Beschluss vom 05.11.2002 -
BVerwG 4 BN 8.02ECLI:DE:BVerwG:2002:051102B4BN8.02.0

Beschluss

BVerwG 4 BN 8.02

  • OVG für das Land Nordrhein-Westfalen - 23.10.2001 - AZ: OVG 10a D 192/98.NE

In der Normenkontrollsache hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 5. November 2002
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht
Dr. P a e t o w und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. L e m m e l und Dr. J a n n a s c h
beschlossen:

  1. Die Beschwerde der Antragsteller gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 23. Oktober 2001 wird zurückgewiesen.
  2. Die Kosten des Beschwerdeverfahrens tragen die Antragsteller als Gesamtschuldner.
  3. Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 25 000 € festgesetzt.

Die Beschwerde bleibt erfolglos. Aus dem Beschwerdevorbringen ergibt sich kein Grund, der die Zulassung der Revision rechtfertigen könnte.
1. Das Normenkontrollgericht führt im Rahmen seiner Prüfung der Abwägungsentscheidung der Antragsgegnerin aus, die Antragsteller würden durch die Festsetzung der öffentlichen Grünfläche auf ihrem Grundbesitz gegenüber anderen Planbetroffenen nicht unvertretbar einseitig belastet. Denn einerseits trage die Planung insoweit der Situationsgebundenheit des Grundeigentums (u.a. "Lage an der Nahtstelle zum Wald und Landschaftsschutzgebiet") Rechnung. Andererseits biete das Bodenordnungsrecht ausreichende Instrumentarien, um insoweit zu befriedigenden Ergebnissen zu gelangen. Die Beschwerde wendet sich gegen beide Begründungsansätze. Zumindest hinsichtlich des zweiten Ansatzes legt sie jedoch keinen durchgreifenden Zulassungsgrund dar:
Die Beschwerde macht hierzu geltend, das Normenkontrollgericht weiche von dem Rechtssatz ab, dass der Plangeber dem Gebot einer gerechten Abwägung gemäß § 1 Abs. 6 BauGB im Hinblick auf in der Planung nicht verbindlich oder abschließend geregelte Folgeprobleme nur dann gerecht werde, wenn er realistischerweise im Rahmen seiner Abwägung davon ausgehen könne, dass die Probleme im Zusammenhang mit dem Vollzug gelöst werden könnten (BVerwG, Beschluss vom 25. August 1997 - BVerwG 4 BN 4.97 - NVwZ-RR 1998, 483; Beschluss vom 30. März 1998 - BVerwG 4 BN 2.98 - juris <insoweit in NVwZ-RR 1998, 711 nicht abgedruckt>). Diese Rüge ist zumindest unbegründet. Die Normenkontrollentscheidung stellt den abstrakten Rechtssatz nicht nur nicht in Frage, sondern beruht sogar erkennbar auf ihm. Das Normenkontrollgericht führt nämlich ausdrücklich aus, dass sich der Rat der Antragsgegnerin - abwägungsfehlerfrei - mit der Frage der Realisierbarkeit der Festsetzung "öffentliche Grünfläche" auseinandergesetzt habe und dass es auch nicht etwa von vornherein unrealistisch gewesen sei, hinsichtlich der tatsächlichen Umsetzung der Festsetzung auf die Umlegung zu vertrauen (Urteil S. 44 f.). Die Beschwerde sieht dies zwar anders. Aber selbst wenn ihr in ihrer abweichenden Beurteilung zu folgen wäre, würde sich daraus nur eine unzutreffende Anwendung des genannten Rechtssatzes ergeben. Eine Abweichung im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO, die allein die Zulassung der Revision begründen könnte, läge auch dann nicht vor.
Da schon diese Begründung die Wertung des Normenkontrollgerichts trägt, dass die Festsetzung der öffentlichen Grünfläche abwägungsfehlerfrei sei, obwohl sie die Antragsteller stärker als andere Grundeigentümer belastet, kommt es nicht darauf an, ob die Festsetzung auch wegen der besonderen Lage des Grundstücks der Antragsteller nicht zu beanstanden ist, wie das Normenkontrollgericht meint. Es ist deshalb unerheblich, ob das Normenkontrollgericht gegen § 108 Abs. 2 VwGO verstoßen hat, indem es auf die "spezielle Situation" des Grundstücks abgestellt hat. Ebenso kann offen bleiben, ob seine Ausführungen hierzu mit dem Urteil des Senats vom 12. Dezember 1969 - BVerwG 4 C 105.66 - (BVerwGE 34, 301) vereinbar sind.
2. Die Beschwerde wendet sich ferner gegen die Rechtsauffassung des Normenkontrollgerichts, die Festsetzung der öffentlichen Grünfläche sei nicht dadurch funktionslos geworden, dass die Antragsgegnerin diese Flächen aus dem Umlegungsgebiet herausgenommen habe. Auf die hierzu gestellte Frage, ob eine Enteignung nach § 87 Abs. 1 BauGB noch zulässig sei, wenn im Plangebiet eine Umlegung entsprechend dem Enteignungszweck in § 85 Abs. 1 BauGB durchführbar bzw. rechtskräftig abgeschlossen sei, kommt es jedoch nicht an. Das Normenkontrollgericht geht zutreffend davon aus, dass die Festsetzung nur dann funktionslos geworden sein könnte, wenn ihre Verwirklichung auf unabsehbare Zeit ausgeschlossen wäre. Es verneint diese Frage aber nicht nur mit dem Argument, dass zur Verwirklichung der Festsetzung enteignet werden könne, sondern auch deshalb, weil die Möglichkeit des freihändigen Erwerbs bestehe (Urteil S. 46). Im Hinblick auf diese doppelte Begründung ist es auch unerheblich, ob seine Ausführungen zur Möglichkeit einer Enteignung mit dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 26. März 1955 - BVerwG 1 C 149.53 – (BVerwGE 2, 36) vereinbar sind.
3. Entscheidungserheblich aus der Sicht des Normenkontrollgerichts ist allerdings, dass nach seinen Ausführungen ein freihändiger Erwerb in der Zukunft nicht von vornherein auf unabsehbare Zeit ausgeschlossen ist. Die hiergegen gerichteten Rügen der Beschwerde greifen jedoch nicht durch.
Soweit die Beschwerde geltend macht, es liege ein Verfahrensmangel im Sinne des § 108 Abs. 2 VwGO vor, verkennt sie, dass das Normenkontrollgericht keineswegs übersehen hat, dass die Antragsteller nicht verkaufsbereit sind. Es kann auch unterstellt werden, dass die Antragsteller gegenwärtig nicht die Absicht haben, ihre heutige Haltung auf absehbare Zeit zu ändern. Das Normenkontrollgericht stellt dies nicht in Abrede. Seine Ausführungen sind vielmehr so zu verstehen, dass es die fehlende Verkaufsbereitschaft von Grundeigentümern allein als nicht ausreichend ansieht, um die Geltung bauplanerischer Festsetzungen in Zweifel zu ziehen. Indem es formuliert, ein freihändiger Erwerb sei nicht "von vornherein" ausgeschlossen, macht es deutlich, dass es nach seiner Rechtsauffassung für die Wirksamkeit der Festsetzung öffentlicher Flächen nicht darauf ankommt, ob ein Grundeigentümer gegenwärtig oder auch künftig verkaufsbereit ist oder verkaufsbereit sein wird. Vielmehr geht das Normenkontrollgericht davon aus, dass die Funktionslosigkeit mehr erfordert. Von diesem rechtlichen Ansatz her kam es nicht auf die konkrete Möglichkeit eines freihändigen Verkaufs an; über ihn musste auch nicht gesprochen werden. Maßgeblich war aus der Sicht des Normenkontrollgerichts allein, dass ein späterer Verkauf der Flächen - etwa wegen einer Sinnesänderung der Antragsteller oder ihrer Rechtsnachfolger - objektiv nicht ausgeschlossen werden kann.
Die zu dieser materiellen Rechtsauffassung aufgeworfene Frage, ob die Realisierung von Festsetzungen eines Bebauungsplans im Sinne einer Funktionslosigkeit als auf unabsehbare Zeit ausgeschlossen angesehen werden kann, wenn sie nicht durch die bauliche Entwicklung im Plangebiet gehindert ist, sondern von einer anderen tatsächlichen Entwicklung abhängt wie von der freien Entscheidung eines Privaten, lässt sich nicht rechtsgrundsätzlich klären. Denn einerseits liegt es auf der Hand, dass nicht nur eine planwidrige bauliche Entwicklung zur Funktionslosigkeit planerischer Festsetzungen führen kann; der Fall der von der Beschwerde genannten Entscheidung des OVG Nordrhein-Westfalen vom 2. Februar 2000 - OVG 7a D 224/98.NE - (BauR 2000, 1024 = BRS 63 Nr. 88) zur Ausweisung eines Sondergebietes "Hauptstadteinrichtungen" in der ehemaligen Bundeshauptstadt Bonn zeigt dies exemplarisch. Andererseits hängt es von den jeweiligen Umständen des Einzelfalles ab, welche tatsächlichen Entwicklungen die Wertung rechtfertigen können, dass eine Verwirklichung der Festsetzung auf unabsehbare Zeit ausgeschlossen ist und die Erkennbarkeit dieser Tatsache einen Grad erreicht hat, der einem etwa dennoch in die Fortgeltung der Festsetzung gesetzten Vertrauen die Schutzwürdigkeit nimmt (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 29. April 1977 - BVerwG 4 C 39.75 - BVerwGE 54, 5). Immerhin lässt sich verallgemeinernd sagen, dass allein der Wille eines Grundeigentümers, die Realisierung einer bestimmten Festsetzung zu verhindern, regelmäßig nicht geeignet ist, diese Festsetzung außer Kraft treten zu lassen.
4. Dass der Plangeber im Falle einer Änderung des Plangebiets während des Planaufstellungsverfahrens im Satzungsbeschluss eine alles umfassende Abwägung vornehmen muss, entspricht allgemeiner Auffassung und ist nicht klärungsbedürftig. Die weiteren hierzu gestellten Fragen lassen sich dagegen nicht allgemeinverbindlich klären. Insbesondere lässt sich die von der Beschwerde angegriffene Rechtsauffassung des Normenkontrollgerichts, wegen der Erweiterung des Plangebiets habe die Antragsgegnerin keine völlige Neukonzeption der Planung vornehmen müssen, nur im Hinblick auf die jeweilige Planung überprüfen. Eine rechtsgrundsätzlich klärungsfähige Fragestellung ist nicht erkennbar.
5. Soweit die Beschwerde unter Berufung auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts geltend macht, beim Erlass eines Bebauungsplans müsse das private Interesse am Erhalt bestehender baulicher Nutzungsrechte mit dem Interesse an einer städtebaulichen Neuordnung des Plangebiets abgewogen werden, unterstellt sie dem Normenkontrollgericht eine gegenteilige "rechtsgrundsätzliche Erwägung", die aber in dem angegriffenen Urteil nicht erkennbar ist. Dasselbe gilt für die Rüge, das Normenkontrollgericht sei von dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 31. Januar 1997 - BVerwG 4 NB 27.96 - (BVerwGE 104, 68 <78>) abgewichen. In Wirklichkeit rügt die Beschwerde nur, dass die Vorinstanz die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nicht "rechtsfehlerfrei angewendet" habe (Beschwerdebegründung S. 14). Eine Abweichung im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO ergibt sich daraus nicht.
6. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2, § 159 VwGO. Den Wert des Streitgegenstandes setzt der Senat gemäß § 14 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3, § 13 Abs. 1 Satz 1 GKG fest.

Gründe

Die Beschwerde bleibt erfolglos. Aus dem Beschwerdevorbringen ergibt sich kein Grund, der die Zulassung der Revision rechtfertigen könnte.
1. Das Normenkontrollgericht führt im Rahmen seiner Prüfung der Abwägungsentscheidung der Antragsgegnerin aus, die Antragsteller würden durch die Festsetzung der öffentlichen Grünfläche auf ihrem Grundbesitz gegenüber anderen Planbetroffenen nicht unvertretbar einseitig belastet. Denn einerseits trage die Planung insoweit der Situationsgebundenheit des Grundeigentums (u.a. "Lage an der Nahtstelle zum Wald und Landschaftsschutzgebiet") Rechnung. Andererseits biete das Bodenordnungsrecht ausreichende Instrumentarien, um insoweit zu befriedigenden Ergebnissen zu gelangen. Die Beschwerde wendet sich gegen beide Begründungsansätze. Zumindest hinsichtlich des zweiten Ansatzes legt sie jedoch keinen durchgreifenden Zulassungsgrund dar:
Die Beschwerde macht hierzu geltend, das Normenkontrollgericht weiche von dem Rechtssatz ab, dass der Plangeber dem Gebot einer gerechten Abwägung gemäß § 1 Abs. 6 BauGB im Hinblick auf in der Planung nicht verbindlich oder abschließend geregelte Folgeprobleme nur dann gerecht werde, wenn er realistischerweise im Rahmen seiner Abwägung davon ausgehen könne, dass die Probleme im Zusammenhang mit dem Vollzug gelöst werden könnten (BVerwG, Beschluss vom 25. August 1997 - BVerwG 4 BN 4.97 - NVwZ-RR 1998, 483; Beschluss vom 30. März 1998 - BVerwG 4 BN 2.98 - juris <insoweit in NVwZ-RR 1998, 711 nicht abgedruckt>). Diese Rüge ist zumindest unbegründet. Die Normenkontrollentscheidung stellt den abstrakten Rechtssatz nicht nur nicht in Frage, sondern beruht sogar erkennbar auf ihm. Das Normenkontrollgericht führt nämlich ausdrücklich aus, dass sich der Rat der Antragsgegnerin - abwägungsfehlerfrei - mit der Frage der Realisierbarkeit der Festsetzung "öffentliche Grünfläche" auseinandergesetzt habe und dass es auch nicht etwa von vornherein unrealistisch gewesen sei, hinsichtlich der tatsächlichen Umsetzung der Festsetzung auf die Umlegung zu vertrauen (Urteil S. 44 f.). Die Beschwerde sieht dies zwar anders. Aber selbst wenn ihr in ihrer abweichenden Beurteilung zu folgen wäre, würde sich daraus nur eine unzutreffende Anwendung des genannten Rechtssatzes ergeben. Eine Abweichung im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO, die allein die Zulassung der Revision begründen könnte, läge auch dann nicht vor.
Da schon diese Begründung die Wertung des Normenkontrollgerichts trägt, dass die Festsetzung der öffentlichen Grünfläche abwägungsfehlerfrei sei, obwohl sie die Antragsteller stärker als andere Grundeigentümer belastet, kommt es nicht darauf an, ob die Festsetzung auch wegen der besonderen Lage des Grundstücks der Antragsteller nicht zu beanstanden ist, wie das Normenkontrollgericht meint. Es ist deshalb unerheblich, ob das Normenkontrollgericht gegen § 108 Abs. 2 VwGO verstoßen hat, indem es auf die "spezielle Situation" des Grundstücks abgestellt hat. Ebenso kann offen bleiben, ob seine Ausführungen hierzu mit dem Urteil des Senats vom 12. Dezember 1969 - BVerwG 4 C 105.66 - (BVerwGE 34, 301) vereinbar sind.
2. Die Beschwerde wendet sich ferner gegen die Rechtsauffassung des Normenkontrollgerichts, die Festsetzung der öffentlichen Grünfläche sei nicht dadurch funktionslos geworden, dass die Antragsgegnerin diese Flächen aus dem Umlegungsgebiet herausgenommen habe. Auf die hierzu gestellte Frage, ob eine Enteignung nach § 87 Abs. 1 BauGB noch zulässig sei, wenn im Plangebiet eine Umlegung entsprechend dem Enteignungszweck in § 85 Abs. 1 BauGB durchführbar bzw. rechtskräftig abgeschlossen sei, kommt es jedoch nicht an. Das Normenkontrollgericht geht zutreffend davon aus, dass die Festsetzung nur dann funktionslos geworden sein könnte, wenn ihre Verwirklichung auf unabsehbare Zeit ausgeschlossen wäre. Es verneint diese Frage aber nicht nur mit dem Argument, dass zur Verwirklichung der Festsetzung enteignet werden könne, sondern auch deshalb, weil die Möglichkeit des freihändigen Erwerbs bestehe (Urteil S. 46). Im Hinblick auf diese doppelte Begründung ist es auch unerheblich, ob seine Ausführungen zur Möglichkeit einer Enteignung mit dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 26. März 1955 - BVerwG 1 C 149.53 – (BVerwGE 2, 36) vereinbar sind.
3. Entscheidungserheblich aus der Sicht des Normenkontrollgerichts ist allerdings, dass nach seinen Ausführungen ein freihändiger Erwerb in der Zukunft nicht von vornherein auf unabsehbare Zeit ausgeschlossen ist. Die hiergegen gerichteten Rügen der Beschwerde greifen jedoch nicht durch.
Soweit die Beschwerde geltend macht, es liege ein Verfahrensmangel im Sinne des § 108 Abs. 2 VwGO vor, verkennt sie, dass das Normenkontrollgericht keineswegs übersehen hat, dass die Antragsteller nicht verkaufsbereit sind. Es kann auch unterstellt werden, dass die Antragsteller gegenwärtig nicht die Absicht haben, ihre heutige Haltung auf absehbare Zeit zu ändern. Das Normenkontrollgericht stellt dies nicht in Abrede. Seine Ausführungen sind vielmehr so zu verstehen, dass es die fehlende Verkaufsbereitschaft von Grundeigentümern allein als nicht ausreichend ansieht, um die Geltung bauplanerischer Festsetzungen in Zweifel zu ziehen. Indem es formuliert, ein freihändiger Erwerb sei nicht "von vornherein" ausgeschlossen, macht es deutlich, dass es nach seiner Rechtsauffassung für die Wirksamkeit der Festsetzung öffentlicher Flächen nicht darauf ankommt, ob ein Grundeigentümer gegenwärtig oder auch künftig verkaufsbereit ist oder verkaufsbereit sein wird. Vielmehr geht das Normenkontrollgericht davon aus, dass die Funktionslosigkeit mehr erfordert. Von diesem rechtlichen Ansatz her kam es nicht auf die konkrete Möglichkeit eines freihändigen Verkaufs an; über ihn musste auch nicht gesprochen werden. Maßgeblich war aus der Sicht des Normenkontrollgerichts allein, dass ein späterer Verkauf der Flächen - etwa wegen einer Sinnesänderung der Antragsteller oder ihrer Rechtsnachfolger - objektiv nicht ausgeschlossen werden kann.
Die zu dieser materiellen Rechtsauffassung aufgeworfene Frage, ob die Realisierung von Festsetzungen eines Bebauungsplans im Sinne einer Funktionslosigkeit als auf unabsehbare Zeit ausgeschlossen angesehen werden kann, wenn sie nicht durch die bauliche Entwicklung im Plangebiet gehindert ist, sondern von einer anderen tatsächlichen Entwicklung abhängt wie von der freien Entscheidung eines Privaten, lässt sich nicht rechtsgrundsätzlich klären. Denn einerseits liegt es auf der Hand, dass nicht nur eine planwidrige bauliche Entwicklung zur Funktionslosigkeit planerischer Festsetzungen führen kann; der Fall der von der Beschwerde genannten Entscheidung des OVG Nordrhein-Westfalen vom 2. Februar 2000 - OVG 7a D 224/98.NE - (BauR 2000, 1024 = BRS 63 Nr. 88) zur Ausweisung eines Sondergebietes "Hauptstadteinrichtungen" in der ehemaligen Bundeshauptstadt Bonn zeigt dies exemplarisch. Andererseits hängt es von den jeweiligen Umständen des Einzelfalles ab, welche tatsächlichen Entwicklungen die Wertung rechtfertigen können, dass eine Verwirklichung der Festsetzung auf unabsehbare Zeit ausgeschlossen ist und die Erkennbarkeit dieser Tatsache einen Grad erreicht hat, der einem etwa dennoch in die Fortgeltung der Festsetzung gesetzten Vertrauen die Schutzwürdigkeit nimmt (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 29. April 1977 - BVerwG 4 C 39.75 - BVerwGE 54, 5). Immerhin lässt sich verallgemeinernd sagen, dass allein der Wille eines Grundeigentümers, die Realisierung einer bestimmten Festsetzung zu verhindern, regelmäßig nicht geeignet ist, diese Festsetzung außer Kraft treten zu lassen.
4. Dass der Plangeber im Falle einer Änderung des Plangebiets während des Planaufstellungsverfahrens im Satzungsbeschluss eine alles umfassende Abwägung vornehmen muss, entspricht allgemeiner Auffassung und ist nicht klärungsbedürftig. Die weiteren hierzu gestellten Fragen lassen sich dagegen nicht allgemeinverbindlich klären. Insbesondere lässt sich die von der Beschwerde angegriffene Rechtsauffassung des Normenkontrollgerichts, wegen der Erweiterung des Plangebiets habe die Antragsgegnerin keine völlige Neukonzeption der Planung vornehmen müssen, nur im Hinblick auf die jeweilige Planung überprüfen. Eine rechtsgrundsätzlich klärungsfähige Fragestellung ist nicht erkennbar.
5. Soweit die Beschwerde unter Berufung auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts geltend macht, beim Erlass eines Bebauungsplans müsse das private Interesse am Erhalt bestehender baulicher Nutzungsrechte mit dem Interesse an einer städtebaulichen Neuordnung des Plangebiets abgewogen werden, unterstellt sie dem Normenkontrollgericht eine gegenteilige "rechtsgrundsätzliche Erwägung", die aber in dem angegriffenen Urteil nicht erkennbar ist. Dasselbe gilt für die Rüge, das Normenkontrollgericht sei von dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 31. Januar 1997 - BVerwG 4 NB 27.96 - (BVerwGE 104, 68 <78>) abgewichen. In Wirklichkeit rügt die Beschwerde nur, dass die Vorinstanz die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nicht "rechtsfehlerfrei angewendet" habe (Beschwerdebegründung S. 14). Eine Abweichung im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO ergibt sich daraus nicht.
6. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2, § 159 VwGO. Den Wert des Streitgegenstandes setzt der Senat gemäß § 14 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3, § 13 Abs. 1 Satz 1 GKG fest.