Beschluss vom 13.03.2006 -
BVerwG 1 D 3.06ECLI:DE:BVerwG:2006:130306B1D3.06.0

Beschluss

BVerwG 1 D 3.06

  • VG Düsseldorf - 14.11.2005 - AZ: VG 38 K 4760/04.BDG

In dem Disziplinarverfahren hat der Disziplinarsenat des Bundesverwaltungsgerichts
am 13. März 2006
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht A l b e r s
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. M ü l l e r und Dr. H e i t z
beschlossen:

  1. Auf die Berufung des Polizeimeisters ... wird das Urteil des Verwaltungsgerichts ... vom 14. November 2005 aufgehoben.
  2. Die Sache wird zur nochmaligen Verhandlung und Entscheidung an das Verwaltungsgericht ... zurückverwiesen.
  3. Die Kostenentscheidung bleibt der abschließenden Entscheidung vorbehalten.

Gründe

1 In dem durch Verfügung vom 5. Juni 2000 eingeleiteten, aber bis zur Beendigung anhängiger Strafverfahren ausgesetzten förmlichen Disziplinarverfahren gegen den Beamten hat die Einleitungsbehörde am 21. Juli 2004 Disziplinarklage erhoben mit dem Ziel, den Beamten gemäß § 10 BDG aus dem Beamtenverhältnis zu entfernen.

2 Das Verwaltungsgericht ..., das gemäß § 85 Abs. 3 BDG die unzulässige Disziplinarklage mit Zustimmung der Einleitungsbehörde in eine Anschuldigung nach der Bundesdisziplinarordnung umgedeutet und das Verfahren nach altem Recht fortgeführt hat, hat den Beamten durch Urteil vom 14. November 2005 unter Bewilligung eines Unterhaltsbeitrags aus dem Dienst entfernt.

3 Hiergegen hat der Beamte rechtzeitig Berufung eingelegt mit dem Hauptantrag, die Disziplinarklage abzuweisen. Er macht geltend, die vom Verwaltungsgericht vorgenommene Umdeutung der unzulässigen Klage sei verfahrensfehlerhaft.

4 Den Verfahrensbeteiligten ist Gelegenheit gegeben worden, sich zu einer Entscheidung des Senats nach § 85 Abs. 1 Nr. 3 BDO zu äußern.

II


5 Die Berufung hat insoweit Erfolg, als das erstinstanzliche Urteil aufzuheben und das Verfahren an das Verwaltungsgericht zurückzuverweisen ist.

6 Nach § 85 Abs. 1 Nr. 3 BDO kann der Senat durch Beschluss das Urteil aufheben und die Sache zur nochmaligen Verhandlung und Entscheidung zurückverweisen, wenn schwere Mängel des Verfahrens vorliegen. Diese Vorschrift ist hier anwendbar. Ihre Voraussetzungen sind gegeben. Zwar ist es grundsätzlich möglich, eine Disziplinarklageschrift in eine Anschuldigungsschrift umzudeuten. Das auf diese Weise eingeleitete Verfahren nach der Bundesdisziplinarordnung leidet aber an einem schweren Mangel. Der Senat macht von der gesetzlich eröffneten Möglichkeit der Zurückverweisung Gebrauch.

7 1. Das durch Verfügung vom 5. Juni 2000 nach § 33 BDO eingeleitete förmliche Disziplinarverfahren ist gemäß § 85 Abs. 3 Satz 1 BDG auch nach Inkrafttreten des Bundesdisziplinargesetzes am 1. Januar 2002 nach bisherigem Recht, d.h. nach den Verfahrensregeln und -grundsätzen der Bundesdisziplinarordnung fortzuführen. Für die Anschuldigung und die Durchführung des gerichtlichen Verfahrens gilt ebenfalls das bisherige Recht (§ 85 Abs. 3 Satz 2 BDG). Dies führt zur Anwendbarkeit des § 85 Abs. 1 Nr. 3 BDO. Zugleich wird dadurch die Anwendbarkeit des disziplinarbehördlichen und -gerichtlichen Verfahrensrechts nach dem Bundesdisziplinargesetz insgesamt ausgeschlossen.

8 2. Das Disziplinarverfahren ist gemäß § 85 Abs. 3 und 7 BDG, § 67 Abs. 1 BDO als Altverfahren beim Verwaltungsgericht anhängig geworden. Nach § 67 Abs. 1 BDO tritt Rechtshängigkeit mit Eingang der Anschuldigungsschrift ein. Die von der Einleitungsbehörde gefertigte und beim Verwaltungsgericht eingereichte Disziplinarklageschrift im Sinne des § 52 Abs. 1 BDG als Teil einer - hier unzulässigen - Disziplinarklageerhebung kann - für sich gesehen - in eine Anschuldigungsschrift im Sinne des § 65 BDO umgedeutet werden. Entsprechend dem Zweck einer Umdeutung, wie er u.a. in § 140 BGB und § 47 VwVfG zum Ausdruck kommt (vgl. dazu auch BVerfGE 89, 266 <272>), ist eine Umdeutung vorzunehmen, wenn ein fehlerhafter Rechtsakt (z.B. Rechtsgeschäft, Verwaltungsakt) entsprechend dem (mutmaßlichen) Willen seines Urhebers als anderer, aber zielidentischer und rechtmäßiger Rechtsakt aufrechterhalten werden kann. Ein solcher Fall ist hier gegeben. Die Einleitungsbehörde, die die Disziplinarklageschrift gefertigt hatte, ist gemäß § 85 Abs. 4 Satz 2 BDG auch für die Fertigung einer Anschuldigungsschrift zuständig; ferner hat sie sich gegenüber dem Verwaltungsgericht mit einer Umdeutung ihrer unzulässigen Disziplinarklage in eine Anschuldigung einverstanden erklärt. Die Disziplinarklageschrift im Sinne des § 52 Abs. 1 BDG ist auch umdeutungsfähig. Sie entspricht von ihrer verfahrensrechtlichen Funktion her im Wesentlichen der Anschuldigungsschrift nach § 65 BDO und betrifft schwerwiegende Dienstvergehen (vgl. Köhler/Ratz, BDG, 3. Aufl., § 52 Rn. 2; vgl. auch BTDrucks 14/4659 S. 48, zu § 52 BDG). Einer zulässigen Umdeutung steht hier auch nicht entgegen, dass der wahre Anschuldigungswille der Einleitungsbehörde nur durch eingehende Auslegung der Klageschrift zu ermitteln ist, wie bereits das Verwaltungsgericht dargelegt hat (UA S. 6).

9 3. Das nach bisherigem Recht durchzuführende Verfahren leidet an einem schweren Mangel, weil eine Untersuchung gemäß §§ 56 ff. BDO nicht stattgefunden hat. Die von der Einleitungsbehörde am 5. Juni 2000 angeordnete Durchführung einer Untersuchung war bis zur Klärung der Vorwürfe in den anhängigen Strafverfahren gemäß § 17 Abs. 2 BDO ausgesetzt; die Bestellung eines Untersuchungsführers unterblieb. Dieser Zustand wurde zuletzt mit Verfügung vom 24. März 2003 verlängert. Eine Untersuchung wurde nicht durchgeführt. Wie der Senat mit Beschluss vom 7. Juni 1999 - BVerwG 1 DB 12.99 - m.w.N. ausgeführt hat, ist nach dem Wortlaut des § 56 Abs. 1 Satz 1 BDO im förmlichen Disziplinarverfahren die Durchführung der Untersuchung der Regelfall. Sie ist grundsätzlich eine wesentliche Voraussetzung für den gerichtlichen Verfahrensabschnitt und bildet das Kernstück des förmlichen Disziplinarverfahrens. Hierfür spricht auch die besondere verfahrensrechtliche Ausgestaltung der Untersuchung, die die umfassende Aufklärung der gegen den Beamten erhobenen Vorwürfe und die hierfür erforderliche Erhebung der Beweise zum Ziel hat. Das Ergebnis der Untersuchung dient nicht nur der Vorbereitung der Anschuldigungsschrift, sondern bildet in der Regel auch die Grundlage für die Entscheidung der Disziplinargerichte (vgl. § 74 Abs. 1 Satz 3, § 87 BDO). So gilt in der gesamten Untersuchung - im Gegensatz zum Vorermittlungsverfahren - für den Beamten und seinen Verteidiger der Grundsatz der Parteiöffentlichkeit und der Beweisteilhabe (vgl. §§ 59, 61, 40 Abs. 1 Satz 3 BDO). Der nach § 56 Abs. 1 Satz 2 BDO mögliche Verzicht auf die Untersuchung bildet dagegen eine nicht zuletzt im Interesse des Beamten eng zu verstehende Ausnahme. Bei der Prüfung der Voraussetzungen dieser Vorschrift ist daher ein strenger Maßstab anzulegen. Im Regelfall darf das mit besseren Erkenntnismöglichkeiten ausgestaltete Untersuchungsverfahren dem Beamten nicht vorenthalten werden. Es ist gerade Aufgabe der Untersuchung, in einer umfassenden Beweisaufnahme unter Beteiligung des Beamten einen zweifelhaften Sachverhalt aufzuklären.

10 Die Voraussetzungen für ein Absehen von der Untersuchung gemäß § 56 Abs. 1 Satz 2 BDO lagen hier nicht vor. Nach dieser Vorschrift kann von der Durchführung einer Untersuchung abgesehen werden, wenn der Beamte in den Vorermittlungen, insbesondere zu den Feststellungen eines rechtskräftigen Strafurteils, die zu seinem Nachteil verwendet werden sollen, gehört worden ist und der Sachverhalt sowie die für die Bemessung einer Disziplinarmaßnahme bedeutsamen Umstände aufgeklärt sind; die Einleitungsbehörde hat dem Beamten davon Kenntnis zu geben. Fehlt es hier bereits an einer entsprechenden Unterrichtung des Beamten und seines Verteidigers, so war das stillschweigende Absehen von der Durchführung einer Untersuchung auch in der Sache fehlerhaft. Vorermittlungen mit einer - auch abschließenden - Anhörung des Beamten (vgl. § 26 Abs. 2 und Abs. 4 Satz 4 BDO) hatten nicht stattgefunden. Bindende strafgerichtliche Feststellungen gemäß § 18 Abs. 1 Satz 1 BDO hinsichtlich des Vorwurfs 1 (Schwerbehindertenausweis) lagen nicht vor; das Strafverfahren war gemäß § 153 a StPO eingestellt worden. Zwar hat der Beamte den Vorfall selbst nicht geleugnet. Er hat jedoch die Tatumstände im Klageverfahren wesentlich differenzierter dargestellt; vor "Erhebung der Disziplinarklage" waren hierzu notwendige Ermittlungen unterblieben. Dies gilt auch für den Vorwurf 7 (Vortäuschen einer Straftat, Versicherungsbetrug). Zwar lagen insoweit bindende strafrichterliche Feststellungen vor. Diese schnitten jedoch nicht jedes entscheidungserhebliche Verteidigungsvorbringen des Beamten ab, hier insbesondere zur Frage einer erheblich verminderten Schuldfähigkeit zur Tatzeit. Die Bindungswirkung des rechtskräftigen Strafurteils bezieht sich insoweit nur auf die Feststellung, dass der Beamte damals nicht schuldunfähig im Sinne von § 20 StGB war. Zu den Voraussetzungen des § 21 StGB liegen bislang keine tatsächlichen Feststellungen vor. Der dem Beamten zum Vorwurf gemachte Sachverhalt konnte also von der Einleitungsbehörde weder als unstreitig noch als abschließend aufgeklärt angesehen werden. Schließlich war nach der zu Unrecht verweigerten Aktenübersendung an den Verteidiger (vgl. dazu § 40 Abs. 1 Satz 4, § 25 BDO, § 147 Abs. 4 StPO; dazu Köhler/Ratz, BDO, 2. Aufl., § 40 Rn. 8 m.w.N.) auch eine abschließende Äußerung des Beamten gemäß § 63 BDO unterblieben.

11 4. Der Senat verweist die Sache gemäß § 85 Abs. 1 Nr. 3 BDO an das Verwaltungsgericht zurück. Der schwere Mangel des Verfahrens kann von der Einleitungsbehörde gemäß § 85 Abs. 3 BDG, §§ 56 ff. BDO durch Bestellung eines Untersuchungsführers, Durchführung der Untersuchung - gegebenenfalls mit Einholung eines Sachverständigengutachtens zur Frage verminderter Schuldfähigkeit des Beamten zur Tatzeit - und abschließender Anhörung sowie Entscheidung darüber, ob das Verfahren eingestellt oder aber eine Anschuldigungsschrift eingereicht werden soll (vgl. § 85 Abs. 3 Satz 2 und Abs. 4 Satz 2 BDG, §§ 64, 65 BDO), geheilt werden. Da eine Aussetzung des Verfahrens in der Berufungsinstanz und Rückgabe der Disziplinarklageschrift unmittelbar an die Einleitungsbehörde zur Beseitigung des Mangels gesetzlich nicht vorgesehen ist - sie ist gemäß § 67 Abs. 4 BDO allein im ersten Rechtszug zulässig -, kommt nur eine Zurückverweisung der Sache gemäß § 85 Abs. 1 Nr. 3 BDO in Betracht mit der Anregung an das Verwaltungsgericht, gemäß § 67 Abs. 4 BDO zu verfahren (vgl. Urteil vom 4. September 1991 - BVerwG 1 D 35.90 - BVerwGE 93, 151 <156 f.>; Urteil vom 20. Juni 2000 - BVerwG 1 D 2.99 -; vgl. auch Beschluss vom 7. Juni 1999 a.a.O. zur Verfahrensaussetzung wegen unterbliebener Untersuchung).

12 Das Verwaltungsgericht ist auch befugt, nach § 67 Abs. 4 BDO vorzugehen. Nach dieser Vorschrift beschließt das Gericht die Aussetzung des Verfahrens u.a. dann, wenn das Disziplinarverfahren an wesentlichen Verfahrensmängeln leidet; der Kammervorsitzende hat die Anschuldigungsschrift zur Beseitigung der Mängel zurückzugeben, und zwar - nach Auflösung der Behörde des Bundesdisziplinaranwalts - an die Einleitungsbehörde unmittelbar (vgl. § 85 Abs. 4 BDG; dazu Urteil vom 20. Januar 2004 - BVerwG 1 D 33.02 - BVerwGE 120, 33 <44 f.>).

13 Die Einleitungsbehörde wird bei der Fertigung einer Anschuldigungsschrift nach § 65 BDO gegebenenfalls zu beachten haben, dass zu deren notwendigem Inhalt die Darstellung der Tatsachen gehört, in denen ein Dienstvergehen gesehen wird. Der dem Beamten zur Last gelegte Sachverhalt muss deutlich bezeichnet werden. Es muss klar erkennbar sein, aus welchen Tatsachen ihm Vorwürfe gemacht werden. Hierzu gehört eine so hinreichende Substantiierung, dass dem Beamten eine sachgerechte Verteidigung möglich und das Disziplinargericht in der Lage ist, den in bestimmter Hinsicht erhobenen und dem Umfange nach klar abgegrenzten Vorwürfen nachzugehen, ohne seinerseits genötigt zu sein, aus einem allgemeinen Sachverhalt nach seinem eigenen pflichtgemäßen Ermessen und ohne Vorgabe durch einen klar umrissenen Anschuldigungswillen das herauszuschälen, was als Verletzung der Beamtenpflichten in Betracht kommt. Andernfalls kann die Anschuldigungsschrift ihrer am Opportunitätsprinzip orientierten Aufgabe, Grundlage und Umgrenzung des förmlichen Disziplinarverfahrens bestimmt anzugeben, nicht gerecht werden (vgl. dazu u.a. Urteil vom 8. September 1988 - BVerwG 1 D 70.87 - RiA 1989, 133 <134>; Beschluss vom 8. März 1985 - BVerwG 1 DB 16.85 - BVerwGE 76, 347 <349>).

14 Das Beschleunigungsgebot (vgl. jetzt § 4 BDG) steht der Zurückverweisung schon deshalb nicht entgegen, weil diese zur Sicherstellung der für das vorgerichtliche Verfahren geregelten Verfahrensgarantien, insbesondere soweit diese den Beamten besser stellen als im Gerichtsverfahren (vgl. dazu Beschluss vom 1. Juni 1992 - BVerwG 1 DB 21.91 - BVerwGE 93, 250 <254>), unvermeidbar ist.

15 Die Kostenentscheidung bleibt der Schlussentscheidung vorbehalten.