervorteils. Das Bundesverfassungsgericht hat zur Erhebung von Wasserentnahmeentgelten lediglich ausgeführt, dass sich deren Legitimation aus ihrem Charakter als Vorteilsabschöpfungsabgabe im Rahmen einer öffentlich-rechtlichen Nutzungsregelung ergibt (BVerfG, Beschluss vom 7. November 1995 a.a.O. S. 345). Eine Nutzungsregelung kann aber unterschiedlich ausgestaltet werden. Neben der hoheitlichen Verleihung begrenzter Nutzungsrechte ist es ebenso denkbar, die Nutzungsmöglichkeit nicht individuell zu limitieren, sondern an eine Entgeltzahlung zu koppeln. Diesen Steuerungsmechanismus macht sich das Emissionshandelssystem nicht nur generell durch Verknüpfung der Nutzungsmöglichkeit mit der Abgabe handelsfähiger Zertifikate, sondern auch speziell mit der in § 19 ZuG 2012 vorgesehenen staatlichen Veräußerung eines Teils der Zertifikate zunutze. Dadurch wird in Anbetracht der Kontingentierung der Gesamtmenge auszugebender Zertifikate kein geringerer Schutz bewirkt als durch ordnungsrechtliche Einzelzuteilung. Soweit das Bundesverfassungsgericht in seinem Waldschadensbeschluss aus dem Jahre 1998 (BVerfG, Kammerbeschluss vom 26. Mai 1998 - 1 BvR 180/88 - NJW 1998, 3264 <3265>) noch davon ausgegangen ist, dass das Medium Luft keiner öffentlich-rechtlichen Nutzungsordnung unterliegt, war dies in der Zeit vor Erlass der Emissionshandelsrichtlinie durchaus zutreffend. Eben diese öffentlich-rechtliche Nutzungsordnung ist durch das Regime des Emissionshandels nunmehr geschaffen worden.

31 3. Die Veräußerungskürzung verletzt die Klägerin nicht in ihren Grundrechten aus Art. 14 und 12 GG.

32 Soweit die Richtlinie 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Oktober 2003 (Emissionshandelsrichtlinie - EH-RL) dem nationalen Gesetzgeber hinsichtlich der Systementscheidung der Einführung des Emissionshandels verbindliche Vorgaben macht, scheidet - mangels Umsetzungs- und Entscheidungsspielräumen - eine Überprüfung der nationalen Umsetzungsakte in Form des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes und der Zuteilungsgesetze für die erste und zweite Handelsperiode an den Maßstäben der Grundrechte des Grundgesetzes aus (BVerfG, Kammerbeschluss vom 14. Mai 2007 - 1 BvR 2036/05 - NVwZ 2007, 942; BVerwG, Urteil vom 30. Juni 2005 - BVerwG 7 C 26.04 - BVerwGE 124, 47 <56 ff.> = Buchholz 451.91 Europ. UmweltR Nr. 19 S. 104 <111>). Da die Richtlinie den Mitgliedstaaten aber bei der übergangsweisen Ausgestaltung der Zuteilungsregelungen auch für die zweite Handelsperiode im Rahmen der Art. 9, 10 und 11 Abs. 2 und 3 EH-RL Handlungsfreiräume belässt (EuGH, Urteil vom 29. März 2012 - Rs. C-504/09P, Polen/Kommission - juris Rn. 45 ff.), sind die Vorschriften, die diesen Freiraum ausfüllen, einschließlich der Bestimmungen über die Kürzung kostenloser Zuteilungen von Emissionszertifikaten an den Grundrechten des Grundgesetzes zu messen. Bei ihnen handelt es sich um Inhalts- und Schrankenbestimmungen im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG, die Regelungen darüber treffen, unter welchen Voraussetzungen die Anlagenbetreiber von ihrem Eigentum an emissionshandelspflichtigen Anlagen Gebrauch machen dürfen. Zugleich regeln sie Modalitäten, unter denen die Anlagenbetreiber ihre auf Erwerb gerichtete Tätigkeit des Anlagenbetriebs ausüben dürfen, und enthalten somit Berufsausübungsregelungen im Sinne des Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG. Aufgrund dessen müssen die Zuteilungsregelungen den Anforderungen genügen, die das Grundgesetz an derartige Regelungen stellt.

33 Die Prüfung kann sich dabei auf die Veräußerungskürzung beschränken. Die Schwere der Eigentumsbeschränkung hängt zwar von der Gesamtheit der Zuteilungsvorschriften ab. Da die Klägerin eine Verletzung ihres Eigentumsgrundrechts aber ausschließlich im Zusammenhang mit der Veräußerungskürzung rügt und die Rechtmäßigkeit weiterer belastender Kürzungsregelungen nicht in Frage steht, erübrigt sich eine weitergehende Prüfung.

34 a) Bei der Erfüllung des ihm gemäß Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG erteilten Auftrags, Inhalt und Schranken des Eigentums zu bestimmen, muss der Gesetzgeber die schutzwürdigen Interessen des Eigentümers sowie die Belange des Gemeinwohls in einen gerechten Ausgleich und ein ausgewogenes Verhältnis bringen. Dabei ist er an den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gebunden. Einschränkungen der Eigentümerbefugnisse dürfen nicht zu einer übermäßigen Belastung führen und den Eigentümer im vermögensrechtlichen Bereich unzumutbar treffen. Zudem muss eine Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums mit allen anderen Verfassungsnormen vereinbar sein, insbesondere mit dem Gleichheitsgrundsatz (stRspr, BVerfG, Beschlüsse vom 2. März 1999 - 1 BvL 7/91 - BVerfGE 100, 226 <240 f.> und vom 14. Januar 2004 - 2 BvR 564/95 - BVerfGE 110, 1 <28> m.w.N.).

35 Die Gestaltungsbefugnis des Gesetzgebers zur Inhalts- und Schrankenbestimmung geht umso weiter, je mehr das Eigentumsobjekt in einem sozialen Bezug und in einer sozialen Funktion steht (BVerfG, Beschluss vom 19. Juni 1985 - 1 BvL 57/79 - BVerfGE 70,191 <201>). Abgesehen davon, dass das Anlageneigentum als Teil des Wirtschaftssystems ohnehin soziale Bedeutung hat, weist es, soweit mit seiner Nutzung der Ausstoß von Treibhausgasen einhergeht, einen hohen sozialen Bezug auch deswegen auf, weil damit ein knappes Gut der Allgemeinheit in Anspruch genommen wird; die Eigentumsnutzung wirkt somit zwangsläufig über die Sphäre des Eigentümers hinaus. Zudem ergeben sich für den Gesetzgeber Spielräume aus der Komplexität der zu regelnden Materie. Ihm gebührt bei der Neuregelung eines komplexen Sachverhalts wie der Einführung des Emissionshandelssystems ein zeitlicher Anpassungsspielraum auch zur Gestaltung eines schonenden Übergangs; er darf sich zunächst mit einer grob typisierenden Regelung begnügen, um diese nach hinreichender Sammlung von Erfahrungen allmählich durch eine differenzierte zu ersetzen (stRspr, BVerfG, Beschluss vom 5. November 1991 - 1 BvR 1256/89 - BVerfGE 85, 80 <91>). Für die nachträgliche Prüfung der gesetzlichen Regelung ist grundsätzlich von der Beurteilung der Verhältnisse auszugehen, die der Gesetzgeber bei der Vorbereitung des Gesetzes vorgefunden hat. Seine Prognose muss vertretbar sein. Die Frage der Zwecktauglichkeit des Gesetzes ist danach zu beurteilen, ob der Gesetzgeber aus seiner Sicht davon ausgehen durfte, dass die Maßnahme zur Erreichung des gesetzten Ziels geeignet ist (BVerfG, Beschluss vom 18. Juli 2005 - 2 BvF 2/01 - BVerfGE 113, 167 <234> m.w.N.).

36 Bereits für die Ausgestaltung der Zuteilungsregeln zur ersten Handelsperiode hat die Rechtsprechung auf diesen weiten Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers Bezug genommen (BVerfG, Beschluss vom 13. März 2007 - 1 BvF 1/05 - BVerfGE 118, 79 <105, 107>), der erst überschritten wird, wenn sich die Regelung nicht mehr auf einen vernünftigen und einleuchtenden Grund zurückführen lässt (Urteil vom 16. Oktober 2007 - BVerwG 7 C 6.07 - BVerwGE 129, 346 Rn. 17 = Buchholz 406.253 § 7 ZuG 2007 Nr. 1). Dies muss gleichermaßen Geltung haben für die Regelungen der zweiten Übergangsphase durch das Zuteilungsgesetz 2012.

37 b) Der Gesetzgeber ist mit der zur Prüfung gestellten Veräußerungskürzung im Rahmen dieser Befugnisse zur Ausgestaltung von Inhalt und Schranken des Eigentums geblieben. Die in der gesetzlichen Regelung der §§ 19, 20 ZuG 2012 liegende Inhalts- und Schrankenbestimmung des Anlageneigentums lässt sich auf einleuchtende Sachgründe zurückführen und genügt den Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes.

38 aa) Die Einführung der Veräußerungskürzung dient vornehmlich dem Ziel, bei den Betreibern von Energieanlagen wenigstens teilweise nicht intendierte Zusatzgewinne zu verhindern, die im Falle unentgeltlich zugeteilter Emissionsberechtigungen anfallen würden (Ausschussbericht BTDrucks 16/5769 S. 17). In der ersten Handelsperiode hatte sich herausgestellt, dass die Unternehmen der Stromwirtschaft den Wert der benötigen Zertifikate trotz kostenloser Zuteilung weitgehend als Opportunitätskosten in den Strompreis einrechneten (SRU, Umweltgutachten 2006, S. 7 f.; Küll, Grundrechtliche Probleme bei der Allokation von CO2-Zertifikaten, Diss. jur. Berlin Heidelberg 2009, S. 63 ff.). Das Ziel, diese Zusatzgewinne (windfall profits) abzuschöpfen bzw. - genauer - gar nicht erst entstehen zu lassen, ist legitim, da die unentgeltliche Zuteilung darauf abzielte, mit der Einführung des Emissionshandelssystems verbundene wirtschaftliche Mehrbelastungen abzufedern; nicht hingegen sollten den Unternehmen der Stromwirtschaft Zusatzgewinne in Gestalt der Einpreisung bloßer Opportunitätskosten verschafft werden.

39 Daneben soll durch eine entgeltliche Vergabe von Emissionsberechtigungen auch die Allokationseffizienz des Emissionshandels verbessert werden. Nach Einschätzung des Gesetzgebers werden die Berechtigungen im Falle einer Teilauktionierung nur dort verwendet, wo dies volkswirtschaftlich den größten Nutzen bringt. Dagegen könne die kostenlose Zuteilung von Zertifikaten zu Fehlanreizen führen, wenn es etwa um die Entscheidung über die Ersetzung veralteter durch moderne Anlagen oder den Weiterbetrieb einer veralteten Anlage gehe. Dieses Problem bestehe insbesondere im Bereich der Kraftwerke (Ausschussbericht a.a.O.). Eine verbesserte Allokationseffizienz stärkt die Wirksamkeit des Emissionshandelssystems und erweist sich damit gleichfalls als legitime Zielsetzung.

40 Einen vernünftigen Sachgrund gibt schließlich auch das dritte nach dem Ausschussbericht verfolgte Ziel ab, mit der entgeltlichen Vergabe von Zertifikaten das Verursacherprinzip im Emissionshandel unmittelbar umzusetzen. Aus der Verringerung der Zuteilung kostenloser Berechtigungen folgt für die Verursacher der Emissionen die Notwendigkeit, entweder die Kohlendioxidemissionen durch Effizienzverbesserungsmaßnahmen zu reduzieren oder weitere Berechtigungen hinzuzuerwerben.

41 bb) Die Einfügung der Veräußerungskürzung in das Zuteilungsgesetz 2012 war zum Erreichen der vorgenannten Ziele geeignet. Dabei ist ein Mittel bereits dann im verfassungsrechtlichen Sinne geeignet, wenn mit seiner Hilfe der gewünschte Erfolg gefördert werden kann, wobei die Möglichkeit der Zweckerreichung genügt (stRspr, BVerfG, Beschluss vom 3. April 2001 - 1 BvL 32/97 - BVerfGE 103, 293 <307>).

42 (1) Im Umfang der Kürzung der unentgeltlichen Zuteilung entfallen die nicht gerechtfertigten Mitnahmeeffekte. Der Gesetzgeber konnte nach den Erfahrungen aus der ersten Handelsperiode gesichert davon ausgehen, dass es auf dem Sektor der Energiewirtschaft durch die Einpreisung von Opportunitätskosten in großem Umfang zu windfall profits gekommen ist, die ausschließlich aus der kostenlosen Zuteilung von Zertifikaten resultierten (SRU, Umweltgutachten 2006, S. 5 f.; Ecologic, Strompreiseffekte des Emissionshandels, 2005, S. 18 ff.). Die Teilveräußerung führt demgegenüber dazu, dass für die Unternehmen an die Stelle bloßer Opportunitätskosten reale Kosten treten und die den Endverbraucher belastenden Mehrkosten der Allgemeinheit zugute kommen.

43 Die Revision wendet hiergegen u.a. ein, dass bei einem Betrieb kleinerer Energieanlagen, wie dem Heizkraftwerk der Klägerin, mangels Einpreisungsmöglichkeit von Opportunitätskosten keine abschöpfungsfähigen Zufallsgewinne anfielen, dass die Stromproduktion für wärmegeführte Kraftwerke zum Teil ein Zuschussgeschäft sei und diese auch nicht wie viele Mittellastkraftwerke nach Bedarf und Nachfrage „am Strompreis entlang geführt“ werden könnten. Richtig daran ist, dass ein Heizkraftwerk ausgerichtet auf den vorrangigen Wärmebedarf geführt wird, insoweit nicht auf Preisspitzen ausgerichtet Strom produzieren kann und folglich auch die Gewinnmargen bei der Produktion von Strom eingeschränkt sind. Ebenso kann eingeräumt werden, dass der überwiegende Teil der in Deutschland produzierten Strommengen nicht börslich gehandelt wird, der mit den Stromkunden der Klägerin vereinbarte Preis fest kalkuliert ist und kurzfristige Schwankungen des Börsenpreises insoweit keine Rolle spielen. Das ändert aber nichts daran, dass - wie die Klägerin in der mündlichen Verhandlung eingeräumt hat - auch die Strompreise regionaler Betreiber wärmegeführter Anlagen sich an längerfristigen Entwicklungen des Börsenpreises orientieren, in den die nach dem Prinzip der merit order Opportunitätskosten Eingang finden (zum Preisbildungsmechanismus auf den Strommärkten Öko-Institut, Kurzanalyse vom 14.Mai 2008, S. 7 ff.; Helbig, Windfall Profits im europäischen Emissionshandel, Diss. jur. Baden-Baden 2010, S. 99 ff.; Ockenfels Energiewirtschaftliche Tagensfragen 2007, 46 <49 ff.>). Diese Stromerzeuger profitieren deshalb von den in den Börsenpreis eingehenden windfall profits ebenfalls nicht nur, soweit sie selbst überschüssigen Strom an der Börse absetzen, sondern auch im Rahmen längerfristiger Lieferverträge.

44 (2) Den umfangreichen Einwendungen der Revision zur fehlenden Verbesserung der Allokationseffizienz durch eine entgeltliche Abgabe der Zertifikate ist zuzugeben, dass angesichts des „Caps“ in § 4 Abs. 2 ZuG 2012 sich an der Zahl der zuzuteilenden Zertifikate - und damit am zulässigen Gesamtausstoß von Treibhausgasen - durch die Wahl der (Teil-)Veräußerung als Allokationsmethode nichts verändern kann (in diesem Sinne auch Burgi/Selmer, Verfassungswidrigkeit einer entgeltlichen Zuteilung von Emissionszertifikaten, 2007, S. 46) und die Allokationseffizienz der Erstzuteilung für die Kosteneffizienz der Treibhausgasreduktion volkswirtschaftlich von geringer Bedeutung ist. Doch lässt dieses Vorbringen der Revision außer Acht, dass das Gebot der Allokationseffizienz sich nicht in dem Ziel der Einhaltung der nationalen Zuteilungsmenge und deren Verteilung erschöpft, sondern sich weitergehend auf das Ziel des Zuteilungssystems selbst erstreckt, nämlich den Umstieg auf innovative Verfahren der Energieerzeugung zu befördern, die keine oder nur mehr Emissionsberechtigungen in geringem Umfang benötigen. Auch hierzu soll Anstoß gegeben werden (vgl. grundsätzlich Küll a.a.O. S. 51 f.). Denn bereits die Teilveräußerung von Berechtigungen macht die finanziellen Belastungen der Unternehmen von der Höhe der durch sie verursachten Emissionen abhängig und führt damit zugleich einen künftig verstärkt zu Buche schlagenden Kostenfaktor vor Augen. Sie sendet - auch mit Blick auf die ab 2013 weitgehend nur noch entgeltliche Zuteilung von Zertifikaten - schon jetzt ein Knappheitssignal aus, das einen Anreiz zur Vornahme von emissionsmindernden Technologieinnovationen setzt und den künftigen Knappheitsgrad als Belastungsfaktor sichtbar macht. Der Gesetzgeber konnte folglich - auch in Übereinstimmung mit dem Sachverständigenrat für Umweltfragen (SRU, Umweltgutachten 2006, S. 13, vgl. zudem die nachträgliche Bekräftigung seines Standpunkts im Umweltgutachten 2008 Rn. 176) - bei Erlass des Zuteilungsgesetzes 2012 davon ausgehen, dass bereits die Teilauktionierung zu einer Verbesserung der Allokationseffizienz führt.

45 (3) Die Teilauktionierung von Berechtigungen ist offensichtlich auch geeignet, externe Kosten der Freisetzung von Kohlendioxid auf die Verursacher zu verlagern und die insoweit beabsichtigte Internalisierung zu befördern.

46 cc) Die infolge der Veräußerungskürzung bewirkte Mehrbelastung der Betreiber von Energieanlagen ist auch als erforderlich anzusehen. Erforderlich in diesem Sinne ist ein Gesetz, wenn der Gesetzgeber nicht ein anderes, gleich wirksames, aber das Grundrecht nicht oder weniger stark einschränkendes Mittel hätte wählen können. Dabei steht dem Gesetzgeber bei Beurteilung der Erforderlichkeit des gewählten Mittels ein Beurteilungsspielraum zu, der nur in begrenztem Umfang überprüft werden kann (BVerfG, Beschluss vom 9. März 1994 - 2 BvL 43/92 u.a. - BVerfGE 90, 145 <173>).

47 Dem Gesetzgeber stand kein milderes, die Betroffenen weniger belastendes Mittel zur Verfügung, mit dem er seine Ziele, insbesondere das ihm vom Unionsrecht aufgegebene Funktionieren des Handelssystems bereits in der Übergangsphase, ebenso gut hätte erreichen können. Er war unter dem Gesichtspunkt der Erforderlichkeit nicht verpflichtet, auf andere Maßnahmen zur Abschöpfung ungerechtfertigter Mitnahmeeffekte auszuweichen. Mit einer dies gleichfalls bewirkenden Einführung einer Umweltabgabe kann schon nicht die Erwartung verbunden werden, dass es dadurch zu geringeren Belastungen käme; denn eine derartige Abgabe (vgl. hierzu Küll a.a.O. S. 65 Fn. 390) müsste sich nicht zwingend darauf beschränken, nur 10% der Zertifikatszuteilungen und die damit verbundene Einpreisung von Opportunitätskosten in Betracht zu nehmen.

48 dd) Der Gesetzgeber durfte weiterhin davon ausgehen, dass die Betreiber von Energieanlagen durch die Minderzuteilung kostenloser Emissionsberechtigungen nicht in einer außer Verhältnis zu den Zielen der Regelung stehenden Weise belastet werden. Aufgrund der Sachverständigenanhörung vor dem Ausschuss für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit war die Annahme gerechtfertigt, dass trotz Kürzung der unentgeltlichen Zuteilungen die Stromwirtschaft weiterhin Gewinne erlösen konnte. Dies gilt auch für die Sparte der Heizkraftwerke. Mehrkosten, die durch den Ankauf von Zertifikaten bedingt sind, können deren Betreiber in den Strompreis einstellen, notfalls auch über den Wärmepreis zumindest refinanzieren. Hinzu kommt, dass KWK-Anlagen entsprechend dem Anhang 5 zum Zuteilungsgesetz 2012 über einen sehr hohen Effizienzstandard verfügen, so dass die anteilige Kürzung nach § 4 Abs. 3 ZuG 2012 nur gering aus- oder völlig entfällt. Zudem hat der Gesetzgeber Heizkraftwerke mit dem Produkt Wärme von der Veräußerungskürzung nach § 20 ZuG 2012 ausgenommen. Aufgrund dessen konnte er sich von der Annahme leiten lassen, dass es aufs Ganze gesehen zu keiner unangemessenen Belastung der Betreiber von Heizkraftwerken kommen wird.

49 c) Das Verwaltungsgericht hat zutreffend darauf hingewiesen, dass in der Veräußerungskürzung allenfalls ein Eingriff in die durch Art. 12 GG geschützte Berufsausübungsfreiheit zu sehen ist, der bei Vorliegen vernünftiger Gründe des Allgemeinwohls gerechtfertigt ist. Insoweit gilt das zur eigentumsrechtlichen Verhältnismäßigkeit der Veräußerungskürzung bereits Ausgeführte. Die aus der Entgeltpflichtigkeit und der Verknappung von Emissionsberechtigungen resultierenden Beschränkungen auch der Berufsausübungsfreiheit sind notwendige Folge des mit den einzelnen Zuteilungsregelungen zulässigerweise verfolgten Ziels der Reduzierung des Ausstoßes von Treibhausgasen im Interesse des Klimaschutzes (Urteil vom 30. Juni 2005 - BVerwG 7 C 26.04 - BVerwGE 124, 47 <62> = Buchholz 451.91 Europ. UmweltR Nr. 19 S. 104 <116>).

50 3. Die Veräußerungskürzung verletzt die Klägerin nicht in ihrem Grundrecht aus Art. 3 Abs. 1 GG.

51 Eine Beeinträchtigung des Gleichheitssatzes setzt eine unterschiedliche Behandlung vergleichbarer Sachverhalte voraus, und zwar ohne hinreichend gewichtigen Grund (BVerfG, Beschluss vom 14. Oktober 1997 - 1 BvL 5/89 - BVerfGE 96, 315 <325 > m.w.N.). Dabei ergeben sich aus dem allgemeinen Gleichheitssatz je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen unterschiedliche Grenzen für den Gesetzgeber, die vom bloßen Willkürverbot bis zu einer strengen Bindung an Verhältnismäßigkeitserfordernisse reichen. Bei der Ungleichbehandlung von Personengruppen unterliegt der Gesetzgeber regelmäßig einer strengen Bindung (stRspr, BVerfG, Beschluss vom 13. Juni 2006 - 1 BvR 1160/03 - BVerfGE 116, 135 <160> m.w.N.; Jarass/Pieroth, GG, 12. Aufl. 2012, Art. 3 Rn. 19). Dies gilt auch dann, wenn eine Ungleichbehandlung von Sachverhalten mittelbar eine Ungleichbehandlung von Personengruppen bewirkt (BVerfG, Beschluss vom 13. März 2007 - 1 BvF 1/05 - BVerfGE 118, 79 <100>). Im Übrigen gebietet Art. 3 Abs. 1 GG, Gleiches gleich, Ungleiches seiner Eigenart entsprechend verschieden zu regeln (stRspr, BVerfG, Urteil vom 10. Dezember 1985 - 2 BvL 18/83 - BVerfGE 71, 255 <271>). Der Gleichheitssatz ist verletzt, wenn der Gesetzgeber es versäumt hat, Ungleichheiten der zu ordnenden Sachverhalte zu berücksichtigen, die so bedeutsam sind, dass sie bei einer am Gerechtigkeitsdenken orientierten Betrachtungsweise beachtet werden müssen. Innerhalb dieser Grenzen ist der Gesetzgeber in seiner Entscheidung frei (stRspr, BVerfG, Urteil vom 3. April 2001 - 1 BvR 1629/94 - BVerfGE 103, 242 <258 m.w.N.>). Dies führt im Einzelnen zu der Prüfung, ob für die vorgenommene Differenzierung Gründe von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die ungleichen Rechtsfolgen rechtfertigen können.

52 Daran gemessen ergibt sich, dass die hier betroffene Zuteilungsbeschränkung keiner strikten Bindung an den Verhältnismäßigkeitsmaßstab unterliegt. Das Zuteilungsgesetz 2012 knüpft mit seinen differenzierenden Regelungen allein an sachliche Unterschiede zwischen den dem Anhang 1 des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes unterfallenden Anlagen an, nicht aber an personelle Merkmale. Auch wird keine mittelbare Ungleichbehandlung von Personengruppen bewirkt. Es stellt sich damit lediglich die Frage des Vorliegens eines vernünftigen, sachlich einleuchtenden Grundes für eine im Gesetz angelegte unterschiedliche Behandlung von Sachverhalten (BVerfG, Urteil vom 13. März 2007 a.a.O. S. 109; BVerwG, Urteil vom 16. Oktober 2007 - BVerwG 7 C 6.07 - BVerwGE 129, 346 Rn. 17 = Buchholz 406.253 § 7 ZuG 2007 Nr. 1), hier die Beschränkung der Veräußerungskürzung auf Energieanlagen. Dabei gebietet Art. 3 Abs. 1 GG nicht, die zweckmäßigste, vernünftigste oder gerechteste Lösung zu wählen (BVerfG, Beschluss vom 10. Dezember 1985 a.a.O. - m.w.N.).

53 Nach diesen Kriterien verstoßen weder die unterschiedliche Belastung von Energieanlagen und der Veräußerungskürzung nicht unterliegenden Industrieanlagen noch - bezogen auf das Produkt Strom - die Einbeziehung bestimmter Erscheinungsformen von Industriekraftwerken, stromgeführter Kondensationsanlagen und wärmegeführter KWK-Anlagen in die für Energieanlagen geltenden Kürzungsregelungen gegen das allgemeine Gleichbehandlungsgebot.

54 a) Ein Vergleich der dem Anhang 1 Ziff. I - V zum Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz unterfallenden Energieanlagen mit der Gruppe der Industrieanlagen, die von der Veräußerungskürzung ausgenommen sind, ergibt, dass eine Ungleichbehandlung gerechtfertigt ist. Der Gesetzgeber konnte vor Erlass des Zuteilungsgesetzes 2012 vernünftigerweise von der Annahme ausgehen, dass ein hoher Einpreisungsgrad nicht nur für Opportunitätskosten, sondern auch für Kosten des tatsächlichen Erwerbs von Zertifikaten in erster Linie auf dem Strommarkt gegeben ist. Nach den ersten Erfahrungen aus der Zuteilungsperiode 2005 bis 2007 war anders als auf dem deutschen Strommarkt eine vergleichbar weitgehende Einpreisung des Wertes der kostenlos zugeteilten Berechtigungen bei den Produkten anderer emissionshandelspflichtiger Anlagen nicht zu erwarten, da diese Anlagen entweder im internationalen Wettbewerb mit Anbietern stehen, die nicht dem Emissionshandel unterliegen, oder bei den Produkten Preiserhöhungen zu einem Nachfragerückgang führen und daher nicht durchsetzbar sind. Insoweit kann von keinem Einpreisungsgrad ausgegangen werden, der deren zusätzliche Belastung rechtfertigen würde (BTDrucks 16/5769 S. 17). Diese Annahme des Gesetzgebers findet ihre Bestätigung in der Fachliteratur: Auf dem Strommarkt spielten Importe aus Ländern, die nicht zu den Vertragsparteien des Kyoto-Protokolls gehören, keine Rolle, während sich die Marktpreise in anderen Sektoren auf dem Weltmarkt bildeten. Dort konkurrierten Unternehmen, die dem Regime des Emissionshandels unterliegen, mit Anbietern, die dem Treibhausgasemissionshandel nicht unterworfen sind, so dass die Kosten von Emissionszertifikaten nur unter deutlich schwierigeren Voraussetzungen eingepreist werden könnten (Sijm/Bakker/Chen/Harmsen/Lise, CO2 price dynamics, ECN September 2005, S. 40; Küll a.a.O. S. 62 f.).

55 b) Auch die Behandlung von Teilen der Industriekraftwerke als Energieanlagen ist mit dem Gleichheitssatz vereinbar. Die Revision bezieht sich für ihre gegenteilige Auffassung auf solche Industriekraftwerke, die entweder als dienende Anlagenteile zusammen mit einer nicht-emissionshandlungspflichtigen Anlage oder eigenständig (allein als Kraftwerk) genehmigt worden sind, auch wenn sie am Standort einer Industrieanlage stehen und diese versorgen. Für die Zuteilung von Emissionsberechtigungen folgen diese Typen von Industriekraftwerken gemäß § 2 Abs. 1 Satz 2 bzw. § 3 Abs. 3 Satz 2 TEHG a.F. den Zuteilungsregeln für Energieanlagen, während für Kraftwerke, die als dienende Anlagenteile zusammen mit einer emissionshandelspflichtigen Industrieanlage im Sinne von Anhang 1 Ziff. VI ff. zum Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz genehmigt worden sind, die Zuteilungsregeln für Industrieanlagen gelten, was wiederum aus § 3 Abs. 3 Satz 2 TEHG a.F. folgt (vgl. auch DEHSt, Hinweise zum Anwendungsbereich des TEHG für die Zuteilungsperiode 2008 - 2012, S. 19).

56 Art. 3 Abs. 1 GG gebietet nicht, die erstgenannten Gruppen von Industriekraftwerken von der Veräußerungskürzung auszunehmen. Die Betreiber dieser Kraftwerke profitieren ebenfalls von dem am Strommarkt gebildeten Preis, der durch die Einpreisung von Opportunitätskosten der Energiewirtschaft mitbestimmt wird. Dies geschieht zwar in deutlich geringerem Umfang, weil - ähnlich wie bei Heizkraftwerken - die Produktion von Strom nicht primär darauf ausgerichtet ist, Strom in das Netz einzuspeisen, sondern vorrangig der Versorgung der betreffenden Industrieanlage dient; insoweit können also keine Zusatzgewinne durch Einpreisung von Opportunitätskosten anfallen. Dennoch durfte der Gesetzgeber darauf abstellen, dass auch Energieerzeuger, die Strom - ggf. auch unter dem Marktpreis - unternehmensintern abgeben, objektiv Zusatzgewinne erwirtschaften können (BTDrucks 16/5769 S. 17); ausweislich einer Veröffentlichung des Verbandes der Elektrizitätswirtschaft vom April 2007 wurden im Jahr 2006 aus industriellen Eigenanlagen 37,8 Mrd. KWh Strom an andere Verbraucher geliefert (VDEW, Strom-Daten, 4/2007, S. 18 ff.). Mit der Entscheidung, selbstständig genehmigte Industriekraftwerke bzw. Industriekraftwerke, die als Bestandteile von nicht emissionshandelspflichtigen Industrieanlagen genehmigt worden sind, generell der Veräußerungskürzung zu unterwerfen, hat der Gesetzgeber einen pauschalierenden Ansatz gewählt, der angesichts der Komplexität der Regelungsmaterie vor Art. 3 Abs. 1 GG Bestand hat.

57 c) Die Einbeziehung der vorgenannten Gruppen von Industriekraftwerken mit dem von ihnen produzierten Strom in die Veräußerungskürzung begegnet unter dem Blickwinkel des Gleichheitssatzes auch nicht deswegen Bedenken, weil zusammen mit einer emissionshandelspflichtigen Industrieanlage genehmigte Kraftwerke der Kürzung nicht unterworfen worden sind. Es liegt bereits in der Logik des Zuteilungssystems (§ 3 Abs. 3 Satz 2 TEHG a.F.), bei einer durch die Genehmigungslage dokumentierten Primärausrichtung eines Industriekraftwerks auf die dem industriellen Sektor zugeordnete emissionshandelspflichtige Hauptanlage auch dieses deren Zuteilungssystem zu unterwerfen. Hinzu kommt: Ein vernünftiger, sachlich einleuchtender Grund einer Differenzierung zwischen Industriekraftwerken, die als Bestandteil oder Nebeneinrichtung einer Industrieanlage im Sinne von § 1 Abs. 2 der 4. BImSchV genehmigt worden sind, und solchen, die einem selbstständigen Genehmigungsverfahren unterzogen wurden, liegt darin, dass die gesonderte Zuteilung von Emissionsberechtigungen an das zusammen mit der Industrieanlage genehmigte Kraftwerk mit einem unverhältnismäßigen Verwaltungsaufwand verbunden wäre. Angesichts der unterschiedlichen Zuteilungsmethoden auf der Basis historischer Emissionen für Bestandsanlagen der Industrie einerseits (§ 6 Abs. 1 ZuG 2012) und auf der Basis von Benchmarks für Energieanlagen andererseits (§ 7 Abs. 1 ZuG 2012) müsste der Anteil des Industriekraftwerks an den historischen Emissionen der Industrie-Gesamtanlage für die Produkte Strom, Dampf und Prozesswärme separat ermittelt werden. Die dafür benötigten Daten ließen sich allenfalls mit hohem Verwaltungsaufwand beschaffen. Da die Praktikabilität des Rechts zu den notwendigen Voraussetzungen eines gleichheitsgerechten Gesetzesvollzugs gehört (vgl. BVerfG, Beschluss vom 18. Juli 2005 - 2 BvF 2/01 - BVerfGE 113, 167 <236>), durfte die mit der getroffenen Regelung verbundene Pauschalierung in Kauf genommen werden, um einen unverhältnismäßigen Aufwand zu vermeiden.

58 d) Ebenso wenig verstößt es gegen den Gleichheitssatz, dass wärmegeführte KWK-Anlagen wie das Heizkraftwerk der Klägerin und stromgeführte Kondensationsanlagen bezogen auf das Produkt Strom gleichermaßen der Veräußerungskürzung unterworfen sind. Dies folgt schon daraus, dass der Gesetzgeber bei der Ordnung von Massenerscheinungen berechtigt ist, typisierende Regelungen zu treffen (BVerfG, Kammerbeschluss vom 16. Juli 2012 - 1 BvR 2983/10 - juris Rn. 49 m.w.N.). Er musste deshalb die Produktion von Strom in einem Heizkraftwerk - zumal angesichts dessen untergeordneten Anteils an der Produktpalette einer derartigen Anlage - nicht anders behandeln als die Erzeugung von Strom in Kondensationsanlagen. Der Gesetzgeber war auch deswegen im Rahmen des § 2 Abs. 1 Satz 1 TEHG a.F. i.V.m. Anhang 1 Nr. 1 zu keiner weiteren Differenzierung verpflichtet, weil er die Besonderheiten von KWK-Anlagen gegenüber ausschließlich stromgeführten Anlagen durch eine deutliche Besserstellung in anderer Hinsicht berücksichtigt hat; denn diese unterliegen zum einen mit ihrem Hauptprodukt Wärme nicht der Veräußerungskürzung und sind zum anderen in Folge des (im Anhang 5 zum Zuteilungsgesetz 2012 niedergelegten) Effizienzstandards im Regelfall von einer anteiligen Kürzung ausgenommen.

59 4. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

1 Die Klägerin, ein Energieversorgungsunternehmen, wendet sich gegen die Veräußerungskürzung von Emissionsberechtigungen für die Zuteilungsperiode 2008 bis 2012 und begehrt eine Mehrzuteilung von 8 494 Berechtigungen.

2 Sie betreibt in S. ein Steinkohlekraftwerk mit einer Feuerungswärmeleistung von 50 MW und mehr. Am 14. November 2007 beantragte sie die Zuteilung von Emissionsberechtigungen für die Zuteilungsperiode 2008 bis 2012 nach Maßgabe des § 7 Abs. 1 des Gesetzes über den nationalen Zuteilungsplan für Treibhausgas-Emissionsberechtigungen in der Zuteilungsperiode 2008 bis 2012 (Zuteilungsgesetz 2012 - ZuG 2012). Mit Bescheid vom 13. Februar 2008 wurden ihr für die oben genannte Anlage 646 865 Berechtigungen zugeteilt unter Anwendung der Kürzungsregelungen des § 20 ZuG 2012 (Veräußerungskürzung) sowie des § 4 Abs. 3 ZuG 2012 (anteilige Kürzung).

3 Die nach erfolglosem Widerspruchsverfahren von der Klägerin erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht abgewiesen. Der für die Veräußerungskürzung angewandte Kürzungsfaktor von 0,844001906 sei Ergebnis einer behördlichen Prognose und einer gerichtlichen Kontrolle nur beschränkt zugänglich. Hiernach gebe er keinen Anlass zu Beanstandungen.

4 Finanzverfassungsrechtliche Bedenken griffen nicht durch. Die Erlöse aus der staatlichen Veräußerung von Emissionsberechtigungen nach § 19 ZuG 2012 seien weder eine Steuer noch eine Sonderabgabe; als nichtsteuerliche Abgabe bedürften sie aber einer besonderen sachlichen Rechtfertigung. Eine solche sei darin zu sehen, dass die Veräußerung von Emissionszertifikaten zu einer Steigerung der Allokationseffizienz führe; ebenso werde ein Sondervorteil abgeschöpft, der den Anlagenbetreibern durch die Nutzung der Berechtigungen erwachse. Eine ordnungsrechtliche Bewirtschaftung der Luft müsse der Erhebung der Abgaben nicht vorgeschaltet sein. Mit der Mengenkontingentierung von Kohlendioxidemissionen verleihe der Staat den Zertifikaten einen wirtschaftlichen Wert und mache sie zum Handelsgut, um die mit dem Klimawandel verbundenen Kosten des Gemeinwesens wenigstens teilweise verursachergerecht zu privatisieren.

5 Die Regelungen der §§ 19, 20 ZuG 2012 genügten auch den materiellen Anforderungen des Grundgesetzes. Die Veräußerungskürzung sei mit Art. 3 GG vereinbar. Soweit handelspflichtige und nicht handelspflichtige Stromproduzenten ungleich behandelt würden, fehle es bereits an vergleichbaren Sachverhalten. Ein hinreichend gewichtiger sachlicher Grund für eine Differenzierung liege zudem darin, dass letzteren kein (kürzungsfähiger) Zuteilungsanspruch zustehe. Auch die Ungleichbehandlung von Energieanlagen gegenüber Industrieanlagen sei gerechtfertigt, weil der Gesetzgeber angesichts der in der ersten Zuteilungsperiode gewonnenen Erfahrungen davon habe ausgehen dürfen, dass Preise für kostenlos zugeteilte Berechtigungen in hohem Maße als Opportunitätskosten in die Strompreisbildung eingeflossen sind. Der Gesetzgeber habe zudem annehmen dürfen, dass für Energieanlagen wegen ihrer Ortsgebundenheit - und damit anders als für Industrieanlagen - nicht die Gefahr einer Abwanderung aus dem Geltungsbereich des Emissionshandelssystems bestehe und deshalb eine aus volkswirtschaftlichen und klimapolitischen Gründen unerwünschte Emissionsverlagerung nicht stattfinde. Die Veräußerungskürzung sei auch mit Art. 14 GG vereinbar. Sie sei ein geeignetes und erforderliches Mittel zur Gewährleistung eines schonenden Übergangs von der bisherigen kostenlosen Zuteilung von Emissionsberechtigungen zur beabsichtigten vollständig kostenpflichtigen Abgabe der Zertifikate. Sie führe zu keinem unangemessenen Ergebnis. Die Klägerin sei durch die Kumulation der Kürzungen nach §§ 19, 20 ZuG 2012 und § 4 Abs. 3 ZuG 2012 nicht unverhältnismäßig beschwert. Nach einer Studie des Öko-Instituts vom Mai 2008 könne der Konzern der Klägerin mit einem jährlichen Zusatzgewinn von 1,2 Mrd. € durch die Einpreisung von Zertifikatskosten rechnen. Selbst wenn diese Einschätzung zu optimistisch wäre, sei nichts dafür ersichtlich, dass mit der Reduzierung der kostenlosen Zuteilungen der gebotene schonende Übergang zur künftigen entgeltlichen Zuteilung gefährdet werde. Fehlende Berechtigungen könne die Klägerin zu angemessenen Preisen am Markt erwerben. Der mit der Veräußerungskürzung einhergehende Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit sei wegen des Ziels der Reduzierung von Treibhausgasemissionen aus einem vernünftigen Grund des Allgemeinwohls gerechtfertigt.

6 Hiergegen richtet sich die vom Verwaltungsgericht zugelassene Sprungrevision der Klägerin, mit der sie ihr Begehren weiterverfolgt. Zu deren Begründung führt sie aus:

7 Die Veräußerungskürzung verstoße gegen die Finanzverfassung des Grundgesetzes. Auszugehen sei von einer öffentlichen Abgabe nichtsteuerlicher Art, der jedoch eine besondere sachliche Rechtfertigung fehle. Von einer besonderen Allokationseffizienz einer entgeltlichen Zuteilung könne nicht ausgegangen werden. Durch die Wahl der (Teil-)Versteigerung als Allokationsmethode ändere sich nichts an der Anzahl der zuzuteilenden Zertifikate. Der gesamtwirtschaftliche Kostenvorteil der Veräußerung von Berechtigungen beschränke sich auf die Vermeidung einmaliger Transaktionskosten. Dem stehe als volkswirtschaftlicher Nachteil die Belastung aller Energieanlagenbetreiber mit einer öffentlichen Abgabe gegenüber. Die besondere Rechtfertigung der nichtsteuerlichen Abgabe müsse in ihrer materiellrechtlichen Zweckbestimmung zum Ausdruck kommen. Hieran fehle es. Auch die Abschöpfung von windfall profits sei nicht geeignet, zur gesamtwirtschaftlichen Kosteneffizienz der Treibhausgasreduktion im Handelssystem beizutragen. Unter dem Gesichtspunkt der Vorteilsabschöpfung seien Einnahmen aus der Veräußerung der Zertifikate ebenfalls nicht gerechtfertigt. Das Medium Luft sei durch die Einführung des Emissionshandels kein knappes wirtschaftliches Gut vergleichbar dem Wasser geworden. Das Bundesverfassungsgericht habe im sogenannten Waldschadensbeschluss ausdrücklich festgestellt, dass das Medium Luft keiner öffentlich-rechtlichen Nutzungsordnung unterliege. Die grundrechtlich gewährleistete Freiheit zur Nutzung von technischen Anlagen schließe die damit verbundene Inanspruchnahme von Luft ein.

8 Aus der finanzverfassungsrechtlichen Unzulässigkeit der Veräußerung von Emissionsberechtigungen folge zugleich eine Verletzung der Grundrechte der Klägerin aus Art. 3, 12 und 14 GG. Die Zuteilungsregeln seien für die durch den Emissionshandel bewirkte Inhalts- und Schrankenbestimmung des Anlageneigentums wesensbestimmend. Sie müssten deshalb nicht nur dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz genügen, sondern darüber hinaus im Einklang mit allen anderen Verfassungsnormen stehen. Dies gelte gleichermaßen für Regelungen zur Einschränkung der Berufsausübungsfreiheit. Zudem sei ein Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz in der ungerechtfertigten Benachteiligung der Betreiber von Energieanlagen gegenüber den der Veräußerungskürzung nicht unterworfenen Industrieanlagen zu sehen. Empirische Erkenntnisse für die Annahme, dass in Deutschland außer auf dem Strommarkt ein Einpreisen des Wertes kostenlos zugeteilter Emissionsberechtigungen in keinem anderen Sektor in nennenswertem Umfang stattfinde, fehlten. Diese unterstellte singuläre Rolle des Strommarktes gebe es nicht, da bereits im Jahre 2005 in anderen Branchen mehr als 40 % der Unternehmen den Wert der kostenfrei zugeteilten Zertifikate auf die Produktpreise aufgeschlagen hätten und im Stahlsektor mehr als 85 % der Unternehmen dies beabsichtigten. Auch hätten Erdölraffinationsanlagen nicht als verlagerungsgefährdet betrachtet werden dürfen. Die gleichheitswidrige Belastung der Energiewirtschaft wiege umso schwerer, als diese durch eine Reihe weiterer Zuteilungsregeln erheblich benachteiligt werde, wie durch die Einführung von Benchmarks für ältere Bestandsanlagen und die anteilige Kürzung nach § 4 Abs. 3 ZuG 2012.

9 Die Klägerin regt an, das Verfahren auszusetzen und eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zur Verfassungsmäßigkeit der Kürzungsregelungen des Zuteilungsgesetzes 2012 einzuholen. Im Übrigen beantragt sie,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 13. April 2010 aufzuheben und die Beklagte unter entsprechender teilweiser Aufhebung ihres Bescheides vom 13. Februar 2008 und ihres Widerspruchsbescheides vom 18. Dezember 2008 zu verpflichten, der Klägerin weitere 8 494 Emissionsberechtigungen für die Zuteilungsperiode 2008 bis 2012 zuzuteilen,
hilfsweise,
die Beklagte zu verpflichten, die Klägerin nach Inkrafttreten einer dem Gesetzgeber vom Bundesverfassungsgericht aufgegebenen Neufassung des Zuteilungsgesetzes 2012 nach Maßgabe der dann geltenden Zuteilungsregeln neu zu bescheiden.

10 Die Beklagte beantragt,
die Revision als unbegründet zurückzuweisen.

11 Sie tritt dem Vorbringen der Revision entgegen und verteidigt das angegriffene Urteil.

12 Der Vertreter des Bundesinteresses unterstützt das Vorbringen der Beklagten, stellt aber keinen eigenen Antrag.

13 Die Revision der Klägerin ist unbegründet. Die Annahme des Verwaltungsgerichts, dass die Veräußerungskürzung nach § 20 ZuG 2012 mit der Finanzverfassung des Grundgesetzes in Einklang steht und die Klägerin nicht in ihren Grundrechten verletzt, ist revisionsrechtlich nicht zu beanstanden.

14 1. Das angegriffene Urteil verletzt nicht Bundesrecht, weil die entgeltliche Veräußerung von Emissionsberechtigungen gegen das verfassungsrechtliche Prinzip des Steuerstaates verstieße und demgemäß die diese Veräußerung ermöglichende Veräußerungskürzung keinen Bestand haben könnte.

15 a) Die Frage nach der finanzverfassungsrechtlichen Zulässigkeit der Veräußerung nach § 19 ZuG 2012 ist nicht deshalb unerheblich, weil die angegriffene Zuteilung sich ausschließlich nach der Kürzungsregelung des § 20 ZuG 2012 bestimmt. Entgegen der Auffassung der Beklagten bilden beide Regelungen insoweit eine Einheit, als § 19 ZuG 2012 die Veräußerung von Emissionsberechtigungen in einem festen Umfang vorgibt und § 20 ZuG 2012 die Erzielung des hierfür erforderlichen Berechtigungsaufkommens im Wege einer zusätzlichen Belastung von Energieanlagen regelt. Beide Bestimmungen stehen damit in einem nicht auflösbaren Zusammenhang mit der Folge, dass eine Unwirksamkeit von § 19 ZuG 2012 nicht ohne Auswirkungen bleiben kann auf den Bestand des § 20 ZuG 2012 unbeschadet der Möglichkeit, dass der Gesetzgeber auch auf andere Weise über zusätzliche Belastungen des Energiesektors durch Minderzuteilungen von Emissionsberechtigungen hätte befinden können.

16 b) Die Regelung über die Veräußerung von Emissionsberechtigungen muss sich an den Vorgaben messen lassen, die aus der Schutz- und Begrenzungsfunktion der bundesstaatlichen Finanzverfassung für nichtsteuerliche Abgaben abzuleiten sind.

17 Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ergeben sich aus der Begrenzungs- und Schutzfunktion der Finanzverfassung (Art. 104a GG) Grenzen auch für die Erhebung nichtsteuerlicher Abgaben, die der Gesetzgeber in Wahrnehmung einer ihm zustehenden Sachkompetenz außerhalb der Finanzverfassung nach den allgemeinen Regeln der Art. 70 ff. GG erhebt. Die Finanzverfassung, die die bundesstaatliche Verteilung der Gesetzgebungs-, Ertrags- und Verwaltungskompetenzen im Wesentlichen nur für das Finanzierungsmittel der Steuer regelt, schließt die Erhebung nichtsteuerlicher Abgaben zwar nicht aus. Sie verlöre aber ihren Sinn und ihre Funktion, wenn unter Rückgriff auf die Sachgesetzgebungskompetenzen von Bund und Ländern beliebig nichtsteuerliche Abgaben unter Umgehung der finanzverfassungsrechtlichen Verteilungsregeln begründet werden könnten und damit zugleich ein weiterer Zugriff auf die Ressourcen der Bürger eröffnet würde. Die Finanzverfassung schützt insoweit auch die Bürger (BVerfG, Beschluss vom 7. November 1995 - 2 BvR 413/88 und 1300/93 - BVerfGE 93, 319 <342 f.>; Urteil vom 3. Februar 2009 - 2 BvL 54/06 - BVerfGE 122, 316 <333>; Beschluss vom 12. Mai 2009 - 2 BvR 743/01 - BVerfGE 123, 132 <140 f.>).

18 Die Auferlegung nichtsteuerlicher Abgaben wird danach grundsätzlich begrenzt durch das Erfordernis eines besonderen sachlichen Rechtfertigungsgrundes, der einerseits eine deutliche Unterscheidung gegenüber den Steuern ermöglicht und andererseits auch im Hinblick auf die zusätzliche Belastung neben den Steuern geeignet ist, der Belastungsgleichheit der Abgabepflichtigen Rechnung zu tragen. Zudem ist der Grundsatz der Vollständigkeit des Haushalts hinreichend zu berücksichtigen (BVerfG, Beschluss vom 12. Mai 2009 a.a.O. S. 141 m.w.N.).

19 Diesen Anforderungen muss die Veräußerungsregelung entsprechen. Die staatliche Veräußerung von Emissionszertifikaten stellt zwar keine Abgabe im eigentlichen Sinne einer Geldleistung dar, die aufgrund gesetzlicher Vorschriften in Ausübung hoheitlicher Gewalt dem Einzelnen einseitig auferlegt wird, sondern erfolgt nach § 21 Abs. 1 Satz 1 ZuG 2012 in den Formen des Privatrechts durch Verkauf oder Versteigerung (§ 156 BGB). Unter finanzverfassungsrechtlichem Blickwinkel ist die Veräußerung aber wie eine Abgabe zu behandeln. Ihr fehlt nämlich trotz ihrer zivilrechtlichen Gestalt der Charakter eines Fiskalgeschäfts, da sie dem Staat Einnahmen verschafft, ohne dass diesen ein realer monetärer Verlust entspricht. Sie bleibt zudem eng verknüpft mit dem öffentlich-rechtlichen, dem Emissionshandel zu Grunde liegende Zuteilungssystem und steht funktional einer Preissteuerung durch Umweltabgaben gleich (vgl. Sacksofsky, Rechtliche Möglichkeiten des Verkaufs von Emissionsberechtigungen, 2008, S. 13). Wegen dieser abgabengleichen Wirkungen ist die Veräußerungsregelung in finanzverfassungsrechtlicher Hinsicht wie eine nichtsteuerliche Abgabe zu behandeln (so im Ergebnis auch die im Schrifttum überwiegend vertretene Auffassung; vgl. Burgi, Kostenlose Zuteilung oder Versteigerung von Emissionsberechtigungen?, in: Energieversorgung und Umweltschutz, S. 197 f.; ders./Selmer, Verfassungswidrigkeit einer entgeltlichen Zuteilung von Emissionszertifikaten, S. 19 ff.; Martini/Gebauer, ZUR 2007, 225 <232 Fn. 78>; Sacksofsky a.a.O. S. 17 f.).

20 c) Den danach maßgeblichen Vorgaben wird sie gerecht. Dass der Grundsatz der Vollständigkeit des Haushalts berührt wäre, macht die Revision selbst nicht geltend und ist auch sonst nicht ersichtlich. Ebenso wenig fehlt es an einer besonderen sachlichen Rechtfertigung im vorgenannten Sinne für die entgeltliche Abgabe eines Teils der Emissionsberechtigungen.

21 Der Gesetzgeber konnte sich jedenfalls auf den Gedanken der Vorteilsabschöpfung als Rechtfertigungsgrund berufen. Für knappe natürliche Ressourcen wie das Wasser, die einer öffentlich-rechtlichen Nutzungsregelung unterliegen, ist anerkannt, dass der Staat als Ausgleich für ihre Nutzung eine Abgabe erheben darf. Wird dem Einzelnen die Nutzung an einer solchen Ressource eröffnet, so erlangt er einen Sondervorteil gegenüber all denen, die das betreffende Gut nicht oder nicht in gleichem Umfang nutzen dürfen. Es ist gerechtfertigt, diesen Vorteil ganz oder teilweise abzuschöpfen (BVerfG, Beschluss vom 7. November 1995 a.a.O. S. 345 f.). Ein Sondervorteil in diesem Sinne wird auch dem Betreiber einer dem Anhang 1 zum Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz unterfallenden Anlage zuteil, dem der Staat Emissionsberechtigungen veräußert. Denn eine derartige Anlage darf nur betrieben werden, wenn der Betreiber seiner Pflicht nach § 6 Abs. 1 TEHG a.F. genügt, eine dem Emissionsvolumen seiner Anlage entsprechende Anzahl von Emissionsberechtigungen an die zuständige Behörde abzugeben. Erst diese Berechtigungen ermöglichen ihm die Nutzung der natürlichen Ressource Luft zum Anlagenbetrieb.

22 Zu Unrecht wendet die Revision hiergegen ein, die Luft sei anders als das Wasser kein knappes Gut, sondern stehe praktisch unbegrenzt zur Verfügung (dagegen schon Sachverständigenrat für Umweltfragen - SRU - Umweltgutachten 2006, S. 5). Dieser Einwand verkennt, dass die Luft nach - nicht zu beanstandender - Einschätzung des europäischen Richtlinien- und des Gesetzgebers wegen ihrer begrenzten Kapazität, Treibhausgase ohne schädliche Auswirkungen auf das Klima aufzunehmen, hinsichtlich ihrer Inanspruchnahme durch den Betrieb emittierender Anlagen in vergleichbarer Weise wie das Wasser der Budgetierung bedarf; insofern stellt auch sie eine knappe Ressource dar, die als Anknüpfungspunkt für eine Vorteilsabschöpfung durch Erhebung eines Entgelts für ihre Nutzung dienen kann.

23 Ebenso wenig greift der Einwand durch, der Gedanke des Vorteilsausgleichs könne mangels einer staatlichen Bewirtschaftungsordnung nicht zum Tragen kommen. Eine Bewirtschaftungsordnung dergestalt, dass individuelle Rechte zur Nutzung des betreffenden Umweltmediums durch ordnungsrechtliche Entscheidungen kontingentiert eingeräumt werden, ist nicht Voraussetzung für die Annahme eines abschöpfbaren Sondervorteils. Das Bundesverfassungsgericht hat zur Erhebung von Wasserentnahmeentgelten lediglich ausgeführt, dass sich deren Legitimation aus ihrem Charakter als Vorteilsabschöpfungsabgabe im Rahmen einer öffentlich-rechtlichen Nutzungsregelung ergibt (BVerfG, Beschluss vom 7. November 1995 a.a.O. S. 345). Eine Nutzungsregelung kann aber unterschiedlich ausgestaltet werden. Neben der hoheitlichen Verleihung begrenzter Nutzungsrechte ist es ebenso denkbar, die Nutzungsmöglichkeit nicht individuell zu limitieren, sondern an eine Entgeltzahlung zu koppeln. Diesen Steuerungsmechanismus macht sich das Emissionshandelssystem nicht nur generell durch Verknüpfung der Nutzungsmöglichkeit mit der Abgabe handelsfähiger Zertifikate, sondern auch speziell mit der in § 19 ZuG 2012 vorgesehenen staatlichen Veräußerung eines Teils der Zertifikate zunutze. Dadurch wird in Anbetracht der Kontingentierung der Gesamtmenge auszugebender Zertifikate kein geringerer Schutz bewirkt als durch ordnungsrechtliche Einzelzuteilung. Soweit das Bundesverfassungsgericht in seinem Waldschadensbeschluss aus dem Jahre 1998 (BVerfG, Kammerbeschluss vom 26. Mai 1998 - 1 BvR 180/88 - NJW 1998, 3264 <3265>) noch davon ausgegangen ist, dass das Medium Luft keiner öffentlich-rechtlichen Nutzungsordnung unterliegt, war dies in der Zeit vor Erlass der Emissionshandelsrichtlinie durchaus zutreffend. Eben diese öffentlich-rechtliche Nutzungsordnung ist durch das Regime des Emissionshandels nunmehr geschaffen worden.

24 2. Die Veräußerungskürzung verletzt die Klägerin nicht in ihren Grundrechten aus Art. 14 und 12 GG.

25 Soweit die Richtlinie 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Oktober 2003 (Emissionshandelsrichtlinie - EH-RL) dem nationalen Gesetzgeber hinsichtlich der Systementscheidung der Einführung des Emissionshandels verbindliche Vorgaben macht, scheidet - mangels Umsetzungs- und Entscheidungsspielräumen - eine Überprüfung der nationalen Umsetzungsakte in Form des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes und der Zuteilungsgesetze für die erste und zweite Handelsperiode an den Maßstäben der Grundrechte des Grundgesetzes aus (BVerfG, Kammerbeschluss vom 14. Mai 2007 - 1 BvR 2036/05 - NVwZ 2007, 942; BVerwG, Urteil vom 30. Juni 2005 - BVerwG 7 C 26.04 - BVerwGE 124, 47 <56 ff.> = Buchholz 451.91 Europ. UmweltR Nr. 19 S. 104 <111>). Da die Richtlinie den Mitgliedstaaten aber bei der übergangsweisen Ausgestaltung der Zuteilungsregelungen auch für die zweite Handelsperiode im Rahmen der Art. 9, 10 und 11 Abs. 2 und 3 EH-RL Handlungsfreiräume belässt (EuGH, Urteil vom 29. März 2012 - Rs. C-504/09P, Polen/Kommission - juris Rn. 45 ff.), sind die Vorschriften, die diesen Freiraum ausfüllen, einschließlich der Bestimmungen über die Kürzung kostenloser Zuteilungen vom Emissionszertifikaten an den Grundrechten des Grundgesetzes zu messen. Bei ihnen handelt es sich um Inhalts- und Schrankenbestimmungen im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG, die Regelungen darüber treffen, unter welchen Voraussetzungen die Anlagenbetreiber von ihrem Eigentum an emissionshandelspflichtigen Anlagen Gebrauch machen dürfen. Zugleich regeln sie Modalitäten, unter denen die Anlagenbetreiber ihre auf Erwerb gerichtete Tätigkeit des Anlagenbetriebs ausüben dürfen, und enthalten somit Berufsausübungsregelungen im Sinne des Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG. Aufgrund dessen müssen die Zuteilungsregelungen den Anforderungen genügen, die das Grundgesetz an derartige Regelungen stellt.

26 Die Prüfung kann sich dabei auf die Veräußerungskürzung beschränken. Die Schwere der Eigentumsbeschränkung hängt zwar von der Gesamtheit der Zuteilungsvorschriften ab. Da die Klägerin eine Verletzung ihres Eigentumsgrundrechts aber ausschließlich im Zusammenhang mit der Veräußerungskürzung rügt und die Rechtmäßigkeit weiterer belastender Kürzungsregelungen nicht in Frage steht, erübrigt sich eine weitergehende Prüfung.

27 a) Bei der Erfüllung des ihm gemäß Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG erteilten Auftrags, Inhalt und Schranken des Eigentums zu bestimmen, muss der Gesetzgeber die schutzwürdigen Interessen des Eigentümers sowie die Belange des Gemeinwohls in einen gerechten Ausgleich und ein ausgewogenes Verhältnis bringen. Dabei ist er an den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gebunden. Einschränkungen der Eigentümerbefugnisse dürfen nicht zu einer übermäßigen Belastung führen und den Eigentümer im vermögensrechtlichen Bereich unzumutbar treffen. Zudem muss eine Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums mit allen anderen Verfassungsnormen vereinbar sein, insbesondere mit dem Gleichheitsgrundsatz (stRspr, BVerfG, Beschlüsse vom 2. März 1999 - 1 BvL 7/91 - BVerfGE 100, 226 <240 f.> und vom 14. Januar 2004 - 2 BvR 564/95 - BVerfGE 110, 1 <28> m.w.N.).

28 Die Gestaltungsbefugnis des Gesetzgebers zur Inhalts- und Schrankenbestimmung geht umso weiter, je mehr das Eigentumsobjekt in einem sozialen Bezug und in einer sozialen Funktion steht (BVerfG, Beschluss vom 19. Juni 1985 - 1 BvL 57/79 - BVerfGE 70,191 <201>). Abgesehen davon, dass das Anlageneigentum als Teil des Wirtschaftssystems ohnehin soziale Bedeutung hat, weist es, soweit mit seiner Nutzung der Ausstoß von Treibhausgasen einhergeht, einen hohen sozialen Bezug auch deswegen auf, weil damit ein knappes Gut der Allgemeinheit in Anspruch genommen wird; die Eigentumsnutzung wirkt somit zwangsläufig über die Sphäre des Eigentümers hinaus. Zudem ergeben sich für den Gesetzgeber Spielräume aus der Komplexität der zu regelnden Materie. Ihm gebührt bei der Neuregelung eines komplexen Sachverhalts wie der Einführung des Emissionshandelssystems ein zeitlicher Anpassungsspielraum auch zur Gestaltung eines schonenden Übergangs; er darf sich zunächst mit einer grob typisierenden Regelung begnügen, um diese nach hinreichender Sammlung von Erfahrungen allmählich durch eine differenzierte zu ersetzen (stRspr, BVerfG, Beschluss vom 5. November 1991 - 1 BvR 1256/89 - BVerfGE 85, 80 <91>). Für die nachträgliche Prüfung der gesetzlichen Regelung ist grundsätzlich von der Beurteilung der Verhältnisse auszugehen, die der Gesetzgeber bei der Vorbereitung des Gesetzes vorgefunden hat. Seine Prognose muss vertretbar sein. Die Frage der Zwecktauglichkeit des Gesetzes ist danach zu beurteilen, ob der Gesetzgeber aus seiner Sicht davon ausgehen durfte, dass die Maßnahme zu Erreichung des gesetzten Ziels geeignet ist (BVerfG, Beschluss vom 18. Juli 2005 - 2 BvF 2/01 - BVerfGE 113, 167 <234> m.w.N.).

29 Bereits für die Ausgestaltung der Zuteilungsregeln zur ersten Handelsperiode hat die Rechtsprechung auf diesen weiten Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers Bezug genommen (BVerfG, Beschluss vom 13. März 2007 - 1 BvF 1/05 - BVerfGE 118, 79 <105, 107>), der erst überschritten wird, wenn sich die Regelung nicht mehr auf einen vernünftigen und einleuchtenden Grund zurückführen lässt (Urteil vom 16. Oktober 2007 - BVerwG 7 C 6.07 - BVerwGE 129, 346 Rn. 17 = Buchholz 406.253 § 7 ZuG 2007 Nr. 1). Dies muss gleichermaßen für die Regelungen der zweiten Übergangsphase durch das Zuteilungsgesetz 2012 gelten.

30 b) Der Gesetzgeber ist mit der zur Prüfung gestellten Veräußerungskürzung im Rahmen dieser Befugnisse zur Ausgestaltung von Inhalt und Schranken des Eigentums geblieben. Die in der gesetzlichen Regelung der §§ 19, 20 ZuG 2012 liegende Inhalts- und Schrankenbestimmung des Anlageneigentums lässt sich auf einleuchtende Sachgründe zurückführen und genügt den Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes.

31 aa) Die Einführung der Veräußerungskürzung dient vornehmlich dem Ziel, bei den Betreibern von Energieanlagen wenigstens teilweise nicht intendierte Zusatzgewinne zu verhindern, die im Falle unentgeltlich zugeteilter Emissionsberechtigungen anfallen würden (Ausschussbericht BTDrucks 16/5769 S. 17). In der ersten Handelsperiode hatte sich herausgestellt, dass die Unternehmen der Stromwirtschaft den Wert der benötigen Zertifikate trotz kostenloser Zuteilung weitgehend als Opportunitätskosten in den Strompreis einrechneten (SRU, Umweltgutachten 2006, S. 7 f.; Küll, Grundrechtliche Probleme bei der Allokation von CO2-Zertifikaten, Diss. jur. Berlin Heidelberg 2009, S. 63 ff.). Das Ziel, diese Zusatzgewinne (windfall profits) abzuschöpfen bzw. - genauer - gar nicht erst entstehen zu lassen, ist legitim, da die unentgeltliche Zuteilung darauf abzielte, mit der Einführung des Emissionshandelssystems verbundene wirtschaftliche Mehrbelastungen abzufedern; nicht hingegen sollten den Unternehmen der Stromwirtschaft Zusatzgewinne in Gestalt der Einpreisung bloßer Opportunitätskosten verschafft werden.

32 Daneben soll durch eine entgeltliche Vergabe von Emissionsberechtigungen auch die Allokationseffizienz des Emissionshandels verbessert werden. Nach Einschätzung des Gesetzgebers werden die Berechtigungen im Falle einer Teilauktionierung nur dort verwendet, wo dies volkswirtschaftlich den größten Nutzen bringt. Dagegen könne die kostenlose Zuteilung von Zertifikaten zu Fehlanreizen führen, wenn es etwa um die Entscheidung über die Ersetzung veralteter durch moderne Anlagen oder den Weiterbetrieb einer veralteten Anlage gehe. Dieses Problem bestehe insbesondere im Bereich der Kraftwerke (Ausschussbericht a.a.O.). Eine verbesserte Allokationseffizienz stärkt die Wirksamkeit des Emissionshandelssystems und erweist sich damit gleichfalls als legitime Zielsetzung.

33 Einen vernünftigen Sachgrund gibt schließlich auch das dritte nach dem Ausschussbericht verfolgte Ziel ab, mit der entgeltlichen Vergabe von Zertifikaten das Verursacherprinzip im Emissionshandel unmittelbar umzusetzen. Aus der Verringerung der Zuteilung kostenloser Berechtigungen folgt für die Verursacher der Emissionen die Notwendigkeit, entweder die Kohlendioxidemissionen durch Effizienzverbesserungsmaßnahmen zu reduzieren oder weitere Berechtigungen hinzuzuerwerben.

34 bb) Die Einfügung der Veräußerungskürzung in das Zuteilungsgesetz 2012 war zum Erreichen der vorgenannten Ziele geeignet. Dabei ist ein Mittel bereits dann im verfassungsrechtlichen Sinne geeignet, wenn mit seiner Hilfe der gewünschte Erfolg gefördert werden kann, wobei die Möglichkeit der Zweckerreichung genügt (stRspr, BVerfG, Beschluss vom 3. April 2001 - 1 BvL 32/97 - BVerfGE 103, 293 <307>).

35 (1) Im Umfang der Kürzung der unentgeltlichen Zuteilung entfallen die nicht gerechtfertigten Mitnahmeeffekte. Der Gesetzgeber konnte nach den Erfahrungen aus der ersten Handelsperiode gesichert davon ausgehen, dass es auf dem Sektor der Energiewirtschaft durch die Einpreisung von Opportunitätskosten in großem Umfang zu windfall profits gekommen ist, die ausschließlich aus der kostenlosen Zuteilung von Zertifikaten resultierten (SRU, Umweltgutachten 2006, S. 5 f.; Ecologic, Strompreiseffekte des Emissionshandels, 2005, S. 18 ff.). Die Teilveräußerung führt demgegenüber dazu, dass für die Unternehmen an die Stelle bloßer Opportunitätskosten reale Kosten treten und die den Endverbraucher belastenden Mehrkosten der Allgemeinheit zugute kommen.

36 (2) Den umfangreichen Einwendungen der Revision zur fehlenden Verbesserung der Allokationseffizienz durch eine entgeltliche Abgabe der Zertifikate ist einzuräumen, dass sich angesichts des „Caps“ in § 4 Abs. 2 ZuG 2012 an der Zahl der zuzuteilenden Zertifikate - und damit am zulässigen Gesamttreibhausgasausstoß - durch die Wahl der (Teil-)Veräußerung als Allokationsmethode nichts verändern kann (in diesem Sinne auch Burgi/Selmer, Verfassungswidrigkeit einer entgeltlichen Zuteilung vom Emissionszertifikaten, 2007, S. 46) und die Allokationseffizienz der Erstzuteilung für die Kosteneffizienz der Treibhausgasreduktion volkswirtschaftlich von geringer Bedeutung ist. Doch lässt dieses Vorbringen der Revision außer Acht, dass das Gebot der Allokationseffizienz sich nicht in dem Ziel der Einhaltung der nationalen Zuteilungsmenge und deren Verteilung erschöpft, sondern sich weitergehend auf das Ziel des Zuteilungssystems selbst erstreckt, nämlich den Umstieg auf innovative Verfahren der Energieerzeugung zu befördern, die keine oder nur mehr Emissionsberechtigungen in geringem Umfang benötigen. Auch hierzu soll Anstoß gegeben werden (vgl. grundsätzlich Küll a.a.O. S. 51 f.). Denn die Teilveräußerung von Berechtigungen macht die finanziellen Belastungen der Unternehmen von der Höhe der durch sie verursachten Emissionen abhängig und führt damit zugleich einen künftig verstärkt zu Buche schlagenden Kostenfaktor vor Augen. Sie sendet - auch mit Blick auf die ab 2013 weitgehend nur noch entgeltliche Zuteilung von Zertifikaten - schon jetzt ein Knappheitssignal aus, das einen Anreiz zur Vornahme von emissionsmindernden Technologieinnovationen setzt und den künftigen Knappheitsgrad als Belastungsfaktor sichtbar macht. Der Gesetzgeber konnte folglich - auch in Übereinstimmung mit dem Sachverständigenrat für Umweltfragen (SRU, Umweltgutachten 2006, S. 13, vgl. zudem die nachträgliche Bekräftigung seines Standpunktes im Umweltgutachten 2008, Rn. 176) - bei Erlass des Zuteilungsgesetzes 2012 davon ausgehen, dass bereits die Teilauktionierung zu einer Verbesserung der Allokationseffizienz führt.

37 (3) Die Teilauktionierung von Berechtigungen ist offensichtlich auch geeignet, externe Kosten der Freisetzung von Kohlendioxid auf die Verursacher zu verlagern und die insoweit beabsichtigte Internalisierung zu befördern.

38 cc) Die infolge der Veräußerungskürzung bewirkte Mehrbelastung der Betreiber von Energieanlagen ist auch als erforderlich anzusehen. Erforderlich in diesem Sinne ist ein Mittel, wenn der Gesetzgeber nicht ein anderes, gleich wirksames, aber das Grundrecht nicht oder weniger stark einschränkendes Mittel hätte wählen können. Dabei steht dem Gesetzgeber bei Beurteilung der Erforderlichkeit des gewählten Mittels ein Beurteilungsspielraum zu, der nur in begrenztem Umfang überprüft werden kann (BVerfG, Beschluss vom 9. März 1994 - 2 BvL 43/92 u.a. - BVerfGE 90, 145 <173>).

39 Dem Gesetzgeber stand kein milderes, die Betroffenen weniger belastendes Mittel zur Verfügung, mit dem er seine Ziele, insbesondere das ihm vom Unionsrecht aufgegebene Funktionieren des Handelssystems bereits in der Übergangsphase, ebenso gut hätte erreichen können. Er war unter dem Gesichtspunkt der Erforderlichkeit nicht verpflichtet, auf andere Maßnahmen zur Abschöpfung ungerechtfertigter Mitnahmeeffekte auszuweichen. Mit einer dies gleichfalls bewirkenden Einführung einer Umweltabgabe kann schon nicht die Erwartung verbunden werden, dass es dadurch zu geringeren Belastungen käme; denn eine derartige Abgabe (vgl. hierzu Küll a.a.O. S. 65 Fn. 390) müsste sich nicht zwingend darauf beschränken, nur 10% der Zertifikatszuteilungen und die damit verbundene Einpreisung von Opportunitätskosten in Betracht zu nehmen.

40 dd) Der Gesetzgeber durfte weiterhin davon ausgehen, dass die Betreiber von Energieanlagen durch die Minderzuteilung kostenloser Emissionsberechtigungen nicht in einer außer Verhältnis zu den Zielen der Regelung stehenden Weise belastet werden. Aufgrund der Sachverständigenanhörung vor dem Ausschuss für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit war die Annahme gerechtfertigt, dass trotz Kürzung der unentgeltlichen Zuteilungen die Stromwirtschaft weiterhin Zufallsgewinne erlösen konnte; die überschlägige Berechnung eines Sachverständigen verdeutlichte, dass einer jährlichen Belastung durch den (in Folge der Veräußerungskürzung notwendigen) Erwerb von Berechtigungen in Höhe von 1,8 Mrd. € ein voraussichtlich immer noch erhöhter Erlös von jährlich 7,5 Mrd. € durch die kostenlosen Zuteilungen gegenüber steht. Aus dem daraus sich ergebenden Mitnahmeeffekt von jährlich 5,7 Mrd. € entfielen 2,1 Mrd. € auf emissionshandelspflichtige Anlagen (Deutscher Bundestag, Ausschuss für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, Ausschussdrucksache 16(16)254 S. 38). Unabhängig vom tatsächlichen Eintritt dieser Prognose konnte der Gesetzgeber sich damit von der Annahme leiten lassen, dass es durch die Veräußerungskürzung zu keiner unangemessenen Belastung der Betreiber von Energieanlagen kommen wird.

41 c) Das Verwaltungsgericht hat zutreffend darauf hingewiesen, dass in der Veräußerungskürzung allenfalls ein Eingriff in die durch Art. 12 GG geschützte Berufsausübungsfreiheit zu sehen ist, der bei Vorliegen vernünftiger Gründe des Allgemeinwohls gerechtfertigt ist. Insoweit gilt das zur eigentumsrechtlichen Verhältnismäßigkeit der Veräußerungskürzung bereits Ausgeführte. Die aus der Entgeltpflichtigkeit und der Verknappung von Emissionsberechtigungen resultierenden Beschränkungen auch der Berufsausübungsfreiheit sind notwendige Folge des mit den einzelnen Zuteilungsregelungen zulässigerweise verfolgten Ziels der Reduzierung des Ausstoßes von Treibhausgasen im Interesse des Klimaschutzes (Urteil vom 30. Juni 2005 - BVerwG 7 C 26.04 - BVerwGE 124, 47 <62> = Buchholz Europ. UmweltR Nr. 19 S. 104 <116>).

42 3. Die Veräußerungskürzung verletzt die Klägerin nicht in ihrem Grundrecht aus Art. 3 Abs. 1 GG.

43 Eine Beeinträchtigung des Gleichheitssatzes setzt eine unterschiedliche Behandlung vergleichbarer Sachverhalte voraus, und zwar ohne hinreichend gewichtigen Grund (BVerfG, Beschluss vom 14. Oktober 1997 - 1 BvL 5/89 - BVerfGE 96, 315 <325 > m.w.N.). Dabei ergeben sich aus dem allgemeinen Gleichheitssatz je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen unterschiedliche Grenzen für den Gesetzgeber, die vom bloßen Willkürverbot bis zu einer strengen Bindung an Verhältnismäßigkeitserfordernisse reichen. Bei der Ungleichbehandlung von Personengruppen unterliegt der Gesetzgeber regelmäßig einer strengen Bindung (stRspr, BVerfG, Beschluss vom 13. Juni 2006 - 1 BvR 1160/03 - BVerfGE 116, 135 <160> m.w.N.; Jarass/Pieroth, GG, 12. Aufl. 2012, Art. 3 Rn. 19). Dies gilt auch dann, wenn eine Ungleichbehandlung von Sachverhalten mittelbar eine Ungleichbehandlung von Personengruppen bewirkt (BVerfG, Beschluss vom 13. März 2007 - 1 BvF 1/05 - BVerfGE 118, 79 <100>). Im Übrigen gebietet Art. 3 Abs. 1 GG, Gleiches gleich, Ungleiches seiner Eigenart entsprechend verschieden zu regeln (stRspr, BVerfG, Beschluss vom 10. Dezember 1985 - 2 BvL 18/83 - BVerfGE 71, 255 <271>). Der Gleichheitssatz ist verletzt, wenn der Gesetzgeber es versäumt hat, Ungleichheiten der zu ordnenden Sachverhalte zu berücksichtigen, die so bedeutsam sind, dass sie bei einer am Gerechtigkeitsdenken orientierten Betrachtungsweise beachtet werden müssen. Innerhalb dieser Grenzen ist der Gesetzgeber in seiner Entscheidung frei (stRspr, BVerfG, Urteil vom 3. April 2001 - 1 BvR 1629/94 - BVerfGE 103, 242 <258 m.w.N.>). Dies führt im Einzelnen zu der Prüfung, ob für die vorgenommene Differenzierung Gründe von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die ungleichen Rechtsfolgen rechtfertigen können.

44 Daran gemessen ergibt sich, dass die hier betroffene Zuteilungsbeschränkung keiner strikten Bindung an den Verhältnismäßigkeitsmaßstab unterliegt. Das Zuteilungsgesetz 2012 knüpft mit seinen differenzierenden Regelungen allein an sachliche Unterschiede zwischen den dem Anhang 1 des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes unterfallenden Anlagen an, nicht aber an personelle Merkmale. Auch wird keine mittelbare Ungleichbehandlung von Personengruppen bewirkt. Es stellt sich damit lediglich die Frage des Vorliegens eines vernünftigen, sachlich einleuchtenden Grundes für eine im Gesetz angelegte unterschiedliche Behandlung von Sachverhalten (BVerfG, Urteil vom 13. März 2007 a.a.O. S. 109; BVerwG, Urteil vom 16. Oktober 2007 - BVerwG 7 C 6.07 - BVerwGE 129, 346 Rn. 17 = Buchholz 406.253 § 7 ZuG 2007 Nr. 1), hier die Beschränkung der Veräußerungskürzung auf Energieanlagen. Dabei gebietet Art. 3 Abs. 1 GG nicht, die zweckmäßigste, vernünftigste oder gerechteste Lösung zu wählen (BVerfG, Beschluss vom 10. Dezember 1985 a.a.O. - m.w.N.).

45 Nach diesen Kriterien verstößt weder die unterschiedliche Belastung von Energieanlagen und der Veräußerungskürzung nicht unterliegenden Industrieanlagen noch die unterschiedliche Belastung von Energieanlagen und Erdölraffinationsanlagen gegen das allgemeine Gleichbehandlungsgebot.

46 a) Ein Vergleich der dem Anhang 1 Ziff. I - V zum Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz unterfallenden Energieanlagen mit der Gruppe der Industrieanlagen, die von der Veräußerungskürzung ausgenommen sind, ergibt, dass eine Ungleichbehandlung gerechtfertigt ist. Der Gesetzgeber konnte vor Erlass des Zuteilungsgesetzes 2012 vernünftigerweise von der Annahme ausgehen, dass ein hoher Einpreisungsgrad nicht nur für Opportunitätskosten, sondern auch für Kosten des tatsächlichen Erwerbs von Zertifikaten in erster Linie auf dem Strommarkt gegeben ist. Nach den ersten Erfahrungen aus der Zuteilungsperiode 2005 bis 2007 war anders als auf dem deutschen Strommarkt eine vergleichbar weitgehende Einpreisung des Wertes der kostenlos zugeteilten Berechtigungen bei den Produkten anderer emissionshandelspflichtiger Anlagen nicht zu erwarten, da diese entweder im internationalen Wettbewerb mit Anbietern stehen, die nicht dem Emissionshandel unterliegen, oder bei den Produkten Preiserhöhungen zu einem Nachfragerückgang führen und daher nicht durchsetzbar sind. Insoweit kann von keinem Einpreisungsgrad ausgegangen werden, der deren zusätzliche Belastung rechtfertigen würde (BTDrucks 16/5769 S. 17). Diese Annahme des Gesetzgebers findet ihre Bestätigung in der Fachliteratur: Auf dem Strommarkt spielten Importe aus Ländern, die nicht zu den Vertragsparteien des Kyoto-Protokolls gehören, keine Rolle, während sich die Marktpreise in anderen Sektoren auf dem Weltmarkt bildeten. Dort konkurrierten Unternehmen, die dem Regime des Emissionshandels unterliegen, mit Anbietern, die dem Treibhausgasemissionshandel nicht unterworfen sind, so dass die Kosten von Emissionszertifikaten nur unter deutlich schwierigeren Voraussetzungen eingepreist werden könnten (Sijm/Bakker/Chen/Harmsen/Lise, CO2 price dynamics, ECN September 2005 S. 40; Küll a.a.O., S. 62 f.).

47 Die Revision wendet ein, dass der Gesetzgeber sich hiervon nicht hätte leiten lassen dürfen, da zum einen empirische Erkenntnisse über die Einpreisung kostenlos zugeteilter Emissionsberechtigungen in Sektoren außerhalb des Strommarktes fehlten und zum anderen nach einer Umfrage aus dem Jahre 2005 mehr als 40 % der Unternehmen außerhalb der Energiewirtschaft den Wert kostenlos zugeteilten Zertifikate einpreisten und im weiteren Verlauf der ersten Handelsperiode dies sogar mehr als 50 % der Unternehmen planten. Letzteres war nach der in Bezug genommenen Untersuchung (McKinsey&Co./Ecofys, Review of EU Emissions Trading Scheme, November 2005 Nr. 1.1) nur als Absichtserklärung von Industrieunternehmen zu verstehen und musste deshalb vom Gesetzgeber nicht maßgeblich berücksichtigt werden. Andererseits ist richtig, dass der Gesetzgeber nicht auf gesicherte empirische Kenntnisse abheben konnte, denn abschließend gefestigte Ergebnisse über das Einpreisungsverhalten dem Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz unterfallender Anlagenbetreiber lagen im Jahr 2006 nicht vor, nachdem die erste Handelsperiode nicht einmal zwei Jahre vorher in Gang gesetzt worden war. Dies ändert jedoch nichts daran, dass er sich - wie ausgeführt - immerhin auf überschlägige Einschätzungen von Sachverständigen - darunter öffentlicher Einrichtungen wie des Sachverständigenrats für Umweltfragen (SRU, Umweltgutachten 2006) und des Bundeskartellamts (Sachstandspapier zur Vorbereitung der mündlichen Verhandlung in Sachen Emissionshandel und Strompreisbildung vom 20. März 2006) - stützen konnte. Nimmt man die unterschiedlichen Marktverhältnisse hinzu, unter denen Betreiber von Energieanlagen und Betreiber von Industrieanlagen agieren, so erweist sich die gesetzgeberische Annahme zumindest als vertretbar; angesichts des Prognosespielraums des Gesetzgebers ist mithin gegen die unterschiedliche Behandlung des Energie- und des Industriesektors grundrechtlich nichts zu erinnern.

48 b) Die Ausnahme der Anlagen der Erdölraffination von der Veräußerungskürzung ist gleichfalls mit dem Gleichheitssatz vereinbar. Entgegen der Revision geht der Beschluss der Europäischen Kommission vom 24. Dezember 2009 (ABl Nr. L 1 S. 10) zur Festlegung eines Verzeichnisses der Sektoren und Teilsektoren im Sinne von Art. 10a Abs. 12 und 15 EH-RL 2009, von denen angenommen wird, dass sie einem erheblichen Risiko einer Verlagerung von CO2-Emissionen ausgesetzt sind (sog. Carbon Leakage List), davon aus, dass auch die Mineralölverarbeitung (NACE-Code 2320) dem unterfällt (Art. 1 des Beschlusses i.V.m. dem Anhang Nr. 1.2); hiervon getrennt wird die Gewinnung von Erdöl und Erdgas aufgeführt (NACE-Code 1110 - Anhang Nr. 1.4). Dieser Unterscheidung entspricht die Verordnung (EG) Nr. 29/2002 der Kommission vom 19. Dezember 2001 (ABl Nr. L 6 S. 3) betreffend die statistische Systematik der Wirtschaftszweige in der Europäischen Gemeinschaft, nach deren Anhang zwischen „Gewinnung von Erdöl und Erdgas“ (ISIC 1110) und „Mineralölverarbeitung“ (ISIC 2320) unterschieden wird. Wenn hieran anknüpfend und der unionsrechtlichen Festlegung aus dem Jahre 2009 vorausgehend der nationale Gesetzgeber die Raffination von Erdöl von der Veräußerungskürzung nach § 20 ZuG 2012 i.V.m. Anhang 1 Ziff. VI zum Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz ausgenommen hat, ist dies mit Blick auf den Gleichheitsgrundsatz hinzunehmen. Diese Unterscheidung ist zwar nicht unproblematisch, weil auch Erdölraffinationsanlagen ähnlich wie Energieanlagen nur für den EU-Markt produzieren und ähnlich wie bei der Produktion von Strom Zertifikatskosten überwälzt werden können (vgl. Jarass, RdE 2008, 297 <303>; Kobes, NVwZ 2007, 857 <862>). Doch darf der Gesetzgeber bei der Ordnung von Massenerscheinungen typisieren und kann in einem ersten Zugriff allein den Sektor der Energieerzeugung der Veräußerungskürzung unterwerfen, ohne darüber hinaus gehend weitere Anlagengruppen in Betracht nehmen und zusätzlich differenzieren zu müssen. Handelt es sich um komplexe Sachverhalte wie die Verteilung von Emissionsberechtigungen unter Einhaltung eines begrenzenden „Caps“, ist dem Gesetzgeber nicht nur eine angemessene Zeit zur Sammlung von Erfahrungen einzuräumen, sondern er hat insbesondere bei der Fassung von Übergangsregelungen mit begrenzter zeitlicher Wirkungsdauer auch die Befugnis zu gröberen Typisierungen und Generalisierungen (stRspr, BVerfG, Beschlüsse vom 8. Juni 1988 - 2 BvL 9/85 u.a. - BVerfGE 78, 249 <288> und 8. April 1987 - 2 BvR 909/82 u.a. - BVerfGE 75, 108, <162> m.w.N.). So liegt es auch hier, wenn in der zweiten Zuteilungsperiode mit der Einführung der Veräußerungskürzung auf eine teilweise entgeltliche Zuteilung von Emissionsberechtigungen übergegangen wird, dies als Testlauf in einer zeitlich beschränkten Übergangsphase erfolgt und mit Ablauf dieser zweiten Zuteilungsperiode über die Zuordnung und Belastung von Energieanlagen und Erdölraffinationsanlagen auf neuer normativer Grundlage unter periodischer Fortschreibung der Carbon Leakage List (Art. 10a Abs. 13 EH-RL) entschieden werden muss.

49 4. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

1 Die Gegenvorstellung der Klägerin gibt dem Senat keinen Anlass, die Festsetzung des Streitwerts in seinem Beschluss vom 10. Oktober 2012 zu ändern. Weder bindet die vorläufige Streitwertfestsetzung gemäß § 63 Abs. 1 Satz 1 GKG, die wegen ihres Charakters der Vorläufigkeit oft schon aus Gründen der Praktikabilität ohne Weiteres an die Streitwertfestsetzung der Vorinstanz anschließen kann, den Senat bei der endgültigen Festsetzung noch hat es der bisherigen Rechtsprechung des Senats entsprochen, bei Streitigkeiten über die Zuteilung von Emissionsberechtigungen ausgehend von einem pauschalierten Betrag von 10 € je Berechtigung den Streitwert auf 2,5 % des Wertes der bislang erfolgten Gesamtzuteilung an die jeweilige Anlage zu deckeln. Der erkennende Senat hat bereits in seinem Beschluss vom 3. Juli 2012 - BVerwG 7 KSt 1.12 - darauf hingewiesen, dass sich in Streitigkeiten über die Zuteilung von Emissionsberechtigungen der Streitwert im Rechtsmittelverfahren nach den Anträgen des Rechtsmittelführers bestimmt (§ 47 Abs. 1 Satz 1 GKG) und für die Wertberechnung der Zeitpunkt der den jeweiligen Streitgegenstand betreffenden Antragstellung maßgebend ist, der den Rechtszug einleitet (§ 40 GKG). Hierzu und zu dem weiteren Einwand der Klägerin, dass der Streitwert im Rechtsmittelverfahren durch den Wert des Streitgegenstandes des ersten Rechtszugs begrenzt sei (§ 47 Abs. 2 Satz 1 GKG), hat der Senat mit Beschluss vom 21. Februar 2013 - BVerwG 7 C 18.11 - (UA S. 22 f.) folgendes ausgeführt, woran festzuhalten ist:
Nach § 47 Abs. 1 i.V.m. § 52 Abs. 1 GKG ist der Streitwert für das Revisionsverfahren nach der sich aus dem Antrag des Rechtsmittelführers für ihn ergebenden Bedeutung der Sache nach Ermessen zu bestimmen. Die Klägerin hat im Revisionsverfahren beantragt, die Beklagte zu verpflichten, ihr für die Zuteilungsperiode 2008 bis 2012 weitere Emissionsberechtigungen zuzuteilen. Die sich für sie ergebende Bedeutung dieses Begehrens wird durch das Produkt aus dem börsennotierten Preis eines Zertifikats am nach § 40 GKG maßgebenden Tag der Einlegung der Revision (16,41 € am 12. Mai 2011) und der Zahl der begehrten Emissionsberechtigungen (hier: 3 891 154) abgebildet (= 65 330 737 €). Der Börsenpreis spiegelt trotz seiner Schwankungen das wirtschaftliche Interesse an einer Emissionsberechtigung realistischer wider als ein gegriffener pauschaler Marktwert (so OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 21. Juni 2011 - OVG 12 B 49.09 - juris Rn. 40 <10 €>). Der Börsenpreis bei Revisionseinlegung kann nicht nur für die an diesem Tag bereits fälligen Emissionsberechtigungen - die Behörde hatte Berechtigungen bis zum 28. Februar eines Jahres auszugeben, für das Berechtigungen abzugeben sind (§ 9 Abs. 2 Satz 3 TEHG a.F.) -, sondern mangels anderer Anhaltspunkte auch für die erst künftig fällig werdenden Berechtigungen angesetzt werden.
... Die Praxis der Verwaltungsgerichte, für Klagen auf Erteilung einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung 2,5 % der Investitionssumme anzusetzen (vgl. Nr. 19.1.1 des Streitwertkatalogs), kann nicht dazu führen, auch bei Klagen auf Zuteilung weiterer Emissionsberechtigungen nur 2,5 % der begehrten Berechtigungen zu berücksichtigen. Die Investitionssumme geht über das wirtschaftliche Interesse an der Errichtung einer Anlage und die mit ihr verbundenen Gewinnerwartungen typischerweise weit hinaus. Das ist beim Marktpreis einer Emissionsberechtigung und dem wirtschaftlichen Interesse an ihrer Erlangung nicht der Fall. Schließlich kann auch § 47 Abs. 2 Satz 1 GKG, wenn - wie hier - der Kläger Rechtsmittelführer ist, nicht zu einer Begrenzung des Streitwertes führen. Nach dieser Vorschrift ist der Streitwert durch den Wert des Streitgegenstandes des ersten Rechtszuges begrenzt. Ihr Sinn besteht darin, den Wert des Streitgegenstandes auch dann auf die Höhe des Streitwertes des ersten Rechtszuges zu begrenzen, wenn das an sich nach § 47 Abs. 1 Satz 1 GKG maßgebliche Interesse des Beklagten als Rechtsmittelkläger höher als das des Klägers zu bewerten wäre. Vertrauensschutz für den Kläger, wenn er selbst Rechtsmittelführer ist und deshalb sein Interesse unverändert die Höhe des Streitwertes bestimmt, lässt sich daraus nicht herleiten. Außerdem kommt es für § 47 Abs. 2 Satz 1 GKG nicht auf die Höhe des in der ersten Instanz festgesetzten, sondern des nach § 52 Abs. 1 GKG objektiv angemessenen Streitwertes an (Beschlüsse vom 14. Oktober 1988 - BVerwG 4 C 58.84 - Buchholz 360 § 25 GKG Nr. 3 S. 3 = Rechtspfleger 1989, 171 und vom 10. Dezember 1992 - BVerwG 6 B 42.92 - Buchholz 360 § 14 GKG Nr. 4 S. 2 = juris Rn. 2; BGH, Beschluss vom 30. Juli 1998 - III ZR 56/98 - NJW-RR 1998, 452). Dieser war hier ausgehend von einem Börsenpreis eines Zertifikats bei Eingang der Klage am 21. Januar 2009 von 11,12 € wegen der in § 39 Abs. 2 GKG festgelegten Obergrenze nicht geringer als im Revisionsverfahren.
Gemäß § 39 Abs. 2 GKG beträgt der Streitwert höchstens 30 000 000 €. Für eine weitergehende Deckelung fehlt es an einer normativen Grundlage. Sie ist auch nicht aus Gründen der Verhältnismäßigkeit geboten. Anhaltspunkte dafür, dass die Erlangung gerichtlichen Rechtsschutzes durch die Streitwertfestsetzung unangemessen erschwert werden könnte, sind angesichts der wirtschaftlichen Bedeutung des Emissionshandels für die Beteiligten nicht ersichtlich.

1 Die Anhörungsrüge ist unbegründet. Die Festsetzung des Wertes des Streitgegenstandes im Beschluss des Senats vom 10. Oktober 2012 - BVerwG 7 C 10.10 - beruht nicht auf einer Verletzung des rechtlichen Gehörs der Klägerin (§ 108 Abs. 2 VwGO, Art. 103 Abs. 1 GG). Der erkennende Senat hat bereits in seinem Beschluss vom 3. Juli 2012 - BVerwG 7 KSt 1.12 - darauf hingewiesen, dass sich in Streitigkeiten über die Zuteilung von Emissionsberechtigungen der Streitwert im Rechtsmittelverfahren nach den Anträgen des Rechtsmittelführers bestimmt (§ 47 Abs. 1 Satz 1 GKG) und für die Wertberechnung der Zeitpunkt der den jeweiligen Streitgegenstand betreffenden Antragstellung maßgebend ist, der den Rechtszug einleitet (§ 40 GKG). Den Prozessbevollmächtigten der Klägerin, die an diesem Verfahren beteiligt waren, musste dieser auf den Wert der jeweiligen Emissionsberechtigungen im Zeitpunkt der Antragstellung abstellende Ansatzpunkt des Senats für die Festsetzung des Streitwertes daher ohne Weiteres bekannt sein.

2 Das Gegenvorbringen der Klägerin zur Höhe des Streitwertes gibt dem Senat keinen Anlass, von dessen Festsetzung in seinem Beschluss vom 10. Oktober 2012 abzugehen. Weder bindet die vorläufige Streitwertfestsetzung gemäß § 63 Abs. 1 Satz 1 GKG, die wegen ihres Charakters der Vorläufigkeit oft schon aus Gründen der Praktikabilität ohne Weiteres an die Streitwertfestsetzung der Vorinstanz anschließen kann, den Senat bei der endgültigen Festsetzung noch hat es der bisherigen Rechtsprechung des Senats entsprochen, bei Streitigkeiten über die Zuteilung von Emissionsberechtigungen ausgehend von einem pauschalierten Betrag von 10 € je Berechtigung den Streitwert auf 2,5 % des Wertes der bislang erfolgten Gesamtzuteilung an die jeweilige Anlage zu deckeln. Hierzu und zu dem weiteren Einwand der Klägerin, dass der Rechtsschutz umso teurer werde, je massiver der Eingriff in die Grundrechte der Klägerin erfolge und dies mit Art. 19 Abs. 4 GG nicht vereinbar sei, hat der Senat mit Beschluss vom 21. Februar 2013 - BVerwG 7 C 18.11 - (UA S. 22), der den Prozessbevollmächtigten der Klägerin ebenso bekannt ist, folgendes ausgeführt, woran festzuhalten ist:
Nach § 47 Abs. 1 i.V.m. § 52 Abs. 1 GKG ist der Streitwert für das Revisionsverfahren nach der sich aus dem Antrag des Rechtsmittelführers für ihn ergebenden Bedeutung der Sache nach Ermessen zu bestimmen. Die Klägerin hat im Revisionsverfahren beantragt, die Beklagte zu verpflichten, ihr für die Zuteilungsperiode 2008 bis 2012 weitere Emissionsberechtigungen zuzuteilen. Die sich für sie ergebende Bedeutung dieses Begehrens wird durch das Produkt aus dem börsennotierten Preis eines Zertifikats am nach § 40 GKG maßgebenden Tag der Einlegung der Revision ... und der Zahl der begehrten Emissionsberechtigungen ... abgebildet ... Der Börsenpreis spiegelt trotz seiner Schwankungen das wirtschaftliche Interesse an einer Emissionsberechtigung realistischer wieder als ein gegriffener pauschaler Marktwert (so OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 21. Juni 2011 - OVG 12 B 49.09 - juris Rn. 40 <10 €>). Der Börsenpreis bei Revisionseinlegung kann nicht nur für die an diesem Tag bereits fälligen Emissionsberechtigungen - die Behörde hatte Berechtigungen bis zum 28. Februar eines Jahres auszugeben, für das Berechtigungen auszugeben sind (§ 9 Abs. 2 Satz 3 TEHG a.F.) -, sondern mangels anderer Anhaltspunkte auch für die erst künftig fällig werdenden Berechtigungen angesetzt werden.
... Die Praxis der Verwaltungsgerichte, für Klagen auf Erteilung einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung 2,5 % der Investitionssumme anzusetzen (vgl. Nr. 19.1.1 des Streitwertkatalogs), kann nicht dazu führen, auch bei Klagen auf Zuteilung weiterer Emissionsberechtigungen nur 2,5 % der begehrten Berechtigungen zu berücksichtigen. Die Investitionssumme geht über das wirtschaftliche Interesse an der Errichtung einer Anlage und die mit ihr verbundenen Gewinnerwartungen typischerweise weit hinaus. Das ist beim Marktpreis einer Emissionsberechtigung und dem wirtschaftlichen Interesse an ihrer Erlangung nicht der Fall. Schließlich kann auch § 47 Abs. 2 Satz 1 GKG, wenn - wie hier - der Kläger Rechtsmittelführer ist, nicht zu einer Begrenzung des Streitwertes führen. Nach dieser Vorschrift ist der Streitwert durch den Wert des Streitgegenstandes des ersten Rechtszuges begrenzt. Ihr Sinn besteht darin, den Wert des Streitgegenstandes auch dann auf die Höhe des Streitwertes des ersten Rechtszuges zu begrenzen, wenn das an sich nach § 47 Abs. 1 Satz 1 GKG maßgebliche Interesse des Beklagten als Rechtsmittelkläger höher als das des Klägers zu bewerten wäre. Vertrauensschutz für den Kläger, wenn er selbst Rechtsmittelführer ist und deshalb sein Interesse unverändert die Höhe des Streitwertes bestimmt, lässt sich daraus nicht herleiten. Außerdem kommt es für § 47 Abs. 2 Satz 1 GKG nicht auf die Höhe des in der ersten Instanz festgesetzten, sondern des nach § 52 Abs. 1 GKG objektiv angemessenen Streitwertes an (Beschlüsse vom 14. Oktober 1988 - BVerwG 4 C 58.84 - Buchholz 360 § 25 GKG Nr. 3 S. 3 = Rechtspfleger 1989, 171 und vom 10. Dezember 1992 - BVerwG 6 B 42.92 - Buchholz 360 § 14 GKG Nr. 4 S. 2 = juris Rn. 2; BGH, Beschluss vom 30. Juli 1998 - III ZR 56/98 - NJW-RR 1998, 1452). ...
Gemäß § 39 Abs. 2 GKG beträgt der Streitwert höchstens 30 000 000 €. Für eine weitergehende Deckelung fehlt es an einer normativen Grundlage. Sie ist auch nicht aus Gründen der Verhältnismäßigkeit geboten. Anhaltspunkte dafür, dass die Erlangung gerichtlichen Rechtsschutzes durch die Streitwertfestsetzung unangemessen erschwert werden könnte, sind angesichts der wirtschaftlichen Bedeutung des Emissionshandels für die Beteiligten nicht ersichtlich.

3 Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Einer Streitwertfestsetzung bedarf es nicht, weil sich die Gerichtsgebühr unmittelbar aus Nr. 5400 der Anl. 1 zum GKG ergibt.

1 Die Anhörungsrüge ist unzulässig. Die Klägerin hat entgegen § 152a Abs. 2 Satz 6 VwGO nicht dargelegt, dass der Senat ihren Anspruch auf rechtliches Gehör in dem angegriffenen Beschluss vom 15. März 2013 in entscheidungserheblicher Weise verletzt hat. Sie hat nicht aufgezeigt, dass der Senat bei der Beurteilung ihres Vorbringens im Rahmen der Gegenvorstellung entscheidungserheblichen Vortrag nicht zur Kenntnis genommen oder nicht in Erwägung gezogen hat.

2 Die Klägerin unterstellt, dass sich der Senat mit dem Hilfsantrag zu 3. der Gegenvorstellung inhaltlich nicht auseinander gesetzt hat und greift darüber hinaus lediglich die Richtigkeit des die Gegenvorstellung zurückweisenden Beschlusses an.

3 Der Senat hat sich der Rechtsauffassung der Klägerin nicht anschließen können, wonach auch der Streitwert im Rechtsmittelverfahren eines Klägers gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 GKG durch den Wert des Streitgegenstandes des ersten Rechtszuges begrenzt sei und dieser folglich im vorliegenden Fall auf 22 585 622,00 € hätte festgesetzt werden müssen. Dies wird in der Beschlussbegründung ausdrücklich verlautbart und durch wörtliche Wiedergabe eines die Auslegung des § 47 Abs. 2 Satz 1 GKG behandelnden Senatsbeschlusses begründet. Dass der Senat in Einklang mit der zitierten obergerichtlichen Rechtsprechung, die zwar noch auf der alten, in § 47 Abs. 1 und 2 GKG inhaltlich aber unverändert fortgeführten Regelung des § 14 Abs. 1 und 2 GKG a.F. beruht, zu einem anderen Ergebnis gelangt ist, als die Klägerin für richtig hält, berührt ihren Anspruch auf rechtliches Gehör nicht.

4 Sollte die Klägerin mit dem Hinweis, der Senat habe sie in seinem Beschluss vom 15. März 2013 erstmals mit der Rechtsauffassung konfrontiert, dass § 47 Abs. 2 Satz 1 GKG nicht anwendbar sei, das Vorliegen einer Überraschungsentscheidung geltend machen wollen, kann sie mit dieser Rüge schon deshalb nicht durchdringen, weil diese Rechtsauffassung gefestigter Rechtsprechung entspricht.

5 Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.