Verfahrensinformation

Die Kläger sind Polizeibeamte des Freistaates Sachsen. Sie begehren u.a. eine Zulage für die Wahrnehmung einer gegenüber ihrer Besoldungsgruppe höherwertigen Funktion.


Die Kläger hatten in den Vorinstanzen keinen Erfolg. Das Oberverwaltungsgericht hat angenommen, dass den Klägern die nach dem Zulagentatbestand des § 46 BBesG a.F. erforderliche Beförderungsreife gefehlt habe. Von diesem gesetzlichen Erfordernis könne nicht abgesehen werden. Das würde selbst dann gelten, wenn systematisch Beamte ohne Beförderungsreife mit Vakanzvertretungen beauftragt würden, um Haushaltsmittel einzusparen.


Das Bundesverwaltungsgericht wird voraussichtlich insbesondere Gelegenheit zur Klärung der vom Oberverwaltungsgericht als grundsätzlich bedeutsam aufgeworfenen Frage haben, ob die Rechtsgrundsätze zur Beförderungsreife als Voraussetzung für die Zulage nach § 46 BBesG a.F. auch für den Fall gelten, dass systematisch Beamte ohne Beförderungsreife mit Vakanzvertretungen beauftragt werden, um Haushaltsmittel einzusparen.


Pressemitteilung Nr. 90/2018 vom 13.12.2018

Funktionszulage nach § 46 BBesG a.F. nur bei Beförderungsreife

Beamte können die Funktionszulage für Vakanzvertretungen höherwertiger Ämter nur erhalten, wenn sie die laufbahnrechtlichen Voraussetzungen für die Wahrnehmung dieser Ämter erfüllen; dies gilt auch dann, wenn ein Dienstherr in großem Umfang Beamte ohne eine solche Beförderungsreife mit Vakanzvertretungen beauftragt. Das hat das Bundesverwaltungsgericht in Leipzig heute entschieden.


Die Kläger sind Polizeibeamte im sächsischen Landesdienst. Sie wurden in der Zeit seit 2005 jeweils über einige Jahre mit Vakanzvertretungen für höherwertige Ämter betraut. Hierfür haben sie die Zahlung einer Zulage nach dem damaligen § 46 BBesG beantragt.


Ihr Begehren ist im Verwaltungsverfahren und in den gerichtlichen Vorinstanzen erfolglos geblieben. Das Berufungsgericht hat darauf abgestellt, dass ein Zulagenanspruch jedenfalls deshalb nicht bestehe, weil die Kläger nicht die laufbahnrechtlichen Voraussetzungen für die Beförderung in das jeweilige Amt erfüllen, dessen Aufgaben sie im Wege der Vakanzvertretung wahrgenommen haben.


Das Bundesverwaltungsgericht hat die Revision der Kläger zurückgewiesen. Es hat entschieden, dass die gesetzlichen Voraussetzungen der Zulagennorm gegeben sein müssen, um den Zulagenanspruch zu begründen; insbesondere kann das von den Klägern beanstandete Verhalten des Dienstherrn nicht dazu führen, dass die Beamten die gesetzlichen Voraussetzungen des Zulagentatbestandes nicht erfüllen müssen.


Außerdem hat das Bundesverwaltungsgericht in einem der Verfahren entschieden, dass keine rechtlichen Bedenken gegen die Regelung im sächsischen Laufbahnrecht für Polizeivollzugsbeamte bestehen, wonach Beamte, die lediglich prüfungserleichtert in den gehobenen Polizeivollzugsdienst aufgestiegen sind, nur bis zum Polizei- oder Kriminalhauptkommissar der Besoldungsgruppe A11 befördert werden können.  


BVerwG 2 C 50.17 - Urteil vom 13. Dezember 2018

Vorinstanzen:

OVG Bautzen, 2 A 540/16 - Urteil vom 29. August 2017 -

VG Leipzig, 3 K 46/14 - Urteil vom 24. September 2015 -

BVerwG 2 C 51.17 - Urteil vom 13. Dezember 2018

Vorinstanzen:

OVG Bautzen, 2 A 44/17 - Urteil vom 29. August 2017 -

VG Chemnitz, 3 K 54/13 - Urteil vom 22. April 2016 -

BVerwG 2 C 52.17 - Urteil vom 13. Dezember 2018

Vorinstanzen:

OVG Bautzen, 2 A 534/16 - Urteil vom 29. August 2017 -

VG Dresden, 11 K 1075/12 - Urteil vom 25. Juni 2015 -

BVerwG 2 C 53.17 - Urteil vom 13. Dezember 2018

Vorinstanzen:

OVG Bautzen, 2 A 757/16 - Urteil vom 29. August 2017 -

VG Chemnitz, 3 K 32/13 - Urteil vom 22. April 2016 -

BVerwG 2 C 54.17 - Urteil vom 13. Dezember 2018

Vorinstanzen:

OVG Bautzen, 2 A 533/16 - Urteil vom 29. August 2017 -

VG Dresden, 11 K 1391/12 - Urteil vom 25. Juni 2015 -

BVerwG 2 C 55.17 - Urteil vom 13. Dezember 2018

Vorinstanzen:

OVG Bautzen, 2 A 541/16 - Urteil vom 29. August 2017 -

VG Leipzig, 3 K 187/12 - Urteil vom 24. September 2015 -

BVerwG 2 C 56.17 - Urteil vom 13. Dezember 2018

Vorinstanzen:

OVG Bautzen, 2 A 542/16 - Urteil vom 29. August 2017 -

VG Dresden, 11 K 982/13 - Urteil vom 25. Juni 2015 -

BVerwG 2 C 57.17 - Urteil vom 13. Dezember 2018

Vorinstanzen:

OVG Bautzen, 2 A 543/16 - Urteil vom 29. August 2017 -

VG Dresden, 11 K 1486/12 - Urteil vom 25. Juni 2015 -

BVerwG 2 C 23.18 - Urteil vom 13. Dezember 2018

Vorinstanzen:

OVG Bautzen, 2 A 112/18 - Urteil vom 30. Juli 2018 -

VG Chemnitz, 3 K 3346/16 - Urteil vom 19. Dezember 2017 -


Urteil vom 13.12.2018 -
BVerwG 2 C 23.18ECLI:DE:BVerwG:2018:131218U2C23.18.0

Urteil

BVerwG 2 C 23.18

  • VG Chemnitz - 19.12.2017 - AZ: VG 3 K 3346/16
  • OVG Bautzen - 30.07.2018 - AZ: OVG 2 A 112/18

In der Verwaltungsstreitsache hat der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 13. Dezember 2018
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Domgörgen,
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. von der Weiden, Dr. Hartung
und Dollinger sowie die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Hampel
für Recht erkannt:

  1. Die Revision des Klägers gegen das Urteil des Sächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 30. Juli 2018 wird zurückgewiesen.
  2. Der Kläger trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.

Gründe

I

1 Der Kläger ist Polizeihauptkommissar im sächsischen Landesdienst. Er ist im August 2004 zum Polizeioberkommissar (Besoldungsgruppe A 10) und im Oktober 2013 zum Polizeihauptkommissar (Besoldungsgruppe A 11) befördert worden. Von Dezember 2006 bis September 2012 wurde er auf mit der Besoldungsgruppe A 12 bewerteten Dienstposten verwendet.

2 Im Mai 2011 beantragte der Kläger die Zahlung einer Zulage für die Wahrnehmung eines höherwertigen Amtes nach dem damaligen § 46 BBesG. Das Begehren ist im Verwaltungsverfahren und in den gerichtlichen Vorinstanzen erfolglos geblieben.

3 Das Oberverwaltungsgericht hat darauf abgestellt, dass der Kläger keinen Anspruch auf eine Zulage nach § 46 BBesG a.F. habe, weil er nicht beförderungsreif gewesen sei, d.h. nicht die laufbahnrechtlichen Voraussetzungen für die Beförderung in das Statusamt der Wertigkeit der wahrgenommenen Aufgaben gehabt habe. Ohne Beförderungsreife sei eine Zulage nach § 46 BBesG a.F. selbst dann nicht zu gewähren, wenn - im vorliegenden Fall lediglich unterstellt, aber nicht entschieden - ein Dienstherr systematisch Beamte ohne Beförderungsreife mit Vakanzvertretungen beauftrage, um bereitgestellte Haushaltsmittel einzusparen.

4 Hiergegen richtet sich die bereits vom Oberverwaltungsgericht zugelassene Revision des Klägers, mit der er beantragt, die Urteile des Sächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 30. Juli 2018 und des Verwaltungsgerichts Chemnitz vom 19. Dezember 2017 sowie den Bescheid des Beklagten vom 15. Mai 2012 in der Fassung des Widerspruchsbescheids vom 12. Juli 2013 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, dem Kläger eine Zulage nach § 46 BBesG für den Zeitraum vom 1. Januar 2009 bis 30. Dezember 2012 in Höhe der Differenz zwischen den Besoldungsgruppen A 10 und A 11 zu zahlen.

5 Der Beklagte beantragt, die Revision zurückzuweisen.

II

6 Die Revision des Klägers ist unbegründet. Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts verletzt revisibles Recht nicht (§ 137 Abs. 1, § 191 Abs. 2 VwGO, § 127 Nr. 2 BRRG, § 63 Abs. 3 Satz 2 BeamtStG). Der Kläger hat keinen Anspruch auf eine Zulage nach § 46 BBesG a.F., denn ihm fehlte die erforderliche Beförderungsreife (1.). Das Erfordernis der Erfüllung der laufbahnrechtlichen Voraussetzungen für eine Beförderung in ein Amt der Wertigkeit des wahrgenommenen Dienstpostens wäre auch dann nicht entbehrlich, wenn der beklagte Dienstherr systematisch die Aufgaben höherwertiger Ämter nicht beförderungsreifen Beamten übertragen hätte, um bereitgestellte Haushaltsmittel einzusparen (2.).

7 1. Der geltend gemachte Zulagenanspruch beurteilt sich nach § 46 BBesG in der Fassung der Bekanntmachung vom 6. August 2002 (BGBl. I S. 3020, im Folgenden "a.F."). Dies ergibt sich aus § 17 Abs. 1 Satz 1 SächsBesG in der Fassung nach Art. 27 Nr. 1 des Sächsischen Dienstrechtsneuordnungsgesetzes vom 18. Dezember 2013 (SächsGVBl. S. 970, 1087); danach gilt das Bundesbesoldungsgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 6. August 2002, zuletzt geändert durch Gesetz vom 19. Juli 2007, mit Ausnahme bestimmter - hier nicht einschlägiger - Bestimmungen fort. Diese Fassung trat gemäß Art. 28 Abs. 7 dieses Gesetzes rückwirkend zum 1. November 2007 in Kraft.

8 Nach § 46 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 BBesG a.F. erhält ein Beamter oder Soldat, dem die Aufgaben eines höherwertigen Amtes vorübergehend vertretungsweise übertragen wurden, nach 18 Monaten der ununterbrochenen Wahrnehmung dieser Aufgaben eine Zulage in Höhe des Unterschiedsbetrages zwischen dem Grundgehalt seiner Besoldungsgruppe und dem Grundgehalt der Besoldungsgruppe des höherwertigen Amtes, wenn in diesem Zeitpunkt die haushaltsrechtlichen und laufbahnrechtlichen Voraussetzungen für die Übertragung dieses Amtes vorlagen. Der Kläger hat - wie das Berufungsgericht zutreffend angenommen hat - jedenfalls deshalb keinen Anspruch auf eine Zulage nach § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F., weil die dafür nötigen laufbahnrechtlichen Voraussetzungen nicht erfüllt waren.

9 Die laufbahnrechtlichen Voraussetzungen für die Übertragung des höherwertigen (Status-)Amtes, dem die übertragenen Aufgaben zuzuordnen sind, liegen dann vor, wenn der Beamte die Beförderungsreife für dieses Statusamt hat (BVerwG, Urteil vom 28. April 2011 - 2 C 30.09 - BVerwGE 139, 368 <374> m.w.N.). Maßgeblich sind insoweit allein die Bestimmungen des Laufbahnrechts. Damit nicht in Einklang stehende Verwaltungsübungen und Verwaltungsvorschriften bleiben außer Betracht (BVerwG, Urteil vom 28. April 2011 - 2 C 30.09 - BVerwGE 139, 368 <374>). Ohne Belang ist auch, ob der betreffende Beamte sich bei einer Leistungskonkurrenz um das Beförderungsamt durchsetzen würde (BVerwG, Urteil vom 25. September 2014 - 2 C 16.13 - BVerwGE 150, 216 <221>). Zu den maßgeblichen laufbahnrechtlichen Bestimmungen (vgl. BVerwG, Urteil vom 7. April 2005 - 2 C 8.04 - Buchholz 240 § 46 BBesG Nr. 2 S. 7) zählen unter anderem etwaige "Wartefristen" nach einer vorangehenden Beförderung (z.B. § 33 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 SächsBG 2009 bzw. § 27 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 SächsBG 2013) sowie ein etwaiges Verbot, bei einer Beförderung Ämter zu überspringen, die regelmäßig zu durchlaufen sind (z.B. § 33 Abs. 4 SächsBG 2009 bzw. § 27 Abs. 5 SächsBG 2013). Werden die laufbahnrechtlichen Voraussetzungen mit oder nach Ablauf der 18-Monats-Frist des § 46 Abs. 1 BBesG a.F. erfüllt, ist die Zulage ab diesem Zeitpunkt zu gewähren (BVerwG, Urteil vom 28. April 2011 - 2 C 30.09 - BVerwGE 139, 368 <374 Rn. 21>).

10 Die laufbahnrechtlichen Voraussetzungen müssen nicht für irgendein höherwertiges (Status-)Amt, sondern für das dem Dienstposten entsprechende Statusamt erfüllt sein (BVerwG, Urteil vom 28. April 2011 - 2 C 30.09 - BVerwGE 139, 368 <374>). Die Beförderungsreife für ein Statusamt, das höher ist als das Statusamt des Beamten, genügt nicht, wenn der übertragene Dienstposten einem noch höherwertigeren Statusamt zugeordnet ist; der Beamte hat dann auch nicht etwa einen Anspruch auf eine Teil-Zulage in Höhe der Differenz zwischen dem Grundgehalt seiner Besoldungsgruppe und dem Grundgehalt der Besoldungsgruppe des Statusamtes, für das er beförderungsreif ist (BVerwG, Urteil vom 28. April 2011 - 2 C 30.09 - BVerwGE 139, 368).

11 Dem Kläger fehlte im vorliegenden Fall die Beförderungsreife. Das Berufungsgericht hat zu Recht angenommen, dass der Kläger im streitgegenständlichen Zeitraum nicht beförderungsreif für ein seinem Dienstposten entsprechendes Amt der Besoldungsgruppe A 12 war, weil er von seinem Amt der Besoldungsgruppe A 10 wegen des Verbots der Sprungbeförderung erst das Amt der Besoldungsgruppe A 11 hätte durchlaufen müssen.

12 Gemäß § 33 Abs. 4 SächsBG in der vom 31. Dezember 1992 bis 31. März 2014 - d.h. für den gesamten streitgegenständlichen Zeitraum der Jahre 2009 bis 2012 - geltenden Fassung vom 17. Dezember 1992 (SächsGVBl. S. 615) dürfen Ämter, die regelmäßig zu durchlaufen sind, grundsätzlich nicht übersprungen werden; Umstände, derentwegen hier eine Ausnahme gelten könnte, sind den Feststellungen des Berufungsgerichts nicht zu entnehmen und mit der Revision nicht geltend gemacht worden. Der Kläger hätte für die Beförderung in ein Amt der Besoldungsgruppe A 12 deshalb erst in ein Amt der Besoldungsgruppe A 11 befördert werden müssen. Dieses Amt wäre regelmäßig zu durchlaufen gewesen. Dies ergibt sich aus den einschlägigen Bestimmungen der Verordnung des Sächsischen Staatsministeriums des Innern über die Laufbahn des Polizeivollzugsdienstes des Freistaats Sachsen - SächsLVOPol - vom 22. November 1999 (SächsGVBl. S. 799) und der vom 6. September 2009 bis 28. Oktober 2014 geltenden Fassung vom 20. August 2009 (SächsGVBl. S. 472).

13 2. Das Erfordernis der Erfüllung der laufbahnrechtlichen Voraussetzungen für eine Beförderung in ein Amt der Wertigkeit des wahrgenommenen Dienstpostens ist auch dann nicht entbehrlich, wenn der Dienstherr systematisch - gemeint ist: in großem Umfang, in einer Vielzahl von Fällen - die Aufgaben höherwertiger Ämter nicht beförderungsreifen Beamten überträgt, um bereitgestellte Haushaltsmittel einzusparen (noch offen gelassen von BVerwG, Urteil vom 28. April 2011 - 2 C 30.09 - BVerwGE 139, 368 <377>). Es ist deshalb auch nicht entscheidungserheblich, ob ein solcher Fall hier überhaupt vorliegt.

14 Nach der Rechtsprechung des Senats hat § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. einen dreifachen Zweck: Dem Beamten soll zunächst ein Anreiz geboten werden, einen höherwertigen Dienstposten vertretungsweise zu übernehmen. Darüber hinaus sollen die erhöhten Anforderungen des wahrgenommenen Amtes honoriert und der Verwaltungsträger davon abgehalten werden, freie Stellen auf Dauer aus fiskalischen oder anderen hausgemachten Gründen nicht entsprechend der Bewertung gemäß der Ämterordnung des Besoldungsrechts zu besetzen (BVerwG, Urteile vom 28. April 2005 - 2 C 29.04 - Buchholz 240 § 46 BBesG Nr. 3 S. 11, vom 25. September 2014 - 2 C 16.13 - BVerwGE 150, 216 <219 f.> und vom 10. Dezember 2015 - 2 C 28.13 - Buchholz 240 § 46 BBesG Nr. 8 S. 16).

15 Diese bisherige Senatsrechtsprechung zum Normzweck ist dahingehend zu konkretisieren, dass durch § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. nur beförderungsreifen Beamten ein Anreiz geboten werden soll, höherwertige Dienstposten vertretungsweise zu übernehmen, nur beförderungsreifen Beamten die Wahrnehmung eines Amts mit höheren Anforderungen honoriert werden soll und der Verwaltungsträger davon abgehalten werden soll, freie Stellen auf Dauer aus fiskalischen oder anderen hausgemachten Gründen abweichend von der Ämterordnung des Besoldungsrechts mit beförderungsreifen Beamten zu besetzen, ohne diese zu befördern.

16 Ohne eine solche Beschränkung auf beförderungsreife Beamte würde dem Zulagentatbestand ein Sinn und Zweck zugemessen, den er schon mit Rücksicht auf den Gesetzeswortlaut nicht haben kann. Denn mit dem Wortlaut von § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. wäre ein Verzicht auf das Erfordernis der Beförderungsreife unvereinbar (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. April 2011 - 2 C 30.09 - BVerwGE 139, 368 <374>). Auch die Historie der Vorschrift spricht dafür, dass § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. eine Zulage nur für beförderungsreife Beamte vorsieht, denn der historische Gesetzgeber wollte eine Zulage allein für beförderungsreife Beamte schaffen (BVerwG, Urteil vom 28. April 2011 - 2 C 30.09 - BVerwGE 139, 368 <375> mit Verweis auf BT-Drs. 13/3994 S. 43 sowie Urteile vom 27. September 1968 - 6 C 14.66 - Buchholz 232 § 109 BBG Nr. 17 S. 46 und vom 19. Januar 1989 - 2 C 42.86 - BVerwGE 81, 175 <184>). Bestätigt wird dies durch die Regelungssystematik. Der Katalog der Zulagentatbestände in §§ 42 ff. BBesG a.F. erfasst - wie ein Numerus Clausus - nur spezielle, im Einzelnen ausdrücklich geregelte Fälle und lässt weitere Tatbestände - in denen eine Zulagengewährung dem Zweck der Zulagen möglicherweise ebenfalls dienlich wäre - unberücksichtigt. Diese Regelungssystematik entspricht dem Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers, die Besoldung nach eigenen Vorstellungen sachlich differenziert auszugestalten.

17 Dies gilt auch für den Fall einer systematischen Übertragung von Aufgaben höherwertiger Ämter an Beamte, denen die entsprechende Beförderungsreife fehlt. Ebenso wie auch die weiteren Tatbestandsvoraussetzungen von § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. nicht verzichtbar sind - so z.B. die Erfüllung der haushaltsrechtlichen Voraussetzungen, falls der Dienstherr systematisch dafür sorgt, dass die haushaltsrechtlichen Voraussetzungen der Zulage nicht erfüllt sind, oder die Erfüllung der 18-Monats-Frist, wenn er höherwertige Dienstposten systematisch nur für kürzere Zeiträume überträgt -, so ist auch die Tatbestandsvoraussetzung des Vorliegens der laufbahnrechtlichen Voraussetzungen nicht verzichtbar. So wie der Dienstherr die Zahlung der Zulage nicht von der Erfüllung gesetzlich nicht vorgesehener Anspruchsvoraussetzungen abhängig machen kann, kann umgekehrt nicht durch sein Verhalten die Erfüllung gesetzlich vorgesehener Anspruchsvoraussetzungen entbehrlich werden. Andernfalls würde die Zulage nach § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. entgegen dem ausdrücklichen Gesetzeswortlaut (Gesetzesvorbehalt bei der Besoldung, § 2 Abs. 2 SächsBesG, § 2 Abs. 1 BBesG) zu einer systemfremden Auffang-Zulage.

18 Das Revisionsvorbringen rechtfertigt keine andere Betrachtungsweise. Es geht davon aus, dass der Wortlaut des § 46 BBesG a.F. nicht eindeutig ist und einem weiten Verständnis des Gesetzeszwecks durch - ggf. verfassungskonforme - Auslegung Rechnung tragen kann und muss. Das ist unzutreffend. Insbesondere ist der Bezugspunkt der laufbahnrechtlichen Voraussetzungen auch nach dem Wortlaut des § 46 Abs. 1 BBesG a.F. keineswegs offen, sondern müssen die laufbahnrechtlichen Voraussetzungen in der Person des Beamten vorliegen, der die Aufgaben des höherwertigen Amtes wahrnimmt; es genügt nicht, dass sie lediglich in der Person irgendeines anderen Beamten vorliegen. Auch die Rechtsansicht, dass der Gesichtspunkt von Treu und Glauben den Gesetzesvorbehalt bei der Besoldung (vgl. § 2 Abs. 2 SächsBesG, § 2 Abs. 1 BBesG) überspielen könne und dies hier der Fall sei, findet in der Rechtsordnung keine Stütze.

19 3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Urteil vom 13.12.2018 -
BVerwG 2 C 50.17ECLI:DE:BVerwG:2018:131218U2C50.17.0

Urteil

BVerwG 2 C 50.17

  • VG Leipzig - 24.09.2015 - AZ: VG 3 K 46/14
  • OVG Bautzen - 29.08.2017 - AZ: OVG 2 A 540/16

In der Verwaltungsstreitsache hat der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 13. Dezember 2018
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Domgörgen,
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. von der Weiden, Dr. Hartung
und Dollinger sowie die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Hampel
für Recht erkannt:

  1. Die Revision des Klägers gegen das Urteil des Sächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 29. August 2017 wird zurückgewiesen.
  2. Der Kläger trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.

Gründe

I

1 Der Kläger ist seit November 2006 Erster Kriminalhauptkommissar (Besoldungsgruppe A 13 gehobener Dienst) im sächsischen Landesdienst. Seit Oktober 2008 wurde er auf einem mit der Besoldungsgruppe A 13 gehobener Dienst und zugleich "bis auf Weiteres" auf einem mit der Besoldungsgruppe A 13 höherer Dienst/A 14 bewerteten Dienstposten verwendet; diese Verwendung endete Ende 2012.

2 Im August 2011 beantragte der Kläger die Zahlung einer Zulage für die Wahrnehmung eines höherwertigen Amtes nach dem damaligen § 46 BBesG, hilfsweise die Zahlung einer Zulage für die Wahrnehmung befristeter Funktionen nach § 45 BBesG, für den Zeitraum seit April 2010. Das Begehren ist im Verwaltungsverfahren und in den gerichtlichen Vorinstanzen insgesamt erfolglos geblieben.

3 Das Oberverwaltungsgericht hat darauf abgestellt, dass der Kläger keinen Anspruch auf eine Zulage nach § 46 BBesG a.F. habe, weil er nicht beförderungsreif gewesen sei, d.h. nicht die laufbahnrechtlichen Voraussetzungen für die Beförderung in das Statusamt der Wertigkeit der wahrgenommenen Aufgaben gehabt habe. Ohne Beförderungsreife sei eine Zulage nach § 46 BBesG a.F. selbst dann nicht zu gewähren, wenn - im vorliegenden Fall lediglich unterstellt, aber nicht entschieden - ein Dienstherr systematisch Beamte ohne Beförderungsreife mit Vakanzvertretungen beauftrage, um bereitgestellte Haushaltsmittel einzusparen. Ein Anspruch auf Gewährung der Zulage nach § 45 BBesG sei ebenfalls nicht gegeben, weil der Kläger keine herausgehobene Funktion im Sinne dieser Vorschrift gehabt habe.

4 Hiergegen richtet sich die bereits vom Oberverwaltungsgericht zugelassene Revision des Klägers, mit der er beantragt, die Urteile des Sächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 29. August 2017 und des Verwaltungsgerichts Leipzig vom 24. September 2015 sowie den Bescheid des Beklagten vom 23. Mai 2012 in der Fassung des Widerspruchsbescheids vom 26. November 2013 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, dem Kläger für den Zeitraum vom 1. April 2010 bis zum 31. Dezember 2012 die Zulage gemäß § 46 BBesG in Höhe der Differenz zwischen den Besoldungsgruppen A 13 und A 14 zu zahlen, hilfsweise die Zulage gemäß § 45 Abs. 1 BBesG zu zahlen.

5 Der Beklagte beantragt, die Revision zurückzuweisen.

II

6 Die Revision des Klägers ist unbegründet. Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts verletzt revisibles Recht nicht (§ 137 Abs. 1, § 191 Abs. 2 VwGO, § 127 Nr. 2 BRRG, § 63 Abs. 3 Satz 2 BeamtStG). Der Kläger hat keinen Anspruch auf eine Zulage nach § 46 BBesG a.F. (1.) oder nach § 45 BBesG (2.).

7 1. Der Kläger hat keinen Anspruch auf eine Zulage für die Wahrnehmung eines höheren Amtes nach § 46 BBesG a.F. Die tatbestandlichen Voraussetzungen (a) dieser Norm sind nicht erfüllt, weil dem Kläger die insoweit erforderliche Beförderungsreife fehlte (b). Das Erfordernis der Erfüllung der laufbahnrechtlichen Voraussetzungen für eine Beförderung in ein Amt der Wertigkeit des wahrgenommenen Dienstpostens wäre auch dann nicht entbehrlich, wenn der beklagte Dienstherr systematisch die Aufgaben höherwertiger Ämter nicht beförderungsreifen Beamten übertragen hätte, um bereitgestellte Haushaltsmittel einzusparen (c).

8 a) Für einen vor April 2014 liegenden Zeitraum beurteilen sich Zulagenansprüche nach §§ 45 und 46 BBesG in der Fassung der Bekanntmachung vom 6. August 2002 (BGBl. I S. 3020, im Folgenden "a.F."). Dies ergibt sich aus § 17 Abs. 1 Satz 1 SächsBesG in der Fassung nach Art. 27 Nr. 1 des Sächsischen Dienstrechtsneuordnungsgesetzes vom 18. Dezember 2013 (SächsGVBl. S. 970, 1087); danach gilt das Bundesbesoldungsgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 6. August 2002, zuletzt geändert durch Gesetz vom 19. Juli 2007, mit Ausnahme bestimmter - hier nicht einschlägiger - Bestimmungen fort. Diese Fassung trat gemäß Art. 28 Abs. 7 dieses Gesetzes rückwirkend zum 1. November 2007 in Kraft.

9 Nach § 46 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 BBesG a.F. erhält ein Beamter oder Soldat, dem die Aufgaben eines höherwertigen Amtes vorübergehend vertretungsweise übertragen wurden, nach 18 Monaten der ununterbrochenen Wahrnehmung dieser Aufgaben eine Zulage in Höhe des Unterschiedsbetrages zwischen dem Grundgehalt seiner Besoldungsgruppe und dem Grundgehalt der Besoldungsgruppe des höherwertigen Amtes, wenn in diesem Zeitpunkt die haushaltsrechtlichen und laufbahnrechtlichen Voraussetzungen für die Übertragung dieses Amtes vorlagen. Der Kläger hat - wie das Berufungsgericht zutreffend angenommen hat - jedenfalls deshalb keinen Anspruch auf eine Zulage nach § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F., weil die dafür nötigen laufbahnrechtlichen Voraussetzungen nicht erfüllt waren.

10 Die laufbahnrechtlichen Voraussetzungen für die Übertragung des höherwertigen (Status-)Amtes, dem die übertragenen Aufgaben zuzuordnen sind, liegen dann vor, wenn der Beamte die Beförderungsreife für dieses Statusamt hat (BVerwG, Urteil vom 28. April 2011 - 2 C 30.09 - BVerwGE 139, 368 <374> m.w.N.). Maßgeblich sind insoweit allein die Bestimmungen des Laufbahnrechts. Damit nicht in Einklang stehende Verwaltungsübungen und Verwaltungsvorschriften bleiben außer Betracht (BVerwG, Urteil vom 28. April 2011 - 2 C 30.09 - BVerwGE 139, 368 <374>). Ohne Belang ist auch, ob der betreffende Beamte sich bei einer Leistungskonkurrenz um das Beförderungsamt durchsetzen würde (BVerwG, Urteil vom 25. September 2014 - 2 C 16.13 - BVerwGE 150, 216 <221>). Zu den maßgeblichen laufbahnrechtlichen Bestimmungen (vgl. BVerwG, Urteil vom 7. April 2005 - 2 C 8.04 - Buchholz 240 § 46 BBesG Nr. 2 S. 7) zählen unter anderem etwaige "Wartefristen" nach einer vorangehenden Beförderung (z.B. § 33 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 SächsBG 2009 bzw. § 27 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 SächsBG 2013) sowie ein etwaiges Verbot, bei einer Beförderung Ämter zu überspringen, die regelmäßig zu durchlaufen sind (z.B. § 33 Abs. 4 SächsBG 2009 bzw. § 27 Abs. 5 SächsBG 2013). Werden die laufbahnrechtlichen Voraussetzungen mit oder nach Ablauf der 18-Monats-Frist des § 46 Abs. 1 BBesG a.F. erfüllt, ist die Zulage ab diesem Zeitpunkt zu gewähren (BVerwG, Urteil vom 28. April 2011 - 2 C 30.09 - BVerwGE 139, 368 <374 Rn. 21>).

11 Die laufbahnrechtlichen Voraussetzungen müssen nicht für irgendein höherwertiges (Status-)Amt, sondern für das dem Dienstposten entsprechende Statusamt erfüllt sein (BVerwG, Urteil vom 28. April 2011 - 2 C 30.09 - BVerwGE 139, 368 <374>). Die Beförderungsreife für ein Statusamt, das höher ist als das Statusamt des Beamten, genügt nicht, wenn der übertragene Dienstposten einem noch höherwertigeren Statusamt zugeordnet ist; der Beamte hat dann auch nicht etwa einen Anspruch auf eine Teil-Zulage in Höhe der Differenz zwischen dem Grundgehalt seiner Besoldungsgruppe und dem Grundgehalt der Besoldungsgruppe des Statusamtes, für das er beförderungsreif ist (BVerwG, Urteil vom 28. April 2011 - 2 C 30.09 - BVerwGE 139, 368).

12 b) Der Kläger hat keinen Anspruch auf eine Zulage nach § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. Ihm fehlt die Laufbahnbefähigung für die Laufbahngruppe des höheren Dienstes. Dies räumt er auch selbst ein und macht geltend, auf laufbahnrechtliche Voraussetzungen komme es im vorliegenden Fall nicht an (vgl. dazu sogleich unter c).

13 c) Das Erfordernis der Erfüllung der laufbahnrechtlichen Voraussetzungen für eine Beförderung in ein Amt der Wertigkeit des wahrgenommenen Dienstpostens ist auch dann nicht entbehrlich, wenn der Dienstherr systematisch - gemeint ist: in großem Umfang, in einer Vielzahl von Fällen - die Aufgaben höherwertiger Ämter nicht beförderungsreifen Beamten überträgt, um bereitgestellte Haushaltsmittel einzusparen (noch offen gelassen von BVerwG, Urteil vom 28. April 2011 - 2 C 30.09 - BVerwGE 139, 368 <377>). Es ist deshalb auch nicht entscheidungserheblich, ob ein solcher Fall hier überhaupt vorliegt.

14 Nach der Rechtsprechung des Senats hat § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. einen dreifachen Zweck: Dem Beamten soll zunächst ein Anreiz geboten werden, einen höherwertigen Dienstposten vertretungsweise zu übernehmen. Darüber hinaus sollen die erhöhten Anforderungen des wahrgenommenen Amtes honoriert und der Verwaltungsträger davon abgehalten werden, freie Stellen auf Dauer aus fiskalischen oder anderen hausgemachten Gründen nicht entsprechend der Bewertung gemäß der Ämterordnung des Besoldungsrechts zu besetzen (BVerwG, Urteile vom 28. April 2005 - 2 C 29.04 - Buchholz 240 § 46 BBesG Nr. 3 S. 11, vom 25. September 2014 - 2 C 16.13 - BVerwGE 150, 216 <219 f.> und vom 10. Dezember 2015 - 2 C 28.13 - Buchholz 240 § 46 BBesG Nr. 8 S. 16).

15 Diese bisherige Senatsrechtsprechung zum Normzweck ist dahingehend zu konkretisieren, dass durch § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. nur beförderungsreifen Beamten ein Anreiz geboten werden soll, höherwertige Dienstposten vertretungsweise zu übernehmen, nur beförderungsreifen Beamten die Wahrnehmung eines Amts mit höheren Anforderungen honoriert werden soll und der Verwaltungsträger davon abgehalten werden soll, freie Stellen auf Dauer aus fiskalischen oder anderen hausgemachten Gründen abweichend von der Ämterordnung des Besoldungsrechts mit beförderungsreifen Beamten zu besetzen, ohne diese zu befördern.

16 Ohne eine solche Beschränkung auf beförderungsreife Beamte würde dem Zulagentatbestand ein Sinn und Zweck zugemessen, den er schon mit Rücksicht auf den Gesetzeswortlaut nicht haben kann. Denn mit dem Wortlaut von § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. wäre ein Verzicht auf das Erfordernis der Beförderungsreife unvereinbar (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. April 2011 - 2 C 30.09 - BVerwGE 139, 368 <374>). Auch die Historie der Vorschrift spricht dafür, dass § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. eine Zulage nur für beförderungsreife Beamte vorsieht, denn der historische Gesetzgeber wollte eine Zulage allein für beförderungsreife Beamte schaffen (BVerwG, Urteil vom 28. April 2011 - 2 C 30.09 - BVerwGE 139, 368 <375> mit Verweis auf BT-Drs. 13/3994 S. 43 sowie Urteile vom 27. September 1968 - 6 C 14.66 - Buchholz 232 § 109 BBG Nr. 17 S. 46 und vom 19. Januar 1989 - 2 C 42.86 - BVerwGE 81, 175 <184>). Bestätigt wird dies durch die Regelungssystematik. Der Katalog der Zulagentatbestände in §§ 42 ff. BBesG a.F. erfasst - wie ein Numerus Clausus - nur spezielle, im Einzelnen ausdrücklich geregelte Fälle und lässt weitere Tatbestände - in denen eine Zulagengewährung dem Zweck der Zulagen möglicherweise ebenfalls dienlich wäre - unberücksichtigt. Diese Regelungssystematik entspricht dem Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers, die Besoldung nach eigenen Vorstellungen sachlich differenziert auszugestalten.

17 Dies gilt auch für den Fall einer systematischen Übertragung von Aufgaben höherwertiger Ämter an Beamte, denen die entsprechende Beförderungsreife fehlt. Ebenso wie auch die weiteren Tatbestandsvoraussetzungen von § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. nicht verzichtbar sind - so z.B. die Erfüllung der haushaltsrechtlichen Voraussetzungen, falls der Dienstherr systematisch dafür sorgt, dass die haushaltsrechtlichen Voraussetzungen der Zulage nicht erfüllt sind, oder die Erfüllung der 18-Monats-Frist, wenn er höherwertige Dienstposten systematisch nur für kürzere Zeiträume überträgt -, so ist auch die Tatbestandsvoraussetzung des Vorliegens der laufbahnrechtlichen Voraussetzungen nicht verzichtbar. So wie der Dienstherr die Zahlung der Zulage nicht von der Erfüllung gesetzlich nicht vorgesehener Anspruchsvoraussetzungen abhängig machen kann, kann umgekehrt nicht durch sein Verhalten die Erfüllung gesetzlich vorgesehener Anspruchsvoraussetzungen entbehrlich werden. Andernfalls würde die Zulage nach § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. entgegen dem ausdrücklichen Gesetzeswortlaut (Gesetzesvorbehalt bei der Besoldung, § 2 Abs. 2 SächsBesG, § 2 Abs. 1 BBesG) zu einer systemfremden Auffang-Zulage.

18 Das Revisionsvorbringen rechtfertigt keine andere Betrachtungsweise. Es geht davon aus, dass der Wortlaut des § 46 BBesG a.F. nicht eindeutig ist und einem weiten Verständnis des Gesetzeszwecks durch - ggf. verfassungskonforme - Auslegung Rechnung tragen kann und muss. Das ist unzutreffend. Insbesondere ist der Bezugspunkt der laufbahnrechtlichen Voraussetzungen auch nach dem Wortlaut des § 46 Abs. 1 BBesG a.F. keineswegs offen, sondern müssen die laufbahnrechtlichen Voraussetzungen in der Person des Beamten vorliegen, der die Aufgaben des höherwertigen Amtes wahrnimmt; es genügt nicht, dass sie lediglich in der Person irgendeines anderen Beamten vorliegen. Auch die Rechtsansicht, dass der Gesichtspunkt von Treu und Glauben den Gesetzesvorbehalt bei der Besoldung (vgl. § 2 Abs. 2 SächsBesG, § 2 Abs. 1 BBesG) überspielen könne und dies hier der Fall sei, findet in der Rechtsordnung keine Stütze.

19 2. Der Kläger hat keinen Anspruch auf die von ihm hilfsweise begehrte Zulage nach § 45 BBesG.

20 Gemäß § 45 Abs. 1 Satz 1 BBesG in der Fassung vom 6. August 2002 (BGBl. I S. 3020), der mit den danach geltenden Fassungen dieser Bestimmung inhaltsgleich ist, kann ein Beamter eine Zulage zu seinen Dienstbezügen erhalten, wenn ihm außer in den Fällen des § 46 BBesG eine herausgehobene Funktion befristet übertragen wird. Gemäß § 45 Abs. 1 Satz 2 BBesG a.F. gilt dies entsprechend für die Übertragung einer herausgehobenen Funktion, die üblicherweise nur befristet wahrgenommen wird. Die beiden Tatbestände erfassen zum einen die Fälle, in denen der Beamte eine lediglich befristet bestehende besondere Aufgabe wahrnimmt, die außerhalb der in der Verwaltung sonst bestehenden Strukturen erledigt wird. Dies trifft insbesondere auf die Mitarbeit in einem besonderen Projekt zu, die finanziell honoriert werden soll. Zum anderen werden die Konstellationen erfasst, in denen zwar die mit besonderen Anforderungen und Belastungen verbundene dienstliche Aufgabe auf Dauer besteht, diese aber von einem Beamten regelmäßig nur für einen begrenzten Zeitraum wahrgenommen wird. Hier dient die Zulage insbesondere dazu, die Wahrnehmung von Aufgaben in politischen oder öffentlichkeitswirksamen Bereichen, wie z.B. die Tätigkeit in einem Stab, angemessen zu honorieren (BVerwG, Urteil vom 17. November 2017 - 2 A 3.17 - Buchholz 240 § 45 BBesG Nr. 4 Rn. 17).

21 Ausgehend von seinen tatsächlichen Feststellungen hat das Berufungsgericht zutreffend angenommen, dass der Kläger keine herausgehobene Funktion in diesem Sinne wahrgenommen hat.

22 3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Urteil vom 13.12.2018 -
BVerwG 2 C 51.17ECLI:DE:BVerwG:2018:131218U2C51.17.0

Urteil

BVerwG 2 C 51.17

  • VG Chemnitz - 22.04.2016 - AZ: VG 3 K 54/13
  • OVG Bautzen - 29.08.2017 - AZ: OVG 2 A 44/17

In der Verwaltungsstreitsache hat der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 13. Dezember 2018
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Domgörgen,
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. von der Weiden, Dr. Hartung
und Dollinger sowie die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Hampel
für Recht erkannt:

  1. Die Revision des Klägers gegen das Urteil des Sächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 29. August 2017 wird zurückgewiesen.
  2. Der Kläger trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.

Gründe

I

1 Der Kläger ist Polizeihauptkommissar (Besoldungsgruppe A 11) im sächsischen Landesdienst. Er war ursprünglich Beamter im mittleren Polizeivollzugsdienst, hat den Aufstieg in den gehobenen Polizeivollzugsdienst absolviert und ist im Oktober 2012 zum Polizeioberkommissar (Besoldungsgruppe A 10) und im November 2015 zum Polizeihauptkommissar (Besoldungsgruppe A 11) befördert worden. Von Oktober 2006 bis Mai 2010 wurde er auf mit der Besoldungsgruppe A 12 bewerteten Dienstposten und ab Juni 2010 auf einem Dienstposten verwendet, der erst mit den Besoldungsgruppen A 11/A 12 und ab 2013 mit der Besoldungsgruppe A 11 bewertet war.

2 Im September 2011 beantragte der Kläger die Zahlung einer Zulage für die Wahrnehmung eines höherwertigen Amtes nach dem damaligen § 46 BBesG. Das Begehren ist im Verwaltungsverfahren und in den gerichtlichen Vorinstanzen überwiegend erfolglos geblieben; lediglich für den Zeitraum von Oktober 2013 bis November 2015 hat der Kläger erstinstanzlich obsiegt.

3 Das Oberverwaltungsgericht hat darauf abgestellt, dass der Kläger keinen Anspruch auf eine Zulage nach § 46 BBesG a.F. habe, weil er nicht beförderungsreif gewesen sei, d.h. nicht die laufbahnrechtlichen Voraussetzungen für die Beförderung in das Statusamt der Wertigkeit der wahrgenommenen Aufgaben gehabt habe. Ohne Beförderungsreife sei eine Zulage nach § 46 BBesG a.F. selbst dann nicht zu gewähren, wenn - im vorliegenden Fall lediglich unterstellt, aber nicht entschieden - ein Dienstherr systematisch Beamte ohne Beförderungsreife mit Vakanzvertretungen beauftrage, um bereitgestellte Haushaltsmittel einzusparen.

4 Hiergegen richtet sich die bereits vom Oberverwaltungsgericht zugelassene Revision des Klägers, mit der er beantragt, die Urteile des Sächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 29. August 2017 und des Verwaltungsgerichts Chemnitz vom 22. April 2016 sowie den Bescheid des Beklagten vom 15. Mai 2012 in der Fassung des Widerspruchsbescheids vom 11. Dezember 2012 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, dem Kläger eine Zulage nach § 46 BBesG für den Zeitraum vom 1. April 2008 bis 31. Mai 2010 in Höhe der Differenz zwischen den Besoldungsgruppen A 9 und A 12, für den Zeitraum vom 1. Juni 2010 bis 30. September 2012 in Höhe der Differenz zwischen den Besoldungsgruppen A 9 und A 11 und für den Zeitraum vom 1. Oktober 2012 bis 30. September 2013 in Höhe der Differenz zwischen den Besoldungsgruppen A 10 und A 11 zu zahlen.

5 Der Beklagte beantragt, die Revision zurückzuweisen.

II

6 Die Revision des Klägers ist unbegründet. Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts verletzt revisibles Recht nicht (§ 137 Abs. 1, § 191 Abs. 2 VwGO, § 127 Nr. 2 BRRG, § 63 Abs. 3 Satz 2 BeamtStG). Der Kläger hat keinen Anspruch auf eine Zulage nach § 46 BBesG a.F., denn ihm fehlte die erforderliche Beförderungsreife (1.). Das Erfordernis der Erfüllung der laufbahnrechtlichen Voraussetzungen für eine Beförderung in ein Amt der Wertigkeit des wahrgenommenen Dienstpostens wäre auch dann nicht entbehrlich, wenn der beklagte Dienstherr systematisch die Aufgaben höherwertiger Ämter nicht beförderungsreifen Beamten übertragen hätte, um bereitgestellte Haushaltsmittel einzusparen (2.).

7 1. Die geltend gemachten Zulagenansprüche beurteilen sich nach § 46 BBesG in der Fassung der Bekanntmachung vom 6. August 2002 (BGBl. I S. 3020, im Folgenden "a.F."). Dies ergibt sich aus § 17 Abs. 1 Satz 1 SächsBesG in der Fassung nach Art. 27 Nr. 1 des Sächsischen Dienstrechtsneuordnungsgesetzes vom 18. Dezember 2013 (SächsGVBl. S. 970, 1087); danach gilt das Bundesbesoldungsgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 6. August 2002, zuletzt geändert durch Gesetz vom 19. Juli 2007, mit Ausnahme bestimmter - hier nicht einschlägiger - Bestimmungen fort. Diese Fassung trat gemäß Art. 28 Abs. 7 dieses Gesetzes rückwirkend zum 1. November 2007 in Kraft.

8 Nach § 46 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 BBesG a.F. erhält ein Beamter oder Soldat, dem die Aufgaben eines höherwertigen Amtes vorübergehend vertretungsweise übertragen wurden, nach 18 Monaten der ununterbrochenen Wahrnehmung dieser Aufgaben eine Zulage in Höhe des Unterschiedsbetrages zwischen dem Grundgehalt seiner Besoldungsgruppe und dem Grundgehalt der Besoldungsgruppe des höherwertigen Amtes, wenn in diesem Zeitpunkt die haushaltsrechtlichen und laufbahnrechtlichen Voraussetzungen für die Übertragung dieses Amtes vorlagen. Der Kläger hat - wie das Berufungsgericht zutreffend angenommen hat - jedenfalls deshalb keinen Anspruch auf eine Zulage nach § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F., weil die dafür nötigen laufbahnrechtlichen Voraussetzungen nicht erfüllt waren.

9 Die laufbahnrechtlichen Voraussetzungen für die Übertragung des höherwertigen (Status-)Amtes, dem die übertragenen Aufgaben zuzuordnen sind, liegen dann vor, wenn der Beamte die Beförderungsreife für dieses Statusamt hat (BVerwG, Urteil vom 28. April 2011 - 2 C 30.09 - BVerwGE 139, 368 <374> m.w.N.). Maßgeblich sind insoweit allein die Bestimmungen des Laufbahnrechts. Damit nicht in Einklang stehende Verwaltungsübungen und Verwaltungsvorschriften bleiben außer Betracht (BVerwG, Urteil vom 28. April 2011 - 2 C 30.09 - BVerwGE 139, 368 <374>). Ohne Belang ist auch, ob der betreffende Beamte sich bei einer Leistungskonkurrenz um das Beförderungsamt durchsetzen würde (BVerwG, Urteil vom 25. September 2014 - 2 C 16.13 - BVerwGE 150, 216 <221>). Zu den maßgeblichen laufbahnrechtlichen Bestimmungen (vgl. BVerwG, Urteil vom 7. April 2005 - 2 C 8.04 - Buchholz 240 § 46 BBesG Nr. 2 S. 7) zählen unter anderem etwaige "Wartefristen" nach einer vorangehenden Beförderung (z.B. § 33 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 SächsBG 2009 bzw. § 27 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 SächsBG 2013) sowie ein etwaiges Verbot, bei einer Beförderung Ämter zu überspringen, die regelmäßig zu durchlaufen sind (z.B. § 33 Abs. 4 SächsBG 2009 bzw. § 27 Abs. 5 SächsBG 2013). Werden die laufbahnrechtlichen Voraussetzungen mit oder nach Ablauf der 18-Monats-Frist des § 46 Abs. 1 BBesG a.F. erfüllt, ist die Zulage ab diesem Zeitpunkt zu gewähren (BVerwG, Urteil vom 28. April 2011 - 2 C 30.09 - BVerwGE 139, 368 <374 Rn. 21>).

10 Die laufbahnrechtlichen Voraussetzungen müssen nicht für irgendein höherwertiges (Status-)Amt, sondern für das dem Dienstposten entsprechende Statusamt erfüllt sein (BVerwG, Urteil vom 28. April 2011 - 2 C 30.09 - BVerwGE 139, 368 <374>). Die Beförderungsreife für ein Statusamt, das höher ist als das Statusamt des Beamten, genügt nicht, wenn der übertragene Dienstposten einem noch höherwertigeren Statusamt zugeordnet ist; der Beamte hat dann auch nicht etwa einen Anspruch auf eine Teil-Zulage in Höhe der Differenz zwischen dem Grundgehalt seiner Besoldungsgruppe und dem Grundgehalt der Besoldungsgruppe des Statusamtes, für das er beförderungsreif ist (BVerwG, Urteil vom 28. April 2011 - 2 C 30.09 - BVerwGE 139, 368).

11 Dem Kläger fehlte im vorliegenden Fall die Beförderungsreife. Das Berufungsgericht hat zu Recht angenommen, dass der Kläger von April 2008 bis September 2012 nicht beförderungsreif für ein seinem Dienstposten entsprechendes Amt der Besoldungsgruppe A 11 oder A 12 war, weil er von seinem Amt der Besoldungsgruppe A 9 im gehobenen Dienst wegen des Verbots der Sprungbeförderung erst das Amt der Besoldungsgruppe A 10 und A 11 bzw. nur A 10 hätte durchlaufen müssen.

12 Gemäß § 33 Abs. 4 SächsBG in der vom 31. Dezember 1992 bis 31. März 2014 - d.h. für den gesamten streitgegenständlichen Zeitraum von April 2008 bis September 2013 - geltenden Fassung vom 17. Dezember 1992 (SächsGVBl. S. 615) dürfen Ämter, die regelmäßig zu durchlaufen sind, grundsätzlich nicht übersprungen werden; Umstände, derentwegen hier eine Ausnahme gelten könnte, sind den Feststellungen des Berufungsgerichts nicht zu entnehmen und mit der Revision nicht geltend gemacht worden. Der Kläger hätte für die Beförderung in ein Amt der Besoldungsgruppe A 11 deshalb erst in ein Amt der Besoldungsgruppe A 10 befördert werden müssen. Dieses Amt wäre regelmäßig zu durchlaufen gewesen. Dies ergibt sich aus den einschlägigen Bestimmungen der Verordnung des Sächsischen Staatsministeriums des Innern über die Laufbahn des Polizeivollzugsdienstes des Freistaats Sachsen - SächsLVOPol - vom 22. November 1999 (SächsGVBl. S. 799) und der vom 6. September 2009 bis 28. Oktober 2014 geltenden Fassung vom 20. August 2009 (SächsGVBl. S. 472).

13 Das Berufungsgericht hat auch zu Recht angenommen, dass der Kläger nach seiner Beförderung zum 1. Oktober 2012 in ein Amt der Besoldungsgruppe A 10 noch bis September 2013 nicht beförderungsreif für ein Amt der Besoldungsgruppe A 11 (oder A 12) war, denn gemäß § 33 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 SächsBG in der vom 31. Dezember 1992 bis 31. März 2014 geltenden Fassung soll eine Beförderung vor Ablauf eines Jahres nach der letzten Beförderung grundsätzlich nicht zugelassen sein, und Umstände, derentwegen davon im Fall des Klägers eine Ausnahme gelten könnte, sind wiederum weder den Feststellungen des Berufungsgerichts zu entnehmen noch mit der Revision geltend gemacht worden.

14 2. Das Erfordernis der Erfüllung der laufbahnrechtlichen Voraussetzungen für eine Beförderung in ein Amt der Wertigkeit des wahrgenommenen Dienstpostens ist auch dann nicht entbehrlich, wenn der Dienstherr systematisch - gemeint ist: in großem Umfang, in einer Vielzahl von Fällen - die Aufgaben höherwertiger Ämter nicht beförderungsreifen Beamten überträgt, um bereitgestellte Haushaltsmittel einzusparen (noch offen gelassen von BVerwG, Urteil vom 28. April 2011 - 2 C 30.09 - BVerwGE 139, 368 <377>). Es ist deshalb auch nicht entscheidungserheblich, ob ein solcher Fall hier überhaupt vorliegt.

15 Nach der Rechtsprechung des Senats hat § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. einen dreifachen Zweck: Dem Beamten soll zunächst ein Anreiz geboten werden, einen höherwertigen Dienstposten vertretungsweise zu übernehmen. Darüber hinaus sollen die erhöhten Anforderungen des wahrgenommenen Amtes honoriert und der Verwaltungsträger davon abgehalten werden, freie Stellen auf Dauer aus fiskalischen oder anderen hausgemachten Gründen nicht entsprechend der Bewertung gemäß der Ämterordnung des Besoldungsrechts zu besetzen (BVerwG, Urteile vom 28. April 2005 - 2 C 29.04 - Buchholz 240 § 46 BBesG Nr. 3 S. 11, vom 25. September 2014 - 2 C 16.13 - BVerwGE 150, 216 <219 f.> und vom 10. Dezember 2015 - 2 C 28.13 - Buchholz 240 § 46 BBesG Nr. 8 S. 16).

16 Diese bisherige Senatsrechtsprechung zum Normzweck ist dahingehend zu konkretisieren, dass durch § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. nur beförderungsreifen Beamten ein Anreiz geboten werden soll, höherwertige Dienstposten vertretungsweise zu übernehmen, nur beförderungsreifen Beamten die Wahrnehmung eines Amts mit höheren Anforderungen honoriert werden soll und der Verwaltungsträger davon abgehalten werden soll, freie Stellen auf Dauer aus fiskalischen oder anderen hausgemachten Gründen abweichend von der Ämterordnung des Besoldungsrechts mit beförderungsreifen Beamten zu besetzen, ohne diese zu befördern.

17 Ohne eine solche Beschränkung auf beförderungsreife Beamte würde dem Zulagentatbestand ein Sinn und Zweck zugemessen, den er schon mit Rücksicht auf den Gesetzeswortlaut nicht haben kann. Denn mit dem Wortlaut von § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. wäre ein Verzicht auf das Erfordernis der Beförderungsreife unvereinbar (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. April 2011 - 2 C 30.09 - BVerwGE 139, 368 <374>). Auch die Historie der Vorschrift spricht dafür, dass § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. eine Zulage nur für beförderungsreife Beamte vorsieht, denn der historische Gesetzgeber wollte eine Zulage allein für beförderungsreife Beamte schaffen (BVerwG, Urteil vom 28. April 2011 - 2 C 30.09 - BVerwGE 139, 368 <375> mit Verweis auf BT-Drs. 13/3994 S. 43 sowie Urteile vom 27. September 1968 - 6 C 14.66 - Buchholz 232 § 109 BBG Nr. 17 S. 46 und vom 19. Januar 1989 - 2 C 42.86 - BVerwGE 81, 175 <184>). Bestätigt wird dies durch die Regelungssystematik. Der Katalog der Zulagentatbestände in §§ 42 ff. BBesG a.F. erfasst - wie ein Numerus Clausus - nur spezielle, im Einzelnen ausdrücklich geregelte Fälle und lässt weitere Tatbestände - in denen eine Zulagengewährung dem Zweck der Zulagen möglicherweise ebenfalls dienlich wäre - unberücksichtigt. Diese Regelungssystematik entspricht dem Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers, die Besoldung nach eigenen Vorstellungen sachlich differenziert auszugestalten.

18 Dies gilt auch für den Fall einer systematischen Übertragung von Aufgaben höherwertiger Ämter an Beamte, denen die entsprechende Beförderungsreife fehlt. Ebenso wie auch die weiteren Tatbestandsvoraussetzungen von § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. nicht verzichtbar sind - so z.B. die Erfüllung der haushaltsrechtlichen Voraussetzungen, falls der Dienstherr systematisch dafür sorgt, dass die haushaltsrechtlichen Voraussetzungen der Zulage nicht erfüllt sind, oder die Erfüllung der 18-Monats-Frist, wenn er höherwertige Dienstposten systematisch nur für kürzere Zeiträume überträgt -, so ist auch die Tatbestandsvoraussetzung des Vorliegens der laufbahnrechtlichen Voraussetzungen nicht verzichtbar. So wie der Dienstherr die Zahlung der Zulage nicht von der Erfüllung gesetzlich nicht vorgesehener Anspruchsvoraussetzungen abhängig machen kann, kann umgekehrt nicht durch sein Verhalten die Erfüllung gesetzlich vorgesehener Anspruchsvoraussetzungen entbehrlich werden. Andernfalls würde die Zulage nach § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. entgegen dem ausdrücklichen Gesetzeswortlaut (Gesetzesvorbehalt bei der Besoldung, § 2 Abs. 2 SächsBesG, § 2 Abs. 1 BBesG) zu einer systemfremden Auffang-Zulage.

19 Das Revisionsvorbringen rechtfertigt keine andere Betrachtungsweise. Es geht davon aus, dass der Wortlaut des § 46 BBesG a.F. nicht eindeutig ist und einem weiten Verständnis des Gesetzeszwecks durch - ggf. verfassungskonforme - Auslegung Rechnung tragen kann und muss. Das ist unzutreffend. Insbesondere ist der Bezugspunkt der laufbahnrechtlichen Voraussetzungen auch nach dem Wortlaut des § 46 Abs. 1 BBesG a.F. keineswegs offen, sondern müssen die laufbahnrechtlichen Voraussetzungen in der Person des Beamten vorliegen, der die Aufgaben des höherwertigen Amtes wahrnimmt; es genügt nicht, dass sie lediglich in der Person irgendeines anderen Beamten vorliegen. Auch die Rechtsansicht, dass der Gesichtspunkt von Treu und Glauben den Gesetzesvorbehalt bei der Besoldung (vgl. § 2 Abs. 2 SächsBesG, § 2 Abs. 1 BBesG) überspielen könne und dies hier der Fall sei, findet in der Rechtsordnung keine Stütze.

20 3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Urteil vom 13.12.2018 -
BVerwG 2 C 52.17ECLI:DE:BVerwG:2018:131218U2C52.17.0

Beförderungsreife bei Verwendungszulage nach § 46 BBesG a.F.

Leitsätze:

1. § 18 Abs. 4 SächsLVOPol - wonach sächsische Polizeivollzugsbeamte, die prüfungserleichtert in den gehobenen Polizeivollzugsdienst aufgestiegen sind, nur bis zum Polizei- oder Kriminalhauptkommissar der Besoldungsgruppe A 11 befördert werden können - ist wirksam; diese Verordnungsregelung ist insbesondere nicht wegen Verstoßes gegen das Prinzip des Vorbehalts des Gesetzes oder gegen Art. 33 Abs. 5 GG unwirksam.

2. Das gesetzliche Erfordernis der laufbahnrechtlichen Voraussetzungen für die Zulage nach § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. ist auch dann nicht entbehrlich, wenn der Dienstherr systematisch (d.h. in einer Vielzahl von Fällen) Beamten Aufgaben höherwertiger Ämter überträgt, für die sie nicht beförderungsreif sind, um bereitgestellte Haushaltsmittel einzusparen (noch offen gelassen von BVerwG, Urteil vom 28. April 2011 - 2 C 30.09 - BVerwGE 139, 368 <377>).

3. Die Klage eines Beamten auf Feststellung, dass ihm trotz eines laufbahnrechtlichen Verbots ein bestimmtes Beförderungsamt übertragen werden kann, ist in der Regel unzulässig; es fehlt das erforderliche Feststellungsinteresse, weil der Beamte sein Beförderungsanliegen anlässlich eines konkreten Stellenbesetzungsverfahrens durch einen Antrag auf Gewährung nachträglichen - ggf. vorläufigen - Rechtsschutzes effektiv verfolgen kann, ohne unzumutbare Nachteile zu erleiden.

  • Rechtsquellen
    GG Art. 33 Abs. 5
    BBesG §§ 2, 45, 46
    SächsBesG 2013 §§ 2, 17
    SächsBG §§ 19, 145
    SächsLVOPol §§ 7, 18
    VwGO § 43

  • Stichworte

    Aufstiegsbeamter; Beamter; Beförderungsreife; Begrenzung der Beförderungsmöglichkeit; Dienstposten; Einheitslaufbahn; Feststellungsinteresse; Feststellungsklage; Funktionszulage; Gesetzesvorbehalt; Haushaltsmittel; Laufbahnprinzip; Polizeivollzugsdienst; Verordnungsermächtigung; Verwendungszulage; herausgehobene Funktion; laufbahnrechtliche Voraussetzungen; prüfungserleichterter Aufstieg;

  • VG Dresden - 25.06.2015 - AZ: VG 11 K 1075/12
    OVG Bautzen - 29.08.2017 - AZ: OVG 2 A 534/16

  • Zitiervorschlag

    BVerwG, Urteil vom 13.12.2018 - 2 C 52.17 [ECLI:DE:BVerwG:2018:131218U2C52.17.0]

Urteil

BVerwG 2 C 52.17

  • VG Dresden - 25.06.2015 - AZ: VG 11 K 1075/12
  • OVG Bautzen - 29.08.2017 - AZ: OVG 2 A 534/16

In der Verwaltungsstreitsache hat der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 13. Dezember 2018
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Domgörgen
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. von der Weiden, Dr. Hartung
und Dollinger sowie die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Hampel
für Recht erkannt:

  1. Die Revision des Klägers gegen das Urteil des Sächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 29. August 2017 wird zurückgewiesen.
  2. Der Kläger trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.

Gründe

I

1 Der Kläger ist Polizeihauptkommissar (Besoldungsgruppe A 11) im sächsischen Landesdienst. Er war ursprünglich Beamter im mittleren Polizeivollzugsdienst und ist nach prüfungserleichtertem Aufstieg in den gehobenen Polizeivollzugsdienst im Oktober 2002 zum Polizeikommissar (Besoldungsgruppe A 9), im November 2005 zum Polizeioberkommissar (Besoldungsgruppe A 10) und im November 2007 zum Polizeihauptkommissar (Besoldungsgruppe A 11) befördert worden. Seit 2005 wurde er auf einem mit der Besoldungsgruppe A 12 bewerteten Dienstposten verwendet.

2 Im Dezember 2011 beantragte der Kläger die Zahlung einer Zulage für die Wahrnehmung eines höherwertigen Amtes nach dem damaligen § 46 BBesG, hilfsweise die Zahlung einer Zulage für die Wahrnehmung befristeter Funktionen nach § 45 BBesG, für den Zeitraum seit Mai 2009. Das Begehren ist im Verwaltungsverfahren und in den gerichtlichen Vorinstanzen insgesamt erfolglos geblieben. Im gerichtlichen Verfahren beantragte er außerdem und ebenso erfolglos die Feststellung, dass ihm ein nach Besoldungsgruppe A 12 bewertetes (Status-)Amt übertragen werden kann.

3 Das Oberverwaltungsgericht hat darauf abgestellt, dass der Kläger keinen Anspruch auf eine Zulage nach § 46 BBesG a.F. habe, weil er nicht beförderungsreif gewesen sei, d.h. nicht die laufbahnrechtlichen Voraussetzungen für die Beförderung in das Statusamt der Wertigkeit der wahrgenommenen Aufgaben gehabt habe. Ohne Beförderungsreife sei eine Zulage nach § 46 BBesG a.F. selbst dann nicht zu gewähren, wenn - im vorliegenden Fall lediglich unterstellt, aber nicht entschieden - ein Dienstherr systematisch Beamte ohne Beförderungsreife mit Vakanzvertretungen beauftrage, um bereitgestellte Haushaltsmittel einzusparen. Ein Anspruch auf Gewährung der Zulage nach § 45 BBesG sei ebenfalls nicht gegeben, weil der Kläger keine herausgehobene Funktion im Sinne dieser Vorschrift gehabt habe. Schließlich habe der Kläger auch keinen Anspruch auf die Feststellung, dass ihm ein (Status-)Amt der Besoldungsgruppe A 12 übertragen werden könne; für eine solche Klage fehle das Rechtsschutzinteresse, weil schon im Zusammenhang mit der Prüfung eines Zulagenanspruchs nach § 46 BBesG a.F. festgestellt worden sei, dass der Kläger nicht in ein entsprechendes Statusamt befördert werden könne.

4 Hiergegen richtet sich die bereits vom Oberverwaltungsgericht zugelassene Revision des Klägers, mit der er beantragt, die Urteile des Sächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 29. August 2017 und des Verwaltungsgerichts Dresden vom 25. Juni 2015 sowie den Bescheid des Beklagten vom 21. März 2012 in der Fassung des Widerspruchsbescheids vom 4. Juli 2012 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, dem Kläger ab dem 1. Mai 2009 die Zulage gemäß § 46 BBesG in Höhe der Differenz zwischen den Besoldungsgruppen A 11 und A 12 zu zahlen, hilfsweise die Zulage gemäß § 45 Abs. 1 BBesG zu zahlen, und festzustellen, dass dem Kläger ein Amt der Besoldungsgruppe A 12 übertragen werden kann.

5 Der Beklagte beantragt, die Revision zurückzuweisen.

II

6 Die Revision des Klägers ist unbegründet. Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts verletzt revisibles Recht nicht (§ 137 Abs. 1, § 191 Abs. 2 VwGO, § 127 Nr. 2 BRRG, § 63 Abs. 3 Satz 2 BeamtStG). Der Kläger hat keinen Anspruch auf eine Zulage nach § 46 BBesG a.F. (1.), auf eine Zulage nach § 45 BBesG (2.) und auf die Feststellung, dass ihm ein Amt der Besoldungsgruppe A 12 übertragen werden kann (3.).

7 1. Der Kläger hat keinen Anspruch auf eine Zulage für die Wahrnehmung eines höheren Amtes nach § 46 BBesG a.F. Dies gilt gleichermaßen für den streitgegenständlichen Zeitraum bis März 2014 (a) wie für den streitgegenständlichen Zeitraum ab April 2014 (b).

8 a) Der Kläger hat keinen Anspruch auf eine Zulage nach § 46 BBesG a.F. für den streitgegenständlichen Zeitraum bis März 2014. Die tatbestandlichen Voraussetzungen (aa) dieser Norm sind nicht erfüllt. Dem Kläger fehlte die Beförderungsreife, weil er als Beamter, der prüfungserleichtert in den gehobenen Polizeivollzugsdienst aufgestiegen ist, nur bis zum Polizei- oder Kriminalhauptkommissar der Besoldungsgruppe A 11 befördert werden konnte (bb). Das Erfordernis der Erfüllung der laufbahnrechtlichen Voraussetzungen für eine Beförderung in ein Amt der Wertigkeit des wahrgenommenen Dienstpostens wäre auch dann nicht entbehrlich, wenn der beklagte Dienstherr systematisch die Aufgaben höherwertiger Ämter nicht beförderungsreifen Beamten übertragen hätte, um bereitgestellte Haushaltsmittel einzusparen (cc).

9 aa) Für die vor April 2014 liegenden streitgegenständlichen Zeiträume beurteilen sich die geltend gemachten Zulagenansprüche nach §§ 45 und 46 BBesG in der Fassung der Bekanntmachung vom 6. August 2002 (BGBl. I S. 3020, im Folgenden "a.F."). Dies ergibt sich aus § 17 Abs. 1 Satz 1 SächsBesG in der Fassung nach Art. 27 Nr. 1 des Sächsischen Dienstrechtsneuordnungsgesetzes vom 18. Dezember 2013 (SächsGVBl. S. 970, 1087); danach gilt das Bundesbesoldungsgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 6. August 2002, zuletzt geändert durch Gesetz vom 19. Juli 2007, mit Ausnahme bestimmter - hier nicht einschlägiger - Bestimmungen fort. Diese Fassung trat gemäß Art. 28 Abs. 7 dieses Gesetzes rückwirkend zum 1. November 2007 in Kraft.

10 Nach § 46 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 BBesG a.F. erhält ein Beamter oder Soldat, dem die Aufgaben eines höherwertigen Amtes vorübergehend vertretungsweise übertragen wurden, nach 18 Monaten der ununterbrochenen Wahrnehmung dieser Aufgaben eine Zulage in Höhe des Unterschiedsbetrages zwischen dem Grundgehalt seiner Besoldungsgruppe und dem Grundgehalt der Besoldungsgruppe des höherwertigen Amtes, wenn in diesem Zeitpunkt die haushaltsrechtlichen und laufbahnrechtlichen Voraussetzungen für die Übertragung dieses Amtes vorlagen. Der Kläger hat - wie das Berufungsgericht zutreffend angenommen hat - jedenfalls deshalb keinen Anspruch auf eine Zulage nach § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F., weil die dafür nötigen laufbahnrechtlichen Voraussetzungen nicht erfüllt waren.

11 Die laufbahnrechtlichen Voraussetzungen für die Übertragung des höherwertigen (Status-)Amtes, dem die übertragenen Aufgaben zuzuordnen sind, liegen dann vor, wenn der Beamte die Beförderungsreife für dieses Statusamt hat (BVerwG, Urteil vom 28. April 2011 - 2 C 30.09 - BVerwGE 139, 368 <374> m.w.N.). Maßgeblich sind insoweit allein die Bestimmungen des Laufbahnrechts. Damit nicht in Einklang stehende Verwaltungsübungen und Verwaltungsvorschriften bleiben außer Betracht (BVerwG, Urteil vom 28. April 2011 - 2 C 30.09 - BVerwGE 139, 368 <374>). Ohne Belang ist auch, ob der betreffende Beamte sich bei einer Leistungskonkurrenz um das Beförderungsamt durchsetzen würde (BVerwG, Urteil vom 25. September 2014 - 2 C 16.13 - BVerwGE 150, 216 <221>). Zu den maßgeblichen laufbahnrechtlichen Bestimmungen (vgl. BVerwG, Urteil vom 7. April 2005 - 2 C 8.04 - Buchholz 240 § 46 BBesG Nr. 2 S. 7) zählen unter anderem etwaige "Wartefristen" nach einer vorangehenden Beförderung (z.B. § 33 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 SächsBG 2009 bzw. § 27 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 SächsBG 2013) sowie ein etwaiges Verbot, bei einer Beförderung Ämter zu überspringen, die regelmäßig zu durchlaufen sind (z.B. § 33 Abs. 4 SächsBG 2009 bzw. § 27 Abs. 5 SächsBG 2013). Werden die laufbahnrechtlichen Voraussetzungen mit oder nach Ablauf der 18-Monats-Frist des § 46 Abs. 1 BBesG a.F. erfüllt, ist die Zulage ab diesem Zeitpunkt zu gewähren (BVerwG, Urteil vom 28. April 2011 - 2 C 30.09 - BVerwGE 139, 368 <374 Rn. 21>).

12 Die laufbahnrechtlichen Voraussetzungen müssen nicht für irgendein höherwertiges (Status-)Amt, sondern für das dem Dienstposten entsprechende Statusamt erfüllt sein (BVerwG, Urteil vom 28. April 2011 - 2 C 30.09 - BVerwGE 139, 368 <374>). Die Beförderungsreife für ein Statusamt, das höher ist als das Statusamt des Beamten, genügt nicht, wenn der übertragene Dienstposten einem noch höherwertigeren Statusamt zugeordnet ist; der Beamte hat dann auch nicht etwa einen Anspruch auf eine Teil-Zulage in Höhe der Differenz zwischen dem Grundgehalt seiner Besoldungsgruppe und dem Grundgehalt der Besoldungsgruppe des Statusamtes, für das er beförderungsreif ist (BVerwG, Urteil vom 28. April 2011 - 2 C 30.09 - BVerwGE 139, 368).

13 bb) Dem Kläger fehlte im vorliegenden Fall die Beförderungsreife, weil er als Beamter, der prüfungserleichtert in den gehobenen Polizeivollzugsdienst aufgestiegen ist, nur bis zum Polizei- oder Kriminalhauptkommissar der Besoldungsgruppe A 11 befördert werden konnte (§ 18 Abs. 4 der Verordnung des Sächsischen Staatsministeriums des Innern über die Laufbahn des Polizeivollzugsdienstes des Freistaates Sachsen - SächsLVOPol - vom 22. November 1999, SächsGVBl. S. 799). Der Kläger ist Polizeihauptkommissar der Besoldungsgruppe A 11, für eine weitere Beförderung und damit für eine Beförderung in ein Amt der Wertigkeit des wahrgenommenen Dienstpostens - das Amt des Polizeihauptkommissars der Besoldungsgruppe A 12 - fehlt ihm mithin die laufbahnrechtliche Voraussetzung.

14 § 18 Abs. 4 SächsLVOPol ist wirksam. Insbesondere beruht diese Verordnungsregelung mit § 145 Abs. 1 und 2 Sächsisches Beamtengesetz - SächsBG - vom 17. Dezember 1992 (SächsGVBl. S. 615), weitgehend wort- und inhaltsgleich mit der gegenwärtig geltenden Fassung vom 12. Mai 2009 (SächsGVBl. S. 194), auf einer hinreichenden gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage (1) und ist auch nicht wegen Verstoßes gegen das Prinzip des Vorbehalts des Gesetzes oder gegen Art. 33 Abs. 5 GG unwirksam (2).

15 (1) § 145 SächsBG ermächtigt das Staatsministerium des Innern, im Einvernehmen mit dem Staatsministerium der Finanzen durch Rechtsverordnung die besonderen Vorschriften über die Laufbahnen der Beamten des Polizeivollzugsdienstes zu regeln (Abs. 1) und dabei von zahlreichen, für andere Beamte unabdingbaren Vorschriften des Sächsischen Beamtengesetzes, u.a. den §§ 19 bis 28 SächsBG, abzuweichen (Abs. 2). Somit kann der Verordnungsgeber nach dem Regelungskonzept des Gesetzgebers das Laufbahnrecht der Beamten des Polizeivollzugsdienstes in erheblichem Umfang abweichend vom gesetzlich geregelten Laufbahnrecht der anderen Beamten ausgestalten. Hiernach kann er das Laufbahnrecht der Beamten des Polizeivollzugsdienstes - auch - abweichend von § 19 Abs. 1 SächsBG regeln, wonach eine Laufbahn alle Ämter derselben Fachrichtung umfasst, die eine vergleichbare Vorbildung und Ausbildung voraussetzen. Hiervon ist eine Regelung wie die in § 18 Abs. 4 SächsLVOPol gedeckt, die Beförderungen im Falle des prüfungserleichterten Aufstiegs begrenzt.

16 § 7 SächsLVOPol sieht - außer durch das Ableisten des Vorbereitungsdienstes und das Bestehen der Laufbahnprüfungen, § 7 Abs. 1 Nr. 1 SächsLVOPol - mehrere Wege für den Erwerb der Befähigung für eine Laufbahngruppe vor: zum einen das Ableisten des Vorbereitungsdienstes und das Bestehen der vorgeschriebenen Laufbahnprüfungen (§ 7 Abs. 1 Nr. 1 SächsLVOPol) und zum anderen den Weg als Aufstiegsbeamter auf der Grundlage der Vorschriften der §§ 17, 18, 22 und 23 SächsLVOPol (§ 7 Abs. 1 Nr. 2 SächsLVOPol). Für den Aufstieg in den gehobenen Polizeivollzugsdienst sind zwei Möglichkeiten vorgesehen: der Aufstieg nach § 17 SächsLVOPol und der prüfungserleichterte Aufstieg nach § 18 SächsLVOPol. Während im ersteren Fall die Ausbildung drei Jahre dauert, sich in ein fachpraktisches und fachtheoretisches Studium gliedert und mit einer Laufbahnprüfung endet (§ 17 Abs. 3 SächsLVOPol) - was den Anforderungen an Laufbahnbewerber nach § 7 Abs. 1 Nr. 1, § 19 Abs. 3 SächsLVOPol sehr angenähert ist -, sind die beim prüfungserleichterten Aufstieg nach § 18 Abs. 2 SächsLVOPol zu erfüllenden Anforderungen deutlich geringer: Die Ausbildung dauert lediglich sechs Monate, umfasst eine fachtheoretische Ausbildung von mindestens vier Monaten sowie eine fachpraktische Ausbildung und schließt mit einer Aufstiegsprüfung ab. Diese deutlich geringeren Anforderungen spiegeln sich nach dem Regelungskonzept des Verordnungsgebers in einer Begrenzung der Beförderungsmöglichkeit bis zum Polizei- oder Kriminalhauptkommissar der Besoldungsgruppe A 11. Ähnliche Regelungen finden sich in den laufbahnrechtlichen Bestimmungen für Polizeivollzugsbeamte im Bund (§ 16 Abs. 4 Satz 1 Bundespolizei-Laufbahnverordnung) und etwa in den Ländern Sachsen-Anhalt (§ 19 Abs. 1 Polizeilaufbahnverordnung Sachsen-Anhalt - PolLVO LSA -), Saarland (§ 17 Satz 2 Verordnung über die Laufbahn des saarländischen Polizeivollzugsdienstes - SPolLVO -) und Mecklenburg-Vorpommern (§ 14 Abs. 5 Satz 2 Polizeilaufbahnverordnung - PolLaufbVO M-V -).

17 (2) Die in § 18 Abs. 4 SächsLVOPol geregelte Begrenzung der Beförderungsmöglichkeit beim prüfungserleichtertem Aufstieg verstößt nicht gegen das Prinzip des Vorbehalts des Gesetzes oder gegen Art. 33 Abs. 5 GG.

18 Das Bundesverfassungsgericht hat eine allgemeine Verordnungsermächtigung zur Regelung des Laufbahnrechts nicht als hinreichend bestimmte Ermächtigungsgrundlage für die Festsetzung von Einstellungshöchstaltersgrenzen im Öffentlichen Dienst durch Rechtsverordnung angesehen (BVerfG, Beschluss vom 21. April 2015 - 2 BvR 1322/12 u.a. - BVerfGE 139, 19). Da Einstellungshöchstaltersgrenzen Zugangsbedingungen zum Beamtenverhältnis festlegen, kommt ihnen - ebenso wie Ruhestandsgrenzen, die Entlassungsbedingungen normieren - statusbildende Funktion zu, sodass eine pauschale Ermächtigung zur Regelung des Laufbahnwesens der Beamten nicht den verfassungsrechtlichen Anforderungen an eine hinreichend bestimmte Ermächtigungsgrundlage genügt (BVerfG, Beschluss vom 21. April 2015 - 2 BvR 1322/12 u.a. - BVerfGE 139, 19 Rn. 68 f.). Materiellrechtlich sind Einstellungshöchstaltersgrenzen unter bestimmten Voraussetzungen verfassungsrechtlich zulässig. Allerdings stellen Einstellungshöchstaltersgrenzen für den Zugang zum Beamtenverhältnis weder ein Eignungsmerkmal noch ein eignungsergänzendes Hilfskriterium dar, sondern dienen eignungsfremden Zwecken und sollen externe, außerhalb des Leistungsgrundsatzes liegende Ziele verwirklichen. Nicht im Leistungsgrundsatz verankerte, eignungsfremde Belange könnten bei der Besetzung öffentlicher Ämter nur Berücksichtigung finden, wenn ihnen ebenfalls Verfassungsrang eingeräumt ist (BVerfG, Beschluss vom 21. April 2015 - 2 BvR 1322/12 u.a. - BVerfGE 139, 19 Rn. 68 ff.).

19 Diese Grundsätze sind auf den vorliegenden Fall einer Begrenzung der Beförderungsmöglichkeit beim prüfungserleichterten Aufstieg im Polizeivollzugsdienst nach § 18 Abs. 4 SächsLVOPol nicht zu übertragen.

20 In formeller Hinsicht ist zu sehen, dass der Gesetzgeber - wie ausgeführt - für Polizeivollzugsbeamte eine spezielle - und weitreichende - Verordnungsermächtigung getroffen hat. Auch ist den Gesetzesmaterialien zu entnehmen, dass der Gesetzgeber beim Erlass der Ermächtigungsnorm gerade die Laufbahndurchlässigkeit im Polizeivollzugsdienst in den Blick genommen hat und regeln wollte. Der Erlass der Ermächtigungsnorm des § 145 SächsBG Fassung vom 17. Dezember 1992 wurde damit begründet, dass diese Norm Abweichungen von allgemeinen Laufbahngrundsätzen ermöglichen solle, um den besonderen Verhältnissen des Polizeivollzugsdienstes (Einheitslaufbahn) Rechnung zu tragen (LT-Drs. 1/1733, S. 105 zu § 137 SächsBG-E). Die Verwendung des Begriffs "Einheitslaufbahn" zeigt, dass es dem Gesetzgeber gerade um die Ermächtigung zur Regelung der Aufstiegsmöglichkeiten in der Polizei ging. Darüber hinaus betont er bei der Änderung des Sächsischen Beamtengesetzes durch das Dritte Gesetz zur Änderung dienstrechtlicher Vorschriften vom 12. März 2002 die Besonderheit der Aufstiegsvoraussetzungen für Polizeibeamte (vgl. LT-Drs. 3/4403, S. 28).

21 In materieller Hinsicht verstößt die Regelung des § 18 SächsLVOPol nicht gegen höherrangiges Recht, insbesondere nicht gegen das Laufbahnprinzip als hergebrachten Grundsatz des Berufsbeamtentums im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG. Dabei kann dahinstehen, ob § 18 Abs. 4 SächsLVOPol in der Gesamtschau mit den übrigen Bestimmungen zum prüfungserleichterten Aufstieg keinen Eingriffscharakter, sondern lediglich begünstigende Wirkung dahingehend hat, als dem Polizeivollzugsbeamten des mittleren Dienstes der Aufstieg in den gehobenen Dienst ohne Laufbahnprüfung - wenn auch begrenzt bis zum Statusamt der Besoldungsgruppe A 11 - ermöglicht wird. Das Laufbahnprinzip ist in beiden Fällen nicht verletzt.

22 Nach dem Laufbahnprinzip als hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG bestehen für die Einstellung und das berufliche Fortkommen des Beamten Laufbahnen mit jeweils typisierten Mindestanforderungen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 12. Februar 2003 - 2 BvR 709/99 - BVerfGE 107, 257 <273> m.w.N.). Das Laufbahnprinzip verlangt bestimmte Vorbildungen und bestimmte fachbezogene Ausbildungen (in der Regel einen Vorbereitungsdienst), die zur Erlangung der Laufbahnbefähigung in der jeweiligen Laufbahn erfolgreich mit einer Laufbahnprüfung abgeschlossen werden müssen. Aus dem Laufbahnprinzip ergibt sich außerdem, dass ein Beamter aufgrund seiner Befähigung für eine bestimmte Laufbahn regelmäßig als geeignet angesehen wird, jedenfalls diejenigen Dienstposten auszufüllen, die seinem Statusamt entsprechen oder dem nächsthöheren Statusamt zugeordnet sind (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 25. Oktober 2011 - 2 VR 4.11 - Buchholz 11 Art. 33 Abs. 2 GG Nr. 50 Rn. 15 und vom 20. Juni 2013 - 2 VR 1.13 - BVerwGE 147, 20 Rn. 28). Die Laufbahnbefähigung gilt grundsätzlich für die gesamte Laufbahn in der jeweiligen Laufbahngruppe.

23 Die Ermöglichung des Laufbahnaufstiegs unter weitgehendem Verzicht auf die "regulären" laufbahnrechtlichen Voraussetzungen - wie hier beim prüfungserleichterten Aufstieg nach § 18 SächsLVOPol - steht ihrerseits in einem gewissen Spannungsverhältnis zum Laufbahnprinzip, das durch entsprechende Anforderungen an die - auch formale - Qualifikation der Bewerber oder Beamten die Qualität des Öffentlichen Dienstes sicherstellen und einer Ämterpatronage entgegenwirken will. Wenn in einer solchen Konstellation das Ausmaß des Verzichts auf sonst geforderte Qualifikationsmerkmale sich in einer Begrenzung der Beförderungsmöglichkeit in der Laufbahngruppe spiegelt, trägt dies dem Qualitätssicherungszweck des Laufbahnprinzips Rechnung. Es handelt sich - anders als bei der Einstellungshöchstaltersgrenze - nicht um einen nicht im Leistungsgrundsatz verankerten, leistungsfremden Belang. Eine solche Regelung verstößt nicht gegen Art. 33 Abs. 5 GG.

24 cc) Das Erfordernis der Erfüllung der laufbahnrechtlichen Voraussetzungen für eine Beförderung in ein Amt der Wertigkeit des wahrgenommenen Dienstpostens ist auch dann nicht entbehrlich, wenn der Dienstherr systematisch - gemeint ist: in großem Umfang, in einer Vielzahl von Fällen - die Aufgaben höherwertiger Ämter nicht beförderungsreifen Beamten überträgt, um bereitgestellte Haushaltsmittel einzusparen (noch offen gelassen von BVerwG, Urteil vom 28. April 2011 - 2 C 30.09 - BVerwGE 139, 368 <377>). Es ist deshalb auch nicht entscheidungserheblich, ob ein solcher Fall hier überhaupt vorliegt.

25 Nach der Rechtsprechung des Senats hat § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. einen dreifachen Zweck: Dem Beamten soll zunächst ein Anreiz geboten werden, einen höherwertigen Dienstposten vertretungsweise zu übernehmen. Darüber hinaus sollen die erhöhten Anforderungen des wahrgenommenen Amtes honoriert und der Verwaltungsträger davon abgehalten werden, freie Stellen auf Dauer aus fiskalischen oder anderen hausgemachten Gründen nicht entsprechend der Bewertung gemäß der Ämterordnung des Besoldungsrechts zu besetzen (BVerwG, Urteile vom 28. April 2005 - 2 C 29.04 - Buchholz 240 § 46 BBesG Nr. 3 S. 11, vom 25. September 2014 - 2 C 16.13 - BVerwGE 150, 216 <219 f.> und vom 10. Dezember 2015 - 2 C 28.13 - Buchholz 240 § 46 BBesG Nr. 8 S. 16).

26 Diese bisherige Senatsrechtsprechung zum Normzweck ist dahingehend zu konkretisieren, dass durch § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. nur beförderungsreifen Beamten ein Anreiz geboten werden soll, höherwertige Dienstposten vertretungsweise zu übernehmen, nur beförderungsreifen Beamten die Wahrnehmung eines Amts mit höheren Anforderungen honoriert werden soll und der Verwaltungsträger davon abgehalten werden soll, freie Stellen auf Dauer aus fiskalischen oder anderen hausgemachten Gründen abweichend von der Ämterordnung des Besoldungsrechts mit beförderungsreifen Beamten zu besetzen, ohne diese zu befördern.

27 Ohne eine solche Beschränkung auf beförderungsreife Beamte würde dem Zulagentatbestand ein Sinn und Zweck zugemessen, den er schon mit Rücksicht auf den Gesetzeswortlaut nicht haben kann. Denn mit dem Wortlaut von § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. wäre ein Verzicht auf das Erfordernis der Beförderungsreife unvereinbar (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. April 2011 - 2 C 30.09 - BVerwGE 139, 368 <374>). Auch die Historie der Vorschrift spricht dafür, dass § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. eine Zulage nur für beförderungsreife Beamte vorsieht, denn der historische Gesetzgeber wollte eine Zulage allein für beförderungsreife Beamte schaffen (BVerwG, Urteil vom 28. April 2011 - 2 C 30.09 - BVerwGE 139, 368 <375> mit Verweis auf BT-Drs. 13/3994 S. 43 sowie Urteile vom 27. September 1968 - 6 C 14.66 - Buchholz 232 § 109 BBG Nr. 17 S. 46 und vom 19. Januar 1989 - 2 C 42.86 - BVerwGE 81, 175 <184>). Bestätigt wird dies durch die Regelungssystematik. Der Katalog der Zulagentatbestände in §§ 42 ff. BBesG a.F. erfasst - wie ein Numerus Clausus - nur spezielle, im Einzelnen ausdrücklich geregelte Fälle und lässt weitere Tatbestände - in denen eine Zulagengewährung dem Zweck der Zulagen möglicherweise ebenfalls dienlich wäre - unberücksichtigt. Diese Regelungssystematik entspricht dem Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers, die Besoldung nach eigenen Vorstellungen sachlich differenziert auszugestalten.

28 Dies gilt auch für den Fall einer systematischen Übertragung von Aufgaben höherwertiger Ämter an Beamte, denen die entsprechende Beförderungsreife fehlt. Ebenso wie auch die weiteren Tatbestandsvoraussetzungen von § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. nicht verzichtbar sind - so z.B. die Erfüllung der haushaltsrechtlichen Voraussetzungen, falls der Dienstherr systematisch dafür sorgt, dass die haushaltsrechtlichen Voraussetzungen der Zulage nicht erfüllt sind, oder die Erfüllung der 18-Monats-Frist, wenn er höherwertige Dienstposten systematisch nur für kürzere Zeiträume überträgt -, so ist auch die Tatbestandsvoraussetzung des Vorliegens der laufbahnrechtlichen Voraussetzungen nicht verzichtbar. So wie der Dienstherr die Zahlung der Zulage nicht von der Erfüllung gesetzlich nicht vorgesehener Anspruchsvoraussetzungen abhängig machen kann, kann umgekehrt nicht durch sein Verhalten die Erfüllung gesetzlich vorgesehener Anspruchsvoraussetzungen entbehrlich werden. Andernfalls würde die Zulage nach § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. entgegen dem ausdrücklichen Gesetzeswortlaut (Gesetzesvorbehalt bei der Besoldung, § 2 Abs. 2 SächsBesG, § 2 Abs. 1 BBesG) zu einer systemfremden Auffang-Zulage.

29 Das Revisionsvorbringen rechtfertigt keine andere Betrachtungsweise. Es geht davon aus, dass der Wortlaut des § 46 BBesG a.F. nicht eindeutig ist und einem weiten Verständnis des Gesetzeszwecks durch - ggf. verfassungskonforme - Auslegung Rechnung tragen kann und muss. Das ist unzutreffend. Insbesondere ist der Bezugspunkt der laufbahnrechtlichen Voraussetzungen auch nach dem Wortlaut des § 46 Abs. 1 BBesG a.F. keineswegs offen, sondern müssen die laufbahnrechtlichen Voraussetzungen in der Person des Beamten vorliegen, der die Aufgaben des höherwertigen Amtes wahrnimmt; es genügt nicht, dass sie lediglich in der Person irgendeines anderen Beamten vorliegen. Auch die Rechtsansicht, dass der Gesichtspunkt von Treu und Glauben den Gesetzesvorbehalt bei der Besoldung (vgl. § 2 Abs. 2 SächsBesG, § 2 Abs. 1 BBesG) überspielen könne und dies hier der Fall sei, findet in der Rechtsordnung keine Stütze.

30 b) Der Kläger hat keinen Anspruch auf eine Zulage nach § 46 BBesG a.F. für den streitgegenständlichen Zeitraum ab April 2014.

31 Für den streitgegenständlichen Zeitraum ab April 2014 ist gemäß Art. 28 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 des Sächsischen Dienstrechtsneuordnungsgesetzes vom 18. Dezember 2013 (SächsGVBl. S. 970 <1089>) die Übergangsregelung von § 85 Abs. 2 SächsBesG in der Fassung nach Art. 2 dieses Gesetzes maßgeblich dafür, ob der Kläger einen Anspruch auf die von ihm begehrte Zulage nach § 46 oder § 45 BBesG a.F. hat. Gemäß § 85 Abs. 2 SächsBesG wird Beamten, denen am 31. März 2014 eine Zulage für die Wahrnehmung befristeter Funktionen nach § 45 BBesG a.F. oder eine Zulage für die Wahrnehmung eines höherwertigen Amtes nach § 46 BBesG a.F. zugestanden hat, diese bis zum Ablauf des jeweiligen "Bewilligungszeitraums" weitergewährt, es sei denn, ihnen wird eine Zulage nach § 54 SächsBesG gewährt.

32 Der Kläger hatte - wie ausgeführt - am 31. März 2014 keinen Anspruch auf eine Zulage nach § 46 BBesG a.F., sodass auch kein Anspruch für den Zeitraum danach gegeben ist.

33 2. Der Kläger hat keinen Anspruch auf die von ihm hilfsweise begehrte Zulage nach § 45 BBesG.

34 Gemäß § 45 Abs. 1 Satz 1 BBesG in der Fassung vom 6. August 2002 (BGBl. I S. 3020), der mit den danach geltenden Fassungen dieser Bestimmung inhaltsgleich ist, kann ein Beamter eine Zulage zu seinen Dienstbezügen erhalten, wenn ihm außer in den Fällen des § 46 BBesG eine herausgehobene Funktion befristet übertragen wird. Gemäß § 45 Abs. 1 Satz 2 BBesG a.F. gilt dies entsprechend für die Übertragung einer herausgehobenen Funktion, die üblicherweise nur befristet wahrgenommen wird. Die beiden Tatbestände erfassen zum einen die Fälle, in denen der Beamte eine lediglich befristet bestehende besondere Aufgabe wahrnimmt, die außerhalb der in der Verwaltung sonst bestehenden Strukturen erledigt wird. Dies trifft insbesondere auf die Mitarbeit in einem besonderen Projekt zu, die finanziell honoriert werden soll. Zum anderen werden die Konstellationen erfasst, in denen zwar die mit besonderen Anforderungen und Belastungen verbundene dienstliche Aufgabe auf Dauer besteht, diese aber von einem Beamten regelmäßig nur für einen begrenzten Zeitraum wahrgenommen wird. Hier dient die Zulage insbesondere dazu, die Wahrnehmung von Aufgaben in politischen oder öffentlichkeitswirksamen Bereichen, wie z.B. die Tätigkeit in einem Stab, angemessen zu honorieren (BVerwG, Urteil vom 17. November 2017 - 2 A 3.17 - Buchholz 240 § 45 BBesG Nr. 4 Rn. 17).

35 Ausgehend von seinen tatsächlichen Feststellungen hat das Berufungsgericht zutreffend angenommen, dass der Kläger keine herausgehobene Funktion in diesem Sinne wahrgenommen hat. Dementsprechend kommt auch eine Weitergewährung der Zulage nach dem 31. März 2014 gemäß § 85 Abs. 2 SächsBG nicht in Betracht.

36 3. Der Kläger hat schließlich keinen Anspruch auf die Feststellung, dass ihm ein Amt der Besoldungsgruppe A 12 übertragen werden kann. Die Klage ist bereits unzulässig, weil dem Kläger das erforderliche Feststellungsinteresse fehlt.

37 Gemäß § 43 Abs. 1 VwGO kann die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat. Dafür kann grundsätzlich jedes Interesse rechtlicher oder schutzwürdiger tatsächlicher, insbesondere wirtschaftlicher oder ideeller Art, genügen (stRspr, vgl. nur BVerwG, Urteil vom 26. Januar 1996 - 8 C 19.94 - BVerwGE 100, 262 <271>). Allerdings fehlt es an einem berechtigten oder schutzwürdigen Interesse an einer baldigen (vorbeugenden) Feststellung i.S.v. § 43 Abs. 1 VwGO, wenn der Kläger die Möglichkeit hat, statt der Feststellungsklage einen gleichwertigen und effektiven nachträglichen Rechtsschutz - ggf. als Eilrechtsschutz - in Anspruch zu nehmen. Verwaltungsrechtsschutz ist grundsätzlich nachgängiger Rechtsschutz. Das folgt aus dem Grundsatz der Gewaltenteilung, der der Gerichtsbarkeit nur die Kontrolle der Verwaltungstätigkeit aufträgt, ihr aber grundsätzlich nicht gestattet, bereits im Vorhinein gebietend oder verbietend in den Bereich der Verwaltung einzugreifen. Die Verwaltungsgerichtsordnung stellt darum ein System nachgängigen - ggf. einstweiligen - Rechtsschutzes bereit und geht davon aus, dass dies zur Gewährung effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 GG) grundsätzlich ausreicht. Vorbeugende Klagen sind daher nur zulässig, wenn ein besonderes schützenswertes Interesse gerade an der Inanspruchnahme vorbeugenden Rechtsschutzes besteht, weil der Verweis auf den nachgängigen Rechtsschutz - einschließlich des einstweiligen Rechtsschutzes - mit für den Kläger unzumutbaren Nachteilen verbunden wäre (stRspr, seit BVerwG, Urteil vom 12. Januar 1967 - 3 C 58.65 - BVerwGE 26, 23 <24 f.>; vgl. auch Rennert, in: Eyermann, VwGO, 15. Aufl. 2019, Vor §§ 40 - 53 Rn. 25).

38 Für den Kläger wäre es nicht mit unzumutbaren Nachteilen verbunden, das mit seinem Feststellungsantrag verfolgte Interesse durch nachgängigen - ggf. vorläufigen - Rechtsschutz zu verfolgen. Sein Interesse an der begehrten Feststellung besteht darin, dass er bei künftigen Beförderungen in Ämter der Besoldungsgruppe A 12 jeweils in die Auswahlentscheidung einbezogen wird. Dieses Interesse kann er anlässlich eines konkreten Stellenbesetzungsverfahrens durch einen Antrag auf Gewährung nachträglichen - ggf. vorläufigen - Rechtsschutzes effektiv verfolgen, ohne unzumutbare Nachteile zu erleiden.

39 4. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Urteil vom 13.12.2018 -
BVerwG 2 C 53.17ECLI:DE:BVerwG:2018:131218U2C53.17.0

Urteil

BVerwG 2 C 53.17

  • VG Chemnitz - 22.04.2016 - AZ: VG 3 K 32/13
  • OVG Bautzen - 29.08.2017 - AZ: OVG 2 A 757/16

In der Verwaltungsstreitsache hat der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 13. Dezember 2018
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Domgörgen,
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. von der Weiden, Dr. Hartung
und Dollinger sowie die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Hampel
für Recht erkannt:

  1. Die Revision des Klägers gegen das Urteil des Sächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 29. August 2017 wird zurückgewiesen.
  2. Der Kläger trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.

Gründe

I

1 Der Kläger ist Polizeihauptkommissar (Besoldungsgruppe A 11) im sächsischen Landesdienst. Er war ursprünglich Beamter im mittleren Polizeivollzugsdienst und ist nach dem Aufstieg in den gehobenen Polizeivollzugsdienst im Oktober 2007 zum Polizeikommissar (Besoldungsgruppe A 9) ernannt und im Oktober 2012 zum Polizeioberkommissar (Besoldungsgruppe A 10) sowie im Oktober 2015 zum Polizeihauptkommissar (Besoldungsgruppe A 11) befördert worden. Seit März 2009 wurde er auf einem mit den Besoldungsgruppen A 11/A 12, von Januar 2013 bis Juli 2015 auf einem mit der Besoldungsgruppe A 12 und ab August 2015 auf einem mit der Besoldungsgruppe A 11 bewerteten Dienstposten verwendet.

2 Im Oktober 2011 beantragte der Kläger die Zahlung einer Zulage für die Wahrnehmung eines höherwertigen Amtes nach dem damaligen § 46 BBesG für den Zeitraum seit September 2010. Das Begehren ist im Verwaltungsverfahren und in den gerichtlichen Vorinstanzen insgesamt erfolglos geblieben.

3 Das Oberverwaltungsgericht hat darauf abgestellt, dass der Kläger keinen Anspruch auf eine Zulage nach § 46 BBesG a.F. habe, weil er nicht beförderungsreif gewesen sei, d.h. nicht die laufbahnrechtlichen Voraussetzungen für die Beförderung in das Statusamt der Wertigkeit der wahrgenommenen Aufgaben gehabt habe. Ohne Beförderungsreife sei eine Zulage nach § 46 BBesG a.F. selbst dann nicht zu gewähren, wenn - im vorliegenden Fall lediglich unterstellt, aber nicht entschieden - ein Dienstherr systematisch Beamte ohne Beförderungsreife mit Vakanzvertretungen beauftrage, um bereitgestellte Haushaltsmittel einzusparen.

4 Hiergegen richtet sich die bereits vom Oberverwaltungsgericht zugelassene Revision des Klägers, mit der er beantragt, die Urteile des Sächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 29. August 2017 und des Verwaltungsgerichts Chemnitz vom 22. April 2016 sowie den Bescheid des Beklagten vom 15. Mai 2012 in der Fassung des Widerspruchsbescheids vom 7. Dezember 2012 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, dem Kläger eine Zulage nach § 46 BBesG für den Zeitraum vom 9. November 2010 bis 30. September 2012 in Höhe der Differenz zwischen den Besoldungsgruppen A 9 und A 11, für den Zeitraum 1. Oktober 2012 bis 31. Dezember 2012 in Höhe der Differenz zwischen den Besoldungsgruppen A 10 und A 11 und für den Zeitraum vom 1. Januar 2013 bis 31. Juli 2015 in Höhe der Differenz zwischen den Besoldungsgruppen A 10 und A 11 zu zahlen.

5 Der Beklagte beantragt, die Revision zurückzuweisen.

II

6 Die Revision des Klägers ist unbegründet. Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts verletzt revisibles Recht nicht (§ 137 Abs. 1, § 191 Abs. 2 VwGO, § 127 Nr. 2 BRRG, § 63 Abs. 3 Satz 2 BeamtStG). Der Kläger hat keinen Anspruch auf eine Zulage für die Wahrnehmung eines höheren Amtes nach § 46 BBesG a.F. Dies gilt gleichermaßen für den streitgegenständlichen Zeitraum bis März 2014 (1.) wie für den streitgegenständlichen Zeitraum ab April 2014 (2.).

7 1. Der Kläger hat keinen Anspruch auf eine Zulage nach § 46 BBesG a.F. für den streitgegenständlichen Zeitraum bis März 2014. Die tatbestandlichen Voraussetzungen (a) dieser Norm sind nicht erfüllt, weil dem Kläger die laufbahnrechtlichen Voraussetzungen für die Wahrnehmung eines Amtes der Wertigkeit der jeweils wahrgenommenen Dienstposten fehlten (b). Das Erfordernis der Erfüllung der laufbahnrechtlichen Voraussetzungen für eine Beförderung in ein Amt der Wertigkeit des wahrgenommenen Dienstpostens wäre auch dann nicht entbehrlich, wenn der beklagte Dienstherr systematisch die Aufgaben höherwertiger Ämter nicht beförderungsreifen Beamten übertragen hätte, um bereitgestellte Haushaltsmittel einzusparen (c).

8 a) Für die vor April 2014 liegenden streitgegenständlichen Zeiträume beurteilen sich die geltend gemachten Zulagenansprüche nach § 46 BBesG in der Fassung der Bekanntmachung vom 6. August 2002 (BGBl. I S. 3020, im Folgenden "a.F."). Dies ergibt sich aus § 17 Abs. 1 Satz 1 SächsBesG in der Fassung nach Art. 27 Nr. 1 des Sächsischen Dienstrechtsneuordnungsgesetzes vom 18. Dezember 2013 (SächsGVBl. S. 970, 1087); danach gilt das Bundesbesoldungsgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 6. August 2002, zuletzt geändert durch Gesetz vom 19. Juli 2007, mit Ausnahme bestimmter - hier nicht einschlägiger - Bestimmungen fort. Diese Fassung trat gemäß Art. 28 Abs. 7 dieses Gesetzes rückwirkend zum 1. November 2007 in Kraft.

9 Nach § 46 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 BBesG a.F. erhält ein Beamter oder Soldat, dem die Aufgaben eines höherwertigen Amtes vorübergehend vertretungsweise übertragen wurden, nach 18 Monaten der ununterbrochenen Wahrnehmung dieser Aufgaben eine Zulage in Höhe des Unterschiedsbetrages zwischen dem Grundgehalt seiner Besoldungsgruppe und dem Grundgehalt der Besoldungsgruppe des höherwertigen Amtes, wenn in diesem Zeitpunkt die haushaltsrechtlichen und laufbahnrechtlichen Voraussetzungen für die Übertragung dieses Amtes vorlagen. Der Kläger hat - wie das Berufungsgericht zutreffend angenommen hat - jedenfalls deshalb keinen Anspruch auf eine Zulage nach § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F., weil die dafür nötigen laufbahnrechtlichen Voraussetzungen nicht erfüllt waren.

10 Die laufbahnrechtlichen Voraussetzungen für die Übertragung des höherwertigen (Status-)Amtes, dem die übertragenen Aufgaben zuzuordnen sind, liegen dann vor, wenn der Beamte die Beförderungsreife für dieses Statusamt hat (BVerwG, Urteil vom 28. April 2011 - 2 C 30.09 - BVerwGE 139, 368 <374> m.w.N.). Maßgeblich sind insoweit allein die Bestimmungen des Laufbahnrechts. Damit nicht in Einklang stehende Verwaltungsübungen und Verwaltungsvorschriften bleiben außer Betracht (BVerwG, Urteil vom 28. April 2011 - 2 C 30.09 - BVerwGE 139, 368 <374>). Ohne Belang ist auch, ob der betreffende Beamte sich bei einer Leistungskonkurrenz um das Beförderungsamt durchsetzen würde (BVerwG, Urteil vom 25. September 2014 - 2 C 16.13 - BVerwGE 150, 216 <221>). Zu den maßgeblichen laufbahnrechtlichen Bestimmungen (vgl. BVerwG, Urteil vom 7. April 2005 - 2 C 8.04 - Buchholz 240 § 46 BBesG Nr. 2 S. 7) zählen unter anderem etwaige "Wartefristen" nach einer vorangehenden Beförderung (z.B. § 33 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 SächsBG 2009 bzw. § 27 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 SächsBG 2013) sowie ein etwaiges Verbot, bei einer Beförderung Ämter zu überspringen, die regelmäßig zu durchlaufen sind (z.B. § 33 Abs. 4 SächsBG 2009 bzw. § 27 Abs. 5 SächsBG 2013). Werden die laufbahnrechtlichen Voraussetzungen mit oder nach Ablauf der 18-Monats-Frist des § 46 Abs. 1 BBesG a.F. erfüllt, ist die Zulage ab diesem Zeitpunkt zu gewähren (BVerwG, Urteil vom 28. April 2011 - 2 C 30.09 - BVerwGE 139, 368 <374 Rn. 21>).

11 Die laufbahnrechtlichen Voraussetzungen müssen nicht für irgendein höherwertiges (Status-)Amt, sondern für das dem Dienstposten entsprechende Statusamt erfüllt sein (BVerwG, Urteil vom 28. April 2011 - 2 C 30.09 - BVerwGE 139, 368 <374>). Die Beförderungsreife für ein Statusamt, das höher ist als das Statusamt des Beamten, genügt nicht, wenn der übertragene Dienstposten einem noch höherwertigeren Statusamt zugeordnet ist; der Beamte hat dann auch nicht etwa einen Anspruch auf eine Teil-Zulage in Höhe der Differenz zwischen dem Grundgehalt seiner Besoldungsgruppe und dem Grundgehalt der Besoldungsgruppe des Statusamtes, für das er beförderungsreif ist (BVerwG, Urteil vom 28. April 2011 - 2 C 30.09 - BVerwGE 139, 368).

12 b) Dem Kläger fehlten im vorliegenden Fall die laufbahnrechtlichen Voraussetzungen für eine Beförderung in ein Amt der Wertigkeit der wahrgenommenen Dienstposten. Das Berufungsgericht hat zu Recht angenommen, dass der Kläger von November 2010 bis September 2012 und von Januar 2013 bis Juli 2015 nicht beförderungsreif für ein seinem Dienstposten entsprechendes Amt der Besoldungsgruppe A 11 oder A 12 war, weil er von seinem Amt der Besoldungsgruppe A 9 im gehobenen Dienst wegen des Verbots der Sprungbeförderung erst das Amt der Besoldungsgruppe A 10 oder der die Ämter der Besoldungsgruppen A 10 und A 11 hätte durchlaufen müssen.

13 Gemäß § 33 Abs. 4 SächsBG in der vom 31. Dezember 1992 bis 31. März 2014 geltenden Fassung vom 17. Dezember 1992 (SächsGVBl. S. 615) dürfen Ämter, die regelmäßig zu durchlaufen sind, grundsätzlich nicht übersprungen werden; Umstände, derentwegen hier eine Ausnahme gelten könnte, sind den Feststellungen des Berufungsgerichts nicht zu entnehmen und mit der Revision nicht geltend gemacht worden. Der Kläger hätte für die Beförderung in ein Amt der Besoldungsgruppe A 11 deshalb erst in ein Amt der Besoldungsgruppe A 10 und für die Beförderung in ein Amt der Besoldungsgruppe A 12 erst in ein Amt der Besoldungsgruppe A 11 befördert werden müssen. Diese Ämter wären regelmäßig zu durchlaufen gewesen. Dies ergibt sich aus den einschlägigen Bestimmungen der Verordnung des Sächsischen Staatsministeriums des Innern über die Laufbahn des Polizeivollzugsdienstes des Freistaats Sachsen - SächsLVOPol - vom 22. November 1999 (SächsGVBl. S. 799) und der vom 6. September 2009 bis 28. Oktober 2014 geltenden Fassung vom 20. August 2009 (SächsGVBl. S. 472).

14 Das Berufungsgericht hat auch zu Recht angenommen, dass der Kläger nach seiner Beförderung zum 1. Oktober 2012 in ein Amt der Besoldungsgruppe A 10 noch bis September 2013 nicht beförderungsreif für ein Amt der Besoldungsgruppe A 11 war, denn gemäß § 33 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 SächsBG in der vom 31. Dezember 1992 bis 31. März 2014 geltenden Fassung soll eine Beförderung vor Ablauf eines Jahres nach der letzten Beförderung grundsätzlich nicht zugelassen sein, und Umstände, derentwegen davon im Fall des Klägers eine Ausnahme gelten könnte, sind wiederum weder den Feststellungen des Berufungsgerichts zu entnehmen noch mit der Revision geltend gemacht worden.

15 c) Das Erfordernis der Erfüllung der laufbahnrechtlichen Voraussetzungen für eine Beförderung in ein Amt der Wertigkeit des wahrgenommenen Dienstpostens ist auch dann nicht entbehrlich, wenn der Dienstherr systematisch - gemeint ist: in großem Umfang, in einer Vielzahl von Fällen - die Aufgaben höherwertiger Ämter nicht beförderungsreifen Beamten überträgt, um bereitgestellte Haushaltsmittel einzusparen (noch offen gelassen von BVerwG, Urteil vom 28. April 2011 - 2 C 30.09 - BVerwGE 139, 368 <377>). Es ist deshalb auch nicht entscheidungserheblich, ob ein solcher Fall hier überhaupt vorliegt.

16 Nach der Rechtsprechung des Senats hat § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. einen dreifachen Zweck: Dem Beamten soll zunächst ein Anreiz geboten werden, einen höherwertigen Dienstposten vertretungsweise zu übernehmen. Darüber hinaus sollen die erhöhten Anforderungen des wahrgenommenen Amtes honoriert und der Verwaltungsträger davon abgehalten werden, freie Stellen auf Dauer aus fiskalischen oder anderen hausgemachten Gründen nicht entsprechend der Bewertung gemäß der Ämterordnung des Besoldungsrechts zu besetzen (BVerwG, Urteile vom 28. April 2005 - 2 C 29.04 - Buchholz 240 § 46 BBesG Nr. 3 S. 11, vom 25. September 2014 - 2 C 16.13 - BVerwGE 150, 216 <219 f.> und vom 10. Dezember 2015 - 2 C 28.13 - Buchholz 240 § 46 BBesG Nr. 8 S. 16).

17 Diese bisherige Senatsrechtsprechung zum Normzweck ist dahingehend zu konkretisieren, dass durch § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. nur beförderungsreifen Beamten ein Anreiz geboten werden soll, höherwertige Dienstposten vertretungsweise zu übernehmen, nur beförderungsreifen Beamten die Wahrnehmung eines Amts mit höheren Anforderungen honoriert werden soll und der Verwaltungsträger davon abgehalten werden soll, freie Stellen auf Dauer aus fiskalischen oder anderen hausgemachten Gründen abweichend von der Ämterordnung des Besoldungsrechts mit beförderungsreifen Beamten zu besetzen, ohne diese zu befördern.

18 Ohne eine solche Beschränkung auf beförderungsreife Beamte würde dem Zulagentatbestand ein Sinn und Zweck zugemessen, den er schon mit Rücksicht auf den Gesetzeswortlaut nicht haben kann. Denn mit dem Wortlaut von § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. wäre ein Verzicht auf das Erfordernis der Beförderungsreife unvereinbar (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. April 2011 - 2 C 30.09 - BVerwGE 139, 368 <374>). Auch die Historie der Vorschrift spricht dafür, dass § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. eine Zulage nur für beförderungsreife Beamte vorsieht, denn der historische Gesetzgeber wollte eine Zulage allein für beförderungsreife Beamte schaffen (BVerwG, Urteil vom 28. April 2011 - 2 C 30.09 - BVerwGE 139, 368 <375> mit Verweis auf BT-Drs. 13/3994 S. 43 sowie Urteile vom 27. September 1968 - 6 C 14.66 - Buchholz 232 § 109 BBG Nr. 17 S. 46 und vom 19. Januar 1989 - 2 C 42.86 - BVerwGE 81, 175 <184>). Bestätigt wird dies durch die Regelungssystematik. Der Katalog der Zulagentatbestände in §§ 42 ff. BBesG a.F. erfasst - wie ein Numerus Clausus - nur spezielle, im Einzelnen ausdrücklich geregelte Fälle und lässt weitere Tatbestände - in denen eine Zulagengewährung dem Zweck der Zulagen möglicherweise ebenfalls dienlich wäre - unberücksichtigt. Diese Regelungssystematik entspricht dem Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers, die Besoldung nach eigenen Vorstellungen sachlich differenziert auszugestalten.

19 Dies gilt auch für den Fall einer systematischen Übertragung von Aufgaben höherwertiger Ämter an Beamte, denen die entsprechende Beförderungsreife fehlt. Ebenso wie auch die weiteren Tatbestandsvoraussetzungen von § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. nicht verzichtbar sind - so z.B. die Erfüllung der haushaltsrechtlichen Voraussetzungen, falls der Dienstherr systematisch dafür sorgt, dass die haushaltsrechtlichen Voraussetzungen der Zulage nicht erfüllt sind, oder die Erfüllung der 18-Monats-Frist, wenn er höherwertige Dienstposten systematisch nur für kürzere Zeiträume überträgt -, so ist auch die Tatbestandsvoraussetzung des Vorliegens der laufbahnrechtlichen Voraussetzungen nicht verzichtbar. So wie der Dienstherr die Zahlung der Zulage nicht von der Erfüllung gesetzlich nicht vorgesehener Anspruchsvoraussetzungen abhängig machen kann, kann umgekehrt nicht durch sein Verhalten die Erfüllung gesetzlich vorgesehener Anspruchsvoraussetzungen entbehrlich werden. Andernfalls würde die Zulage nach § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. entgegen dem ausdrücklichen Gesetzeswortlaut (Gesetzesvorbehalt bei der Besoldung, § 2 Abs. 2 SächsBesG, § 2 Abs. 1 BBesG) zu einer systemfremden Auffang-Zulage.

20 Das Revisionsvorbringen rechtfertigt keine andere Betrachtungsweise. Es geht davon aus, dass der Wortlaut des § 46 BBesG a.F. nicht eindeutig ist und einem weiten Verständnis des Gesetzeszwecks durch - ggf. verfassungskonforme - Auslegung Rechnung tragen kann und muss. Das ist unzutreffend. Insbesondere ist der Bezugspunkt der laufbahnrechtlichen Voraussetzungen auch nach dem Wortlaut des § 46 Abs. 1 BBesG a.F. keineswegs offen, sondern müssen die laufbahnrechtlichen Voraussetzungen in der Person des Beamten vorliegen, der die Aufgaben des höherwertigen Amtes wahrnimmt; es genügt nicht, dass sie lediglich in der Person irgendeines anderen Beamten vorliegen. Auch die Rechtsansicht, dass der Gesichtspunkt von Treu und Glauben den Gesetzesvorbehalt bei der Besoldung (vgl. § 2 Abs. 2 SächsBesG, § 2 Abs. 1 BBesG) überspielen könne und dies hier der Fall sei, findet in der Rechtsordnung keine Stütze.

21 2. Der Kläger hat keinen Anspruch auf eine Zulage nach § 46 BBesG a.F. für den streitgegenständlichen Zeitraum ab April 2014.

22 Für den streitgegenständlichen Zeitraum ab April 2014 ist gemäß Art. 28 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 des Sächsischen Dienstrechtsneuordnungsgesetzes vom 18. Dezember 2013 (SächsGVBl. S. 970 <1089>) die Übergangsregelung von § 85 Abs. 2 SächsBesG in der Fassung nach Art. 2 dieses Gesetzes maßgeblich dafür, ob der Kläger einen Anspruch auf die von ihm begehrte Zulage nach § 46 oder § 45 BBesG a.F. hat. Gemäß § 85 Abs. 2 SächsBesG wird Beamten, denen am 31. März 2014 eine Zulage für die Wahrnehmung befristeter Funktionen nach § 45 BBesG a.F. oder eine Zulage für die Wahrnehmung eines höherwertigen Amtes nach § 46 BBesG a.F. zugestanden hat, diese bis zum Ablauf des jeweiligen "Bewilligungszeitraums" weitergewährt, es sei denn, ihnen wird eine Zulage nach § 54 SächsBesG gewährt.

23 Der Kläger hatte - wie ausgeführt - am 31. März 2014 keinen Anspruch auf eine Zulage nach § 46 BBesG a.F., sodass auch kein Anspruch für den Zeitraum danach gegeben ist.

24 3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Urteil vom 13.12.2018 -
BVerwG 2 C 54.17ECLI:DE:BVerwG:2018:131218U2C54.17.0

Urteil

BVerwG 2 C 54.17

  • VG Dresden - 25.06.2015 - AZ: VG 11 K 1391/12
  • OVG Bautzen - 29.08.2017 - AZ: OVG 2 A 533/16

In der Verwaltungsstreitsache hat der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 13. Dezember 2018
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Domgörgen,
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. von der Weiden, Dr. Hartung
und Dollinger sowie die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Hampel
für Recht erkannt:

  1. Die Revision des Klägers gegen das Urteil des Sächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 29. August 2017 wird zurückgewiesen.
  2. Der Kläger trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.

Gründe

I

1 Der Kläger ist Polizeibeamter im sächsischen Landesdienst. Er ist im Dezember 2000 zum Polizeihauptmeister (Besoldungsgruppe A 9 mittlerer Dienst) ernannt worden; im September 2004 wurde ihm das Amt eines Polizeihauptmeisters mit Amtszulage (Besoldungsgruppe A 9 + Z) übertragen. Seit Dezember 1996 wurde er auf einem mit der Besoldungsgruppe A 11 und seit Januar 2013 auf einem mit der Besoldungsgruppe A 12 bewerteten Dienstposten verwendet.

2 Im Juni 2012 beantragte der Kläger die Zahlung einer Zulage für die Wahrnehmung eines höherwertigen Amtes nach dem damaligen § 46 BBesG, hilfsweise nach § 45 BBesG, ab Juli 2004. Das Begehren ist im Verwaltungsverfahren und in den gerichtlichen Vorinstanzen erfolglos geblieben.

3 Das Oberverwaltungsgericht hat darauf abgestellt, dass der Kläger keinen Anspruch auf eine Zulage nach § 46 BBesG a.F. habe, weil er nicht beförderungsreif gewesen sei, d.h. nicht die laufbahnrechtlichen Voraussetzungen für die Beförderung in das Statusamt der Wertigkeit der wahrgenommenen Aufgaben gehabt habe. Ohne Beförderungsreife sei eine Zulage nach § 46 BBesG a.F. selbst dann nicht zu gewähren, wenn - im vorliegenden Fall lediglich unterstellt, aber nicht entschieden - ein Dienstherr systematisch Beamte ohne Beförderungsreife mit Vakanzvertretungen beauftrage, um bereitgestellte Haushaltsmittel einzusparen. Ein Anspruch auf Gewährung der Zulage nach § 45 BBesG sei ebenfalls nicht gegeben, weil der Kläger keine herausgehobene Funktion im Sinne dieser Vorschrift gehabt habe. Schließlich habe der Kläger auch keinen Anspruch darauf, dass der Beklagte beim Landespersonalrat die Feststellung der Laufbahnbefähigung für die Laufbahngruppe 2, 1. Einstiegsebene, beantrage, denn der Kläger sei kein "anderer Bewerber" im Sinne der einschlägigen Vorschrift.

4 Hiergegen richtet sich die bereits vom Oberverwaltungsgericht zugelassene Revision des Klägers, mit der er beantragt, die Urteile des Sächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 29. August 2017 und des Verwaltungsgerichts Dresden vom 25. Juni 2015 sowie den Bescheid des Beklagten vom 10. Juli 2012 in der Fassung des Widerspruchsbescheids vom 12. September 2012 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, dem Kläger eine Zulage nach § 46 BBesG ab dem 1. Januar 2009 in Höhe der Differenz zwischen den Besoldungsgruppen A 9 + Z und A 11 zu zahlen, hilfsweise die Zulage gemäß § 45 Abs. 1 BBesG zu zahlen, sowie den Bescheid des Beklagten vom 23. Oktober 2012 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, beim Landespersonalausschuss einen Antrag auf Feststellung der Laufbahnbefähigung des Klägers für die Laufbahngruppe 2, 1. Einstiegsebene, zu stellen.

5 Der Beklagte beantragt, die Revision zurückzuweisen.

II

6 Die Revision des Klägers ist unbegründet. Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts verletzt revisibles Recht nicht (§ 137 Abs. 1, § 191 Abs. 2 VwGO, § 127 Nr. 2 BRRG, § 63 Abs. 3 Satz 2 BeamtStG). Der Kläger hat weder einen Anspruch auf eine Zulage nach § 46 BBesG a.F. (1.) noch auf eine Zulage nach § 45 BBesG (2.). Hinsichtlich des Begehrens auf Verpflichtung des Beklagten, einen Antrag beim Landespersonalausschuss auf Feststellung einer bestimmten Laufbahnbefähigung zu stellen, ist die Klage bereits unzulässig (3.).

7 1. Der Kläger hat keinen Anspruch auf eine Zulage für die Wahrnehmung eines höheren Amtes nach § 46 BBesG a.F. Dies gilt gleichermaßen für den streitgegenständlichen Zeitraum bis März 2014 (a) wie für den streitgegenständlichen Zeitraum ab April 2014 (b).

8 a) Der Kläger hat keinen Anspruch auf eine Zulage nach § 46 BBesG a.F. für den streitgegenständlichen Zeitraum bis März 2014. Die tatbestandlichen Voraussetzungen (aa) dieser Norm sind nicht erfüllt. Dem Kläger fehlten die laufbahnrechtlichen Voraussetzungen für eine Beförderung in ein Amt der Wertigkeit des wahrgenommenen Dienstpostens (bb). Das Erfordernis der Erfüllung der laufbahnrechtlichen Voraussetzungen für eine Beförderung in ein Amt der Wertigkeit des wahrgenommenen Dienstpostens wäre auch dann nicht entbehrlich, wenn der beklagte Dienstherr systematisch die Aufgaben höherwertiger Ämter nicht beförderungsreifen Beamten übertragen hätte, um bereitgestellte Haushaltsmittel einzusparen (cc).

9 aa) Für die vor April 2014 liegenden streitgegenständlichen Zeiträume beurteilen sich die geltend gemachten Zulagenansprüche nach §§ 45 und 46 BBesG in der Fassung der Bekanntmachung vom 6. August 2002 (BGBl. I S. 3020, im Folgenden "a.F."). Dies ergibt sich aus § 17 Abs. 1 Satz 1 SächsBesG in der Fassung nach Art. 27 Nr. 1 des Sächsischen Dienstrechtsneuordnungsgesetzes vom 18. Dezember 2013 (SächsGVBl. S. 970, 1087); danach gilt das Bundesbesoldungsgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 6. August 2002, zuletzt geändert durch Gesetz vom 19. Juli 2007, mit Ausnahme bestimmter - hier nicht einschlägiger - Bestimmungen fort. Diese Fassung trat gemäß Art. 28 Abs. 7 dieses Gesetzes rückwirkend zum 1. November 2007 in Kraft.

10 Nach § 46 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 BBesG a.F. erhält ein Beamter oder Soldat, dem die Aufgaben eines höherwertigen Amtes vorübergehend vertretungsweise übertragen wurden, nach 18 Monaten der ununterbrochenen Wahrnehmung dieser Aufgaben eine Zulage in Höhe des Unterschiedsbetrages zwischen dem Grundgehalt seiner Besoldungsgruppe und dem Grundgehalt der Besoldungsgruppe des höherwertigen Amtes, wenn in diesem Zeitpunkt die haushaltsrechtlichen und laufbahnrechtlichen Voraussetzungen für die Übertragung dieses Amtes vorlagen. Der Kläger hat - wie das Berufungsgericht zutreffend angenommen hat - jedenfalls deshalb keinen Anspruch auf eine Zulage nach § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F., weil die dafür nötigen laufbahnrechtlichen Voraussetzungen nicht erfüllt waren.

11 Die laufbahnrechtlichen Voraussetzungen für die Übertragung des höherwertigen (Status-)Amtes, dem die übertragenen Aufgaben zuzuordnen sind, liegen dann vor, wenn der Beamte die Beförderungsreife für dieses Statusamt hat (BVerwG, Urteil vom 28. April 2011 - 2 C 30.09 - BVerwGE 139, 368 <374> m.w.N.). Maßgeblich sind insoweit allein die Bestimmungen des Laufbahnrechts. Damit nicht in Einklang stehende Verwaltungsübungen und Verwaltungsvorschriften bleiben außer Betracht (BVerwG, Urteil vom 28. April 2011 - 2 C 30.09 - BVerwGE 139, 368 <374>). Ohne Belang ist auch, ob der betreffende Beamte sich bei einer Leistungskonkurrenz um das Beförderungsamt durchsetzen würde (BVerwG, Urteil vom 25. September 2014 - 2 C 16.13 - BVerwGE 150, 216 <221>). Zu den maßgeblichen laufbahnrechtlichen Bestimmungen (vgl. BVerwG, Urteil vom 7. April 2005 - 2 C 8.04 - Buchholz 240 § 46 BBesG Nr. 2 S. 7) zählen unter anderem etwaige "Wartefristen" nach einer vorangehenden Beförderung (z.B. § 33 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 SächsBG 2009 bzw. § 27 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 SächsBG 2013) sowie ein etwaiges Verbot, bei einer Beförderung Ämter zu überspringen, die regelmäßig zu durchlaufen sind (z.B. § 33 Abs. 4 SächsBG 2009 bzw. § 27 Abs. 5 SächsBG 2013). Werden die laufbahnrechtlichen Voraussetzungen mit oder nach Ablauf der 18-Monats-Frist des § 46 Abs. 1 BBesG a.F. erfüllt, ist die Zulage ab diesem Zeitpunkt zu gewähren (BVerwG, Urteil vom 28. April 2011 - 2 C 30.09 - BVerwGE 139, 368 <374 Rn. 21>).

12 Die laufbahnrechtlichen Voraussetzungen müssen nicht für irgendein höherwertiges (Status-)Amt, sondern für das dem Dienstposten entsprechende Statusamt erfüllt sein (BVerwG, Urteil vom 28. April 2011 - 2 C 30.09 - BVerwGE 139, 368 <374>). Die Beförderungsreife für ein Statusamt, das höher ist als das Statusamt des Beamten, genügt nicht, wenn der übertragene Dienstposten einem noch höherwertigeren Statusamt zugeordnet ist; der Beamte hat dann auch nicht etwa einen Anspruch auf eine Teil-Zulage in Höhe der Differenz zwischen dem Grundgehalt seiner Besoldungsgruppe und dem Grundgehalt der Besoldungsgruppe des Statusamtes, für das er beförderungsreif ist (BVerwG, Urteil vom 28. April 2011 - 2 C 30.09 - BVerwGE 139, 368).

13 bb) Dem Kläger fehlten im vorliegenden Fall die laufbahnrechtlichen Voraussetzungen für eine Beförderung in ein Amt der Wertigkeit des jeweils wahrgenommenen Dienstpostens. Das Berufungsgericht hat zu Recht angenommen, dass er als Beamter des mittleren Dienstes nicht die Laufbahnbefähigung für die Laufbahngruppe des gehobenen Dienstes besitzt.

14 cc) Das Erfordernis der Erfüllung der laufbahnrechtlichen Voraussetzungen für eine Beförderung in ein Amt der Wertigkeit des wahrgenommenen Dienstpostens ist auch dann nicht entbehrlich, wenn der Dienstherr systematisch - gemeint ist: in großem Umfang, in einer Vielzahl von Fällen - die Aufgaben höherwertiger Ämter nicht beförderungsreifen Beamten überträgt, um bereitgestellte Haushaltsmittel einzusparen (noch offen gelassen von BVerwG, Urteil vom 28. April 2011 - 2 C 30.09 - BVerwGE 139, 368 <374>). Es ist deshalb auch nicht entscheidungserheblich, ob ein solcher Fall hier überhaupt vorliegt.

15 Nach der Rechtsprechung des Senats hat § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. einen dreifachen Zweck: Dem Beamten soll zunächst ein Anreiz geboten werden, einen höherwertigen Dienstposten vertretungsweise zu übernehmen. Darüber hinaus sollen die erhöhten Anforderungen des wahrgenommenen Amtes honoriert und der Verwaltungsträger davon abgehalten werden, freie Stellen auf Dauer aus fiskalischen oder anderen hausgemachten Gründen nicht entsprechend der Bewertung gemäß der Ämterordnung des Besoldungsrechts zu besetzen (BVerwG, Urteile vom 28. April 2005 - 2 C 29.04 - Buchholz 240 § 46 BBesG Nr. 3 S. 11, vom 25. September 2014 - 2 C 16.13 - BVerwGE 150, 216 <219 f.> und vom 10. Dezember 2015 - 2 C 28.13 - Buchholz 240 § 46 BBesG Nr. 8 S. 16).

16 Diese bisherige Senatsrechtsprechung zum Normzweck ist dahingehend zu konkretisieren, dass durch § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. nur beförderungsreifen Beamten ein Anreiz geboten werden soll, höherwertige Dienstposten vertretungsweise zu übernehmen, nur beförderungsreifen Beamten die Wahrnehmung eines Amts mit höheren Anforderungen honoriert werden soll und der Verwaltungsträger davon abgehalten werden soll, freie Stellen auf Dauer aus fiskalischen oder anderen hausgemachten Gründen abweichend von der Ämterordnung des Besoldungsrechts mit beförderungsreifen Beamten zu besetzen, ohne diese zu befördern.

17 Ohne eine solche Beschränkung auf beförderungsreife Beamte würde dem Zulagentatbestand ein Sinn und Zweck zugemessen, den er schon mit Rücksicht auf den Gesetzeswortlaut nicht haben kann. Denn mit dem Wortlaut von § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. wäre ein Verzicht auf das Erfordernis der Beförderungsreife unvereinbar (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. April 2011 - 2 C 30.09 - BVerwGE 139, 368 <374>). Auch die Historie der Vorschrift spricht dafür, dass § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. eine Zulage nur für beförderungsreife Beamte vorsieht, denn der historische Gesetzgeber wollte eine Zulage allein für beförderungsreife Beamte schaffen (BVerwG, Urteil vom 28. April 2011 - 2 C 30.09 - BVerwGE 139, 368 <375> mit Verweis auf BT-Drs. 13/3994 S. 43 sowie Urteile vom 27. September 1968 - 6 C 14.66 - Buchholz 232 § 109 BBG Nr. 17 S. 46 und vom 19. Januar 1989 - 2 C 42.86 - BVerwGE 81, 175 <184>). Bestätigt wird dies durch die Regelungssystematik. Der Katalog der Zulagentatbestände in §§ 42 ff. BBesG a.F. erfasst - wie ein Numerus Clausus - nur spezielle, im Einzelnen ausdrücklich geregelte Fälle und lässt weitere Tatbestände - in denen eine Zulagengewährung dem Zweck der Zulagen möglicherweise ebenfalls dienlich wäre - unberücksichtigt. Diese Regelungssystematik entspricht dem Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers, die Besoldung nach eigenen Vorstellungen sachlich differenziert auszugestalten.

18 Dies gilt auch für den Fall einer systematischen Übertragung von Aufgaben höherwertiger Ämter an Beamte, denen die entsprechende Beförderungsreife fehlt. Ebenso wie auch die weiteren Tatbestandsvoraussetzungen von § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. nicht verzichtbar sind - so z.B. die Erfüllung der haushaltsrechtlichen Voraussetzungen, falls der Dienstherr systematisch dafür sorgt, dass die haushaltsrechtlichen Voraussetzungen der Zulage nicht erfüllt sind, oder die Erfüllung der 18-Monats-Frist, wenn er höherwertige Dienstposten systematisch nur für kürzere Zeiträume überträgt -, so ist auch die Tatbestandsvoraussetzung des Vorliegens der laufbahnrechtlichen Voraussetzungen nicht verzichtbar. So wie der Dienstherr die Zahlung der Zulage nicht von der Erfüllung gesetzlich nicht vorgesehener Anspruchsvoraussetzungen abhängig machen kann, kann umgekehrt nicht durch sein Verhalten die Erfüllung gesetzlich vorgesehener Anspruchsvoraussetzungen entbehrlich werden. Andernfalls würde die Zulage nach § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. entgegen dem ausdrücklichen Gesetzeswortlaut (Gesetzesvorbehalt bei der Besoldung, § 2 Abs. 2 SächsBesG, § 2 Abs. 1 BBesG) zu einer systemfremden Auffang-Zulage.

19 Das Revisionsvorbringen rechtfertigt keine andere Betrachtungsweise. Es geht davon aus, dass der Wortlaut des § 46 BBesG a.F. nicht eindeutig ist und einem weiten Verständnis des Gesetzeszwecks durch - ggf. verfassungskonforme - Auslegung Rechnung tragen kann und muss. Das ist unzutreffend. Insbesondere ist der Bezugspunkt der laufbahnrechtlichen Voraussetzungen auch nach dem Wortlaut des § 46 Abs. 1 BBesG a.F. keineswegs offen, sondern müssen die laufbahnrechtlichen Voraussetzungen in der Person des Beamten vorliegen, der die Aufgaben des höherwertigen Amtes wahrnimmt; es genügt nicht, dass sie lediglich in der Person irgendeines anderen Beamten vorliegen. Auch die Rechtsansicht, dass der Gesichtspunkt von Treu und Glauben den Gesetzesvorbehalt bei der Besoldung (vgl. § 2 Abs. 2 SächsBesG, § 2 Abs. 1 BBesG) überspielen könne und dies hier der Fall sei, findet in der Rechtsordnung keine Stütze.

20 b) Der Kläger hat keinen Anspruch auf eine Zulage nach § 46 BBesG a.F. für den streitgegenständlichen Zeitraum ab April 2014.

21 Für den streitgegenständlichen Zeitraum ab April 2014 ist gemäß Art. 28 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 des Sächsischen Dienstrechtsneuordnungsgesetzes vom 18. Dezember 2013 (SächsGVBl. S. 970 <1089>) die Übergangsregelung von § 85 Abs. 2 SächsBesG in der Fassung nach Art. 2 dieses Gesetzes maßgeblich dafür, ob der Kläger einen Anspruch auf die von ihm begehrte Zulage nach § 46 oder § 45 BBesG a.F. hat. Gemäß § 85 Abs. 2 SächsBesG wird Beamten, denen am 31. März 2014 eine Zulage für die Wahrnehmung befristeter Funktionen nach § 45 BBesG a.F. oder eine Zulage für die Wahrnehmung eines höherwertigen Amtes nach § 46 BBesG a.F. zugestanden hat, diese bis zum Ablauf des jeweiligen "Bewilligungszeitraums" weitergewährt, es sei denn, ihnen wird eine Zulage nach § 54 SächsBesG gewährt.

22 Der Kläger hatte - wie ausgeführt - am 31. März 2014 keinen Anspruch auf eine Zulage nach § 46 BBesG a.F., sodass auch kein Anspruch für den Zeitraum danach gegeben ist.

23 2. Der Kläger hat keinen Anspruch auf die von ihm hilfsweise begehrte Zulage nach § 45 BBesG.

24 Gemäß § 45 Abs. 1 Satz 1 BBesG in der Fassung vom 6. August 2002 (BGBl. I S. 3020), der mit den danach geltenden Fassungen dieser Bestimmung inhaltsgleich ist, kann ein Beamter eine Zulage zu seinen Dienstbezügen erhalten, wenn ihm außer in den Fällen des § 46 BBesG eine herausgehobene Funktion befristet übertragen wird. Gemäß § 45 Abs. 1 Satz 2 BBesG a.F. gilt dies entsprechend für die Übertragung einer herausgehobenen Funktion, die üblicherweise nur befristet wahrgenommen wird. Die beiden Tatbestände erfassen zum einen die Fälle, in denen der Beamte eine lediglich befristet bestehende besondere Aufgabe wahrnimmt, die außerhalb der in der Verwaltung sonst bestehenden Strukturen erledigt wird. Dies trifft insbesondere auf die Mitarbeit in einem besonderen Projekt zu, die finanziell honoriert werden soll. Zum anderen werden die Konstellationen erfasst, in denen zwar die mit besonderen Anforderungen und Belastungen verbundene dienstliche Aufgabe auf Dauer besteht, diese aber von einem Beamten regelmäßig nur für einen begrenzten Zeitraum wahrgenommen wird. Hier dient die Zulage insbesondere dazu, die Wahrnehmung von Aufgaben in politischen oder öffentlichkeitswirksamen Bereichen, wie z.B. die Tätigkeit in einem Stab, angemessen zu honorieren (BVerwG, Urteil vom 17. November 2017 - 2 A 3.17 - Buchholz 240 § 45 BBesG Nr. 4 Rn. 17).

25 Ausgehend von seinen tatsächlichen Feststellungen hat das Berufungsgericht zutreffend angenommen, dass der Kläger keine herausgehobene Funktion in diesem Sinne wahrgenommen hat. Dementsprechend kommt auch eine Weitergewährung der Zulage nach dem 31. März 2014 gemäß § 85 Abs. 2 SächsBG nicht in Betracht.

26 3. Die Klage auf Verpflichtung des Beklagten, beim Landespersonalausschuss einen Antrag auf Feststellung der Laufbahnbefähigung des Klägers für die Laufbahngruppe 2, 1. Einstiegsebene zu stellen, ist unzulässig. Dem Kläger fehlt insoweit die gemäß § 42 Abs. 2 VwGO erforderliche Klagebefugnis.

27 Grundlage für die vom Kläger angestrebte Feststellung ist § 21 Sächsisches Beamtengesetz - SächsBG - vom 18. Dezember 2013 (SächsGVBl. S. 970) i.V.m. § 11 Sächsische Laufbahnverordnung - SächsLVO - in der Fassung vom 22. August 2017 (SächsGVBl. S. 485). Danach dürfen andere Bewerber nur eingestellt werden, wenn ein besonderes dienstliches Interesse an der Gewinnung besteht (§ 21 Abs. 1 Satz 3 SächsBG). Wird die Befähigung für die Laufbahn, in der andere Bewerber verwendet werden sollen, durch den Landespersonalausschuss festgestellt (§ 21 Abs. 2 SächsBG), ist diese Feststellung von der obersten Dienstbehörde zu beantragen (§ 11 Abs. 2 Satz 1 SächsLVO) und gilt diese Feststellung nur begrenzt für den antragstellenden Dienstherrn bzw. für einen Geschäftsbereich (§ 11 Abs. 2 Satz 2 SächsLVO).

28 Damit dienen die Bestimmungen über die Feststellung der Laufbahnbefähigung anderer Bewerber ausschließlich öffentlichen Interessen, nämlich dem Personalgewinnungsinteresse des Dienstherrn. Die Möglichkeit der Beantragung dieser Feststellung ist ausdrücklich auf die oberste Dienstbehörde beschränkt, erstreckt sich also gerade nicht auf den betreffenden Beamten. Dies steht einem möglichen Recht des Beamten auf Antragstellung durch die Dienstbehörde entgegen.

29 Abgesehen davon ist das Berufungsgericht - das insoweit auf die Ausführungen des Verwaltungsgerichts Bezug genommen hat - auch in der Sache zutreffend davon ausgegangen, dass der Kläger als Beamter, der bereits ein Laufbahnamt innehat, kein anderer Bewerber im Sinne des § 21 SächsBG ist. In einem solchen Fall bedarf es keiner Klärung der Laufbahnbefähigung. Den Interessen dieser Beamten trägt die Möglichkeit eines Laufbahnaufstiegs (§ 28 SächsBG) Rechnung.

30 4. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Urteil vom 13.12.2018 -
BVerwG 2 C 55.17ECLI:DE:BVerwG:2018:131218U2C55.17.0

Urteil

BVerwG 2 C 55.17

  • VG Leipzig - 24.09.2015 - AZ: VG 3 K 187/12
  • OVG Bautzen - 29.08.2017 - AZ: OVG 2 A 541/16

In der Verwaltungsstreitsache hat der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 13. Dezember 2018
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Domgörgen,
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. von der Weiden, Dr. Hartung
und Dollinger sowie die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Hampel
für Recht erkannt:

  1. Die Revision des Klägers gegen das Urteil des Sächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 29. August 2017 wird zurückgewiesen.
  2. Der Kläger trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.

Gründe

I

1 Der Kläger ist Kriminalhauptmeister (Besoldungsgruppe A 9 mittlerer Dienst) im sächsischen Landesdienst. Er ist im November 2007 in dieses Amt befördert worden. Seit September 2006 wird er auf einem Dienstposten verwendet, der mit der Besoldungsgruppe A 12 bewertet ist.

2 Im September 2011 beantragte der Kläger die Zahlung einer Zulage für die Wahrnehmung eines höherwertigen Amtes nach dem damaligen § 46 BBesG ab November 2009. Das später modifizierte Begehren ist im Verwaltungsverfahren und in den gerichtlichen Vorinstanzen erfolglos geblieben.

3 Das Oberverwaltungsgericht hat darauf abgestellt, dass der Kläger keinen Anspruch auf eine Zulage nach § 46 BBesG a.F. habe, weil er nicht beförderungsreif gewesen sei, d.h. nicht die laufbahnrechtlichen Voraussetzungen für die Beförderung in das Statusamt der Wertigkeit der wahrgenommenen Aufgaben gehabt habe. Ohne Beförderungsreife sei eine Zulage nach § 46 BBesG a.F. selbst dann nicht zu gewähren, wenn - im vorliegenden Fall lediglich unterstellt, aber nicht entschieden - ein Dienstherr systematisch Beamte ohne Beförderungsreife mit Vakanzvertretungen beauftrage, um bereitgestellte Haushaltsmittel einzusparen. Ein Anspruch auf Gewährung der Zulage nach § 45 BBesG sei ebenfalls nicht gegeben, weil der Kläger keine herausgehobene Funktion im Sinne dieser Vorschrift gehabt habe.

4 Hiergegen richtet sich die bereits vom Oberverwaltungsgericht zugelassene Revision des Klägers, mit der er beantragt, die Urteile des Sächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 29. August 2017 und des Verwaltungsgerichts Leipzig vom 24. September 2015 sowie den Bescheid des Beklagten vom 1. November 2011 in der Fassung des Widerspruchsbescheids vom 31. Januar 2012 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, dem Kläger eine Zulage nach § 46 BBesG ab dem 1. Januar 2008 in Höhe der Differenz zwischen den Besoldungsgruppen A 9 und A 12 zu zahlen, hilfsweise die Zulage gemäß § 45 Abs. 1 BBesG zu zahlen.

5 Der Beklagte beantragt, die Revision zurückzuweisen.

II

6 Die Revision des Klägers ist unbegründet. Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts verletzt revisibles Recht nicht (§ 137 Abs. 1, § 191 Abs. 2 VwGO, § 127 Nr. 2 BRRG, § 63 Abs. 3 Satz 2 BeamtStG). Der Kläger hat weder einen Anspruch auf eine Zulage nach § 46 BBesG a.F. (1.) noch auf eine Zulage nach § 45 BBesG (2.)

7 1. Der Kläger hat keinen Anspruch auf eine Zulage für die Wahrnehmung eines höheren Amtes nach § 46 BBesG a.F. Dies gilt gleichermaßen für den streitgegenständlichen Zeitraum bis März 2014 (a) wie für den streitgegenständlichen Zeitraum ab April 2014 (b).

8 a) Der Kläger hat keinen Anspruch auf eine Zulage nach § 46 BBesG a.F. für den streitgegenständlichen Zeitraum bis März 2014. Die tatbestandlichen Voraussetzungen (aa) dieser Norm sind nicht erfüllt. Dem Kläger fehlten die laufbahnrechtlichen Voraussetzungen für eine Beförderung in ein Amt der Wertigkeit des wahrgenommenen Dienstpostens (bb). Das Erfordernis der Erfüllung der laufbahnrechtlichen Voraussetzungen für eine Beförderung in ein Amt der Wertigkeit des wahrgenommenen Dienstpostens wäre auch dann nicht entbehrlich, wenn der beklagte Dienstherr systematisch die Aufgaben höherwertiger Ämter nicht beförderungsreifen Beamten übertragen hätte, um bereitgestellte Haushaltsmittel einzusparen (cc).

9 aa) Für die vor April 2014 liegenden streitgegenständlichen Zeiträume beurteilen sich die geltend gemachten Zulagenansprüche nach §§ 45 und 46 BBesG in der Fassung der Bekanntmachung vom 6. August 2002 (BGBl. I S. 3020, im Folgenden "a.F."). Dies ergibt sich aus § 17 Abs. 1 Satz 1 SächsBesG in der Fassung nach Art. 27 Nr. 1 des Sächsischen Dienstrechtsneuordnungsgesetzes vom 18. Dezember 2013 (SächsGVBl. S. 970, 1087); danach gilt das Bundesbesoldungsgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 6. August 2002, zuletzt geändert durch Gesetz vom 19. Juli 2007, mit Ausnahme bestimmter - hier nicht einschlägiger - Bestimmungen fort. Diese Fassung trat gemäß Art. 28 Abs. 7 dieses Gesetzes rückwirkend zum 1. November 2007 in Kraft.

10 Nach § 46 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 BBesG a.F. erhält ein Beamter oder Soldat, dem die Aufgaben eines höherwertigen Amtes vorübergehend vertretungsweise übertragen wurden, nach 18 Monaten der ununterbrochenen Wahrnehmung dieser Aufgaben eine Zulage in Höhe des Unterschiedsbetrages zwischen dem Grundgehalt seiner Besoldungsgruppe und dem Grundgehalt der Besoldungsgruppe des höherwertigen Amtes, wenn in diesem Zeitpunkt die haushaltsrechtlichen und laufbahnrechtlichen Voraussetzungen für die Übertragung dieses Amtes vorlagen. Der Kläger hat - wie das Berufungsgericht zutreffend angenommen hat - jedenfalls deshalb keinen Anspruch auf eine Zulage nach § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F., weil die dafür nötigen laufbahnrechtlichen Voraussetzungen nicht erfüllt waren.

11 Die laufbahnrechtlichen Voraussetzungen für die Übertragung des höherwertigen (Status-)Amtes, dem die übertragenen Aufgaben zuzuordnen sind, liegen dann vor, wenn der Beamte die Beförderungsreife für dieses Statusamt hat (BVerwG, Urteil vom 28. April 2011 - 2 C 30.09 - BVerwGE 139, 368 <374> m.w.N.). Maßgeblich sind insoweit allein die Bestimmungen des Laufbahnrechts. Damit nicht in Einklang stehende Verwaltungsübungen und Verwaltungsvorschriften bleiben außer Betracht (BVerwG, Urteil vom 28. April 2011 - 2 C 30.09 - BVerwGE 139, 368 <374>). Ohne Belang ist auch, ob der betreffende Beamte sich bei einer Leistungskonkurrenz um das Beförderungsamt durchsetzen würde (BVerwG, Urteil vom 25. September 2014 - 2 C 16.13 - BVerwGE 150, 216 <221>). Zu den maßgeblichen laufbahnrechtlichen Bestimmungen (vgl. BVerwG, Urteil vom 7. April 2005 - 2 C 8.04 -Buchholz 240 § 46 BBesG Nr. 2 S. 7) zählen unter anderem etwaige "Wartefristen" nach einer vorangehenden Beförderung (z.B. § 33 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 SächsBG 2009 bzw. § 27 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 SächsBG 2013) sowie ein etwaiges Verbot, bei einer Beförderung Ämter zu überspringen, die regelmäßig zu durchlaufen sind (z.B. § 33 Abs. 4 SächsBG 2009 bzw. § 27 Abs. 5 SächsBG 2013). Werden die laufbahnrechtlichen Voraussetzungen mit oder nach Ablauf der 18-Monats-Frist des § 46 Abs. 1 BBesG a.F. erfüllt, ist die Zulage ab diesem Zeitpunkt zu gewähren (BVerwG, Urteil vom 28. April 2011 - 2 C 30.09 - BVerwGE 139, 368 <374 Rn. 21>).

12 Die laufbahnrechtlichen Voraussetzungen müssen nicht für irgendein höherwertiges (Status-)Amt, sondern für das dem Dienstposten entsprechende Statusamt erfüllt sein (BVerwG, Urteil vom 28. April 2011 - 2 C 30.09 - BVerwGE 139, 368 <374>). Die Beförderungsreife für ein Statusamt, das höher ist als das Statusamt des Beamten, genügt nicht, wenn der übertragene Dienstposten einem noch höherwertigeren Statusamt zugeordnet ist; der Beamte hat dann auch nicht etwa einen Anspruch auf eine Teil-Zulage in Höhe der Differenz zwischen dem Grundgehalt seiner Besoldungsgruppe und dem Grundgehalt der Besoldungsgruppe des Statusamtes, für das er beförderungsreif ist (BVerwG, Urteil vom 28. April 2011 - 2 C 30.09 - BVerwGE 139, 368).

13 bb) Dem Kläger fehlten im vorliegenden Fall die laufbahnrechtlichen Voraussetzungen für eine Beförderung in ein Amt der Wertigkeit des wahrgenommenen Dienstpostens. Das Berufungsgericht hat zu Recht angenommen, dass er als Beamter des mittleren Dienstes nicht die Laufbahnbefähigung für die Laufbahngruppe des gehobenen Dienstes besitzt.

14 cc) Das Erfordernis der Erfüllung der laufbahnrechtlichen Voraussetzungen für eine Beförderung in ein Amt der Wertigkeit des wahrgenommenen Dienstpostens ist auch dann nicht entbehrlich, wenn der Dienstherr systematisch - gemeint ist: in großem Umfang, in einer Vielzahl von Fällen - die Aufgaben höherwertiger Ämter nicht beförderungsreifen Beamten überträgt, um bereitgestellte Haushaltsmittel einzusparen (noch offen gelassen von BVerwG, Urteil vom 28. April 2011 - 2 C 30.09 - BVerwGE 139, 368 <377>). Es ist deshalb auch nicht entscheidungserheblich, ob ein solcher Fall hier überhaupt vorliegt.

15 Nach der Rechtsprechung des Senats hat § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. einen dreifachen Zweck: Dem Beamten soll zunächst ein Anreiz geboten werden, einen höherwertigen Dienstposten vertretungsweise zu übernehmen. Darüber hinaus sollen die erhöhten Anforderungen des wahrgenommenen Amtes honoriert und der Verwaltungsträger davon abgehalten werden, freie Stellen auf Dauer aus fiskalischen oder anderen hausgemachten Gründen nicht entsprechend der Bewertung gemäß der Ämterordnung des Besoldungsrechts zu besetzen (BVerwG, Urteile vom 28. April 2005 - 2 C 29.04 - Buchholz 240 § 46 BBesG Nr. 3 S. 11, vom 25. September 2014 - 2 C 16.13 - BVerwGE 150, 216 <219 f.> und vom 10. Dezember 2015 - 2 C 28.13 - Buchholz 240 § 46 BBesG Nr. 8 S. 16).

16 Diese bisherige Senatsrechtsprechung zum Normzweck ist dahingehend zu konkretisieren, dass durch § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. nur beförderungsreifen Beamten ein Anreiz geboten werden soll, höherwertige Dienstposten vertretungsweise zu übernehmen, nur beförderungsreifen Beamten die Wahrnehmung eines Amts mit höheren Anforderungen honoriert werden soll und der Verwaltungsträger davon abgehalten werden soll, freie Stellen auf Dauer aus fiskalischen oder anderen hausgemachten Gründen abweichend von der Ämterordnung des Besoldungsrechts mit beförderungsreifen Beamten zu besetzen, ohne diese zu befördern.

17 Ohne eine solche Beschränkung auf beförderungsreife Beamte würde dem Zulagentatbestand ein Sinn und Zweck zugemessen, den er schon mit Rücksicht auf den Gesetzeswortlaut nicht haben kann. Denn mit dem Wortlaut von § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. wäre ein Verzicht auf das Erfordernis der Beförderungsreife unvereinbar (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. April 2011 - 2 C 30.09 - BVerwGE 139, 368 <374>). Auch die Historie der Vorschrift spricht dafür, dass § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. eine Zulage nur für beförderungsreife Beamte vorsieht, denn der historische Gesetzgeber wollte eine Zulage allein für beförderungsreife Beamte schaffen (BVerwG, Urteil vom 28. April 2011 - 2 C 30.09 - BVerwGE 139, 368 <375> mit Verweis auf BT-Drs. 13/3994 S. 43 sowie Urteile vom 27. September 1968 - 6 C 14.66 - Buchholz 232 § 109 BBG Nr. 17 S. 46 und vom 19. Januar 1989 - 2 C 42.86 - BVerwGE 81, 175 <184>). Bestätigt wird dies durch die Regelungssystematik. Der Katalog der Zulagentatbestände in §§ 42 ff. BBesG a.F. erfasst - wie ein Numerus Clausus - nur spezielle, im Einzelnen ausdrücklich geregelte Fälle und lässt weitere Tatbestände - in denen eine Zulagengewährung dem Zweck der Zulagen möglicherweise ebenfalls dienlich wäre - unberücksichtigt. Diese Regelungssystematik entspricht dem Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers, die Besoldung nach eigenen Vorstellungen sachlich differenziert auszugestalten.

18 Dies gilt auch für den Fall einer systematischen Übertragung von Aufgaben höherwertiger Ämter an Beamte, denen die entsprechende Beförderungsreife fehlt. Ebenso wie auch die weiteren Tatbestandsvoraussetzungen von § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. nicht verzichtbar sind - so z.B. die Erfüllung der haushaltsrechtlichen Voraussetzungen, falls der Dienstherr systematisch dafür sorgt, dass die haushaltsrechtlichen Voraussetzungen der Zulage nicht erfüllt sind, oder die Erfüllung der 18-Monats-Frist, wenn er höherwertige Dienstposten systematisch nur für kürzere Zeiträume überträgt -, so ist auch die Tatbestandsvoraussetzung des Vorliegens der laufbahnrechtlichen Voraussetzungen nicht verzichtbar. So wie der Dienstherr die Zahlung der Zulage nicht von der Erfüllung gesetzlich nicht vorgesehener Anspruchsvoraussetzungen abhängig machen kann, kann umgekehrt nicht durch sein Verhalten die Erfüllung gesetzlich vorgesehener Anspruchsvoraussetzungen entbehrlich werden. Andernfalls würde die Zulage nach § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. entgegen dem ausdrücklichen Gesetzeswortlaut (Gesetzesvorbehalt bei der Besoldung, § 2 Abs. 2 SächsBesG, § 2 Abs. 1 BBesG) zu einer systemfremden Auffang-Zulage.

19 Das Revisionsvorbringen rechtfertigt keine andere Betrachtungsweise. Es geht davon aus, dass der Wortlaut des § 46 BBesG a.F. nicht eindeutig ist und einem weiten Verständnis des Gesetzeszwecks durch - ggf. verfassungskonforme - Auslegung Rechnung tragen kann und muss. Das ist unzutreffend. Insbesondere ist der Bezugspunkt der laufbahnrechtlichen Voraussetzungen auch nach dem Wortlaut des § 46 Abs. 1 BBesG a.F. keineswegs offen, sondern müssen die laufbahnrechtlichen Voraussetzungen in der Person des Beamten vorliegen, der die Aufgaben des höherwertigen Amtes wahrnimmt; es genügt nicht, dass sie lediglich in der Person irgendeines anderen Beamten vorliegen. Auch die Rechtsansicht, dass der Gesichtspunkt von Treu und Glauben den Gesetzesvorbehalt bei der Besoldung (vgl. § 2 Abs. 2 SächsBesG, § 2 Abs. 1 BBesG) überspielen könne und dies hier der Fall sei, findet in der Rechtsordnung keine Stütze.

20 b) Der Kläger hat keinen Anspruch auf eine Zulage nach § 46 BBesG a.F. für den streitgegenständlichen Zeitraum ab April 2014.

21 Für den streitgegenständlichen Zeitraum ab April 2014 ist gemäß Art. 28 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 des Sächsischen Dienstrechtsneuordnungsgesetzes vom 18. Dezember 2013 (SächsGVBl. S. 970 <1089>) die Übergangsregelung von § 85 Abs. 2 SächsBesG in der Fassung nach Art. 2 dieses Gesetzes maßgeblich dafür, ob der Kläger einen Anspruch auf die von ihm begehrte Zulage nach § 46 oder § 45 BBesG a.F. hat. Gemäß § 85 Abs. 2 SächsBesG wird Beamten, denen am 31. März 2014 eine Zulage für die Wahrnehmung befristeter Funktionen nach § 45 BBesG a.F. oder eine Zulage für die Wahrnehmung eines höherwertigen Amtes nach § 46 BBesG a.F. zugestanden hat, diese bis zum Ablauf des jeweiligen "Bewilligungszeitraums" weitergewährt, es sei denn, ihnen wird eine Zulage nach § 54 SächsBesG gewährt.

22 Der Kläger hatte - wie ausgeführt - am 31. März 2014 keinen Anspruch auf eine Zulage nach § 46 BBesG a.F., sodass auch kein Anspruch für den Zeitraum danach gegeben ist.

23 2. Der Kläger hat keinen Anspruch auf die von ihm hilfsweise begehrte Zulage nach § 45 BBesG.

24 Gemäß § 45 Abs. 1 Satz 1 BBesG in der Fassung vom 6. August 2002 (BGBl. I S. 3020), der mit den danach geltenden Fassungen dieser Bestimmung inhaltsgleich ist, kann ein Beamter eine Zulage zu seinen Dienstbezügen erhalten, wenn ihm außer in den Fällen des § 46 BBesG eine herausgehobene Funktion befristet übertragen wird. Gemäß § 45 Abs. 1 Satz 2 BBesG a.F. gilt dies entsprechend für die Übertragung einer herausgehobenen Funktion, die üblicherweise nur befristet wahrgenommen wird. Die beiden Tatbestände erfassen zum einen die Fälle, in denen der Beamte eine lediglich befristet bestehende besondere Aufgabe wahrnimmt, die außerhalb der in der Verwaltung sonst bestehenden Strukturen erledigt wird. Dies trifft insbesondere auf die Mitarbeit in einem besonderen Projekt zu, die finanziell honoriert werden soll. Zum anderen werden die Konstellationen erfasst, in denen zwar die mit besonderen Anforderungen und Belastungen verbundene dienstliche Aufgabe auf Dauer besteht, diese aber von einem Beamten regelmäßig nur für einen begrenzten Zeitraum wahrgenommen wird. Hier dient die Zulage insbesondere dazu, die Wahrnehmung von Aufgaben in politischen oder öffentlichkeitswirksamen Bereichen, wie z.B. die Tätigkeit in einem Stab, angemessen zu honorieren (BVerwG, Urteil vom 17. November 2017 - 2 A 3.17 - Buchholz 240 § 45 BBesG Nr. 4 Rn. 17).

25 Ausgehend von seinen tatsächlichen Feststellungen hat das Berufungsgericht zutreffend angenommen, dass der Kläger keine herausgehobene Funktion in diesem Sinne wahrgenommen hat. Dementsprechend kommt auch eine Weitergewährung der Zulage nach dem 31. März 2014 gemäß § 85 Abs. 2 SächsBG nicht in Betracht.

26 3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Urteil vom 13.12.2018 -
BVerwG 2 C 56.17ECLI:DE:BVerwG:2018:131218U2C56.17.0

Urteil

BVerwG 2 C 56.17

  • VG Dresden - 25.06.2015 - AZ: VG 11 K 982/13
  • OVG Bautzen - 29.08.2017 - AZ: OVG 2 A 542/16

In der Verwaltungsstreitsache hat der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 13. Dezember 2018
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Domgörgen,
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. von der Weiden, Dr. Hartung
und Dollinger sowie die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Hampel
für Recht erkannt:

  1. Die Revision der Klägerin gegen das Urteil des Sächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 29. August 2017 wird zurückgewiesen.
  2. Die Klägerin trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.

Gründe

I

1 Die Klägerin ist Kriminalhauptkommissarin im sächsischen Landesdienst. Sie ist im November 2006 zur Kriminalkommissarin (Besoldungsgruppe A 9 gehobener Dienst), im Dezember 2009 zur Kriminaloberkommissarin (Besoldungsgruppe A 10) und im Oktober 2013 zur Kriminalhauptkommissarin (Besoldungsgruppe A 11) ernannt worden. Seit Juli 2009 wird sie auf Dienstposten verwendet, die mit der Besoldungsgruppe A 12 bewertet sind.

2 Im Dezember 2011 beantragte die Klägerin die Zahlung einer Zulage für die Wahrnehmung eines höherwertigen Amtes nach dem damaligen § 46 BBesG ab dem Jahr 2011. Das Begehren ist im Verwaltungsverfahren und in den gerichtlichen Vorinstanzen erfolglos geblieben.

3 Das Oberverwaltungsgericht hat darauf abgestellt, dass die Klägerin keinen Anspruch auf eine Zulage nach § 46 BBesG a.F. habe, weil sie nicht beförderungsreif gewesen sei, d.h. nicht die laufbahnrechtlichen Voraussetzungen für die Beförderung in das Statusamt der Wertigkeit der wahrgenommenen Aufgaben erfüllt habe. Ohne Beförderungsreife sei eine Zulage nach § 46 BBesG a.F. selbst dann nicht zu gewähren, wenn - im vorliegenden Fall lediglich unterstellt, aber nicht entschieden - ein Dienstherr systematisch Beamte ohne Beförderungsreife mit Vakanzvertretungen beauftrage, um bereitgestellte Haushaltsmittel einzusparen. Ein Anspruch auf Gewährung der Zulage nach § 45 BBesG sei ebenfalls nicht gegeben, weil die Klägerin keine herausgehobene Funktion im Sinne dieser Vorschrift gehabt habe.

4 Hiergegen richtet sich die bereits vom Oberverwaltungsgericht zugelassene Revision der Klägerin, mit der sie beantragt, die Urteile des Sächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 29. August 2017 und des Verwaltungsgerichts Dresden vom 25. Juni 2015 sowie den Bescheid des Beklagten vom 19. Juni 2012 in der Fassung des Widerspruchsbescheids vom 20. Juni 2013 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, der Klägerin eine Zulage nach § 46 BBesG für den Zeitraum vom 1. Januar 2011 bis 31. Dezember 2012 in Höhe der Differenz zwischen den Besoldungsgruppen A 10 und A 12 zu zahlen, hilfsweise die Zulage gemäß § 45 Abs. 1 BBesG zu zahlen.

5 Der Beklagte beantragt, die Revision zurückzuweisen.

II

6 Die Revision der Klägerin ist unbegründet. Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts verletzt revisibles Recht nicht (§ 137 Abs. 1, § 191 Abs. 2 VwGO, § 127 Nr. 2 BRRG, § 63 Abs. 3 Satz 2 BeamtStG). Die Klägerin hat weder einen Anspruch auf eine Zulage nach § 46 BBesG a.F. (1.) noch auf eine Zulage nach § 45 BBesG (2.)

7 1. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf eine Zulage nach § 46 BBesG a.F. Die tatbestandlichen Voraussetzungen (a) dieser Norm sind nicht erfüllt. Der Klägerin fehlten die laufbahnrechtlichen Voraussetzungen für eine Beförderung in ein Amt der Wertigkeit der wahrgenommenen Dienstposten (b). Das Erfordernis der Erfüllung der laufbahnrechtlichen Voraussetzungen für eine Beförderung in ein Amt der Wertigkeit des wahrgenommenen Dienstpostens wäre auch dann nicht entbehrlich, wenn der beklagte Dienstherr systematisch die Aufgaben höherwertiger Ämter nicht beförderungsreifen Beamten übertragen hätte, um bereitgestellte Haushaltsmittel einzusparen (c).

8 a) Zulagenansprüche - wie hier - für vor April 2014 liegende Zeiträume beurteilen sich nach §§ 45 und 46 BBesG in der Fassung der Bekanntmachung vom 6. August 2002 (BGBl. I S. 3020, im Folgenden "a.F."). Dies ergibt sich aus § 17 Abs. 1 Satz 1 SächsBesG in der Fassung nach Art. 27 Nr. 1 des Sächsischen Dienstrechtsneuordnungsgesetzes vom 18. Dezember 2013 (SächsGVBl. S. 970, 1087); danach gilt das Bundesbesoldungsgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 6. August 2002, zuletzt geändert durch Gesetz vom 19. Juli 2007, mit Ausnahme bestimmter - hier nicht einschlägiger - Bestimmungen fort. Diese Fassung trat gemäß Art. 28 Abs. 7 dieses Gesetzes rückwirkend zum 1. November 2007 in Kraft.

9 Nach § 46 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 BBesG a.F. erhält ein Beamter oder Soldat, dem die Aufgaben eines höherwertigen Amtes vorübergehend vertretungsweise übertragen wurden, nach 18 Monaten der ununterbrochenen Wahrnehmung dieser Aufgaben eine Zulage in Höhe des Unterschiedsbetrages zwischen dem Grundgehalt seiner Besoldungsgruppe und dem Grundgehalt der Besoldungsgruppe des höherwertigen Amtes, wenn in diesem Zeitpunkt die haushaltsrechtlichen und laufbahnrechtlichen Voraussetzungen für die Übertragung dieses Amtes vorlagen. Die Klägerin hat - wie das Berufungsgericht zutreffend angenommen hat - jedenfalls deshalb keinen Anspruch auf eine Zulage nach § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F., weil die dafür nötigen laufbahnrechtlichen Voraussetzungen nicht erfüllt waren.

10 Die laufbahnrechtlichen Voraussetzungen für die Übertragung des höherwertigen (Status-)Amtes, dem die übertragenen Aufgaben zuzuordnen sind, liegen dann vor, wenn der Beamte die Beförderungsreife für dieses Statusamt hat (BVerwG, Urteil vom 28. April 2011 - 2 C 30.09 - BVerwGE 139, 368 <374> m.w.N.). Maßgeblich sind insoweit allein die Bestimmungen des Laufbahnrechts. Damit nicht in Einklang stehende Verwaltungsübungen und Verwaltungsvorschriften bleiben außer Betracht (BVerwG, Urteil vom 28. April 2011 - 2 C 30.09 - BVerwGE 139, 368 <374>). Ohne Belang ist auch, ob der betreffende Beamte sich bei einer Leistungskonkurrenz um das Beförderungsamt durchsetzen würde (BVerwG, Urteil vom 25. September 2014 - 2 C 16.13 - BVerwGE 150, 216 <221>). Zu den maßgeblichen laufbahnrechtlichen Bestimmungen (vgl. BVerwG, Urteil vom 7. April 2005 - 2 C 8.04 - Buchholz 240 § 46 BBesG Nr. 2 S. 7) zählen unter anderem etwaige "Wartefristen" nach einer vorangehenden Beförderung (z.B. § 33 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 SächsBG 2009 bzw. § 27 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 SächsBG 2013) sowie ein etwaiges Verbot, bei einer Beförderung Ämter zu überspringen, die regelmäßig zu durchlaufen sind (z.B. § 33 Abs. 4 SächsBG 2009 bzw. § 27 Abs. 5 SächsBG 2013). Werden die laufbahnrechtlichen Voraussetzungen mit oder nach Ablauf der 18-Monats-Frist des § 46 Abs. 1 BBesG a.F. erfüllt, ist die Zulage ab diesem Zeitpunkt zu gewähren (BVerwG, Urteil vom 28. April 2011 - 2 C 30.09 - BVerwGE 139, 368 <374 Rn. 21>).

11 Die laufbahnrechtlichen Voraussetzungen müssen nicht für irgendein höherwertiges (Status-)Amt, sondern für das dem Dienstposten entsprechende Statusamt erfüllt sein (BVerwG, Urteil vom 28. April 2011 - 2 C 30.09 - BVerwGE 139, 368 <374>). Die Beförderungsreife für ein Statusamt, das höher ist als das Statusamt des Beamten, genügt nicht, wenn der übertragene Dienstposten einem noch höherwertigeren Statusamt zugeordnet ist; der Beamte hat dann auch nicht etwa einen Anspruch auf eine Teil-Zulage in Höhe der Differenz zwischen dem Grundgehalt seiner Besoldungsgruppe und dem Grundgehalt der Besoldungsgruppe des Statusamtes, für das er beförderungsreif ist (BVerwG, Urteil vom 28. April 2011 - 2 C 30.09 - BVerwGE 139, 368).

12 b) Der Klägerin fehlten im vorliegenden Fall die laufbahnrechtlichen Voraussetzungen für eine Beförderung in ein Amt der Wertigkeit der wahrgenommenen Dienstposten. Das Berufungsgericht hat zu Recht angenommen, dass die Klägerin nicht beförderungsreif für ein ihrem Dienstposten entsprechendes Amt der Besoldungsgruppe A 12 war, weil sie von ihrem Amt der Besoldungsgruppe A 10 wegen des Verbots der Sprungbeförderung erst das Amt der Besoldungsgruppe A 11 hätte durchlaufen müssen.

13 Gemäß § 33 Abs. 4 SächsBG in der vom 31. Dezember 1992 bis 31. März 2014 geltenden Fassung vom 17. Dezember 1992 (SächsGVBl. S. 615) dürfen Ämter, die regelmäßig zu durchlaufen sind, grundsätzlich nicht übersprungen werden; Umstände, derentwegen hier eine Ausnahme gelten könnte, sind den Feststellungen des Berufungsgerichts nicht zu entnehmen und mit der Revision nicht geltend gemacht worden. Die Klägerin hätte für die Beförderung in ein Amt der Besoldungsgruppe A 12 deshalb erst in ein Amt der Besoldungsgruppe A 11 befördert werden müssen. Dieses Amt wäre regelmäßig zu durchlaufen gewesen. Dies ergibt sich aus den einschlägigen Bestimmungen der vom 6. September 2009 bis 28. Oktober 2014 geltenden Fassung der Verordnung des Sächsischen Staatsministeriums des Innern über die Laufbahn des Polizeivollzugsdienstes des Freistaats Sachsen - SächsLVOPol - vom 20. August 2009 (SächsGVBl. S. 472).

14 c) Das Erfordernis der Erfüllung der laufbahnrechtlichen Voraussetzungen für eine Beförderung in ein Amt der Wertigkeit des wahrgenommenen Dienstpostens ist auch dann nicht entbehrlich, wenn der Dienstherr systematisch - gemeint ist: in großem Umfang, in einer Vielzahl von Fällen - die Aufgaben höherwertiger Ämter nicht beförderungsreifen Beamten überträgt, um bereitgestellte Haushaltsmittel einzusparen (noch offen gelassen von BVerwG, Urteil vom 28. April 2011 - 2 C 30.09 - BVerwGE 139, 368 <377>). Es ist deshalb auch nicht entscheidungserheblich, ob ein solcher Fall hier überhaupt vorliegt.

15 Nach der Rechtsprechung des Senats hat § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. einen dreifachen Zweck: Dem Beamten soll zunächst ein Anreiz geboten werden, einen höherwertigen Dienstposten vertretungsweise zu übernehmen. Darüber hinaus sollen die erhöhten Anforderungen des wahrgenommenen Amtes honoriert und der Verwaltungsträger davon abgehalten werden, freie Stellen auf Dauer aus fiskalischen oder anderen hausgemachten Gründen nicht entsprechend der Bewertung gemäß der Ämterordnung des Besoldungsrechts zu besetzen (BVerwG, Urteile vom 28. April 2005 - 2 C 29.04 - Buchholz 240 § 46 BBesG Nr. 3 S. 11, vom 25. September 2014 - 2 C 16.13 - BVerwGE 150, 216 <219 f.> und vom 10. Dezember 2015 - 2 C 28.13 - Buchholz 240 § 46 BBesG Nr. 8 S. 16).

16 Diese bisherige Senatsrechtsprechung zum Normzweck ist dahingehend zu konkretisieren, dass durch § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. nur beförderungsreifen Beamten ein Anreiz geboten werden soll, höherwertige Dienstposten vertretungsweise zu übernehmen, nur beförderungsreifen Beamten die Wahrnehmung eines Amts mit höheren Anforderungen honoriert werden soll und der Verwaltungsträger davon abgehalten werden soll, freie Stellen auf Dauer aus fiskalischen oder anderen hausgemachten Gründen abweichend von der Ämterordnung des Besoldungsrechts mit beförderungsreifen Beamten zu besetzen, ohne diese zu befördern.

17 Ohne eine solche Beschränkung auf beförderungsreife Beamte würde dem Zulagentatbestand ein Sinn und Zweck zugemessen, den er schon mit Rücksicht auf den Gesetzeswortlaut nicht haben kann. Denn mit dem Wortlaut von § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. wäre ein Verzicht auf das Erfordernis der Beförderungsreife unvereinbar (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. April 2011 - 2 C 30.09 - BVerwGE 139, 368 <374>). Auch die Historie der Vorschrift spricht dafür, dass § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. eine Zulage nur für beförderungsreife Beamte vorsieht, denn der historische Gesetzgeber wollte eine Zulage allein für beförderungsreife Beamte schaffen (BVerwG, Urteil vom 28. April 2011 - 2 C 30.09 - BVerwGE 139, 368 <375> mit Verweis auf BT-Drs. 13/3994 S. 43 sowie Urteile vom 27. September 1968 - 6 C 14.66 - Buchholz 232 § 109 BBG Nr. 17 S. 46 und vom 19. Januar 1989 - 2 C 42.86 - BVerwGE 81, 175 <184>). Bestätigt wird dies durch die Regelungssystematik. Der Katalog der Zulagentatbestände in §§ 42 ff. BBesG a.F. erfasst - wie ein Numerus Clausus - nur spezielle, im Einzelnen ausdrücklich geregelte Fälle und lässt weitere Tatbestände - in denen eine Zulagengewährung dem Zweck der Zulagen möglicherweise ebenfalls dienlich wäre - unberücksichtigt. Diese Regelungssystematik entspricht dem Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers, die Besoldung nach eigenen Vorstellungen sachlich differenziert auszugestalten.

18 Dies gilt auch für den Fall einer systematischen Übertragung von Aufgaben höherwertiger Ämter an Beamte, denen die entsprechende Beförderungsreife fehlt. Ebenso wie auch die weiteren Tatbestandsvoraussetzungen von § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. nicht verzichtbar sind - so z.B. die Erfüllung der haushaltsrechtlichen Voraussetzungen, falls der Dienstherr systematisch dafür sorgt, dass die haushaltsrechtlichen Voraussetzungen der Zulage nicht erfüllt sind, oder die Erfüllung der 18-Monats-Frist, wenn er höherwertige Dienstposten systematisch nur für kürzere Zeiträume überträgt -, so ist auch die Tatbestandsvoraussetzung des Vorliegens der laufbahnrechtlichen Voraussetzungen nicht verzichtbar. So wie der Dienstherr die Zahlung der Zulage nicht von der Erfüllung gesetzlich nicht vorgesehener Anspruchsvoraussetzungen abhängig machen kann, kann umgekehrt nicht durch sein Verhalten die Erfüllung gesetzlich vorgesehener Anspruchsvoraussetzungen entbehrlich werden. Andernfalls würde die Zulage nach § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. entgegen dem ausdrücklichen Gesetzeswortlaut (Gesetzesvorbehalt bei der Besoldung, § 2 Abs. 2 SächsBesG, § 2 Abs. 1 BBesG) zu einer systemfremden Auffang-Zulage.

19 Das Revisionsvorbringen rechtfertigt keine andere Betrachtungsweise. Es geht davon aus, dass der Wortlaut des § 46 BBesG a.F. nicht eindeutig ist und einem weiten Verständnis des Gesetzeszwecks durch - ggf. verfassungskonforme - Auslegung Rechnung tragen kann und muss. Das ist unzutreffend. Insbesondere ist der Bezugspunkt der laufbahnrechtlichen Voraussetzungen auch nach dem Wortlaut des § 46 Abs. 1 BBesG a.F. keineswegs offen, sondern müssen die laufbahnrechtlichen Voraussetzungen in der Person des Beamten vorliegen, der die Aufgaben des höherwertigen Amtes wahrnimmt; es genügt nicht, dass sie lediglich in der Person irgendeines anderen Beamten vorliegen. Auch die Rechtsansicht, dass der Gesichtspunkt von Treu und Glauben den Gesetzesvorbehalt bei der Besoldung (vgl. § 2 Abs. 2 SächsBesG, § 2 Abs. 1 BBesG) überspielen könne und dies hier der Fall sei, findet in der Rechtsordnung keine Stütze.

20 2. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf die von ihr hilfsweise begehrte Zulage nach § 45 BBesG.

21 Gemäß § 45 Abs. 1 Satz 1 BBesG in der Fassung vom 6. August 2002 (BGBl. I S. 3020), der mit den danach geltenden Fassungen dieser Bestimmung inhaltsgleich ist, kann ein Beamter eine Zulage zu seinen Dienstbezügen erhalten, wenn ihm außer in den Fällen des § 46 BBesG eine herausgehobene Funktion befristet übertragen wird. Gemäß § 45 Abs. 1 Satz 2 BBesG a.F. gilt dies entsprechend für die Übertragung einer herausgehobenen Funktion, die üblicherweise nur befristet wahrgenommen wird. Die beiden Tatbestände erfassen zum einen die Fälle, in denen der Beamte eine lediglich befristet bestehende besondere Aufgabe wahrnimmt, die außerhalb der in der Verwaltung sonst bestehenden Strukturen erledigt wird. Dies trifft insbesondere auf die Mitarbeit in einem besonderen Projekt zu, die finanziell honoriert werden soll. Zum anderen werden die Konstellationen erfasst, in denen zwar die mit besonderen Anforderungen und Belastungen verbundene dienstliche Aufgabe auf Dauer besteht, diese aber von einem Beamten regelmäßig nur für einen begrenzten Zeitraum wahrgenommen wird. Hier dient die Zulage insbesondere dazu, die Wahrnehmung von Aufgaben in politischen oder öffentlichkeitswirksamen Bereichen, wie z.B. die Tätigkeit in einem Stab, angemessen zu honorieren (BVerwG, Urteil vom 17. November 2017 - 2 A 3.17 - Buchholz 240 § 45 BBesG Nr. 4 Rn. 17).

22 Ausgehend von seinen tatsächlichen Feststellungen hat das Berufungsgericht zutreffend angenommen, dass die Klägerin keine herausgehobene Funktion in diesem Sinne wahrgenommen hat.

23 3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Urteil vom 13.12.2018 -
BVerwG 2 C 57.17ECLI:DE:BVerwG:2018:131218U2C57.17.0

Urteil

BVerwG 2 C 57.17

  • VG Dresden - 25.06.2015 - AZ: VG 11 K 1486/12
  • OVG Bautzen - 29.08.2017 - AZ: OVG 2 A 543/16

In der Verwaltungsstreitsache hat der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 13. Dezember 2018
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Domgörgen,
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. von der Weiden, Dr. Hartung
und Dollinger sowie die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Hampel
für Recht erkannt:

  1. Die Revision des Klägers gegen das Urteil des Sächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 29. August 2017 wird zurückgewiesen.
  2. Der Kläger trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.

Gründe

I

1 Der Kläger ist seit Oktober 2010 Erster Polizeihauptkommissar (Besoldungsgruppe A 13 gehobener Dienst) im sächsischen Landesdienst. Seit Januar 2010 wurde er auf mit den Besoldungsgruppen A 13/A 14 bündelbewerteten Dienstposten verwendet.

2 Im November 2011 beantragte der Kläger die Zahlung einer Zulage für die Wahrnehmung eines höherwertigen Amtes nach dem damaligen § 46 BBesG ab Juli 2011. Das Begehren ist im Verwaltungsverfahren und in den gerichtlichen Vorinstanzen erfolglos geblieben.

3 Das Oberverwaltungsgericht hat insbesondere darauf abgestellt, dass der Kläger keinen Anspruch auf eine Zulage nach § 46 BBesG a.F. habe, weil er nicht beförderungsreif gewesen sei, d.h. nicht die laufbahnrechtlichen Voraussetzungen für die Beförderung in das Statusamt der Wertigkeit der wahrgenommenen Aufgaben gehabt habe. Ohne Beförderungsreife sei eine Zulage nach § 46 BBesG a.F. selbst dann nicht zu gewähren, wenn - im vorliegenden Fall lediglich unterstellt, aber nicht entschieden - ein Dienstherr systematisch Beamte ohne Beförderungsreife mit Vakanzvertretungen beauftrage, um bereitgestellte Haushaltsmittel einzusparen. Ein Anspruch auf Gewährung der Zulage nach § 45 BBesG sei ebenfalls nicht gegeben, weil der Kläger keine herausgehobene Funktion im Sinne dieser Vorschrift gehabt habe.

4 Hiergegen richtet sich die bereits vom Oberverwaltungsgericht zugelassene Revision des Klägers, mit der er beantragt, die Urteile des Sächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 29. August 2017 und des Verwaltungsgerichts Dresden vom 25. Juni 2015 sowie den Bescheid des Beklagten vom 21. März 2012 in der Fassung des Widerspruchsbescheids vom 4. Oktober 2012 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, dem Kläger eine Zulage nach § 46 BBesG ab dem 1. Juli 2011 in Höhe der Differenz zwischen den Besoldungsgruppen A 13 und A 14, hilfsweise die Zulage gemäß § 45 Abs. 1 BBesG zu zahlen.

5 Der Beklagte beantragt, die Revision zurückzuweisen.

II

6 Die Revision des Klägers ist unbegründet. Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts verletzt revisibles Recht nicht (§ 137 Abs. 1, § 191 Abs. 2 VwGO, § 127 Nr. 2 BRRG, § 63 Abs. 3 Satz 2 BeamtStG). Der Kläger hat weder einen Anspruch auf eine Zulage nach § 46 BBesG a.F. (1.) noch auf eine Zulage nach § 45 BBesG (2.)

7 1. Der Kläger hat keinen Anspruch auf eine Zulage nach § 46 BBesG a.F. Die tatbestandlichen Voraussetzungen (a) dieser Norm sind nicht erfüllt. Dem Kläger fehlten die laufbahnrechtlichen Voraussetzungen für eine Beförderung in ein Amt der Wertigkeit der wahrgenommenen Dienstposten (b). Das Erfordernis der Erfüllung der laufbahnrechtlichen Voraussetzungen für eine Beförderung in ein Amt der Wertigkeit des wahrgenommenen Dienstpostens wäre auch dann nicht entbehrlich, wenn der beklagte Dienstherr systematisch die Aufgaben höherwertiger Ämter nicht beförderungsreifen Beamten übertragen hätte, um bereitgestellte Haushaltsmittel einzusparen (c).

8 a) Die geltend gemachten Zulagenansprüche beurteilen sich nach § 46 BBesG in der Fassung der Bekanntmachung vom 6. August 2002 (BGBl. I S. 3020, im Folgenden "a.F."). Dies ergibt sich aus § 17 Abs. 1 Satz 1 SächsBesG in der Fassung nach Art. 27 Nr. 1 des Sächsischen Dienstrechtsneuordnungsgesetzes vom 18. Dezember 2013 (SächsGVBl. S. 970, 1087); danach gilt das Bundesbesoldungsgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 6. August 2002, zuletzt geändert durch Gesetz vom 19. Juli 2007, mit Ausnahme bestimmter - hier nicht einschlägiger - Bestimmungen fort. Diese Fassung trat gemäß Art. 28 Abs. 7 dieses Gesetzes rückwirkend zum 1. November 2007 in Kraft.

9 Nach § 46 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 BBesG a.F. erhält ein Beamter oder Soldat, dem die Aufgaben eines höherwertigen Amtes vorübergehend vertretungsweise übertragen wurden, nach 18 Monaten der ununterbrochenen Wahrnehmung dieser Aufgaben eine Zulage in Höhe des Unterschiedsbetrages zwischen dem Grundgehalt seiner Besoldungsgruppe und dem Grundgehalt der Besoldungsgruppe des höherwertigen Amtes, wenn in diesem Zeitpunkt die haushaltsrechtlichen und laufbahnrechtlichen Voraussetzungen für die Übertragung dieses Amtes vorlagen. Der Kläger hat - wie das Berufungsgericht zutreffend angenommen hat - jedenfalls deshalb keinen Anspruch auf eine Zulage nach § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F., weil die dafür nötigen laufbahnrechtlichen Voraussetzungen nicht erfüllt waren.

10 Die laufbahnrechtlichen Voraussetzungen für die Übertragung des höherwertigen (Status-)Amtes, dem die übertragenen Aufgaben zuzuordnen sind, liegen dann vor, wenn der Beamte die Beförderungsreife für dieses Statusamt hat (BVerwG, Urteil vom 28. April 2011 - 2 C 30.09 - BVerwGE 139, 368 <374> m.w.N.). Maßgeblich sind insoweit allein die Bestimmungen des Laufbahnrechts. Damit nicht in Einklang stehende Verwaltungsübungen und Verwaltungsvorschriften bleiben außer Betracht (BVerwG, Urteil vom 28. April 2011 - 2 C 30.09 - BVerwGE 139, 368 <374>). Ohne Belang ist auch, ob der betreffende Beamte sich bei einer Leistungskonkurrenz um das Beförderungsamt durchsetzen würde (BVerwG, Urteil vom 25. September 2014 - 2 C 16.13 - BVerwGE 150, 216 <221>). Zu den maßgeblichen laufbahnrechtlichen Bestimmungen (vgl. BVerwG, Urteil vom 7. April 2005 - 2 C 8.04 - Buchholz 240 § 46 BBesG Nr. 2 S. 7) zählen unter anderem etwaige "Wartefristen" nach einer vorangehenden Beförderung (z.B. § 33 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 SächsBG 2009 bzw. § 27 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 SächsBG 2013) sowie ein etwaiges Verbot, bei einer Beförderung Ämter zu überspringen, die regelmäßig zu durchlaufen sind (z.B. § 33 Abs. 4 SächsBG 2009 bzw. § 27 Abs. 5 SächsBG 2013). Werden die laufbahnrechtlichen Voraussetzungen mit oder nach Ablauf der 18-Monats-Frist des § 46 Abs. 1 BBesG a.F. erfüllt, ist die Zulage ab diesem Zeitpunkt zu gewähren (BVerwG, Urteil vom 28. April 2011 - 2 C 30.09 - BVerwGE 139, 368 <374 Rn. 21>).

11 Die laufbahnrechtlichen Voraussetzungen müssen nicht für irgendein höherwertiges (Status-)Amt, sondern für das dem Dienstposten entsprechende Statusamt erfüllt sein (BVerwG, Urteil vom 28. April 2011 - 2 C 30.09 - BVerwGE 139, 368 <374>). Die Beförderungsreife für ein Statusamt, das höher ist als das Statusamt des Beamten, genügt nicht, wenn der übertragene Dienstposten einem noch höherwertigeren Statusamt zugeordnet ist; der Beamte hat dann auch nicht etwa einen Anspruch auf eine Teil-Zulage in Höhe der Differenz zwischen dem Grundgehalt seiner Besoldungsgruppe und dem Grundgehalt der Besoldungsgruppe des Statusamtes, für das er beförderungsreif ist (BVerwG, Urteil vom 28. April 2011 - 2 C 30.09 - BVerwGE 139, 368).

12 b) Der Kläger hat keinen Anspruch auf eine Zulage nach § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. Ihm fehlt die Laufbahnbefähigung für die Laufbahngruppe des höheren Dienstes. Dementsprechend macht der Kläger geltend, auf laufbahnrechtliche Voraussetzungen komme es im vorliegenden Fall nicht an (vgl. dazu sogleich unter c).

13 c) Das Erfordernis der Erfüllung der laufbahnrechtlichen Voraussetzungen für eine Beförderung in ein Amt der Wertigkeit des wahrgenommenen Dienstpostens ist auch dann nicht entbehrlich, wenn der Dienstherr systematisch - gemeint ist: in großem Umfang, in einer Vielzahl von Fällen - die Aufgaben höherwertiger Ämter nicht beförderungsreifen Beamten überträgt, um bereitgestellte Haushaltsmittel einzusparen (noch offen gelassen von BVerwG, Urteil vom 28. April 2011 - 2 C 30.09 - BVerwGE 139, 368 <377>). Es ist deshalb auch nicht entscheidungserheblich, ob ein solcher Fall hier überhaupt vorliegt.

14 Nach der Rechtsprechung des Senats hat § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. einen dreifachen Zweck: Dem Beamten soll zunächst ein Anreiz geboten werden, einen höherwertigen Dienstposten vertretungsweise zu übernehmen. Darüber hinaus sollen die erhöhten Anforderungen des wahrgenommenen Amtes honoriert und der Verwaltungsträger davon abgehalten werden, freie Stellen auf Dauer aus fiskalischen oder anderen hausgemachten Gründen nicht entsprechend der Bewertung gemäß der Ämterordnung des Besoldungsrechts zu besetzen (BVerwG, Urteile vom 28. April 2005 - 2 C 29.04 - Buchholz 240 § 46 BBesG Nr. 3 S. 11, vom 25. September 2014 - 2 C 16.13 - BVerwGE 150, 216 <219 f.> und vom 10. Dezember 2015 - 2 C 28.13 - Buchholz 240 § 46 BBesG Nr. 8 S. 16).

15 Diese bisherige Senatsrechtsprechung zum Normzweck ist dahingehend zu konkretisieren, dass durch § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. nur beförderungsreifen Beamten ein Anreiz geboten werden soll, höherwertige Dienstposten vertretungsweise zu übernehmen, nur beförderungsreifen Beamten die Wahrnehmung eines Amts mit höheren Anforderungen honoriert werden soll und der Verwaltungsträger davon abgehalten werden soll, freie Stellen auf Dauer aus fiskalischen oder anderen hausgemachten Gründen abweichend von der Ämterordnung des Besoldungsrechts mit beförderungsreifen Beamten zu besetzen, ohne diese zu befördern.

16 Ohne eine solche Beschränkung auf beförderungsreife Beamte würde dem Zulagentatbestand ein Sinn und Zweck zugemessen, den er schon mit Rücksicht auf den Gesetzeswortlaut nicht haben kann. Denn mit dem Wortlaut von § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. wäre ein Verzicht auf das Erfordernis der Beförderungsreife unvereinbar (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. April 2011 - 2 C 30.09 - BVerwGE 139, 368 <374>). Auch die Historie der Vorschrift spricht dafür, dass § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. eine Zulage nur für beförderungsreife Beamte vorsieht, denn der historische Gesetzgeber wollte eine Zulage allein für beförderungsreife Beamte schaffen (BVerwG, Urteil vom 28. April 2011 - 2 C 30.09 - BVerwGE 139, 368 <375> mit Verweis auf BT-Drs. 13/3994 S. 43 sowie Urteile vom 27. September 1968 - 6 C 14.66 - Buchholz 232 § 109 BBG Nr. 17 S. 46 und vom 19. Januar 1989 - 2 C 42.86 - BVerwGE 81, 175 <184>). Bestätigt wird dies durch die Regelungssystematik. Der Katalog der Zulagentatbestände in §§ 42 ff. BBesG a.F. erfasst - wie ein Numerus Clausus - nur spezielle, im Einzelnen ausdrücklich geregelte Fälle und lässt weitere Tatbestände - in denen eine Zulagengewährung dem Zweck der Zulagen möglicherweise ebenfalls dienlich wäre - unberücksichtigt. Diese Regelungssystematik entspricht dem Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers, die Besoldung nach eigenen Vorstellungen sachlich differenziert auszugestalten.

17 Dies gilt auch für den Fall einer systematischen Übertragung von Aufgaben höherwertiger Ämter an Beamte, denen die entsprechende Beförderungsreife fehlt. Ebenso wie auch die weiteren Tatbestandsvoraussetzungen von § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. nicht verzichtbar sind - so z.B. die Erfüllung der haushaltsrechtlichen Voraussetzungen, falls der Dienstherr systematisch dafür sorgt, dass die haushaltsrechtlichen Voraussetzungen der Zulage nicht erfüllt sind, oder die Erfüllung der 18-Monats-Frist, wenn er höherwertige Dienstposten systematisch nur für kürzere Zeiträume überträgt -, so ist auch die Tatbestandsvoraussetzung des Vorliegens der laufbahnrechtlichen Voraussetzungen nicht verzichtbar. So wie der Dienstherr die Zahlung der Zulage nicht von der Erfüllung gesetzlich nicht vorgesehener Anspruchsvoraussetzungen abhängig machen kann, kann umgekehrt nicht durch sein Verhalten die Erfüllung gesetzlich vorgesehener Anspruchsvoraussetzungen entbehrlich werden. Andernfalls würde die Zulage nach § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. entgegen dem ausdrücklichen Gesetzeswortlaut (Gesetzesvorbehalt bei der Besoldung, § 2 Abs. 2 SächsBesG, § 2 Abs. 1 BBesG) zu einer systemfremden Auffang-Zulage.

18 Das Revisionsvorbringen rechtfertigt keine andere Betrachtungsweise. Es geht davon aus, dass der Wortlaut des § 46 BBesG a.F. nicht eindeutig ist und einem weiten Verständnis des Gesetzeszwecks durch - ggf. verfassungskonforme - Auslegung Rechnung tragen kann und muss. Das ist unzutreffend. Insbesondere ist der Bezugspunkt der laufbahnrechtlichen Voraussetzungen auch nach dem Wortlaut des § 46 Abs. 1 BBesG a.F. keineswegs offen, sondern müssen die laufbahnrechtlichen Voraussetzungen in der Person des Beamten vorliegen, der die Aufgaben des höherwertigen Amtes wahrnimmt; es genügt nicht, dass sie lediglich in der Person irgendeines anderen Beamten vorliegen. Auch die Rechtsansicht, dass der Gesichtspunkt von Treu und Glauben den Gesetzesvorbehalt bei der Besoldung (vgl. § 2 Abs. 2 SächsBesG, § 2 Abs. 1 BBesG) überspielen könne und dies hier der Fall sei, findet in der Rechtsordnung keine Stütze.

19 2. Der Kläger hat keinen Anspruch auf die von ihm hilfsweise begehrte Zulage nach § 45 BBesG.

20 Gemäß § 45 Abs. 1 Satz 1 BBesG in der Fassung vom 6. August 2002 (BGBl. I S. 3020), der mit den danach geltenden Fassungen dieser Bestimmung inhaltsgleich ist, kann ein Beamter eine Zulage zu seinen Dienstbezügen erhalten, wenn ihm außer in den Fällen des § 46 BBesG eine herausgehobene Funktion befristet übertragen wird. Gemäß § 45 Abs. 1 Satz 2 BBesG a.F. gilt dies entsprechend für die Übertragung einer herausgehobenen Funktion, die üblicherweise nur befristet wahrgenommen wird. Die beiden Tatbestände erfassen zum einen die Fälle, in denen der Beamte eine lediglich befristet bestehende besondere Aufgabe wahrnimmt, die außerhalb der in der Verwaltung sonst bestehenden Strukturen erledigt wird. Dies trifft insbesondere auf die Mitarbeit in einem besonderen Projekt zu, die finanziell honoriert werden soll. Zum anderen werden die Konstellationen erfasst, in denen zwar die mit besonderen Anforderungen und Belastungen verbundene dienstliche Aufgabe auf Dauer besteht, diese aber von einem Beamten regelmäßig nur für einen begrenzten Zeitraum wahrgenommen wird. Hier dient die Zulage insbesondere dazu, die Wahrnehmung von Aufgaben in politischen oder öffentlichkeitswirksamen Bereichen, wie z.B. die Tätigkeit in einem Stab, angemessen zu honorieren (BVerwG, Urteil vom 17. November 2017 - 2 A 3.17 - Buchholz 240 § 45 BBesG Nr. 4 Rn. 17).

21 Ausgehend von seinen tatsächlichen Feststellungen hat das Berufungsgericht zutreffend angenommen, dass der Kläger keine herausgehobene Funktion in diesem Sinne wahrgenommen hat.

22 3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.