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Verfahrensinformation

Die Kläger wenden sich gegen die Inanspruchnahme ihrer landwirtschaftlich genutzten Flächen für den Teilabschnitt 3/2 der Bundesautobahn A 281 (Eckverbindung Bremen). Sie halten das Vorhaben, das der Entlastung der Autobahnen A 1 und A 27 sowie der Anbindung eines Güterverkehrszentrums dient, nicht für erforderlich bzw. präferieren eine andere Trassenführung. Sie rügen ferner eine unzureichende Umweltverträglichkeitsprüfung und beanstanden die mangelhafte Berücksichtigung ihrer privaten Belange (Lärmschutz, Existenzgefährdung).


Urteil vom 21.05.2008 -
BVerwG 9 A 68.07ECLI:DE:BVerwG:2008:210508U9A68.07.0

Urteil

BVerwG 9 A 68.07

In der Verwaltungsstreitsache hat der 9. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 21. Mai 2008
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Storost,
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Rubel, Dr. Nolte, Domgörgen und die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Buchberger
für Recht erkannt:

  1. Die Klage wird abgewiesen.
  2. Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

Gründe

I

1 Der Kläger wendet sich gegen den Planfeststellungsbeschluss der Beklagten für den Teilbauabschnitt 3/2 der Bundesautobahn A 281 zwischen Merkurstraße und Stromer Landstraße. Er ist Eigentümer verpachteter weidewirtschaftlich genutzter Grundstücke, von denen eine Gesamtfläche von 11 840 m2 für das Vorhaben dauerhaft in Anspruch genommen werden soll.

2 Das Vorhaben ist Teil des im Bedarfsplan für die Bundesfernstraßen als "vordringlicher Bedarf" eingestuften Neubaus der A 281 als nordwestlicher Eckverbindung zwischen den Bundesautobahnen A 1 und A 27 auf bremischem Stadtgebiet. Als lfd. Nr. 36 ist die A 281 darüber hinaus in der Anlage zu § 17e Abs. 1 FStrG enthalten. Die Linienbestimmung erfolgte im Jahr 1984. Der Bauabschnitt 1 sowie je ein Teilbauabschnitt der Bauabschnitte 2 und 3 sind bereits dem Verkehr übergeben worden. Der vierstreifige Abschnitt 3/2 (gemäß Regelquerschnitt 26 der Richtlinien für die Anlage von Straßen <RAS-Q 96> bei reduziertem Mittelstreifen) beginnt mit der Anbindung an das Güterverkehrszentrum über die Merkurstraße nördlich der Anschlussstelle Bremen-Strom (Bau-km 6+740), verläuft in südöstlicher Richtung auf der im Flächennutzungsplan der Beklagten dargestellten Linie im (nicht ausreichenden) Freihaltekorridor entlang dem Güterverkehrszentrum zwischen dem Entwässerungsgraben GVZ-Süd und den Ausgleichsflächen für das vorhabenbedingt zu verlegende Mühlenhauser Fleet und endet mit der Verknüpfung mit dem Abschnitt 3/1 östlich der Stromer Landstraße (Bau-km 10+915).

3 Auf Antrag des Amtes für Straßen und Verkehr vom 19. September 2006 leitete der Senator für Bau, Umwelt und Verkehr für das Vorhaben das Anhörungsverfahren ein. Die öffentliche Auslegung erfolgte in der Zeit vom 20. November bis zum 19. Dezember 2006. Zeit und Ort der Auslegung waren zuvor ortsüblich bekannt gemacht worden. Die Bekanntmachung enthielt den Hinweis, dass Einwendungen nach Ablauf der Einwendungsfrist ausgeschlossen sind, wobei als Datum des letztmöglichen Zeitpunkts für das Erheben von Einwendungen der 3. Januar 2006 angegeben war.

4 Mit Schreiben vom 8. November 2006, das keinen Eingangsvermerk der Anhörungsbehörde trägt, erhob der Kläger Einwendungen gegen das Vorhaben. Er rügte vermehrte Immissionsbeeinträchtigungen des oberen Ortsteils von Strom, wandte sich gegen Bewirtschaftungsnachteile aufgrund der Inanspruchnahme seiner Grundstücke und verlangte einen Trassenverlauf im Bereich der bereits bestehenden Merkurstraße, wodurch Kosten gespart werden, größere Sandbewegungen und eine Verlegung des Fleets entfallen und das Schutzgut Natur größere Beachtung finden könnten. Die Einwendungen des Klägers wurden im Erörterungstermin am 26. April 2007 behandelt.

5 Mit Beschluss vom 24. September 2007 stellte die Beklagte den Plan für das Vorhaben fest. Zur Begründung wurde ausgeführt: Das Vorhaben liege im öffentlichen Interesse, das Interessen und Rechten Dritter und sonstigen Belangen vorgehe. Ihm komme für die Entwicklung des Wirtschaftsstandortes Bremen höchste Priorität zu. Die neue nordwestliche Eckverbindung zwischen der A 1 und der A 27 diene deren Entlastung sowie der Verbesserung der Verkehrsverhältnisse und in der Folge auch der Wohn- und Umweltsituation.

6 Die Einwendungen des Klägers wies der Planfeststellungsbeschluss zurück. Die Lärmgrenzwerte würden nur bei zwei Gebäuden überschritten, für die aus Gründen der Verhältnismäßigkeit passiver Lärmschutz vorgesehen sei. Als Verpächter drohten dem Kläger durch Bewirtschaftungsnachteile lediglich Pachteinbußen, deren Entschädigung nicht im Planfeststellungsbeschluss zu regeln sei. Die Trassierung entspreche den planerischen Vorgaben. Da die Merkurstraße der Erschließung der Grundstücke des Güterverkehrszentrums diene, komme sie als Alternativtrasse nicht in Betracht. Kostenvorteile seien mit einer solchen Trassenführung jedenfalls nicht verbunden, auch wenn die Notwendigkeit einer Fleetverlegung hierdurch entfiele. Beeinträchtigungen von Natur und Landschaftsbild würden vollständig kompensiert.

7 Gegen den ihm am 29. September 2007 zugestellten Planfeststellungsbeschluss hat der Kläger am 24. Oktober 2007 Klage erhoben. Er hält den Planfeststellungsbeschluss für materiell rechtswidrig.

8 Die Variantenprüfung sei unzureichend, weil schonendere und kostengünstigere Alternativen existierten. Hierzu gehöre zum einen die Trassenführung im Bereich der ohnehin schon an den Bauabschnitt 1 der A 281 angeschlossenen Merkurstraße, für die der bereits existierende Straßenlauf als Unterbau genutzt werden könne. Das bei der planfestgestellten Variante wegen des Grundwassers erforderliche Sandpolster sei ebenso entbehrlich wie die Inanspruchnahme privater Grundstücke, die Verlegung des Mühlenhauser Fleets und die Beeinträchtigung eines nachgemeldeten FFH-Gebietes in der Stromer Feldmark. Eine Anbindung des Anliegerverkehrs sei über andere Straßen möglich. Trotz hierfür erforderlicher Baumaßnahmen sei diese Alternative, für die die Beklagte keine konkreten Berechnungen vorgelegt, sondern höhere Kosten lediglich behauptet habe, immer noch die kostengünstigere. Vorzuziehen sei zum anderen auch eine weitere Variante, die wie die planfestgestellte im Freihaltekorridor, jedoch etwas näher zum Güterverkehrszentrum verlaufe, so dass weder eine Verlegung des Mühlenhauser Fleets noch eine Inanspruchnahme von Flächen des Klägers erforderlich würden.

9 Fehlerhaft sei auch die FFH-Verträglichkeitsprüfung, weil sie lediglich zwei bereits realisierte Windenergieanlagen berücksichtige, eine geplante weitere Anlage jedoch außer Acht lasse.

10 Der Kläger beantragt, den Planfeststellungsbeschluss der Beklagten vom 24. September 2007 aufzuheben, hilfsweise, festzustellen, dass der Planfeststellungsbeschluss der Beklagten vom 24. September 2007 rechtswidrig ist und nicht vollzogen werden darf.

11 Die Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen.

12 Sie hält das klägerische Vorbringen zur zweiten Trassenvariante sowie zur unzureichenden FFH-Verträglichkeitsprüfung mangels entsprechender Einwendung für präkludiert. Mit der Möglichkeit eines Trassenverlaufs im Bereich der Merkurstraße habe sich der Planfeststellungsbeschluss hinreichend auseinandergesetzt. Danach sei diese Alternative wegen der erforderlichen Anbindung der auf die Merkurstraße ausgerichteten Gewerbebetriebe bzw. - als Tunnel- oder Troglösung mit 3 bis 10fachen Baukosten - aus Kostengründen nicht möglich. Eine Verlegung des Mühlenhauser Fleets sei bei Realisierung der planfestgestellten Trasse unvermeidbar, weil der Freihaltekorridor selbst bei einer Realisierung des Querschnitts RQ 26 ohne Standstreifen zu schmal sei. Die Beeinträchtigungen des Fleets würden hinreichend kompensiert.

II

13 Die zulässige Klage ist unbegründet. Der angefochtene Planfeststellungsbeschluss leidet an keinem Rechtsfehler, der den Kläger in seinen Rechten verletzt und die - vollständige oder teilweise - Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses oder zumindest die Feststellung seiner Rechtswidrigkeit und Nichtvollziehbarkeit rechtfertigt. Deswegen kann offen bleiben, ob der Kläger mit seinen Einwendungen ganz oder teilweise präkludiert ist.

14 1. Das planfestgestellte Vorhaben verfügt über die erforderliche Planrechtfertigung. Der Neubau der A 281 ist in dem Bedarfsplan für die Bundesfernstraßen zum Fernstraßenausbaugesetz - FStrAbG - i.d.F. der Bekanntmachung vom 20. Januar 2005 (BGBl I S. 201) als vordringlicher Bedarf ausgewiesen. Nach § 1 Abs. 2 Satz 1 FStrAbG entsprechen die in den Bedarfsplan aufgenommenen Bauvorhaben den Zielsetzungen des § 1 Abs. 1 FStrG und sind damit gemessen hieran vernünftigerweise geboten. Die Feststellung, dass ein verkehrlicher Bedarf besteht, ist für die Planfeststellung verbindlich. Einer zusätzlichen Einzelfallprüfung bedarf es nicht. Die Verbindlichkeit erstreckt sich auch auf das gerichtliche Verfahren (stRspr; vgl. etwa Urteile vom 8. Juni 1995 - BVerwG 4 C 4.94 - BVerwGE 98, 339 <345 ff.> und vom 19. März 2003 - BVerwG 9 A 33.02 - Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 173 S. 157). Die gerichtliche Prüfung hat sich deswegen auf die Frage zu beschränken, ob der Gesetzgeber mit der Bedarfsfeststellung für das Vorhaben die Grenzen seines gesetzgeberischen Ermessens überschritten hat. Davon ist nur dann auszugehen, wenn die Feststellung des Bedarfs evident unsachlich ist (BVerfG, Kammerbeschluss vom 8. Juni 1998 - 1 BvR 650/97 u.a. - NVwZ 1998, 1060). Hierfür bestehen keine Anhaltspunkte. Sie ergeben sich insbesondere nicht daraus, dass nach den von der Beklagten im Gerichtsverfahren bestätigten Ausführungen des Planfeststellungsbeschlusses (S. 14) im Jahr 2015 mit einem Verkehrsaufkommen von 21 000 bis 22 000 Kfz/24 h zu rechnen ist. Zwar bewegt sich eine solche Verkehrsmenge nur im unteren Randbereich der Einsatzmöglichkeit für den vorgesehenen Straßenquerschnitt RQ 26, in dem dessen Wahl von bestimmten Randbedingungen abhängt (vgl. 3.1.3 2. Abs. i.V.m. Bild 5 der RAS-Q 96). Das Vorliegen solcher Bedingungen ist aber bereits im Hinblick auf den prognostizierten hohen LKW-Anteil zu bejahen, der in den Richtlinien ausdrücklich als Randbedingung genannt wird, die die gewählte Dimensionierung des Vorhabens für die prognostizierte Verkehrsmenge rechtfertigt.

15 2. Zu Unrecht hält der Kläger den Planfeststellungsbeschluss wegen unzureichender Variantenprüfung für rechtswidrig. Nach ständiger Rechtsprechung handelt eine Planfeststellungsbehörde nicht schon dann fehlerhaft, wenn eine andere als die von ihr bevorzugte Trassenführung ebenfalls mit guten Gründen vertretbar gewesen wäre. Die Grenze der planerischen Gestaltungsfreiheit bei der Auswahl zwischen verschiedenen Trassenvarianten ist erst dann überschritten, wenn eine alternative Linienführung sich unter Berücksichtigung aller abwägungserheblichen Belange eindeutig als die bessere, weil öffentliche und private Belange insgesamt schonendere darstellen würde, wenn sich mit anderen Worten diese Lösung der Behörde hätte aufdrängen müssen (vgl. etwa Urteil vom 9. Juni 2004 - BVerwG 9 A 11.03 - Buchholz 406.400 § 61 BNatSchG 2002 Nr. 5 S. 41 m.w.N.). Solche Mängel sind auf der Grundlage des Vorbringens des Klägers nicht erkennbar.

16 a) Die vom Kläger präferierte, nördlich am GVZ im Bereich der Merkurstraße entlang führende Trassenvariante hat die Beklagte gesehen und ausweislich der Ausführungen im Erläuterungsbericht (Planunterlage 1, S. 10 bis 14) und im Planfeststellungsbeschluss (S. 4 f. und 43) in ihre Entscheidung einbezogen. Das gilt sowohl für die ebenerdige Führung im Zuge der vorhandenen Trasse der Merkurstraße als auch für eine Ausgestaltung als Tunnel- oder Hochtrasse. Auch wenn der Planfeststellungsbeschluss (S. 4) darauf verweist, dass die planfestgestellte Trasse durch die Flächennutzungsplanung der Beklagten und die Linienbestimmung "weitgehend fixiert" sei, lassen die entsprechenden Ausführungen nicht erkennen, dass sich die Beklagte hieran ohne Möglichkeit einer Entscheidungsalternative gebunden sah. Sie hat sich vielmehr in der Sache mit den Argumenten der Trassenwahl und den konkreten Einwänden des Klägers auseinander gesetzt und sich dabei die Argumente aus der Vorplanung zu eigen gemacht und diese ergänzt. Wenn die Beklagte im Planfeststellungsverfahren keine grundlegend neue Alternativenprüfung durchgeführt hat, so ist dies im Hinblick darauf, dass die vom Kläger bevorzugte Trassenführung bereits in einem früheren Stadium als ungeeignet ausgeschieden wurde, nicht zu beanstanden (vgl. etwa Urteil vom 25. Januar 1996 - BVerwG 4 C 5.95 - BVerwGE 100, 238 <250>).

17 Es ist nicht zu erkennen, dass sich eine Trassenführung im Zuge der Merkurstraße der Sache nach aufdrängt. Das gilt zunächst für die vom Kläger bevorzugte ebenerdige Führung der Autobahn auf der Trasse der Merkurstraße. Ihr steht bereits die ungelöste Anbindung an den in Richtung Weser führenden Folgeabschnitt entgegen. Wie sich den vorliegenden Planunterlagen entnehmen lässt und auch vom Kläger nicht bestritten wird, lässt sich ein abrupter Knick von etwa 90 Grad in der Trassenführung am westlichen Planfeststel-lungsende (Anschlussstelle Bremen-Strom) nur vermeiden, wenn die Trasse entweder über die planfestgestellte Baggergutdeponie Bremen-Seehausen oder durch das westlich des geplanten Folgeabschnitts anschließende Europäische Vogelschutzgebiet geführt wird. Darüber hinaus könnte die Merkurstraße als Autobahn ihre bisherige Erschließungsfunktion für das Güterverkehrszentrum nicht mehr erfüllen. Für eine parallele Aufnahme von Autobahn und Erschließungsstraße reicht wiederum die Breite der Trasse Merkurstraße nach den nachvollziehbaren und vom Kläger nicht in Frage gestellten Darlegungen der Beklagten nicht aus. Mit der vom Kläger deswegen angeregten Übertragung der Erschließungsfunktion für das Güterverkehrszentrum auf die dort parallel zur Merkurstraße verlaufende Ludwig-Erhard-Straße hat sich die Beklagte zwar erst im verwaltungsgerichtlichen Verfahren auseinander gesetzt. Sie hat hier aber überzeugend dargelegt, dass die Ludwig-Erhard-Straße anders als die Merkurstraße die Erschließungsfunktion für die nördliche Erweiterung des Güterverkehrszentrums, für die nach den unwidersprochenen Ausführungen der Beklagten bereits eine Bebauungsplanung vorliegt, nicht übernehmen kann. Mit ungeeigneten Planungsalternativen musste sich die Beklagte im Planfeststellungsverfahren jedoch nicht befassen.

18 Eine mithin zur Realisierung der Trassenführung im Bereich der Merkurstraße allein in Betracht kommende Tunnel- oder Hochlage drängt sich ebenfalls nicht auf. Diese Varianten hat die Beklagte aus Kostengründen verworfen (Erläuterungsbericht, Planunterlage 1, S. 11). Das ist nicht zu beanstanden. Den im gerichtlichen Verfahren erfolgten allgemeinen Hinweis auf die 3 bis 5fachen Kosten einer Hochlage bzw. 5 bis 10fachen Kosten für ein Tunnelbauwerk hat die Beklagte durch Vergleichsrechnungen mit von ihr bereits durchgeführten Projekten konkretisiert. Danach ist bei Hochlage mit dem 3,6fachen der jetzigen Baukosten, d.h. insgesamt 162 Mio €, bei Tunnellage mit dem 5,3fachen, nämlich 240 Mio € zu rechnen. Der Kläger hat diese Angaben nicht substantiiert in Frage gestellt. Es ist auch nicht ersichtlich, dass die von der Beklagten herangezogenen Projekte für eine Vergleichsbetrachtung ungeeignet wären. Selbst wenn von nur 3fachen Baukosten auszugehen wäre, würden die Mehrkosten annähernd einen dreistelligen Millionenbetrag erreichen, demgegenüber Einsparungen, die ohnehin nur im Wegfall der Kosten für die Verlegung des Mühlenhauser Fleets bestehen könnten, die die Beklagte unwidersprochen mit 1,8 Mio € beziffert hat, praktisch nicht ins Gewicht fielen. Bei solchen Größenordnungen ist es jedenfalls unter Einbeziehung der Erwägungen der Beklagten, dass planfeststellungsbedingte Eingriffe in Natur und Landschaft, deren Rechtmäßigkeit der Kläger nicht in Frage gestellt hat, vollständig kompensiert werden und der Kläger lediglich als Verpächter durch den Flächenentzug betroffen ist, nicht zu beanstanden, wenn die Beklagte sich gegen diese Alternativen entschieden hat.

19 b) Die Variantenprüfung ist auch im Hinblick auf die vom Kläger erst im Klageverfahren geforderte Verschiebung der planfestgestellten Trasse in Richtung auf das Güterverkehrszentrum nicht zu beanstanden. Etwas anderes könnte nur gelten, wenn sich diese Variante auch ohne entsprechende Einwendung des Klägers für die Behörde hätte aufdrängen müssen. Das ist jedoch nicht der Fall. Denn die vom Kläger geforderte Verschiebung erweist sich als weniger geeignete Variante, die die Behörde schon aufgrund einer Grobanalyse in einem früheren Stadium ausscheiden konnte (vgl. Urteil vom 8. Juli 1998 - BVerwG 11 A 53.97 - BVerwGE 107, 142 <149>).

20 Wie sich aus dem Erläuterungsbericht (Planungsunterlage 1, S. 12) ergibt, hat die Beklagte die konkrete Lage der planfestgestellten Trasse im hierfür in seiner Breite nicht vollständig ausreichenden Freihaltekorridor "unter Beachtung der örtlichen Gegebenheiten" festgelegt. Als solche werden u.a. der GVZ-Entwässerungsgraben und die Lage der bereits früher als Ausgleichsmaßnahmen im Zusammenhang mit der Ausweisung des Güterverkehrszentrums festgelegten Dreiecksflächen genannt. Wie die Beklagte in der mündlichen Verhandlung nachvollziehbar und vom Kläger unwidersprochen erläutert hat, hätte eine Verschiebung der Trasse in Richtung Güterverkehrszentrum eine Überbauung des GVZ-Entwässerungsgrabens zur Folge, wodurch sich allein baubedingte Mehrkosten von ca. 3 bis 4 Mio € sowie Folgeprobleme durch die Verrohrung des Grabens im Hinblick auf Entwässerung und Unterhaltung ergäben. Es ist nicht zu beanstanden, wenn die Beklagte eine solche Variante im Blick auf den finanziellen Aufwand, der das Doppelte der durch den Wegfall der Fleetverlegung ersparten Kosten beträgt, sowie im Interesse der Erhaltung einer unkomplizierten und funktionierenden Entwässerungssituation nicht weiterverfolgt hat, zumal den hierdurch sich ergebenden Planungsvorteilen nur - in Bezug auf die Belange Natur und Landschaft - kompensierbare bzw. - bezogen auf den Eingriff in das Eigentum des Klägers - jedenfalls nicht existenzgefährdende Nachteile gegenüber stehen.

21 3. Ohne Erfolg rügt der Kläger schließlich, dass die Umweltauswirkungen unzureichend ermittelt worden seien, weil die vorgenommene FFH-Verträglichkeits-prüfung des planfestgestellten Vorhabens entgegen § 34 Abs. 1 i.V.m. § 10 Abs. 1 Nr. 11 BNatSchG bzw. § 26c Abs. 2 BremNatSchG nur zwei im Schutzgebiet vorhandene Windkraftanlagen, nicht jedoch eine weitere derartige Anlage berücksichtigt habe, die in diesem Bereich entstehen soll. Zwar ergibt sich aus den genannten Vorschriften - auch i.V.m. Art. 6 Abs. 3 FFH-RL -, dass die Verträglichkeitsprüfung auch auf solche Beeinträchtigungen der Erhaltungsziele eines Gebiets von gemeinschaftlicher Bedeutung oder eines Europäischen Vogelschutzgebiets zu erstrecken ist, die sich durch Pläne und Projekte im Zusammenwirken mit anderen Plänen und Projekten ergeben können. Dazu müssen die Auswirkungen der anderen Pläne und Projekte und damit das Ausmaß der Summationswirkung jedoch verlässlich absehbar sein. Das ist im Fall eines Projektes wie dem Vorhaben der Errichtung und des Betriebs einer Windkraftanlage grundsätzlich erst dann der Fall, wenn die hierfür erforderliche Genehmigung erteilt ist (vgl. auch Leitfaden des Bundesministeriums für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen zur FFH-Verträglichkeitsprüfung im Bundesfernstraßenbau, Ausgabe 2004, 5.2.5.5). Davon ist hier unstreitig nicht auszugehen. Es kann offen bleiben, ob sich die gebotene Gewissheit von Summationswirkungen schon zu einem früheren Zeitpunkt ergeben kann. Denn allein der Umstand, dass ein Genehmigungsverfahren für ein relevantes Projekt läuft, vermittelt diese Gewissheit jedenfalls nicht, solange noch offen ist, ob und welche Genehmigung erteilt wird. Mehr als die Tatsache eines "laufenden Genehmigungsverfahrens" hat der Kläger jedoch nicht geltend gemacht.

22 4. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.