Bundesverwaltungsgericht

BVerwG 3 C 17.13 [ ECLI:DE:BVerwG:2013:121213U3C17.13.0 ]

vom 12.12.2013

Rechtsquellen:

GG Art. 12 Abs. 1
HeilBerG NRW §§ 6a, 29, 31, 32 Satz 2 Nr. 2
Berufsordnung der Tierärzte- § 11
kammer Westfalen-Lippe

Stichworte:

Tierarzt; Tierarztpraxis; Niederlassung in einer Praxis; Erstpraxis; Zweitpraxis; Tierärztekammer; Berufsordnung; Kammersatzung; gesetzliche Ermächtigung; Berufspflichten; berufsrechtliche Belange; ordnungsgemäße Berufsausübung; Zustimmung zur Errichtung der Zweitpraxis; Zustimmungserfordernis; Zustimmungsvorbehalt; zustimmungspflichtig; anzeigepflichtig; berufsständische Versorgungseinrichtung; Versorgungswerk; Pflichtmitgliedschaft; Pflichtversorgung; Beiträge zur Pflichtversorgung; Beitragszahlungen; Beitragsrückstand; Sozialabgaben; Sozialversicherungsabgaben; Nichterfüllung öffentlich-rechtlicher Zahlungsverpflichtungen; wirtschaftliche Leistungsfähigkeit; Berufsfreiheit; Berufsausübungsregelung; Verhältnismäßigkeit.

Leitsätze:

Es ist mit dem Grundrecht der Berufsfreiheit vereinbar, wenn die Berufsordnung einer Tierärztekammer die Errichtung einer Zweitpraxis einem Zustimmungsvorbehalt unterwirft und für die Erteilung der Zustimmung verlangt, dass berufsrechtliche Belange nicht beeinträchtigt werden.

Die Kammer darf einem Tierarzt, der seinen Zahlungspflichten gegenüber dem berufsständischen Versorgungswerk nicht ordnungsgemäß nachgekommen ist und erhebliche Beitragsrückstände angesammelt hat, wegen Verletzung der Berufspflichten die Zustimmung für eine Zweitpraxis versagen.


BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

IM NAMEN DES VOLKES

URTEIL

BVerwG 3 C 17.13

VG Münster - 25.03.2009 - AZ: VG 5 K 955/08
OVG Münster - 13.06.2012 - AZ: OVG 13 A 1073/09

In der Verwaltungsstreitsache hat der 3. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 12. Dezember 2013
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Kley,
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Liebler und Dr. Wysk,
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Kuhlmann und
den Richter am Bundesverwaltungsgericht Rothfuß
für Recht erkannt:

Die Revision des Klägers gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 13. Juni 2012 wird zurückgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.

Gründe

I

1 Der aus Polen stammende Kläger ist niedergelassener Tierarzt mit langjährigem Praxissitz in L. (Kreis S.). Im Juli 2007 beantragte er bei der beklagten Tierärztekammer die Zustimmung zur Errichtung einer Zweitpraxis in I., die er seit August 2007 betreibt. Die Beklagte versagte mit Bescheid vom 28. August 2007 die Zustimmung. Die finanzielle Leistungsfähigkeit des Klägers unterliege erheblichen Bedenken, so dass eine ordnungsgemäße tierärztliche Versorgung nicht gewährleistet erscheine. In den vergangenen neun Jahren sei er seiner Verpflichtung zur Zahlung von Kammer- und Ausbildungsbeiträgen nur schleppend und teilweise erst nach Einleitung von Zwangsmaßnahmen nachgekommen.

2 Den Widerspruch des Klägers wies die Beklagte mit Bescheid vom 12. März 2008 zurück. Zur Begründung führte sie ergänzend an, dass der Kläger beim berufsständischen Versorgungswerk der Kammer Beitragsschulden in Höhe von über 90 000 € habe.

3 Im Klageverfahren hat der Kläger geltend gemacht, dass sich aus dem nordrhein-westfälischen Heilberufsgesetz (HeilBerG) in Verbindung mit der Berufsordnung (BO) der Beklagten ein Anspruch auf Erteilung der Zustimmung ergebe. Die Ausübung der tierärztlichen Tätigkeit sei grundsätzlich an die Niederlassung in einer Praxis gebunden. § 29 HeilBerG erlaube Ausnahmen, wenn berufsrechtliche Belange nicht beeinträchtigt würden. Die Beklagte habe zwar in ihrer Berufsordnung nicht näher geregelt, unter welchen Voraussetzungen die Zustimmung für eine Zweitpraxis zu erteilen sei. Im Lichte des Grundrechts auf freie Berufsausübung sei für eine Versagung jedoch kein Raum, wenn wie hier für beide Praxen ein ordnungsgemäßer Betrieb gesichert erscheine. Die Zweifel der Beklagten an seiner finanziellen Leistungsfähigkeit seien nicht nachvollziehbar. Seit 2005 komme er den Beitragszahlungen an das Versorgungswerk regelmäßig nach, und er habe auch bereits begonnen, die Rückstände zu begleichen. Abgesehen davon dürfe seine finanzielle Situation für die Entscheidung kein Kriterium sein. Die Gründung der Erstpraxis sei lediglich anzeigepflichtig und verlange keine Angaben zu den wirtschaftlichen Verhältnissen, obwohl die finanzielle Belastung durch teure Erstanschaffungen erheblich sei. Es sei deshalb unverständlich, wenn die Beklagte diesen Aspekt bei der Gründung einer Zweitpraxis, die mit einer wesentlich geringeren Kostenbelastung einhergehe, derart in den Vordergrund stelle. Im Übrigen sei seine Zweitpraxis bereits komplett ausgestattet, so dass keine größeren Investitionen mehr anfielen.

4 Die Beklagte hat vorgetragen, dass zu einer ordnungsgemäßen tierärztlichen Versorgung auch die finanzielle Zuverlässigkeit des Tierarztes gehöre. Unzureichende Mittel könnten zu Mängeln bei der personellen und sachlichen Praxisausstattung führen. Die Beitragsrückstände des Klägers seien beständig angewachsen. Zudem sei ihr bekannt geworden, dass er auch mit der Zahlung von Sozialversicherungsabgaben für seine Angestellten säumig geworden sei.

5 Die Klage auf Verpflichtung der Beklagten, die begehrte Zustimmung zu erteilen, ist in den Vorinstanzen ohne Erfolg geblieben. Das Oberverwaltungsgericht hat im Wesentlichen ausgeführt: Die in § 29 HeilBerG, § 11 BO vorgesehene grundsätzliche Bindung der Tätigkeit des niedergelassenen (Tier-)Arztes an eine Praxis und das an berufsrechtlichen Belangen orientierte Zustimmungserfordernis für die Errichtung einer Zweitpraxis unterlägen keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Es handele sich um eine zulässige Beschränkung der Berufsausübung, die der Qualitätssicherung der tierärztlichen Versorgung diene. Wegen des Regel-Ausnahme-Verhältnisses sei nicht zu beanstanden, dass die Zulassung einer zweiten Praxis von weitergehenden Anforderungen abhängig gemacht werde als die Gründung der Erstpraxis. Was unter dem Begriff der berufsrechtlichen Belange zu verstehen sei, werde zwar weder in der Berufsordnung noch in § 29 HeilBerG ausdrücklich definiert. Aus der Gesamtschau der einschlägigen Bestimmungen lasse sich jedoch ableiten, dass zu den relevanten Belangen auch die regelmäßige und fristgemäße Abführung von Sozialabgaben einschließlich der Beiträge für die eigene Altersversorgung gehöre. Unter Berücksichtigung der nach Art. 12 Abs. 1 GG geschützten Berufsausübungsfreiheit habe die Beklagte die Zustimmung zur Errichtung einer tierärztlichen Zweitpraxis zu erteilen, wenn die tierärztliche Versorgung in beiden Praxen personell und sachlich gewährleistet sei und auch sonst keine konkreten Anhaltspunkte für eine berufsrechtswidrige Berufsausübung vorlägen. Der Kläger scheine zwar die Sozialabgaben für seine Angestellten nunmehr fristgerecht zu entrichten. Anders verhalte es sich aber mit den Zahlungen für die eigene Altersversorgung. Es bestehe nach wie vor ein erheblicher Beitragsrückstand beim Versorgungswerk der Beklagten (Stand Ende Mai 2012: über 101 000 €). Der Kläger sei nicht berechtigt, die auf der Grundlage von § 6a HeilBerG erhobenen Beitragszahlungen zu verweigern.

6 Mit der vom Senat wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassenen Revision verfolgt der Kläger sein Verpflichtungsbegehren weiter und beantragt hilfsweise die Feststellung, zur Errichtung der Zweitpraxis keiner Zustimmung zu bedürfen. Für das Zustimmungserfordernis nach § 11 BO fehle eine ausreichende gesetzliche Grundlage. Der Landesgesetzgeber müsse die wesentlichen, grundrechtserheblichen Regelungen selbst treffen und dürfe sie nicht der Satzungsgewalt der Beklagten überlassen. Diesen Anforderungen werde das Heilberufsgesetz nicht gerecht, weil sich aus § 29 und § 32 HeilBerG nicht entnehmen lasse, welche berufsrechtlichen Belange der Errichtung einer (tier-)ärztlichen Zweitpraxis entgegenstünden. Es gebe auch keinen allgemeinen Konsens unter den Tierärztekammern, dass eine Zweitpraxis nur ausnahmsweise und nur mit Zustimmung der Kammer zu erlauben sei. Das zeige § 11 Abs. 5 der Musterberufsordnung der Bundestierärztekammer, wonach Tierärzte neben dem Ort ihrer Niederlassung (Praxissitz) an weiteren Standorten eine Praxis betreiben könnten (Zweitpraxis) und das lediglich anzuzeigen hätten. Umso eher bedürfe es einer gesetzlichen Festlegung der Voraussetzungen für die Errichtung einer Zweitpraxis.

7 Die Beklagte verteidigt das angegriffene Urteil.

II

8 Die Revision ist unbegründet. Das Oberverwaltungsgericht hat ohne Verstoß gegen Bundesrecht angenommen, dass der Kläger zur Errichtung einer Zweitpraxis der Zustimmung der Beklagten bedarf und dass die Voraussetzungen für deren Erteilung nicht vorliegen. Danach bleibt auch der erstmals in der Revisionsinstanz gestellte Hilfsantrag ohne Erfolg.

9 1. Der Senat ist an die berufungsgerichtliche Auslegung und Anwendung des irrevisiblen Landesrechts gebunden (§ 137 Abs. 1, § 173 Satz 1 VwGO i.V.m. § 560 ZPO). Für die revisionsgerichtliche Beurteilung ist daher von Folgendem auszugehen: Rechtsgrundlage für das streitige Zustimmungserfordernis sind § 11 der Berufsordnung der Beklagten vom 14. November 2007 (BO) und dessen Ermächtigungsgrundlage in § 31 und § 32 Satz 2 Nr. 2 des Heilberufsgesetzes (HeilBerG) vom 9. Mai 2000 (GV. NRW. S. 403, zuletzt geändert durch Gesetz vom 30. April 2013, GV. NRW. S. 202). Nach § 11 Abs. 3 Halbs. 1 i.V.m. Abs. 1 Satz 1 BO ist die Niederlassung in eigener Praxis an einen Ort gebunden und der Tierärztekammer anzuzeigen (§ 11 Abs. 2 BO). Die Errichtung einer Zweitpraxis bedarf der Zustimmung der zuständigen Tierärztekammer (§ 11 Abs. 3 Halbs. 2 BO). Nach dem Regelungsverständnis der Vorinstanzen setzt die Erteilung der Zustimmung voraus, dass berufsrechtliche Belange nicht beeinträchtigt werden (§ 11 Abs. 1 Satz 2 BO). § 31 HeilBerG ermächtigt die Kammern, das Nähere zu den Berufspflichten der Kammerangehörigen in der (genehmigungsbedürftigen) Berufsordnung zu regeln. Die Berufsordnung kann im Rahmen des § 29 HeilBerG weitere Vorschriften über Berufspflichten enthalten, insbesondere hinsichtlich der Ausübung des Berufs in eigener Praxis (§ 32 Satz 2 Nr. 2 HeilBerG). Nach § 29 Abs. 3 Satz 1 i.V.m. Abs. 2 Satz 1 HeilBerG ist die Ausübung tierärztlicher Tätigkeit grundsätzlich an die Niederlassung in einer Praxis gebunden. Die Kammern können in besonderen Einzelfällen Ausnahmen zulassen, wenn sichergestellt ist, dass berufsrechtliche Belange nicht beeinträchtigt werden (§ 29 Abs. 2 Satz 5 HeilBerG). Gemäß § 29 Abs. 1 HeilBerG sind die Kammerangehörigen u.a. verpflichtet, ihren Beruf gewissenhaft auszuüben. Nach dem Verständnis des Oberverwaltungsgerichts sind unter dem Begriff der berufsrechtlichen Belange die Berufspflichten des Tierarztes zu verstehen, wie sie sich aus den Bestimmungen des Heilberufsgesetzes und der Berufsordnung ergeben. Dazu zählt auch die regelmäßige und fristgerechte Abführung von Sozial(versicherungs)abgaben, einschließlich der Beiträge an die berufsständische Versorgungseinrichtung nach § 6a HeilBerG.

10 2. Der Zustimmungsvorbehalt nach § 11 Abs. 3 BO in der vom Berufungsgericht vorgenommenen Auslegung steht mit Art. 12 Abs. 1 GG in Einklang.

11 Es bedarf keiner Klärung, ob der Kläger die deutsche oder die polnische Staatsangehörigkeit besitzt und ob er sich als Pole unmittelbar auf Art. 12 Abs. 1 GG berufen kann. Als EU-Ausländer hätte er jedenfalls Anspruch auf eine entsprechende Grundrechtsgewährleistung (vgl. Art. 6 und Art. 9 EUV i.V.m. Art. 15 EU-Grundrechte-Charta; BVerfG, Kammerbeschluss vom 28. August 2007 - 1 BvR 2157/07 - juris Rn. 21).

12 Der mit dem Zustimmungserfordernis verbundene Eingriff in das Grundrecht auf freie Berufsausübung ist nach Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG nur auf der Grundlage einer gesetzlichen Regelung erlaubt, die den Anforderungen der Verfassung an grundrechtsbeschränkende Gesetze genügt. Die Regelung muss geeignet und erforderlich sein, um hinreichend wichtige Gemeinwohlbelange zu sichern, und sie darf zu dem angestrebten Zweck, eine ordnungsgemäße Berufsausübung zu gewährleisten, nicht außer Verhältnis stehen (stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 22. Mai 1996 - 1 BvR 744/88 u.a. - BVerfGE 94, 372 <389 f.> m.w.N.; BVerwG, Beschluss vom 30. September 2005 - BVerwG 6 B 51.05 - juris Rn. 9 m.w.N.).

13 a) § 11 Abs. 3 BO findet in den vom Oberverwaltungsgericht herangezogenen Vorschriften des nordrhein-westfälischen Heilberufsgesetzes eine hinreichende Ermächtigungsgrundlage.

14 aa) Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sind Berufsregelungen, die die Freiheit der Berufswahl berühren, vom Gesetzgeber selbst zu treffen. Lediglich Rand- oder Einzelfragen fachlich-technischer Art dürfen in dem gesetzlich vorgegebenen Rahmen auch durch Satzungsrecht eines öffentlich-rechtlichen Berufsverbandes geregelt werden. Bei Bestimmungen, die in die Freiheit der Berufsausübung eingreifen, bestehen grundsätzlich keine Bedenken, die Berufsverbände zur Normsetzung zu ermächtigen. Allerdings muss das zulässige Ausmaß der Grundrechtsbeschränkung in der gesetzlichen Ermächtigung umso deutlicher vorgegeben werden, je empfindlicher die Berufsangehörigen in ihrer freien beruflichen Betätigung beeinträchtigt werden und je stärker die Interessen der Allgemeinheit an der Art und Weise der Tätigkeit berührt werden (vgl. z.B. BVerfG, Beschlüsse vom 14. Dezember 1999 - 1 BvR 1327/98 - BVerfGE 101, 312 <322 f.>, vom 22. Mai 1996 a.a.O. S. 390, vom 14. Juli 1987 - 1 BvR 537/81 u.a. - BVerfGE 76, 171 <185> - und vom 9. Mai 1972 - 1 BvR 518/62 u.a. - BVerfGE 33, 125 <155 ff.>; BVerwG, Urteil vom 12. Dezember 1972 - BVerwG 1 C 30.69 - BVerwGE 41, 261 <262 f.>). Soweit es sich um Regelungen handelt, die die Ausübung des Berufs wesentlich prägen, müssen sie zumindest in den Grundzügen durch formelles Gesetz festgelegt werden (vgl. für die „statusbildenden“ Normen BVerfG, Beschluss vom 9. Mai 1972 a.a.O. S. 160 <bejaht im Bereich des Facharztwesens>; Beschluss vom 13. Mai 1981 - 1 BvR 610/77 u.a. - BVerfGE 57, 121 <verneint für den Bereich der Fachanwaltsbezeichnungen>; BVerwG, Urteil vom 12. Dezember 1972 a.a.O. S. 263 <bejaht für die Heranziehung zum ambulanten ärztlichen Notfalldienst>).

15 Die Regelung der Beklagten über das Zustimmungserfordernis bei Errichtung einer tierärztlichen Zweitpraxis genügt diesen verfassungsrechtlichen Anforderungen. Das gilt unabhängig davon, ob die Eingriffsintensität mit derjenigen der so genannten „statusbildenden“ Normen zu vergleichen ist; denn der Landesgesetzgeber hat den Rahmen für die Ausübung der tierärztlichen Tätigkeit in eigener Praxis und die dabei geltenden Berufspflichten mindestens in den Grundzügen selbst vorgegeben, indem er - ausgehend von der bindenden Normauslegung durch das Berufungsgericht - die allgemeinen tier-/ärztlichen Berufspflichten in § 29 Abs. 1 HeilBerG umschreibt und die Niederlassungspflicht sowie die Voraussetzungen der Ausnahmen davon in § 29 Abs. 3 Satz 1 i.V.m. Abs. 2 Satz 1 und Satz 5 HeilBerG regelt. Die Satzungsgewalt der Beklagten wird dadurch hinreichend gesteuert und gebunden. Unschädlich ist, dass der Gesetzgeber in § 29 Abs. 2 Satz 5 und § 32 Satz 2 Nr. 2 HeilBerG auf allgemein formulierte Regeln oder Generalklauseln zurückgreift; denn das für die Bestimmung der beruflichen Pflichten maßgebliche Leitbild wird in § 29 Abs. 1 HeilBerG hinreichend deutlich umrissen (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 22. Mai 1996 a.a.O. S. 394 und vom 9. Mai 1972 a.a.O. S. 164).

16 bb) Dass ein niedergelassener Tierarzt grundsätzlich nur eine Praxis führen darf, stellt in Verbindung mit der Möglichkeit von Ausnahmen eine zulässige Berufsausübungsregelung dar. Sie ist durch hinreichende Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt und verhältnismäßig. Die berufliche Tätigkeit des niedergelassenen Tier-/Arztes ist typischerweise von einem besonderen Vertrauensverhältnis zwischen ihm und dem hilfesuchenden Publikum geprägt (vgl. § 29 Abs. 1 HeilBerG; BGH, Urteil vom 25. November 1993 - I ZR 281/91 - BGHZ 124, 224 <227>). Die Konzentration der Berufsausübung auf eine Praxis trägt dem Rechnung. Sie gewährleistet eine weitgehende Präsenz mit Sprechstunden an einem Ort und stellt so im Interesse der Patienten/Tierhalter sicher, dass der Tier-/Arzt zu den üblichen Zeiten regelmäßig erreichbar ist (VGH Mannheim, Urteil vom 16. Mai 2000 - 9 S 1445/99 - DVBl 2000, 1775 <1776>; BSG, Urteil vom 12. September 2001 - B 6 KA 64/00 R - NZS 2002, 443 <445>).

17 Dem steht nicht entgegen, dass ein Apotheker neben der Hauptapotheke bis zu drei Filialapotheken betreiben darf (§ 1 Abs. 2, § 2 Abs. 4 ApoG). Die tier-/ärztliche Berufsausübung ist keine gewerbliche Tätigkeit (vgl. § 29 Abs. 2 Satz 3 HeilBerG) und unterscheidet sich insoweit von der Tätigkeit des Apothekers (BVerfG, Beschluss vom 22. Mai 1996 a.a.O. S. 391, 393 <Apotheker ist auch Gewerbetreibender/Kaufmann>; siehe ferner BSG, Urteil vom 12. September 2001 a.a.O. S. 445 a.E.). Anderes ergibt sich auch nicht aus der von dem Kläger zitierten Entscheidung des Bundesgerichtshofs, wonach der Betreiber eines Hörgeräteakustik-Unternehmens nicht gegen das Gebot der Meisterpräsenz verstößt, wenn sein Hörgeräteakustiker-Meister wegen der Betreuung eines zweiten Betriebs nur halbtags im Geschäft anwesend ist (BGH, Urteil vom 17. Juli 2013 - I ZR 222/11 - MDR 2013, 1110). Damit ist der Streitfall des Klägers weder nach den tatsächlichen Gegebenheiten (vgl. insbesondere a.a.O. Rn. 17) noch in seiner rechtlichen Einordnung vergleichbar.

18 Verfassungsrechtliche Bedenken ergeben sich auch nicht im Hinblick auf die Angemessenheit der gesetzlichen Regelung. Das Oberverwaltungsgericht hat darauf hingewiesen, dass § 29 Abs. 2 HeilBerG Ausnahmen zulässt und die Errichtung einer tierärztlichen Zweitpraxis erlaubt, wenn berufsrechtliche Belange nicht beeinträchtigt werden. Das genügt den Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes, weil die Umstände des Einzelfalls angemessen berücksichtigt werden können. Die Einzelfallprüfung versetzt die zuständige Kammer in die Lage, das Verbot einer Zweitpraxis auf Fälle zu beschränken, in denen dies im Interesse einer ordnungsgemäßen Berufsausübung tatsächlich erforderlich ist (vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 23. August 2005 - 1 BvR 276/05 - juris Rn. 20).

19 b) Der somit im Rahmen einer verfassungsmäßigen Ermächtigungsgrundlage erlassene § 11 Abs. 3 BO genügt auch materiell den Anforderungen des Art. 12 Abs. 1 GG an eine Berufungsausübungsregelung.

20 Das Zustimmungserfordernis für die Errichtung einer Zweitpraxis ist ein verhältnismäßiges Mittel zur Sicherstellung einer ordnungsgemäßen Berufsausübung. Die Beklagte ist nicht gehalten, sich auf eine Anzeigepflicht zu beschränken. Innerhalb der Vorgaben des Heilberufsgesetzes unterliegt es dem normativen Beurteilungs- und Gestaltungsspielraum der Beklagten (der satzungsgebenden Kammerversammlung), wie sie die ihr gesetzlich zugewiesenen Aufgaben (vgl. § 6 HeilBerG) erfüllt und von der übertragenen Regelungsbefugnis - hier nach § 32 Satz 2 Nr. 2 i.V.m. § 29, § 31 HeilBerG - Gebrauch macht. Die Grenze dieses Spielraums ist (erst) erreicht, wenn die Einschätzungen der Beklagten offensichtlich fehlsam oder mit der Wertordnung des Grundgesetzes unvereinbar sind. Dafür ist hier nichts ersichtlich. Ein Gleichklang mit der anzeigepflichtigen Gründung der Erstpraxis ist nicht geboten, wie das Oberverwaltungsgericht unter Hinweis auf das Regel-Ausnahme-Verhältnis zutreffend ausgeführt hat. Ebenso wenig lässt sich erkennen, dass der Zustimmungsvorbehalt für die davon betroffenen Tierärzte unzumutbar wäre.

21 Demzufolge kann sich der Kläger auch nicht mit Erfolg darauf berufen, dass nach den Berufsordnungen anderer (Tier-)Ärztekammern die Errichtung einer zweiten Praxis lediglich anzeigepflichtig ist. Dasselbe gilt mit Blick auf die von ihm in Bezug genommene - ohnehin keine Rechtswirksamkeit beanspruchende - Bestimmung des § 11 Abs. 5 der Musterberufsordnung der Bundestierärztekammer. Die Beklagte durfte ohne Weiteres zu der Einschätzung gelangen, dass sich das Ziel, berufsrechtswidrige Zustände zu verhindern, mit dem Mittel des Zustimmungsvorbehalts effektiver verwirklichen lässt als mit dem Mittel einer Anzeigepflicht (vgl. schon BSG, Urteil vom 20. Februar 1968 - 6 RKa 3/66 - BSGE 28, 5 <6 f.>). Bedenken ergeben sich auch nicht in Ansehung des allgemeinen Gleichheitssatzes (Art. 3 Abs. 1 GG). Der Anspruch auf Gleichbehandlung kann stets nur gegen den jeweiligen Normgeber gerichtet sein und den Vergleich mit den übrigen Normunterworfenen betreffen (stRspr, vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 29. Dezember 2004 - 1 BvR 113/03 - NVwZ-RR 2005, 297 m.w.N.; BVerwG, Beschluss vom 6. Dezember 2006 - BVerwG 10 B 62.06 - Buchholz 445.1 Allgemeines Wasserrecht Nr. 12 Rn. 7).

22 3. Es ist auch nicht zu beanstanden, dass das Oberverwaltungsgericht bei der Anwendung des § 11 Abs. 3, Abs. 1 Satz 2 BO die regelmäßige und fristgerechte Entrichtung der Beiträge zur berufsständischen Pflichtversorgung als berücksichtigungsfähigen Belang eingestuft hat.

23 Die Errichtung des Versorgungswerks und die Beitragserhebung finden ihre Rechtsgrundlage in § 6a HeilBerG. Danach müssen die Heilberufskammern Versorgungseinrichtungen für die Kammerangehörigen (und ihre Familienmitglieder) schaffen (Abs. 1 Satz 1). Sie können die Kammerangehörigen verpflichten, Mitglieder der Versorgungseinrichtung zu werden (Abs. 1 Satz 2). Die Versorgungseinrichtung erhebt von ihren Mitgliedern die zur Erbringung der Versorgungsleistungen notwendigen Beiträge (Abs. 5). Das Nähere hat die Beklagte durch Satzung geregelt und darin eine Pflichtmitgliedschaft grundsätzlich aller Kammerangehörigen bestimmt. Dagegen ist aus Sicht des Bundesrechts nichts zu erinnern (stRspr, z.B. Beschlüsse vom 20. August 2007 - BVerwG 6 B 40.07 - juris Rn. 8 f. und vom 12. Mai 1982 - BVerwG 5 B 65.81 - Buchholz 430.4 Versorgungsrecht Nr. 10; BVerfG, Kammerbeschluss vom 4. April 1989 - 1 BvR 685/88 - NJW 1990, 1653 m.w.N.). Die Pflichtversorgung bezweckt die wirtschaftliche Absicherung der Kammerangehörigen und dient damit der Erhaltung eines leistungsfähigen Berufsstandes. Die finanzielle Stabilität des Versorgungsträgers ist daher ein wichtiger Gemeinwohlbelang (Beschluss vom 20. August 2007 a.a.O. Rn. 9). Demzufolge liegt es im besonderen Interesse des Versorgungsträgers, dass die Mitgliedsbeiträge ordnungsgemäß entrichtet werden; denn sie bilden den Kapitalstock des Vermögens der Versorgungseinrichtung, das zur Deckung der zu erbringenden Versorgungsleistungen dient. Hiernach unterliegt es keinen Zweifeln, dass die regelmäßige und fristgerechte Erfüllung der Beitragspflichten gegenüber dem Versorgungswerk zu den Berufspflichten eines Tierarztes zählt. Das wird bestätigt durch einen Vergleich mit den Anforderungen an die berufliche Betätigung von Gewerbetreibenden. In der Rechtsprechung ist anerkannt, dass die ordnungsgemäße Ausübung eines Gewerbes (auch) verlangt, öffentlich-rechtlichen Zahlungsverpflichtungen, die mit der Betriebsführung in Zusammenhang stehen, regelmäßig und pünktlich nachzukommen (vgl. Urteil vom 2. Februar 1982 - BVerwG 1 C 146.80 - BVerwGE 65, 1 <zur Unzuverlässigkeit nach § 35 GewO>). Es liegt auf der Hand, dass für die Berufsausübung von Angehörigen der freien Berufe nichts anderes gelten kann.

24 Damit ist nicht gesagt, dass jede Nichteinhaltung der Berufspflicht geeignet ist, das Verbot einer Zweitpraxis zu rechtfertigen. Das Verhältnismäßigkeitsgebot verlangt, dass es sich um einen erheblichen Verstoß handelt. Die Nichterfüllung der Beitragspflichten gegenüber dem Versorgungswerk muss zeitlich und der Höhe nach von Gewicht sein.

25 Missverständlich ist die Formulierung in dem angegriffenen Urteil, dass die Zustimmung zur Errichtung einer tierärztlichen Zweitpraxis „im Wege der Ermessensentscheidung“ zu erteilen ist (S. 6 des Urteilsabdrucks). Der Senat weist zur Klarstellung darauf hin, dass die Zustimmung im Lichte der Bedeutung des Grundrechts der Berufsfreiheit und des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes zwingend zu erteilen ist, wenn die Zweitpraxis keine berufsrechtlichen Belange beeinträchtigt. Auf der Rechtsfolgenseite bleibt insoweit kein Raum für die Ausübung von Ermessen.

26 4. Danach haben die Vorinstanzen zu Recht angenommen, dass die Beklagte dem Kläger die begehrte Zustimmung versagen durfte, weil berufsrechtliche Belange entgegenstehen. Nach den Tatsachenfeststellungen des Oberverwaltungsgerichts (§ 137 Abs. 2 VwGO) ist der Kläger seinen Zahlungsverpflichtungen gegenüber dem Versorgungswerk in der Vergangenheit in erheblichem Umfang nicht nachgekommen. Es besteht ein beträchtlicher Beitragsrückstand in Höhe von mehr als 100 000 €. Die Inbetriebnahme der Zweitpraxis im August 2007 hat nicht dazu geführt, dass der Kläger die bis dahin aufgelaufenen Verbindlichkeiten nachhaltig abgebaut hat. Im Gegenteil leistete er auch in der Folge über einen langen Zeitraum keine Beiträge für seine Pflichtversorgung. Diese Umstände lassen auf eine unzureichende wirtschaftliche Leistungsfähigkeit oder -bereitschaft des Klägers schließen und rechtfertigen die Annahme, dass eine ordnungsgemäße Berufsausübung (weiterhin) nicht gewährleistet ist. Hinzu kommt, dass der Kläger in der Vergangenheit wiederholt die Sozialabgaben für seine Praxisangestellten nicht regelmäßig und fristgerecht abgeführt hat. Auch dies begründet Zweifel an einer gewissenhaften Berufsausübung.

27 Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Kley
Liebler
Dr. Wysk
Dr. Kuhlmann
Rothfuß
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