Beschluss vom 26.08.2004 -
BVerwG 20 F 19.03ECLI:DE:BVerwG:2004:260804B20F19.03.0

Beschluss

BVerwG 20 F 19.03

  • OVG Mecklenburg-Vorpommern - 22.10.2003 - AZ: OVG 12 P 7/03

In der Verwaltungsstreitsache hat der Fachsenat des Bundesverwaltungsgerichts
für Entscheidungen nach § 99 Abs. 2 VwGO
am 26. August 2004
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht
Dr. B a r d e n h e w e r und die Richter am Bundesverwaltungsgericht
Prof. D a w i n und Dr. K u g e l e
beschlossen:

  1. Die Beschwerde des Klägers gegen den Beschluss des Oberverwaltungsgerichts Mecklenburg-Vorpommern vom 22. Oktober 2003 wird zurückgewiesen.
  2. Der Kläger trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
  3. Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 4 000 € festgesetzt.

I


Der Kläger nahm zwei Jahre lang die Funktion des stellvertretenden Leiters der Verfassungsschutzabteilung des Beklagten wahr. Für diesen Zeitraum war ihm das Amt eines Ministerialrats der Besoldungsgruppe B 2 im Beamtenverhältnis auf Probe übertragen. Nach dem Ablauf der Probezeit wurde er aus diesem Beamtenverhältnis wegen mangelnder Eignung entlassen und leistete wieder Dienst im Amt eines Ministerialrats der Besoldungsgruppe A 16. Gegen verschiedene mit der Entlassung aus dem Beamtenverhältnis auf Probe in Zusammenhang stehende Maßnahmen des Beklagten wendet sich der Kläger mit Klagen vor dem Verwaltungsgericht. Dazu gehört auch die Klage mit dem Antrag, den Beklagten zu verpflichten, ihm zum Führen seines Klageverfahrens vor dem Verwaltungsgericht Schwerin - VG 1 A 2898/00 - eine Aussagegenehmigung für alle Vorgänge des Verfassungsschutzes, die im Zusammenhang mit der "VM-Affäre" stehen, insbesondere für die Angelegenheit "VM Martin" zu erteilen (vgl. Gerichtsakte Blatt 108 - VG 1 A 1753/00 -). Die Vorlage der entsprechenden Akten ist vom Beklagten verweigert worden.
Auf Antrag des Klägers hat der Vorsitzende des Gerichts der Hauptsache die Einleitung des Verfahrens nach § 99 Abs. 2 VwGO verfügt. Mit dem angefochtenen Beschluss stellte der Fachsenat des Oberverwaltungsgerichts fest, dass die Verweigerung der Vorlage der bezeichneten Unterlagen rechtmäßig ist. Zur Begründung führte er im Wesentlichen aus, mit der Vorlage würden Tatsachen offen gelegt, die dem Kernbereich der Arbeit des Verfassungsschutzes zuzurechnen seien, insbesondere dessen Arbeitsweise und Methodik offenbarten. Hiergegen richtet sich die Beschwerde des Klägers.

II


Die Beschwerde ist unbegründet. Der angefochtene Beschluss ist rechtlich nicht zu beanstanden. Die Weigerung des Beklagten, die umstrittenen Unterlagen dem Gericht der Hauptsache vorzulegen, ist rechtmäßig.
Zwar hat dieses Gericht das Zwischenverfahren durch Vorlage an den Fachsenat des Oberverwaltungsgerichts nicht durch Beschluss - wie in der Regel geboten (vgl. Beschluss vom 24. November 2003 - BVerwG 20 F 13.03 - NVwZ 2004, 485 = DVBl 2004, 254) -, sondern durch Verfügung des Vorsitzenden eingeleitet, doch ist ein solcher Beschluss vorliegend entbehrlich. Denn der Inhalt der zurückgehaltenen Unterlagen ist zweifelsfrei entscheidungserheblich, weil nur mit Hilfe dieser Unterlagen geklärt werden kann, ob und inwieweit der Erteilung der mit der Klage begehrten Aussagegenehmigung Geheimhaltungsgründe entgegenstehen. Die mit der Sperrerklärung des Beklagten versehene Akte enthält diesen Vorgang.
Die Rechtsgrundlage der Verweigerung der Akten- und Urkundenvorlage durch den Beklagten ergibt sich aus § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO. Nach dieser Vorschrift kann die oberste Aufsichtsbehörde die Vorlage von Akten verweigern, wenn das Bekanntwerden ihres Inhalts dem Wohl des Bundes oder eines deutschen Landes Nachteile bereiten würde oder wenn die Vorgänge nach einem Gesetz oder ihrem Wesen nach geheim gehalten werden müssen. Wie der Senat im Beschluss vom 29. Juli 2002 - BVerwG 2 AV 1.02 - (BVerwGE 117, 8) ausgeführt hat, kann der Nachteil für das Wohl des Bundes oder eines deutschen Landes u.a. darin bestehen, dass den Sicherheitsbehörden die Erfüllung ihrer Aufgaben einschließlich ihrer Zusammenarbeit mit anderen Behörden erschwert oder Leben oder Gesundheit oder Freiheit von Personen gefährdet wird. Die notwendige Geheimhaltung der Informationen, die die Sicherheitsbehörden gewonnen haben, der Schutz ihrer Informationsquellen, ihrer Arbeitsweise und ihrer Vertraulichkeitszusagen an Informanten können die oberste Aufsichtsbehörde im Rahmen einer nach § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO gebotenen Ermessensentscheidung zur Verweigerung der Aktenvorlage berechtigen (vgl. auch BVerfGE 101, 106 <128>). Der beschließende Senat hat sich durch Einsicht in die bezeichneten Unterlagen davon überzeugt, dass ihr Inhalt diesen Kriterien entspricht und nicht in das Hauptsacheverfahren eingeführt werden darf.
Die oberste Aufsichtsbehörde hat im Rahmen ihrer Ermessensprüfung die Gründe, die für die Geheimhaltung sprechen, mit dem Interesse des Klägers und Antragstellers an einer dem Art. 19 Abs. 4 GG gerecht werdenden Prozessführung abzuwägen. Diesen Anforderungen ist die oberste Aufsichtsbehörde im Ergebnis gerecht geworden. Sie hat zutreffend geprüft und verneint, dass keine Vorlage von teilweise geschwärzten Akten in Betracht kommt. Im Übrigen hat sie allerdings teilweise unzutreffende Erwägungen in die Ermessensprüfung eingestellt. Dazu gehört die Einschätzung, dem Kläger fehle das Rechtsschutzinteresse. Zwar wäre der Inhalt der zurückgehaltenen Akten nicht entscheidungserheblich, wenn die Klage unzulässig oder unbegründet wäre. Im Rahmen der Ermessensausübung nach § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO hat die oberste Aufsichtsbehörde grundsätzlich nur zu prüfen, welchem Interesse sie mehr Gewicht zumessen kann, dem Geheimhaltungs- oder dem Offenbarungsinteresse. Dies ergibt sich schon daraus, dass das Gericht der Hauptsache vor der Abgabe des Antrags nach § 99 Abs. 2 Satz 1 VwGO an den Fachsenat des Oberverwaltungsgerichts (vgl. § 99 Abs. 2 Satz 4 VwGO) sowie anschließend in jedem Verfahrensstadium prüfen muss, ob der Inhalt der von der Behörde zurückgehaltenen Akten entscheidungserheblich ist. Wegen des geheim zu haltenden Inhalts der Akten, dessen Offenbarung Informationsquellen und die taktische Arbeitsweise der Verfassungsschutzstellen aufdecken würde, ferner wegen der Unmöglichkeit der Vorlage teilweise geschwärzter Aktenstücke ist die Entscheidung der obersten Aufsichtsbehörde im Ergebnis nicht zu beanstanden.
Das Geheimhaltungsinteresse des Beklagten ist auch nicht dadurch weggefallen, dass der Kläger den Inhalt der bezeichneten Unterlagen aus seiner früheren Tätigkeit als stellvertretender Leiter der Verfassungsschutzabteilung des Beklagten kennt. Der Gesetzgeber bezweckte mit dem nunmehr in § 99 Abs. 2 VwGO geregelten "in-camera-Verfahren", den Kreis der Geheimnisträger möglichst klein zu halten. Deshalb wurde jeweils nur ein Fachsenat bei den Oberverwaltungsgerichten und bei dem Bundesverwaltungsgericht gebildet, dessen Mitglieder auf vier Jahre bestimmt werden. Mit der Übertragung der Entscheidung über die Geheimhaltung auf spezielle Fachsenate und nicht auf das Gericht der Hauptsache soll außerdem verhindert werden, dass geheim zu haltende Unterlagen unbewusst in die Entscheidung über die Hauptsache einfließen und auf diese Weise bekannt werden. Ferner wird insbesondere mit § 99 Abs. 2 Satz 10 und 11 VwGO sichergestellt, dass die als geheim deklarierten Unterlagen keinen Mitarbeitern des Gerichts zur Kenntnis gelangen, die mit dem Verfahren in der Hauptsache zu tun haben, aber nicht zur Verschwiegenheit verpflichtet oder nach den Sicherheitsgesetzen überprüft sind (vgl. i.E. BTDrucks 14/6854 und BRDrucks 405/01).
Das Geheimhaltungsinteresse des Beklagten ist schließlich auch nicht deshalb weggefallen, weil der Vorgang "Martin" infolge der öffentlichen Berichterstattung über das Strafverfahren gegen einen Mitarbeiter des Klägers vor dem Amtsgericht Wismar sowie durch das Buch "Informanten", das sich mit dieser Affäre befasst, ohnehin einer breiteren Öffentlichkeit bekannt geworden ist. Denn der Einblick in die originalen Verfassungsschutzakten vermittelt eine Kenntnis von der Arbeitsweise der Verfassungsschutzbehörden, ihren Verbindungen zu anderen Behörden, von ihren Mitarbeitern und Informanten sowie deren Rekrutierung und Führung, wie sie in dieser Form aufgrund der Berichterstattung in den öffentlichen Medien nicht zu gewinnen war.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO; die Streitwertentscheidung ergibt sich aus § 13 Abs. 1 Satz 2 GKG a.F. i.V.m. § 72 Nr. 1 GKG.

Gründe

I


Der Kläger nahm zwei Jahre lang die Funktion des stellvertretenden Leiters der Verfassungsschutzabteilung des Beklagten wahr. Für diesen Zeitraum war ihm das Amt eines Ministerialrats der Besoldungsgruppe B 2 im Beamtenverhältnis auf Probe übertragen. Nach dem Ablauf der Probezeit wurde er aus diesem Beamtenverhältnis wegen mangelnder Eignung entlassen und leistete wieder Dienst im Amt eines Ministerialrats der Besoldungsgruppe A 16. Gegen verschiedene mit der Entlassung aus dem Beamtenverhältnis auf Probe in Zusammenhang stehende Maßnahmen des Beklagten wendet sich der Kläger mit Klagen vor dem Verwaltungsgericht. Dazu gehört auch die Klage mit dem Antrag, den Beklagten zu verpflichten, ihm zum Führen seines Klageverfahrens vor dem Verwaltungsgericht Schwerin - VG 1 A 2898/00 - eine Aussagegenehmigung für alle Vorgänge des Verfassungsschutzes, die im Zusammenhang mit der "VM-Affäre" stehen, insbesondere für die Angelegenheit "VM Martin" zu erteilen (vgl. Gerichtsakte Blatt 108 - VG 1 A 1753/00 -). Die Vorlage der entsprechenden Akten ist vom Beklagten verweigert worden.
Auf Antrag des Klägers hat der Vorsitzende des Gerichts der Hauptsache die Einleitung des Verfahrens nach § 99 Abs. 2 VwGO verfügt. Mit dem angefochtenen Beschluss stellte der Fachsenat des Oberverwaltungsgerichts fest, dass die Verweigerung der Vorlage der bezeichneten Unterlagen rechtmäßig ist. Zur Begründung führte er im Wesentlichen aus, mit der Vorlage würden Tatsachen offen gelegt, die dem Kernbereich der Arbeit des Verfassungsschutzes zuzurechnen seien, insbesondere dessen Arbeitsweise und Methodik offenbarten. Hiergegen richtet sich die Beschwerde des Klägers.

II


Die Beschwerde ist unbegründet. Der angefochtene Beschluss ist rechtlich nicht zu beanstanden. Die Weigerung des Beklagten, die umstrittenen Unterlagen dem Gericht der Hauptsache vorzulegen, ist rechtmäßig.
Zwar hat dieses Gericht das Zwischenverfahren durch Vorlage an den Fachsenat des Oberverwaltungsgerichts nicht durch Beschluss - wie in der Regel geboten (vgl. Beschluss vom 24. November 2003 - BVerwG 20 F 13.03 - NVwZ 2004, 485 = DVBl 2004, 254) -, sondern durch Verfügung des Vorsitzenden eingeleitet, doch ist ein solcher Beschluss vorliegend entbehrlich. Denn der Inhalt der zurückgehaltenen Unterlagen ist zweifelsfrei entscheidungserheblich, weil nur mit Hilfe dieser Unterlagen geklärt werden kann, ob und inwieweit der Erteilung der mit der Klage begehrten Aussagegenehmigung Geheimhaltungsgründe entgegenstehen. Die mit der Sperrerklärung des Beklagten versehene Akte enthält diesen Vorgang.
Die Rechtsgrundlage der Verweigerung der Akten- und Urkundenvorlage durch den Beklagten ergibt sich aus § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO. Nach dieser Vorschrift kann die oberste Aufsichtsbehörde die Vorlage von Akten verweigern, wenn das Bekanntwerden ihres Inhalts dem Wohl des Bundes oder eines deutschen Landes Nachteile bereiten würde oder wenn die Vorgänge nach einem Gesetz oder ihrem Wesen nach geheim gehalten werden müssen. Wie der Senat im Beschluss vom 29. Juli 2002 - BVerwG 2 AV 1.02 - (BVerwGE 117, 8) ausgeführt hat, kann der Nachteil für das Wohl des Bundes oder eines deutschen Landes u.a. darin bestehen, dass den Sicherheitsbehörden die Erfüllung ihrer Aufgaben einschließlich ihrer Zusammenarbeit mit anderen Behörden erschwert oder Leben oder Gesundheit oder Freiheit von Personen gefährdet wird. Die notwendige Geheimhaltung der Informationen, die die Sicherheitsbehörden gewonnen haben, der Schutz ihrer Informationsquellen, ihrer Arbeitsweise und ihrer Vertraulichkeitszusagen an Informanten können die oberste Aufsichtsbehörde im Rahmen einer nach § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO gebotenen Ermessensentscheidung zur Verweigerung der Aktenvorlage berechtigen (vgl. auch BVerfGE 101, 106 <128>). Der beschließende Senat hat sich durch Einsicht in die bezeichneten Unterlagen davon überzeugt, dass ihr Inhalt diesen Kriterien entspricht und nicht in das Hauptsacheverfahren eingeführt werden darf.
Die oberste Aufsichtsbehörde hat im Rahmen ihrer Ermessensprüfung die Gründe, die für die Geheimhaltung sprechen, mit dem Interesse des Klägers und Antragstellers an einer dem Art. 19 Abs. 4 GG gerecht werdenden Prozessführung abzuwägen. Diesen Anforderungen ist die oberste Aufsichtsbehörde im Ergebnis gerecht geworden. Sie hat zutreffend geprüft und verneint, dass keine Vorlage von teilweise geschwärzten Akten in Betracht kommt. Im Übrigen hat sie allerdings teilweise unzutreffende Erwägungen in die Ermessensprüfung eingestellt. Dazu gehört die Einschätzung, dem Kläger fehle das Rechtsschutzinteresse. Zwar wäre der Inhalt der zurückgehaltenen Akten nicht entscheidungserheblich, wenn die Klage unzulässig oder unbegründet wäre. Im Rahmen der Ermessensausübung nach § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO hat die oberste Aufsichtsbehörde grundsätzlich nur zu prüfen, welchem Interesse sie mehr Gewicht zumessen kann, dem Geheimhaltungs- oder dem Offenbarungsinteresse. Dies ergibt sich schon daraus, dass das Gericht der Hauptsache vor der Abgabe des Antrags nach § 99 Abs. 2 Satz 1 VwGO an den Fachsenat des Oberverwaltungsgerichts (vgl. § 99 Abs. 2 Satz 4 VwGO) sowie anschließend in jedem Verfahrensstadium prüfen muss, ob der Inhalt der von der Behörde zurückgehaltenen Akten entscheidungserheblich ist. Wegen des geheim zu haltenden Inhalts der Akten, dessen Offenbarung Informationsquellen und die taktische Arbeitsweise der Verfassungsschutzstellen aufdecken würde, ferner wegen der Unmöglichkeit der Vorlage teilweise geschwärzter Aktenstücke ist die Entscheidung der obersten Aufsichtsbehörde im Ergebnis nicht zu beanstanden.
Das Geheimhaltungsinteresse des Beklagten ist auch nicht dadurch weggefallen, dass der Kläger den Inhalt der bezeichneten Unterlagen aus seiner früheren Tätigkeit als stellvertretender Leiter der Verfassungsschutzabteilung des Beklagten kennt. Der Gesetzgeber bezweckte mit dem nunmehr in § 99 Abs. 2 VwGO geregelten "in-camera-Verfahren", den Kreis der Geheimnisträger möglichst klein zu halten. Deshalb wurde jeweils nur ein Fachsenat bei den Oberverwaltungsgerichten und bei dem Bundesverwaltungsgericht gebildet, dessen Mitglieder auf vier Jahre bestimmt werden. Mit der Übertragung der Entscheidung über die Geheimhaltung auf spezielle Fachsenate und nicht auf das Gericht der Hauptsache soll außerdem verhindert werden, dass geheim zu haltende Unterlagen unbewusst in die Entscheidung über die Hauptsache einfließen und auf diese Weise bekannt werden. Ferner wird insbesondere mit § 99 Abs. 2 Satz 10 und 11 VwGO sichergestellt, dass die als geheim deklarierten Unterlagen keinen Mitarbeitern des Gerichts zur Kenntnis gelangen, die mit dem Verfahren in der Hauptsache zu tun haben, aber nicht zur Verschwiegenheit verpflichtet oder nach den Sicherheitsgesetzen überprüft sind (vgl. i.E. BTDrucks 14/6854 und BRDrucks 405/01).
Das Geheimhaltungsinteresse des Beklagten ist schließlich auch nicht deshalb weggefallen, weil der Vorgang "Martin" infolge der öffentlichen Berichterstattung über das Strafverfahren gegen einen Mitarbeiter des Klägers vor dem Amtsgericht Wismar sowie durch das Buch "Informanten", das sich mit dieser Affäre befasst, ohnehin einer breiteren Öffentlichkeit bekannt geworden ist. Denn der Einblick in die originalen Verfassungsschutzakten vermittelt eine Kenntnis von der Arbeitsweise der Verfassungsschutzbehörden, ihren Verbindungen zu anderen Behörden, von ihren Mitarbeitern und Informanten sowie deren Rekrutierung und Führung, wie sie in dieser Form aufgrund der Berichterstattung in den öffentlichen Medien nicht zu gewinnen war.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO; die Streitwertentscheidung ergibt sich aus § 13 Abs. 1 Satz 2 GKG a.F. i.V.m. § 72 Nr. 1 GKG.