Urteil vom 12.12.2017 -
BVerwG 2 A 3.16ECLI:DE:BVerwG:2017:121217U2A3.16.0

  • Zitiervorschlag

    BVerwG, Urteil vom 12.12.2017 - 2 A 3.16 [ECLI:DE:BVerwG:2017:121217U2A3.16.0]

Urteil

BVerwG 2 A 3.16

In der Verwaltungsstreitsache hat der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 12. Dezember 2017
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Domgörgen
gemäß § 87a Abs. 2 und § 101 Abs. 2 VwGO
ohne mündliche Verhandlung für Recht erkannt:

  1. Die Disziplinarverfügung des Präsidenten des Bundesnachrichtendienstes vom 8. Juni 2015 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 24. Juni 2016 wird aufgehoben.
  2. Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Gründe

I

1 Der Kläger wendet sich gegen eine Disziplinarverfügung, mit der ihm eine Geldbuße in Höhe von 200 € auferlegt worden ist.

2 Der 1957 geborene Kläger ist seit 1990 beim Bundesnachrichtendienst (BND) beschäftigt, derzeit im Statusamt eines Regierungshauptsekretärs (Besoldungsgruppe A 8 BBesO). Er ist schwerbehindert mit einem Grad der Behinderung (GdB) von 60 von Hundert.

3 Bereits in den Jahren von 2006 bis 2008 kam es beim Kläger ausweislich der darüber geführten Abwesenheitskarten zu erheblichen Lang- und Kurzzeiter-krankungen. Ab dem 1. März 2006 wurde er in einer Dienststelle nahe seines Wohnorts eingesetzt, ohne dass die Fehlzeiten sich dadurch signifikant verrin-gerten. Ab Februar 2009 bis Ende August 2015 (dem Zeitpunkt seiner im Verfahren BVerwG 2 A 5.16 angefochtenen Zurruhesetzung) leistete der Kläger auf der Grundlage zahlreicher privatärztlicher Atteste, in denen ihm jeweils Arbeits- bzw. Dienstunfähigkeit bescheinigt wurde, sowie aufgrund von Rehabilitationsmaßnahmen beim BND keinen Dienst mehr.

4 Gegenstand des Disziplinarverfahrens, das zu der hier angefochtenen Disziplinarverfügung führte, sind folgende Vorwürfe: Zum einen sei der Kläger zwei Mal einer dienstlichen Anweisung, sich einer amtsärztlichen Untersuchung zu unterziehen, unentschuldigt nicht gefolgt (Aufforderung vom 28. Mai 2013 betreffend einen Untersuchungstermin am 5. Juni 2013; Aufforderung vom 14. Juni 2013 betreffend einen Untersuchungstermin am 26. Juni 2013). Zum anderen habe er weder am Tag seiner Entlassung aus einer stationären Rehabilitationsmaßnahme in der Klinik H. (am 12. März 2014) noch am Folgetag Kontakt zur Dienststelle aufgenommen, obwohl ihm durch wiederholte dienstliche Weisungen mitgeteilt worden sei, dass von ihm in Krankheitsfällen künftig bereits ab dem ersten Krankheitstag nur noch amtsärztliche Atteste akzeptiert würden, und obwohl ihm bekannt gewesen sei, dass er zur unverzüglichen Anzeige seiner Dienstunfähigkeit verpflichtet war.

5 Mit Disziplinarverfügung vom 8. Juni 2015 legte der Präsident des BND dem Kläger eine Geldbuße i.H.v. 200 € auf, weil der Kläger mit seinem Verhalten wiederholt gegen seine Dienstpflichten, u.a. gegen seine Folge- und Gehorsamspflicht verstoßen habe. Im Widerspruchsbescheid vom 24. Juni 2016 hat der BND den Vorwurf fallen gelassen, der Kläger habe gegen die Pflicht zur Vorlage eines amtsärztlichen Attestes bereits ab dem ersten Krankheitstag verstoßen; den Vorwurf einer Verletzung der Pflicht zur unverzüglichen Anzeige der Dienstunfähigkeit hat der BND dagegen aufrechterhalten. Im Übrigen hat der BND den Widerspruch des Klägers zurückgewiesen.

6 Zur Begründung seiner am 21. Juli 2016 erhobenen Klage macht der Kläger im Wesentlichen geltend: Eine angebliche erste Anweisung, am 5. Juni 2013 zu einer amtsärztlichen Untersuchung zu erscheinen, sei ihm niemals bekannt gemacht worden. Hinsichtlich des Termins am 26. Juni 2013 habe er darauf vertraut, dass der von ihm konsultierte Facharzt Dr. M. ihn bereits als arbeitsunfähig erkrankt begutachtet habe; außerdem habe er am Folgetag einen Gerichtstermin beim Bundesverwaltungsgericht wahrnehmen müssen und diesen auch tatsächlich wahrgenommen. Hinsichtlich des Vorwurfs, er sei seiner Mitwirkungs- und Nachweispflicht nach Beendigung seines Klinikaufenthalts erst verspätet nachgekommen, macht der Kläger geltend, er habe den vorläufigen Entlassungsbericht der Klinik erst am 12. März 2014 erhalten, noch am selben Tage die von ihm regelmäßig konsultierten Ärzte aufgesucht, von diesen eine weitere Arbeitsunfähigkeitsbescheidung erhalten und diese sofort an den Dienstherrn weitergeleitet. Seiner Pflicht, dem BND "allerspätestens" (so der Widerspruchsbescheid) am Folgetag der Entlassung aus der Klinik seine fortbestehende Dienstunfähigkeit mitzuteilen, sei er damit nachgekommen. Warum das von ihm umgehend übermittelte Attest der behördenintern zuständigen Stelle erst am 17. März 2014 vorgelegen habe, entziehe sich seiner Beurteilung.

7 Der Kläger beantragt, die Disziplinarverfügung des Präsidenten des Bundesnachrichtendienstes vom 8. Juni 2015 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 24. Juni 2016 aufzuheben.

8 Die Beklagte verteidigt die Disziplinarverfügung und beantragt, die Klage abzuweisen.

9 Der Senatsvorsitzende hat am 10. Juli 2017 die Sach- und Rechtslage mit den Beteiligten erörtert. In dem Termin haben die Beteiligten auf die Durchführung einer mündlichen Verhandlung verzichtet und sich mit einer Entscheidung durch den Senatsvorsitzenden einverstanden erklärt.

10 Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des vorliegenden Verfahrens sowie zum Verfahren BVerwG 2 A 5.16 Bezug genommen.

II

11 Die zulässige Klage, über die zu entscheiden das Bundesverwaltungsgericht erstinstanzlich zuständig ist (§ 50 Abs. 1 Nr. 4 VwGO) und über die das Gericht im Einverständnis der Beteiligten ohne Durchführung einer mündlichen Verhandlung und durch den Senatsvorsitzenden entscheidet (§ 101 Abs. 2 und § 87a Abs. 2 VwGO), ist begründet. Die Disziplinarverfügung des Präsidenten des Bundesnachrichtendienstes (BND) vom 8. Juni 2015 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 24. Juni 2016 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

12 Der Kläger kann wegen der ihm vorgeworfenen Dienstpflichtverletzungen nicht disziplinar belangt werden. Diese Vorwürfe sind teilweise bereits vom tatsächlichen Geschehen her nicht erwiesen (Nichtbefolgung der Aufforderung zum ersten amtsärztlichen Untersuchungstermin), teilweise war der vorgehaltene Pflichtenverstoß (Nichterscheinen zum zweiten amtsärztlichen Untersuchungstermin; unverzügliche Anzeige der weiteren Dienstunfähigkeit nach dem Klinikaufenthalt) jedenfalls nicht schuldhaft.

13 Gemäß § 60 Abs. 3 BDG hat das Gericht bei einer Klage gegen eine Disziplinarverfügung neben der Rechtmäßigkeit auch die Zweckmäßigkeit der angefochtenen Disziplinarverfügung zu überprüfen. Das Gericht prüft nicht allein, ob das dem Kläger mit der Disziplinarverfügung vorgeworfene Verhalten tatsächlich vorliegt und disziplinarrechtlich als Dienstvergehen zu würdigen ist, sondern es hat unter Beachtung des Verschlechterungsverbots (§ 88 VwGO) im Interesse der Verfahrensbeschleunigung (§ 4 BDG) auch darüber zu entscheiden, welches die angemessene Disziplinarmaßnahme ist. Hiernach ist das Gericht - anders als sonst bei einer Anfechtungsklage gemäß § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO - nicht darauf beschränkt, eine rechtswidrige Verfügung aufzuheben. Vielmehr übt es in Anwendung der in § 13 Abs. 1 BDG normierten Bemessungsgrundsätze innerhalb der durch die Verfügung für die Disziplinarmaßnahme vorgegebenen Obergrenze selbst die Disziplinarbefugnis aus (stRspr, vgl. BVerwG, Urteile vom 15. Dezember 2005 - 2 A 4.04 - Buchholz 235.1 § 24 BDG Nr. 1 Rn. 23, vom 27. Juni 2013 - 2 A 2.12 - BVerwGE 147, 127 Rn. 9 und vom 26. Juni 2014 - 2 A 1.12 - Buchholz 402.71 BDNG Nr. 4 Rn. 18).

14 Im Streitfall führt bereits die herkömmliche Rechtmäßigkeitsprüfung zur Aufhebung der Disziplinarverfügung, weil diese rechtswidrig ist. Im Einzelnen:

15 1. Mängel des Disziplinarverfahrens werden vom Kläger nicht geltend gemacht und sind auch nicht ersichtlich.

16 2. Das Gericht geht von folgendem disziplinarrechtlich zu würdigenden Sachverhalt aus:

17 a) Hinsichtlich der beiden nicht wahrgenommenen amtsärztlichen Untersuchungstermine (vgl. § 48 Abs. 1 Satz 1 BBG) ist zu unterscheiden:

18 aa) Der Vorwurf, der Kläger habe unentschuldigt der (ersten) dienstlichen Anweisung vom 28. Mai 2013 nicht Folge geleistet, sich am 5. Juni 2013 einer amtsärztlichen Untersuchung zu stellen, ist schon vom tatsächlichen Geschehen her nicht erwiesen. Es kann dem Kläger nicht nachgewiesen werden, dass ihm der Termin dieser Untersuchungsaufforderung bekannt war.

19 Nach Aktenlage hat der BND mit Schreiben vom 28. Mai 2013 dem damaligen Prozessbevollmächtigten des Klägers u.a. mitgeteilt, dass der Kläger hiermit angewiesen werde, sich einer amtsärztlichen Untersuchung zu stellen. Der konkrete Untersuchungstermin (5. Juni 2013) soll dem Kläger unmittelbar mit Schreiben des Landratsamtes S. vom 31. Mai 2013 mitgeteilt worden sein. Der Kläger bestreitet den Zugang dieses letztgenannten Schreibens. In den vorgelegten Behördenakten findet sich weder eine Durchschrift dieses Schreibens noch ein Nachweis seines Zugangs, weil das Schreiben offenbar als einfacher Brief zur Post gegeben wurde. Die Argumentation der Beklagten, dem Kläger sei der Untersuchungstermin bekannt gewesen, weil der damalige Prozessbevollmächtigte des Klägers unter dem 5. Mai 2013 (richtig wohl 5. Juni 2013) gegen die Anweisung zur ärztlichen Untersuchung Widerspruch eingelegt habe, greift nicht durch, weil weder im Schreiben des BND vom 28. Mai 2013 noch im Anwaltsschreiben vom 5. Juni 2013 das Datum des vorbezeichneten Arzttermins (5. Juni 2013) genannt wird. Der fehlende Nachweis, dass dem Kläger das Datum dieses (ersten) Untersuchungstermins vom 5. Juni 2013 tatsächlich mitgeteilt worden ist, geht nach allgemeinen Grundsätzen des Beweisrechts zulasten der Beklagten. Denn sie will an die Nichtbefolgung dieser (ersten) Untersuchungsaufforderung und des darin liegenden Pflichtenverstoßes disziplinarische Folgen knüpfen. Dann muss sie auch den Zugang der Mitteilung des Untersuchungstermins durch das Landratsamt nachweisen, aus dem dieser Pflichtenverstoß hergeleitet wird.

20 bb) In tatsächlicher Hinsicht erwiesen ist dagegen, dass der Kläger der (zweiten) dienstlichen Anweisung vom 14. Juni 2013 zu einer für den 26. Juni 2013 vorgesehenen amtsärztlichen Untersuchung nicht gefolgt ist.

21 Nach Aktenlage gab der BND mit an den Kläger adressierten Schreiben vom 14. Juni 2013 diesem (erneut) auf, sich beim Landratsamt S. einer amtsärztlichen Untersuchung, nunmehr am 26. Juni 2013, zu unterziehen. In der Verfügung wird die Aufforderung zur amtsärztlichen Untersuchung mit den erneuten Fehlzeiten des Klägers begründet, zu denen der Kläger jeweils privatärztliche ausgestellte Atteste vorgelegt hatte, in denen ihm jeweils ohne nähere Begründung Arbeitsunfähigkeit bescheinigt wurde. Dass er dieses Schreiben erhalten hat, wird vom Kläger nicht bestritten.

22 Der Kläger versucht, sein Fernbleiben von dem Termin damit zu rechtfertigen, dass er darauf vertraut habe, dass der von ihm konsultierte Facharzt Dr. M. ihn bereits als arbeitsunfähig erkrankt begutachtet habe; außerdem habe er am Folgetag einen Gerichtstermin beim Bundesverwaltungsgericht wahrnehmen müssen und diesen auch tatsächlich wahrgenommen. Beide Einwände sind unbehelflich. Dem Kläger war bekannt, dass der BND angesichts der umfänglichen Fehlzeiten des Klägers nicht mehr bereit war, privatärztliche Atteste als Nachweis einer Dienstunfähigkeit des Klägers anzuerkennen. Auch die Wahrnehmung des am Folgetag anstehenden Gerichtstermins beim Bundesverwaltungsgericht vermag das Fernbleiben des Klägers nicht zu rechtfertigen. Wenn der Kläger offenbar in der Lage war, am Vortag des Gerichtstermins seinen Facharzt aufzusuchen, ohne dass dies ihn an der Wahrnehmung des Gerichtstermins am Folgetag hinderte, ist nicht ersichtlich, warum es ihm nicht möglich gewesen sein soll, sich stattdessen dem Amtsarzt zu stellen.

23 b) In tatsächlicher Hinsicht berechtigt ist ferner der Vorwurf, der Kläger sei nach Beendigung seines Aufenthalts in der Klinik H. am 12. März 2014 seiner Pflicht zur unverzüglichen Anzeige seiner (weiteren) Dienstunfähigkeit nicht nachgekommen.

24 Das Gericht geht nach der Aktenlage und dem Vorbringen der Beteiligten im Erörterungstermin von Folgendem aus: Die einmonatige Rehabilitationsmaßnahme, der sich der Kläger in der Klinik unterzogen hatte, endete am 12. März 2014; an diesem Tag wurde der Kläger dort entlassen. Mit Schreiben vom selben Tage sandte der Kläger eine vom 11. März 2014 datierende Bescheinigung (Austrittsanzeige) der dortigen Ärzte zusammen mit zwei weiteren privatärztlichen Attesten vom 12. März 2014 per Post an den BND; hierzu hat er im Erörterungstermin einen von diesem Tag datierenden Einlieferungsbeleg der Deutschen Bundespost vorgelegt. In allen drei genannten ärztlichen Bescheinigungen wird dem Kläger weiterhin Dienstunfähigkeit attestiert. Diese Postsendung ging (erst) am 17. März 2014 bei dem zuständigen Fachbereich des BND ein.

25 Die Disziplinarverfügung hält dem Kläger vor, dass er nach den Dienstvorschriften des BND zur unverzüglichen Anzeige seiner Dienstunfähigkeit verpflichtet war. Dem Erfordernis der "unverzüglichen" Anzeige hat der Kläger nicht dadurch Genüge getan, dass er, wie er mit seiner Klagebegründung und mit der Vorlage des Posteinlieferungsbelegs geltend macht, die schriftliche Anzeige seiner Dienstunfähigkeit am Tag seiner Entlassung aus der Klinik auf den Postweg gebracht hat. Gemäß der in der Disziplinarverfügung und im Widerspruchsbescheid näher bezeichneten internen Dienstvorschrift des BND vom 31. Oktober 2014, deren Pflichteninhalt mit der zur Tatzeit geltenden Vorgängervorschrift (Verteilerschreiben vom 25. Februar 1999) übereinstimmt, sind die Mitarbeiter des BND verpflichtet, ihr Fernbleiben vom Dienst spätestens eine Stunde nach Beginn der Kernarbeitszeit (bei festen Dienstzeiten eine Stunde nach Dienstbeginn) ihrer Dienststelle anzuzeigen; dies gilt auch für Krankheitsfälle. Der Kläger hat im Erörterungstermin eingeräumt, dass ihm diese Dienstvorschrift bekannt war. Die hiernach einzuhaltende knappe Zeitvorgabe von einer Stunde bedingt ohne Weiteres, dass der sich krank meldende Mitarbeiter dieser Anzeigepflicht nicht durch eine herkömmliche Postsendung genügt, sondern die Dienststelle auf einem zeitlich schnelleren Übermittlungsweg wie Telefon, Telefax oder E-Mail von seiner Dienstunfähigkeit zu unterrichten hat. Hiernach musste dem Kläger klar sein, dass er - ungeachtet der auf den Postweg gebrachten ärztlichen Bescheinigungen - dem BND zusätzlich auf einem der aufgezeigten schnelleren Wege seine weitere Dienstunfähigkeit mitzuteilen hatte. Das hat der Kläger unterlassen.

26 c) Hiernach käme nach den tatsächlichen Feststellungen lediglich hinsichtlich zweier der in der Disziplinarverfügung erhobenen Vorwürfe (wegen der Nichtwahrnehmung des zweiten amtsärztlichen Untersuchungstermins und wegen der nicht unverzüglichen Anzeige der Dienstunfähigkeit nach dem Klinikaufenthalt), ein Verstoß des Klägers gegen seine Dienstpflichten in Betracht.

27 3. Ob der Kläger insoweit gegen seine Folge- und Gehorsamspflicht (§ 62 Abs. 1 Satz 2 BBG), seine Mitwirkungs- und Unterstützungspflicht (§ 62 Abs. 1 Satz 1 BBG) sowie gegen seine Wohlverhaltenspflicht (§ 61 Abs. 1 Satz 3 BBG) verstoßen hat, kann jedoch dahinstehen. Denn - dies unterstellt - kann der Kläger insoweit jedenfalls deshalb nicht disziplinar belangt werden, weil ihm ein solcher Verstoß gegen seine Dienstpflichten nicht als schuldhaft angelastet werden kann (§ 77 Abs. 1 Satz 1 BBG, §§ 20, 21 StGB).

28 Nach dem Inhalt der beigezogenen Akten des Verfahrens BVerwG 2 A 5.16 betreffend die Versetzung des Klägers in den vorzeitigen Ruhestand gemäß § 44 Abs. 1 BBG ist ausweislich der vorliegenden Stellungnahmen der vom Kläger herangezogenen oder auf amtsärztlichen Auftrag ihn begutachtenden Fachärzte und nach Einschätzung des zuständigen Amtsarztes davon auszugehen, dass der Kläger an einer chronifizierten seelischen Störung (psychischen Anpassungsstörung) leidet, die Krankheitswert hat. Deshalb ist er wegen einer krankhaften seelischen Störung im Sinne der §§ 20, 21 StGB als schuldunfähig anzusehen. Der wesentliche Inhalt der psychisch-psychosomatischen Beeinträchtigung und Persönlichkeitsstörung des Klägers ergibt sich namentlich aus den Stellungnahmen des Dr. Dr. N. vom Klinikum N. und des Dr. F. vom Bezirkskrankenhaus W. Auf deren teilweise Wiedergabe im Urteil des Senats vom 16. November 2017 im Verfahren BVerwG 2 A 5.16 wird Bezug genommen. Hiernach waren namentlich die langen Fehlzeiten des Klägers Ausdruck eines eskalierten psychischen Machtkampfes zwischen ihm und dem BND, den der Kläger letztlich wie einen Feind betrachtete, den es zu bekämpfen gelte. Geht aber der BND in seiner Zurruhesetzungsverfügung selbst davon aus, dass der Kläger im Tatzeitraum an einer psychischen Störung litt, die zu seiner dauernden Dienstunfähigkeit geführt hat, spricht alles dafür (und wäre Gegenteiliges anzunehmen widersprüchlich), dass diese Störung den Kläger auch daran gehindert hat, das Unrecht seiner Pflichtverstöße einzusehen und nach dieser Einsicht zu handeln, zumal sie den Kern seines Konfliktes mit dem BND betreffen.

29 Hiernach unterlag die angefochtene Disziplinarverfügung der gerichtlichen Aufhebung.

30 4. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Einer gerichtlichen Streitwertfestsetzung bedarf es nicht, weil sich die Höhe der Gerichtsgebühren aus dem gesetzlich bestimmten streitwertunabhängigen Gebührenbetrag ergibt (Gebührenverzeichnis der Anlage zu § 78 BDG Nr. 15).