Beschluss vom 15.05.2020 -
BVerwG 5 P 6.19ECLI:DE:BVerwG:2020:150520B5P6.19.0

Unwirksame Zustimmungsverweigerung in einer Gruppenangelegenheit

Leitsatz:

Die Zustimmungsverweigerungserklärung nach § 69 Abs. 2 Satz 5 BPersVG unterliegt im Fall des § 32 Abs. 3 Satz 2 BPersVG sowohl hinsichtlich der Erklärung der Zustimmungsverweigerung als solcher wie auch ihrer Begründung der gemeinsamen Vertretungsbefugnis. Sie muss in allen ihren Teilen äußerlich erkennbar von allen zur Vertretung berufenen Personen abgegeben werden.

  • Rechtsquellen
    BPersVG §§ 2, 32 Abs. 3 Satz 2, § 69 Abs. 2 Satz 5

  • Stichworte

    Auslegung; Begründung; Empfängerhorizont; Erklärung; Erklärungswillen; Personalrat; Unwirksamkeit; Vertretung; Vertretungsbefugnis; Zustimmungsverweigerung; unzulässige Rechtsausübung; vertrauensvolle Zusammenarbeit;

  • VG Berlin - 06.12.2017 - AZ: VG 71 K 2.17 PVB
    OVG Berlin-Brandenburg - 08.01.2019 - AZ: OVG 62 PV 1.18

  • Zitiervorschlag

    BVerwG, Beschluss vom 15.05.2020 - 5 P 6.19 [ECLI:DE:BVerwG:2020:150520B5P6.19.0]

Beschluss

BVerwG 5 P 6.19

  • VG Berlin - 06.12.2017 - AZ: VG 71 K 2.17 PVB
  • OVG Berlin-Brandenburg - 08.01.2019 - AZ: OVG 62 PV 1.18

In der Personalvertretungssache hat der 5. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 15. Mai 2020
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Störmer,
die Richterinnen am Bundesverwaltungsgericht Stengelhofen-Weiß und Dr. Harms, die Richter am Bundesverwaltungsgericht Holtbrügge und Preisner
beschlossen:

Die Rechtsbeschwerde des Antragstellers gegen den Beschluss des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg - Fachsenat für Personalvertretungssachen des Bundes - vom 8. Januar 2019 wird zurückgewiesen.

Gründe

I

1 Für die Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer der Bundesagentur für Arbeit trat am 1. Januar 2014 eine Änderung des Tarifvertrags in Kraft, die Sachbearbeiter in der Bearbeitungsstelle SGG im Bereich SGB II betraf. Unter Bezugnahme auf diese Änderung bat der Beteiligte den Antragsteller im Jahr 2016 um dessen Zustimmung zur Eingruppierung von 20 Beschäftigten samt Änderungen von Funktionsstufen. Der Vorlage des Beteiligten war durch diesen ein Formular folgenden Inhalts beigefügt: "Der Personalrat stimmt der vorgesehenen Maßnahme [ ] zu [ ] nicht zu (Begründung siehe Anlage)" mit vorgedruckten Unterschriftsbereichen für den Vorsitzenden und den Gruppenvertreter.

2 Der Antragsteller beschloss am 12. Juli 2016, die Zustimmung zu verweigern. Auf dem Formular unterschrieben unter diesem Datum der zur Gruppe der Beamten gehörende stellvertretende Vorsitzende und das Vorstandsmitglied aus der Gruppe der Arbeitnehmer. Die schriftliche Begründung unterschrieb der stellvertretende Vorsitzende unter dem Datum 20. Juli 2016 allein. Der Beteiligte wies die Zustimmungsverweigerung als unbeachtlich zurück, was er zunächst nicht mit dem Fehlen einer Unterschrift begründete.

3 Das daraufhin mit dem Ziel eingeleitete personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren, festzustellen, dass die Zustimmungsverweigerung nicht unbeachtlich sei, und den Beteiligten zu verpflichten, das Mitbestimmungsverfahren unverzüglich fortzuführen, hatte vor dem Verwaltungsgericht Erfolg. Auf die Beschwerde des Beteiligten änderte das Oberverwaltungsgericht mit dem angegriffenen Beschluss die Entscheidung des Verwaltungsgerichts ab und wies die Anträge zurück. Diese beträfen nach wie vor einen konkreten Sachverhalt, weil weiterhin von der Mitbestimmungsvorlage betroffene Dienstkräfte in der Dienststelle tätig seien. Die dem Antragsteller unterbreitete Vorlage gelte nach § 69 Abs. 2 Satz 5 BPersVG als gebilligt, weil der Antragsteller sie zwar fristgemäß, aber nicht der Schriftform entsprechend verweigert habe. Die Gründe der Zustimmungsverweigerung seien anders als diese allein vom Personalratsvorsitzenden erklärt worden. Die Berufung des Beteiligten auf das Fehlen der zweiten Unterschrift sei auch nicht rechtsmissbräuchlich, weil nicht erkennbar sei, dass ihm bzw. der Dienststellenleitung dieses Problem schon vorgerichtlich bewusst gewesen sei.

4 Hiergegen richtet sich die vom Oberverwaltungsgericht zugelassene Rechtsbeschwerde des Antragstellers. Sie rügt eine Verletzung des § 32 Abs. 3 Satz 2 BPersVG.

5 Der Beteiligte verteidigt die angegriffene Entscheidung.

II

6 Die zulässige Rechtsbeschwerde ist unbegründet. Der Beschluss des Oberverwaltungsgerichts beruht nicht auf der unrichtigen Anwendung einer Rechtsnorm (§ 83 Abs. 2 BPersVG i.V.m. § 93 Abs. 1 Satz 1 ArbGG).

7 1. Das Oberverwaltungsgericht hat im Ergebnis zutreffend angenommen, dass der Antragsteller die Zustimmung zu der ihm unterbreiteten, nach § 75 Abs. 1 Nr. 2 BPersVG mitbestimmungspflichtigen Maßnahme nicht wirksam verweigert hat und diese deshalb als gebilligt gilt.

8 a) Rechtlicher Ausgangspunkt für die Beurteilung des Feststellungsbegehrens des Antragstellers ist § 69 Abs. 2 Satz 5 BPersVG. Danach gilt eine mitbestimmungspflichtige Maßnahme, die nur mit Zustimmung des Personalrats getroffen werden kann (§ 69 Abs. 1 BPersVG), als gebilligt, wenn nicht dieser innerhalb einer Frist von zehn Arbeitstagen (§ 69 Abs. 2 Satz 3 BPersVG) die Zustimmung unter Angabe der Gründe schriftlich verweigert.

9 Wer die Zustimmungsverweigerungserklärung abzugeben hat, beurteilt sich im vorliegenden Fall nach § 32 Abs. 3 Satz 2 BPersVG. Nach dieser Vorschrift vertritt den Personalrat in Angelegenheiten, die nur eine Gruppe betreffen, der Vorsitzende allein oder, wenn er nicht selbst dieser Gruppe angehört, gemeinsam mit einem der Gruppe angehörenden Vorstandsmitglied. Ein Fall der letztgenannten gemeinsamen Vertretung hat hier, was zwischen den Verfahrensbeteiligten zu Recht unstreitig ist, vorgelegen. Die beabsichtigten Eingruppierungen waren allein eine Angelegenheit der Arbeitnehmer. Nach § 32 Abs. 3 Satz 2 BPersVG hätte daher der Antragsteller bei der Erklärung der Zustimmungsverweigerung gegenüber dem Beteiligten nicht nur durch den an Stelle des Personalratsvorsitzenden handelnden und zur Gruppe der Beamten gehörenden stellvertretenden Vorsitzenden (§ 32 Abs. 2 Satz 2 BPersVG), sondern außerdem von einem der Gruppe der Arbeitnehmer angehörenden Vorstandsmitglied vertreten werden müssen. Bei der Vertretung nach § 32 Abs. 3 BPersVG handelt es sich nicht um eine Vertretung im Willen, sondern nur um eine in der Erklärung, weil sie lediglich die Wiedergabe dessen umfasst, was der Personalrat bereits beschlossen hat (vgl. BVerwG, Beschluss vom 18. November 2013 - 6 PB 32.13 - juris Rn. 10).

10 Notwendiger Bestandteil der Zustimmungsverweigerungserklärung nach § 69 Abs. 2 Satz 5 BPersVG ist neben der Erklärung der Zustimmungsverweigerung als solcher die Angabe der sie tragenden Gründe. Das ergibt sich bereits mit hinreichender Deutlichkeit aus dem Wortlaut der Vorschrift (vgl. BVerwG, Beschluss vom 17. September 2019 - 5 P 6.18 - PersV 2020, 96 Rn. 13). Hieraus folgt ohne weiteres zugleich, dass die Zustimmungsverweigerung auch hinsichtlich ihrer Begründung gegenüber dem Dienststellenleiter der gemeinsamen Vertretungsbefugnis nach § 32 Abs. 3 Satz 2 BPersVG unterliegt. Sie muss daher auch insoweit äußerlich erkennbar von allen zur Vertretung berufenen Personen abgegeben werden. Wird dies missachtet, ist die Zustimmung nicht wirksam verweigert (stRspr, vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 14. Juli 1986 - 6 P 12.84 - Buchholz 238.36 § 40 NdsPersVG Nr. 2 S. 3 und vom 21. April 1992 - 6 P 8.90 - Buchholz 250 § 32 BPersVG Nr. 6 S. 9). Dies gilt auch dann, wenn der Beschluss des Personalrats einstimmig, d.h. mit der Billigung auch der Vertreter der betroffenen Gruppe gefasst wurde (vgl. BVerwG, Beschluss vom 14. Juli 1986 - 6 P 12.84 - Buchholz 238.36 § 40 NdsPersVG Nr. 2 S. 4).

11 b) Gemessen an diesen Anforderungen hat das Oberverwaltungsgericht im Ergebnis zutreffend angenommen, dass die hier in Rede stehende Zustimmungsverweigerung unwirksam war. Die Unwirksamkeit ergibt sich - in Abweichung von der vorinstanzlichen Entscheidung - bereits daraus, dass hinsichtlich der Abgabe ihrer Begründung allein der (stellvertretende) Personalratsvorsitzende ohne äußerlich hinreichend feststellbare Mitwirkung des zuständigen Gruppenvertreters gegenüber dem Beteiligten aufgetreten ist. Es fehlt damit schon an einer wirksamen Erklärung der Zustimmungsverweigerung (im Sinne von § 69 Abs. 2 Satz 5 BPersVG), so dass es nicht mehr auf die Verletzung des in dieser Vorschrift normierten Schriftformerfordernisses ankommt, das allerdings im Falle der - wie hier - unwirksamen Erklärung notwendigerweise ebenfalls nicht gewahrt ist.

12 Maßgeblich für die Beurteilung, ob die Zustimmungsverweigerungserklärung überhaupt in allen ihren Teilen von sämtlichen nach Maßgabe des Gesetzes zur Vertretung Berufenen abgegeben worden ist, ist allgemeinen Auslegungsregeln folgend der objektive Empfängerhorizont. Hierzu kann es bei mehrteiligen Erklärungen genügen, dass nur eine von ihnen ausdrücklich von dem jeweiligen Vertreter abgegeben wird, sofern erkennbar zum Ausdruck gebracht wird, dass auch der Inhalt des anderen Erklärungsteils vom Vertreterwillen umfasst ist und Erklärungsgegenstand sein soll (vgl. BVerwG, Beschluss vom 15. Mai 2020 - 5 P 9.19 -). Es muss nicht abschließend entschieden werden, ob solches grundsätzlich auch in einer Fallgestaltung wie der hier in Rede stehenden einerseits wegen des Verweises auf eine Begründung in der von beiden Vertretern unterzeichneten Verweigerungserklärung und andererseits angesichts eines vom Oberverwaltungsgericht unterstellten gleichzeitigen Eingangs von Zustimmungsverweigerung und -begründung anzunehmen sein kann. Denn auf der Grundlage der vom Oberverwaltungsgericht getroffenen weiteren Feststellungen, die mangels zulässiger und begründeter Verfahrensrügen für den Senat bindend sind (§ 83 Abs. 2 BPersVG, § 93 Abs. 1 Satz 1, § 92 ArbGG, § 559 Abs. 2 ZPO), ist gleichwohl nicht davon auszugehen, dass auch die Begründung der Zustimmungsverweigerung vom Erklärungswillen des Gruppenvertreters, der in der Verweigerungserklärung zum Ausdruck gekommen ist, objektiv erkennbar mitumfasst gewesen ist. Das Oberverwaltungsgericht hat hierzu zum einen ausgeführt, dass Zustimmungsverweigerung und -begründung unterschiedliche Datumsangaben tragen. Zum anderen sei für den Beteiligten nicht kenntlich gemacht worden, dass das gruppenangehörige Vorstandsmitglied von den Gründen nachträglich Kenntnis genommen habe. Vor diesem Hintergrund war für einen objektiven Empfänger in der Lage des Beteiligten weder erkennbar, dass die Begründung der Zustimmungsverweigerung dem Gruppenvertreter vorgelegen hat und Erklärungsgegenstand sein sollte, als dieser seine Unterschrift auf der Verweigerungserklärung leistete, noch dass er sie später vor ihrem Zugang in seinen Erklärungswillen aufgenommen hat. Auch eine nachträgliche Heilung des Erklärungsmangels durch eine nachgeholte Zustimmung des Gruppenvertreters zur Begründung (vgl. dazu BVerwG, Beschluss vom 9. Dezember 2008 - 1 WDS-VR 15.08 - Buchholz 449.7 § 52 SBG Nr. 6 Rn. 41) hat das Oberverwaltungsgericht nicht festgestellt.

13 2. Der Beteiligte war auch nicht aufgrund des Grundsatzes der vertrauensvollen Zusammenarbeit von Dienststelle und Personalrat (§ 2 BPersVG) gehindert, sich auf die vom Gesetz für den Fall des Ausbleibens einer wirksamen Zustimmungsverweigerung fingierte Zustimmung des Antragstellers zu der mitbestimmungspflichtigen Maßnahme zu berufen. Der angefochtenen Entscheidung lassen sich keine Anhaltspunkte dafür entnehmen, die dies als rechtsmissbräuchlich, insbesondere als unzulässige Rechtsausübung, erscheinen ließen. Es ist bereits entschieden, dass die Berufung auf die Unwirksamkeit der Zustimmungsverweigerung dann rechtsmissbräuchlich ist, wenn der Leiter der Dienststelle den Verstoß gegen § 32 Abs. 3 Satz 2 BPersVG vor Ablauf der gesetzlichen Erklärungsfrist erkannt und ihn dem Personalrat gegenüber verschwiegen hat, um diesen daran zu hindern, die unterbliebene Erklärung des Gruppenvertreters nachzuholen. Auch wäre das Verhalten des Leiters der Dienststelle möglicherweise dann als missbräuchlich zu werten, wenn er dem Personalrat vor Ablauf der Erklärungsfrist bewusst zu erkennen gegeben hätte, er werde dem Erklärungsmangel keine Bedeutung beimessen und die Zustimmungsverweigerung als wirksam behandeln (vgl. BVerwG, Beschluss vom 14. Juli 1986 - 6 P 12.84 - Buchholz 238.36 § 40 NdsPersVG Nr. 2 S. 4). Diese Voraussetzungen sind hier jedoch nach den nicht angegriffenen Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts nicht gegeben.