Verfahrensinformation

Die Antragstellerin wendet sich gegen die Satzung über die förmliche Feststellung des Sanierungsgebiets "Erweiterung Innenstadt Boppard". Das Normenkontrollgericht hat die Satzung für nichtig erklärt, weil die Sanierung sich in Teilen des Sanierungsgebietes seit mehr als 30 Jahren hinzieht und damit dem Gebot der zügigen Durchführung in § 136 Abs. 1 BauGB widerspreche. Der darin liegende Abwägungsfehler führe zur Nichtigkeit der gesamten Satzung. Die Vorinstanz hat die Revision zur Klärung der Frage zugelassen, ob es eine absolute zeitliche Grenze für den Abschluss einer Sanierung gebe.


Urteil vom 10.07.2003 -
BVerwG 4 CN 2.02ECLI:DE:BVerwG:2003:100703U4CN2.02.0

Leitsätze:

1. Eine Sanierungssatzung, die wegen eines Mangels im Abwägungsvorgang im Wege der Normenkontrolle für unwirksam erklärt worden ist, kann nach Durchführung eines ergänzenden Verfahrens nicht rückwirkend in Kraft gesetzt werden.

2. Die förmliche Festlegung als Sanierungsgebiet setzt voraus, dass die zügige Durchführung der Sanierungsmaßnahmen innerhalb eines absehbaren Zeitraums gewährleistet ist.

3. Als undurchführbar i.S. des § 162 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB kann sich eine Sanierung im Nachhinein auch dann erweisen, wenn keine Aussicht mehr besteht, die Sanierungsmaßnahmen zügig durchzuführen und innerhalb eines absehbaren Zeitraums seit der förmlichen Festlegung als Sanierungsgebiet abzuschließen.

4. Ein Sanierungsgebiet, für das die Sanierungssatzung nach § 162 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB aufzuheben ist, darf grundsätzlich nicht in den Geltungsbereich einer neuen Sanierungssatzung einbezogen werden.

5. Dagegen ist es unbedenklich, ein zu einem früheren Zeitpunkt festgelegtes Sanierungsgebiet, in dem der ursprüngliche Sanierungszweck erreicht ist, in den Geltungsbereich einer neuen Sanierungssatzung einzubeziehen, mit der als Reaktion auf veränderte Verhältnisse andere Ziele verfolgt werden.

  • Rechtsquellen
    BauGB § 136 Abs. 1, § 142 Abs. 1 Satz 2, §§ 144, 145,
    § 149 Abs. 4 Satz 2, § 162 Abs. 1, § 215 a Abs. 2

  • Stichworte

    Aufhebung der Sanierungssatzung; Einbeziehung früher festgelegter Sanierungsgebiete; Fehlerbehebung; Rückwirkungsanordnung; Sanierungssatzung; Sanierungsziele; Unwirksamkeit; Zeitrahmen; räumlicher Geltungsbereich;

  • OVG Koblenz - 18.04.2002 - AZ: OVG 1 C 10386/01 -
    OVG Rheinland-Pfalz - 18.04.2002 - AZ: OVG 1 C 10386/01

  • Zitiervorschlag

    BVerwG, Urteil vom 10.07.2003 - 4 CN 2.02 [ECLI:DE:BVerwG:2003:100703U4CN2.02.0]

Urteil

BVerwG 4 CN 2.02

  • OVG Koblenz - 18.04.2002 - AZ: OVG 1 C 10386/01 -
  • OVG Rheinland-Pfalz - 18.04.2002 - AZ: OVG 1 C 10386/01

In der Normenkontrollsache hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 10. Juli 2003
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. P a e t o w
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. L e m m e l , H a l a m a ,
Prof. Dr. R o j a h n und G a t z
für Recht erkannt:

  1. Auf die Revision der Antragsgegnerin wird das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 18. April 2002 geändert. Die Satzung über die förmliche Festlegung des Sanierungsgebietes "Erweiterung Innenstadt Boppard" vom 3. September 2001 wird für nichtig erklärt, soweit die Antragsgegnerin sie rückwirkend zum 11. Dezember 1998 in Kraft gesetzt hat.
  2. Im Übrigen wird die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht zurückverwiesen.
  3. Die Antragsgegnerin trägt ein Fünftel der Kosten des Verfahrens beider Instanzen. Im Übrigen bleibt die Entscheidung über die Kosten der Schlussentscheidung vorbehalten.

Gründe

I


Die Antragstellerin ist in Boppard auf der Südseite der Heerstraße Eigentümerin eines Grundstücks, auf dem sich ein unter Denkmalschutz gestelltes Gebäude befindet. Das Anwesen liegt im Geltungsbereich der Satzung über die förmliche Festlegung des Sanierungsgebiets "Erweiterung Innenstadt Boppard", die am 3. September 2001 mit rückwirkender Kraft zum 11. Dezember 1998 beschlossen und am 9. November 2001 bekannt gemacht wurde.
Die Antragsgegnerin knüpfte mit der Satzung vom 3. September 2001 an frühere sanierungsrechtliche Maßnahmen an. Schon am 30. Oktober 1973 hatte sie die Satzung über die Festlegung des Sanierungsgebiets "Innenstadt Boppard" beschlossen, deren Geltungsbereich (Teil A "Hospital") im Süden bis an die Heerstraße heranreichte. Durch Satzung vom 20. Juli 1981 hatte sie einen weiteren Bereich (Teil B "Oberstraße/Steinstraße/ Angertstraße") als Sanierungsgebiet festgelegt. Durch Satzung vom 11. Dezember 1998 erstreckte die Antragsgegnerin die Sanierung unter Einbeziehung der beiden vorhandenen Sanierungsgebiete (Teil A und B) auf weitere Teile der Innenstadt. Bei dieser Gelegenheit bezog sie auch die Flächen südlich der Heerstraße in den Geltungsbereich ein. Zur Begründung führte sie hierzu aus: Dieses Gebiet weise bauliche Mängel auf und stehe mit den übrigen sanierungsbedürftigen Bereichen der Kernstadt in einem unmittelbaren Funktionszusammenhang.
In einem Rahmenplan vom März 1998 erläuterte die Antragsgegnerin die allgemeinen Sanierungsziele wie folgt: Die vorhandene Blockstruktur, die zum Teil durch schlechte Wohn- und Arbeitsbedingungen sowie durch einen Mangel an Freiflächen gekennzeichnet sei, solle neu geordnet und der Stadtkern von fließendem und ruhendem Fremdverkehr weitestmöglich entlastet werden.
Das Oberverwaltungsgericht erklärte in dem von der Antragstellerin eingeleiteten Normenkontrollverfahren die Satzung vom 11. Dezember 1998 mit Urteil vom 10. April 2000 für unwirksam und führte hierzu u.a. Folgendes aus: Die in den 70er und 80er Jahren eingeleiteten Maßnahmen seien immer noch nicht abgeschlossen. Vor diesem Hintergrund verdiene das Erfordernis, die Sanierung auf einen überschaubaren Zeitraum zu begrenzen, besondere Beachtung. Dessen ungeachtet habe sich die Antragsgegnerin entschlossen, das Sanierungsgebiet großräumig zu erweitern. Ob sich die Sanierung innerhalb eines angemessenen Zeitraums verwirklichen lasse, hänge nicht zuletzt von den Finanzierungsmöglichkeiten ab. Die Antragsgegnerin könne keine Kosten- und Finanzierungsübersicht vorweisen, aus der zu ersehen sei, in welchen Investitionsschritten das Sanierungskonzept abgearbeitet werden solle. Nach dem bisherigen Gang des Verfahrens habe indes gerade insoweit ein erhöhter Prüfungsbedarf bestanden. Dem sei die Antragsgegnerin nicht gerecht geworden.
Der Stadtrat der Antragsgegnerin billigte am 18. September 2000 eine Kosten- und Finanzierungsübersicht, die bis zum Jahre 2007 ein Kostenvolumen von knapp 8 Millionen DM und für die Zeit danach Restkosten in Höhe von 110 000 DM ausweist. Gestützt auf diese Übersicht setzte er die vom Normenkontrollgericht für unwirksam erklärte Satzung über die Festlegung des Sanierungsgebiets "Erweiterung Innenstadt Boppard" durch Beschluss vom 3. September 2001 rückwirkend zum 11. Dezember 1998 in Kraft. In der Begründung heißt es u.a.: Die Abgrenzung des Sanierungsgebiets entspreche den fachlichen Anforderungen. Ein kleinräumliches Konzept wäre verfehlt. Die Erweiterung auf den gesamten Kernstadtbereich sei notwendig. Nur so ließen sich die verschiedenen Maßnahmen wirksam koordinieren. Für die Sanierung sei ein Zeitraum von 10 Jahren, beginnend ab 1999, vorgesehen. Die Maßnahmen würden nach Maßgabe der einschlägigen Städtebauförderungsrichtlinien zu zwei Dritteln vom Land finanziert. Für das restliche Drittel stünden Eigenmittel zur Verfügung.
Das Normenkontrollgericht hat die am 3. September 2001 beschlossene und am 9. November 2001 bekannt gemachte Satzung auf den Antrag der Antragstellerin hin mit Urteil vom 18. April 2002 für nichtig erklärt. Zur Begründung hat es u.a. Folgendes ausgeführt: Die Satzung leide an einem Abwägungsfehler. Die Abgrenzung des Sanierungsgebiets sei nach den zum Abwägungsgebot entwickelten Grundsätzen vorzunehmen. Sie stehe in einem engen inneren Zusammenhang mit dem Tatbestandsmerkmal der zügigen Durchführung der Sanierung. Es könne dahinstehen, ob die Kosten- und Finanzierungsübersicht auf realistischen Annahmen beruhe. Zweifel ließen sich insoweit nicht von der Hand weisen; denn die Finanzierungssituation der Gemeinden habe sich allgemein verschlechtert. Von einer zügigen Durchführung der Sanierung könne jedenfalls deshalb keine Rede sein, weil sich die Sanierung in Teilen des Sanierungsgebiets seit mehr als 30 Jahren hinziehe. Zwar bestimme der Gesetzgeber keinen festen Zeitrahmen, doch müsse es eine absolute Grenze geben, jenseits derer die betroffenen Grundstückseigentümer die sanierungsrechtlichen Bindungen nicht mehr hinzunehmen brauchten. Die Antragsgegnerin hebe fälschlich darauf ab, die Sanierung in etwa 10 Jahren abschließen zu können. Diese Sichtweise wäre nur dann angebracht, wenn sie ein eigenständiges neues Sanierungsgebiet festgelegt hätte. Tatsächlich habe sie bestehende Sanierungsgebiete erweitert. Deshalb sei die Gesamtdauer der Sanierung, die sich in Teilbereichen fast 40 Jahre hinziehen könne, als entscheidungsrelevanter Umstand zu berücksichtigen. Die fehlerhafte Satzung könne nicht lediglich für teilnichtig oder für unwirksam erklärt werden. Denn die Abgrenzung des Sanierungsgebiets sei erklärtermaßen ein Teil der Grundkonzeption der Antragsgegnerin. Obwohl es für die Entscheidung nicht darauf ankomme, sei der Hinweis angebracht, dass die angegriffene Satzung auch insoweit fehlerhaft sei, als die Antragsgegnerin eine Rückwirkungsanordnung getroffen habe. Die ursprüngliche Satzung habe an einem Abwägungsmangel gelitten, der nicht rückwirkend habe behoben werden können.
Zur Begründung der vom Normenkontrollgericht zugelassenen Revision trägt die Antragsgegnerin vor: Der Gesetzgeber gebe keine bestimmte Frist vor, innerhalb derer die Sanierung abgeschlossen sein müsse. Maßgebend seien die Umstände des Einzelfalles. Die Sanierungssatzungen für die Gebiete A und B seien nicht Gegenstand des Verfahrens. Der "Hospital"-Bereich habe Baumängel aufgewiesen, die in den Folgejahren beseitigt worden seien. Der Bereich "Oberstraße/Steinstraße/Angertstraße" sei zu einer Fußgängerzone umgestaltet worden. Der ursprüngliche Plan, am Rande dieses Gebiets ein zentrales Parkhaus zu errichten, sei aufgegeben worden, weil man an dem vorgesehenen Standort auf die Mauern des alten römischen Kastells gestoßen sei, die inzwischen freigelegt worden seien und als Teil eines archäologischen Parks erhalten werden sollten. Der rasante Verkehrsanstieg und der Wegfall des Kastellareals als Parkraum habe dazu geführt, dass sich die Situation außerhalb der geschaffenen Fußgängerzone zusehends verschlechtert habe. Die angegriffene Sanierungssatzung diene schwergewichtig dazu, durch eine Verlagerung der Verkehrsströme und die Schaffung von Parkmöglichkeiten am Rande der Kernstadt die zentralen Altstadtquartiere als funktionsfähige Einheiten wiederherzustellen oder zu stärken. In diesem Konzept spiele das frühere Sanierungsgebiet A insofern eine Rolle, als die Bahnhofstraße an die veränderten Verkehrsbedürfnisse angepasst sowie im Übergangsbereich zwischen Heerstraße und Oberstraße oberirdische Stellplätze und eine Tiefgarage hergestellt werden sollten. Im Sanierungsgebiet B stehe im Rahmen des zweiten Bauabschnitts des archäologischen Parks die endgültige Gestaltung des Stadtplatzes an der Steinstraße aus, die sich durch die Schwierigkeiten bei der Freilegung der römischen Kastellmauern verzögert habe. Die angegriffene Satzung unterscheide sich von den früheren Regelungen durch ihren funktionsbezogenen Ansatz. Die insoweit erforderlichen Maßnahmen seien benannt und im Wesentlichen bis 2007 abzuarbeiten. Es begegne keinen rechtlichen Bedenken, dass die angegriffene Satzung rückwirkend in Kraft gesetzt worden sei. Der Gesetzgeber schließe diese Möglichkeit nicht aus. Für komplexe städtebauliche Sanierungsmaßnahmen sei dies unerlässlich. Anderenfalls bestünde die Gefahr, dass die §§ 152 ff. BauGB nicht angewendet und öffentliche Fördermittel nicht in Anspruch genommen werden könnten.
Die Antragsgegnerin beantragt,
das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 18. April 2002 aufzuheben und den Normenkontrollantrag der Antragstellerin abzuweisen.
Die Antragstellerin beantragt,
die Revision zurückzuweisen.
Sie führt aus: Eine zügige Durchführung der Sanierung erfordere nicht nur, dass die einzelnen Maßnahmen koordiniert und aufeinander abgestimmt würden. Vielmehr müssten die Maßnahmen innerhalb eines absehbaren Zeitraumes vollzogen werden. Maßgebend sei, welcher Zeitrahmen den Betroffenen noch zumutbar sei. Unter diesem Blickwinkel habe das Oberverwaltungsgericht zu Recht dem Zeitablauf seit Erlass der ersten Sanierungssatzung für das maßgebliche Gebiet im Jahr 1973 entscheidende Bedeutung beigemessen; denn zwischen den ursprünglich festgelegten Sanierungsgebieten und dem neu festgelegten bestehe ein unmittelbarer sachlicher Zusammenhang. Auch der zur Rückwirkungsproblematik eingenommene Standpunkt der Vorinstanz lasse sich nicht beanstanden.

II


Die Revision hat mit dem Ergebnis Erfolg, dass die Satzung über die förmliche Festlegung des Sanierungsgebiets "Erweiterung Innenstadt Boppard" vom 3. September 2001 nur insoweit für nichtig zu erklären ist, als die Antragsgegnerin sie rückwirkend zum 11. Dezember 1998 in Kraft gesetzt hat. Soweit das Normenkontrollgericht die angegriffene Satzung in vollem Umfang für nichtig erklärt hat, hat es bei der Anwendung von § 136 Abs. 1 und § 142 Abs. 1 Satz 2 BauGB dem Zeitfaktor eine Bedeutung beigemessen, die ihm so nicht zukommt. Ob die Satzung gleichwohl an einem Mangel leidet, der ihre Gesamtnichtigkeit oder -unwirksamkeit zur Folge hat, lässt sich mangels der hierzu erforderlichen Tatsachenfeststellungen nicht abschließend beurteilen. Dies nötigt insoweit nach § 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO zur Zurückverweisung an die Vorinstanz.
1. Die Antragsgegnerin hat die Sanierungssatzung vom 3. September 2001 unter Verstoß gegen Bundesrecht rückwirkend zum 11. Dezember 1998 in Kraft gesetzt. Dieses Datum bezeichnet den Zeitpunkt, zu dem die vom Normenkontrollgericht unter dem 10. April 2000 nach § 47 Abs. 5 Satz 4 VwGO wegen eines Fehlers im Abwägungsvorgang für unwirksam erklärte Satzung hätte in Kraft treten sollen. Die Satzung vom 3. September 2001 ist das Ergebnis des ergänzenden Verfahrens, zu dem die Antragsgegnerin seinerzeit Gelegenheit erhielt. Zu Unrecht folgert die Antragsgegnerin aus § 215 a Abs. 1 BauGB, wonach Mängel im Abwägungsvorgang, soweit sie für die Wirksamkeit der maßgeblichen Rechtsvorschrift beachtlich sind, ebenso wie Verfahrens- oder Formfehler in einem ergänzenden Verfahren behoben werden können, dass in solchen Fällen auch eine Rückwirkungsanordnung unbedenklich ist.
§ 215 a Abs. 2 BauGB lässt es zwar zu, Satzungen nach Fehlerbehebung auch rückwirkend erneut in Kraft zu setzen. Diese Möglichkeit schafft er aber nur bei Verletzung der in § 214 Abs. 1 BauGB bezeichneten Vorschriften oder sonstigen Verfahrens- oder Formfehlern nach Landesrecht. § 214 Abs. 1 BauGB bezieht in seinen Anwendungsbereich freilich auch die förmliche Festlegung eines Sanierungsgebiets i.S. des § 142 Abs. 3 BauGB mit ein, denn er erfasst "alle Satzungen nach diesem Gesetzbuch". Er widmet sich indes ausdrücklich nur der "Verletzung von Verfahrens- und Formvorschriften". Demgemäß hat es der Senat bisher lediglich gebilligt, eine verfahrens- oder formfehlerhaft zustande gekommene Sanierungssatzung rückwirkend in Kraft zu setzen (vgl. BVerwG, Urteil vom 3. Dezember 1998 - BVerwG 4 C 14.97 - Buchholz 406.11 § 215 BauGB Nr. 14; Beschluss vom 10. November 1998 - BVerwG 4 BN 38.98 - Buchholz 406.11 § 136 BauGB Nr. 4). Zwar wäre es aus verfassungsrechtlichen Gründen nicht von vornherein unzulässig gewesen, eine Regelung des Inhalts zu treffen, dass auch Rechtsvorschriften, die an einem materiellen Mangel leiden, nach Fehlerbehebung rückwirkend in Kraft gesetzt werden dürfen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 7. November 1997 - BVerwG 4 NB 48.96 - Buchholz 406.11 § 215 BauGB Nr. 12). § 215 a BauGB lässt in diesem Punkt jedoch keine Zweifel aufkommen. Während Abs. 1 durch den pauschalen Verweis auf § 214 BauGB auch Mängel im Abwägungsvorgang i.S. des § 214 Abs. 3 BauGB einschließt, bezieht sich Abs. 2 lediglich auf die in § 214 Abs. 1 BauGB bezeichneten Mängel. Diese Regelungstechnik schließt es aus, § 215 a Abs. 2 BauGB bei der Behebung materieller Fehler anzuwenden.
Wird eine Sanierungssatzung nach Behebung eines Abwägungsmangels unter Verstoß gegen § 215 a Abs. 2 BauGB rückwirkend in Kraft gesetzt, so ist sie insoweit ungültig. Dies führt indes nicht zwangsläufig zur Gesamtnichtigkeit. Diese Rechtsfolge tritt nicht ein, wenn die Satzung auch ohne den nichtigen Teil sinnvoll bleibt und davon auszugehen ist, dass sie auch ohne den nichtigen Teil erlassen worden wäre (vgl. BVerwG, Beschluss vom 18. Juli 1989 - BVerwG 4 N 3.87 - BVerwGE 82, 225). So liegt es hier. Es kann mit einer Teilnichtigerklärung sein Bewenden haben. Die Satzung ist hinsichtlich ihres zeitlichen Geltungsbereichs objektiv teilbar. Überdies liegt auf der Hand, dass die Antragsgegnerin die Satzung jedenfalls für die Zukunft in Kraft gesetzt hätte, wenn ihr bewusst gewesen wäre, dass eine Rückwirkungsanordnung nicht in Betracht kommt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 1. August 2001 - BVerwG 4 B 23.01 - Buchholz 406.11 § 215 a BauGB Nr. 9).
2. Ob die Sanierungssatzung vom 3. September 2001 an einem sonstigen Mangel leidet, der ihre Gesamtnichtigkeit oder -unwirksamkeit zur Folge hat, ist offen. Das Normenkontrollgericht leitet die Nichtigkeit daraus her, dass die Antragsgegnerin in den räumlichen Geltungsbereich der Satzung die Gebietsteile "A (Hospital)" und "B (Oberstraße/Steinstraße/Angertstraße)" einbezogen hat, die schon seit dem Jahr 1973 bzw. 1981 dem Regime des Sanierungsrechts unterliegen. § 136 Abs. 1 und § 142 Abs. 1 Satz 2 BauGB, auf die es sich in diesem Zusammenhang stützt, rechtfertigen auf der Grundlage der von ihm getroffenen tatsächlichen Feststellungen indes nicht die Schlüsse, die es aus ihnen zieht.
§ 142 Abs. 1 Satz 2 BauGB trägt nichts zur Klärung der Frage bei, innerhalb welcher Zeitspanne die Sanierungsmaßnahmen, die in einem förmlich als Sanierungsgebiet festgelegten Bereich durchgeführt werden sollen, abgeschlossen sein müssen. Er beschränkt sich auf die Bestimmung, dass die Gebietsgrenzen nach Zweckmäßigkeitsgesichtspunkten abzustecken sind. Maßgeblich hierfür sind die zum Abwägungsgebot entwickelten Grundsätze, die nach § 136 Abs. 4 Satz 3 BauGB auch im Sanierungsrecht zum Tragen kommen (vgl. BVerwG, Urteil vom 4. März 1999 - BVerwG 4 C 8.98 - Buchholz 406.11 § 142 BauGB Nr. 5; Beschluss vom 10. November 1998 - BVerwG 4 BN 38.98 - a.a.O.).
Unter den im angefochtenen Urteil geschilderten Umständen bietet auch § 136 Abs. 1 BauGB keine Grundlage für das Nichtigkeitsverdikt des Normenkontrollgerichts. In dieser Vorschrift bringt der Gesetzgeber freilich zum Ausdruck, dass städtebauliche Sanierungsmaßnahmen nur dann in Betracht kommen, wenn ihre zügige Durchführung gewährleistet ist. Einen bestimmten Zeitrahmen gibt § 136 Abs. 1 BauGB aber nicht vor. Im Gegensatz zur Veränderungssperre, deren Geltungsdauer nach Maßgabe des § 17 BauGB begrenzt ist, gehört es nicht zum zwingenden Inhalt einer Sanierungssatzung, einen Zeitraum für die Durchführung der Sanierung anzugeben (vgl. BVerwG, Urteil vom 7. September 1984 - BVerwG 4 C 20.81 - BVerwGE 70, 83; Beschluss vom 3. Mai 1993 - BVerwG 4 NB 15.93 - Buchholz 406.15 § 5 StBauFG Nr. 3). Dieser Unterschied ist gesetzgeberisch gewollt. Beleg hierfür ist § 14 Abs. 4 BauGB, der für Vorhaben in förmlich festgelegten Sanierungsgebieten die Anwendung der Vorschriften über die Veränderungssperre ausdrücklich ausschließt. Dem liegen sachliche Erwägungen zugrunde. Mit den §§ 136 ff. BauGB wird den Gemeinden ein Instrument an die Hand gegeben, das es ihnen über die Angebotsplanung des allgemeinen Städtebaurechts hinaus ermöglicht, ggf. eine Vielzahl von Maßnahmen vorzubereiten (vgl. §§ 140 und 141 BauGB) und durchzuführen (vgl. §§ 146 bis 148 BauGB). Welchen Zeitraum die Sanierung als Gesamtmaßnahme in Anspruch nimmt, lässt sich selbst bei gründlicher Vorbereitung allenfalls grob abschätzen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 7. Juni 1996 - BVerwG 4 B 91.96 - Buchholz 11 Art. 14 GG Nr. 297). Mit dem Zügigkeitserfordernis beugt der Gesetzgeber vermeidbaren Verzögerungen vor, die dadurch eintreten können, dass Gemeinden die Sanierung ohne schlüssiges Konzept oder sonst unsachgemäß betreiben (vgl. BVerwG, Beschluss vom 7. Juni 1996 - BVerwG 4 B 91.96 - a.a.O.; BGH, Urteil vom 17. Dezember 1981 - III ZR 72/80 - NVwZ 1982, 329). Durch § 136 Abs. 1 BauGB soll aber nicht bloß gemeindlichen Verzögerungspraktiken ein Riegel vorgeschoben werden. Die Vorschrift will sicherstellen, dass ein gewisser zeitlicher Rahmen auch dann gewahrt bleibt, wenn gemeindliche Beschleunigungsvorkehrungen nicht bereits für sich genommen den Abschluss der Sanierungsmaßnahmen vorausberechenbar machen. Anders als in § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 BauGB kommt dies im Wortlaut des § 136 Abs. 1 BauGB freilich nicht zum Ausdruck. Mit In-Kraft-Treten des BauROG im Zusammenhang mit dem Wegfall des Anzeigeverfahrens ist die in § 143 Abs. 1 Satz 3 BauGB a.F. enthaltene Regelung entfallen, wonach die Frage, ob sich die städtebaulichen Sanierungsmaßnahmen "innerhalb eines absehbaren Zeitraumes" durchführen ließen, bereits im Stadium der Anzeige rechtlich relevant war. Diese Streichung lässt jedoch nicht darauf schließen, dass der Gesetzgeber diesem Tatbestandsmerkmal keine Bedeutung mehr beimisst. Nach § 149 Abs. 4 Satz 1 BauGB kann die Kosten- und Finanzierungsübersicht mit Zustimmung der nach Landesrecht zuständigen Behörde auf den Zeitraum der mehrjährigen Finanzplanung der Gemeinde beschränkt werden. Wie aus § 149 Abs. 4 Satz 2 BauGB erhellt, bleibt das Erfordernis, die städtebauliche Sanierungsmaßnahme innerhalb eines absehbaren Zeitraums durchzuführen, hiervon indes unberührt. Damit stellt der Gesetzgeber auch im Anwendungsbereich der §§ 136 ff. BauGB klar, dass Sanierungsmaßnahmen, deren Realisierung in absehbarer Zeit nicht zu erwarten ist, rechtswidrig sind. Etwaigen Missbräuchen soll bereits im Ansatz entgegengewirkt werden (vgl. BVerwG, Beschluss vom 23. Juli 1993 - BVerwG 4 NB 26.93 - Buchholz 406.15 § 5 StBauFG Nr. 4). Welcher Zeitraum "absehbar" im Sinne dieser Regelung ist, ist je nach den konkreten Gegebenheiten prognostisch abzuschätzen (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 15. März 1995 - BVerwG 4 B 33.95 - Buchholz 406.11 § 24 BauGB Nr. 6 und vom 7. Juni 1996 - BVerwG 4 B 91.96 - a.a.O.).
Die Antragsgegnerin hat in dem Rahmenplan vom März 2000 die Sanierungsziele bezeichnet, die sie in dem Gebiet, auf das sich die Sanierungssatzung vom 3. September 2001 erstreckt, zu verwirklichen beabsichtigt. Sie hat in einer "Maßnahmen-Kosten-Finanzierungsübersicht" die einzelnen Maßnahmen aufgelistet, die sie im räumlichen Geltungsbereich dieser Satzung durchführen will. Sie hat einen Zeitplan erstellt, dem zu entnehmen ist, dass sie davon ausgeht, die von ihr aufgeführten Maßnahmen im Wesentlichen bis 2007 abschließen zu können. Sie hat im Einzelnen dargelegt, welche Kosten sie erwartet und wie sie sich die Finanzierung vorstellt.
3. Das Normenkontrollgericht hat der Frage, ob sich die prognostischen Annahmen, die dem Rahmenplan vom März 2000 zugrunde liegen, halten lassen, zu Unrecht keine maßgebliche Bedeutung beigelegt.
Soweit in § 136 Abs. 1 BauGB von einer zügigen Durchführung der Sanierungsmaßnahmen die Rede ist, lenkt der Gesetzgeber den Blick vornehmlich in die Zukunft. § 149 Abs. 4 Satz 2 BauGB unterstreicht diese Perspektive. Die Sanierungsmaßnahmen, für die die Sanierungssatzung die Grundlage bildet, sind "innerhalb eines absehbaren Zeitraumes durchzuführen". Dieses Erfordernis enthält keine retrospektive Komponente. Innerhalb eines absehbaren Zeitraumes i.S. des § 149 Abs. 4 Satz 2 BauGB lassen sich gegebenenfalls auch Sanierungsmaßnahmen durchführen, die zu einem früheren Zeitpunkt hätten durchgeführt werden können, aus welchen Gründen immer aber nicht durchgeführt worden sind. Das
Oberverwaltungsgericht hat sich dieser Sichtweise von vornherein verschlossen, weil es sich dafür ausspricht, in das nach § 136 Abs. 1 BauGB maßgebliche Zeitkonto auch die Zeiten einzustellen, die seit den früheren Gebietsfestsetzungen verstrichen sind. Auf diese Weise kommt es zu dem Ergebnis, dass "sich die Sanierung in Teilbereichen des Sanierungsgebiets fast 40 Jahre hinziehen kann". Diese "Gesamtdauer" kann nach seiner Auffassung nicht außer Betracht bleiben. Das Normenkontrollgericht orientiert sich bei dieser Würdigung an dem Regelungsmuster des § 17 Abs. 1 Satz 2 BauGB. Eine Anrechnungsregel, wie sie diese Vorschrift kennt, ist den §§ 136 ff. BauGB indes fremd. Im Unterschied zur Veränderungssperre bietet das Sanierungsrecht auch keine Handhabe dafür, eine Sanierungssatzung zu verlängern oder erneut zu beschließen (vgl. § 17 Abs. 2 und 3 BauGB).
Als zutreffend erweist sich lediglich die Ausgangsüberlegung der Vorinstanz. Ist die Sanierung in einem "Altgebiet" als Gesamtmaßnahme nach § 162 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB flächendeckend undurchführbar, so dass die hierfür erlassene Sanierungssatzung aufzuheben ist, so darf sie nicht unter dem Deckmantel einer neuen Satzung fortgesetzt werden. Muss die Gemeinde das in der Vergangenheit begründete Sanierungsregime von Rechts wegen beenden, so kann sie sich dieser Verpflichtung nicht dadurch entziehen, dass sie ihm eine neue Rechtsgrundlage unterschiebt. Jede andere Sichtweise hätte zur Folge, dass § 162 BauGB umgangen werden könnte. Die Gemeinde hätte es in der Hand, diese Vorschrift dadurch leer laufen zu lassen, dass sie eine Sanierungssatzung, die an sich aufzuheben wäre, erneut beschließt. Eine solche Möglichkeit eröffnet der Gesetzgeber in § 17 Abs. 3 BauGB in zeitlich engen Grenzen für die Veränderungssperre. Das Regelungsmodell des § 162 Abs. 1 BauGB schließt es dagegen aus, den Abschluss der Sanierung, mit welchen Mitteln auch immer, hinauszuzögern.
Von einer Umgehung des § 162 BauGB kann indes nur dann die Rede sein, wenn sich die Sanierungsziele der alten und der neuen Satzung vollumfänglich oder doch wenigstens weitgehend decken. Eine andere Betrachtungsweise ist dagegen geboten, wenn das Sanierungskonzept im "Altgebiet" im Wesentlichen umgesetzt ist und nur noch punktuell der Vervollständigung bedarf. Kann die Gemeinde plausible Gründe dafür ins Feld führen, weshalb sich aus dem ansonsten abgearbeiteten Gesamtmaßnahmenkonzept die Durchführung von Einzelmaßnahmen verzögert hat, so ist es ihr nicht verwehrt, das "Rest"-Programm im Rahmen einer neuen Sanierungssatzung zu erledigen, die sich zur Erreichung weiterer berechtigter Ziele als erforderlich erweist. Erst recht ist es der Gemeinde unbenommen, ein früher festgelegtes Sanierungsgebiet in den Geltungsbereich einer Sanierungssatzung einzubeziehen, mit der aufgrund veränderter Verhältnisse Ziele verfolgt werden, die mit dem ursprünglichen Konzept nichts gemein haben. Dient die neue Satzung nicht dazu, Sanierungsmaßnahmen durchzuführen, die schon den Gegenstand früherer Sanierungsregelungen bildeten, so ist für die vom Oberverwaltungsgericht als unabdingbar angesehene retrospektive Einrechnung vergangener Zeitabschnitte von vornherein kein Raum. Für die Bemessung des Zeithorizonts darf die Gemeinde es mit einer bloßen Zukunftsperspektive bewenden lassen. So liegen die Dinge hier.
Das Normenkontrollgericht stellt in Anknüpfung an das Vorbringen der Antragsgegnerin selbst fest, dass das Sanierungskonzept, das der angegriffenen Satzung vom 3. September 2001 zugrunde liegt, nur in dem großräumig als Sanierungsgebiet festgelegten Bereich sachgerecht durchgeführt werden kann. Der Antragsgegnerin geht es schwergewichtig darum, von der Altstadt die schädlichen Folgen abzuwehren, die durch den insbesondere innerhalb der letzten zwei Jahrzehnte sprunghaft angestiegenen Autoverkehr eingetreten sind. Ein wesentlicher Teil der geplanten Aufwertungsmaßnahmen besteht darin, den von den römischen und den mittelalterlichen Mauern umschlossenen historischen Stadtkern mit seinen städtebaulichen Dominanten, wie etwa dem Markt-, dem Burg- und dem Karmeliterplatz, sowie seinen im Übrigen großenteils engen Gassen vom ruhenden und vom Parksuchverkehr zu entlasten. Zu diesem Zweck sollen öffentliche Parkplatzflächen in den Altstadtquartieren aufgehoben und in Randlagen verlegt werden, wo sie ohne die Benutzung des historischen Straßennetzes erreichbar sind. Für den Durchgangsverkehr sind ebenfalls Lösungen vorgesehen, die eine weitgehende Schonung des Stadtkerns ermöglichen. Auch die früheren Sanierungsgebiete "A (Hospital)" und "B (Oberstraße/Steinstraße/Angertstraße)" sind in dieses Gesamtkonzept eingebunden. Im Bereich B ist die Errichtung eines zentralen Parkhauses, die noch den Zielsetzungen der Sanierungssatzung vom 20. Juli 1981 entsprach, daran gescheitert, dass man an dem vorgesehenen Standort auf die Mauern des alten römischen Kastells stieß, die inzwischen freigelegt worden sind und im Rahmen der angegriffenen Sanierungssatzung in einen archäologischen Park einbezogen werden sollen. Im Gebietsteil A stehen im Übergangsbereich zwischen Heerstraße und Oberstraße die Errichtung oberirdischer Stellplätze und einer Tiefgarage sowie die Umgestaltung der Bahnhofstraße an. Ansonsten sollen im Geltungsbereich der Sanierungssatzung vom 3. September 2001 vorhandene Blockstrukturen verbessert und Bausubstanzmängel abgestellt werden. Von diesen Maßnahmen sind aber die Bereiche A und B nicht betroffen. Insbesondere in dem Teil A ("Hospital"), gegen dessen Einbeziehung in das neue Sanierungssystem die Vorinstanz ernsthafte Bedenken anmeldet, besteht nach den unbestrittenen Angaben der Antragsgegnerin in dieser Richtung keinerlei Sanierungsbedarf mehr. Die objektbezogenen Sanierungsmaßnahmen, die den Kern der 1973 eingeleiteten Sanierung bildeten und vornehmlich den Gebäudekomplex des Hospitals zum Gegenstand hatten, sind abgeschlossen. Die Eigentümer der in diesem Bereich gelegenen Grundstücke unterliegen den durch die Sanierungssatzung vom 30. Oktober 1973 ausgelösten sanierungsrechtlichen Bindungen seit langem nicht mehr. Die Durchführung der 1973 in Angriff genommenen Maßnahmen muss nicht unter Umgehung des § 162 BauGB durch die Sanierungssatzung vom 3. September 2001 weiterhin gesichert werden. Es gibt keinen Rechtfertigungsgrund dafür, bei der prognostischen Beurteilung des für die Umsetzung dieser Satzung erforderlichen Zeitaufwandes die Zeiträume mit zu berücksichtigen, die verflossen sind, seit in dem Teilgebiet A mit anderer Zielrichtung erstmals ein Sanierungsregime aufgerichtet wurde.
Der Senat kann gleichwohl nicht nach § 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwGO selbst entscheiden. Denn die Sache ist noch nicht spruchreif. Das Oberverwaltungsgericht hat - von seinem rechtlichen Ansatz her korrekt - nicht geprüft, ob die von der Antragstellerin angegriffene Satzung aus anderen Gründen an einem Mangel leidet, der losgelöst vom Zeitfaktor dazu nötigt, sie insgesamt für nichtig oder unwirksam zu erklären. Insbesondere hat es ausdrücklich davon abgesehen, der Frage nachzugehen, ob die Kosten- und Finanzierungsübersicht, auf die sich die Antragsgegnerin nach § 149 BauGB stützt, von realistischen Annahmen ausgeht. Die hierzu getroffenen Tatsachenfeststellungen reichen nicht aus, um dem Senat eine eigene Entscheidung zu ermöglichen.
Die Kostenentscheidung ergibt sich, soweit die Antragsgegnerin endgültig unterlegen ist, aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Vorsitzender Richter am Bundes- Lemmel Halama
verwaltungsgericht Dr. Paetow ist wegen
Urlaubs gehindert zu unterschreiben.
Lemmel