1 Die international tätige Klägerin erbringt Dienstleistungen im Bereich des Paketversands. Sie führt den Transport und die Zustellung der Sendungen nicht selbst durch, sondern beauftragt hiermit Subunternehmen.

2 Mit dem angegriffenen Bescheid forderte die Regierung von Oberbayern die Klägerin zur Vorlage einer listenmäßigen Aufstellung aller Subunternehmer auf, die für ein bestimmtes Depot der Klägerin Paket- und Kurierdienste durchführen. Zur Begründung wurde auf § 4 Abs. 1a Fahrpersonalgesetz (FPersG) verwiesen. Die hiergegen gerichtete Klage hat das Verwaltungsgericht abgewiesen. Der Verwaltungsgerichtshof hat auch die Berufung der Klägerin zurückgewiesen. Die angegriffene Verfügung finde ihre Rechtsgrundlage allerdings nicht in § 4 Abs. 1a FPersG, sondern in § 4 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 FPersG. Die Klägerin sei Unternehmerin im Sinne dieser Vorschrift, obwohl sie selbst weder Transportleistungen erbringe noch Fahrpersonal beschäftige. Dies ergebe sich aus einem systematischen Verständnis der Norm, das mit Verfassungs- und Unionsrecht im Einklang stehe. Das Auskunftsverlangen entspreche auch im Übrigen den Voraussetzungen des § 4 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 FPersG.

3 Zur Begründung ihrer vom Verwaltungsgerichtshof zugelassenen Revision macht die Klägerin geltend: Der Begriff des Unternehmers in § 4 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 FPersG setze ebenso wie in den Sätzen 2 bis 12 dieser Vorschrift die Beschäftigung von Arbeitnehmern voraus. Anderes lasse sich den Gesetzesmaterialien nicht entnehmen. Die erweiternde Auslegung des Begriffs durch den Verwaltungsgerichtshof sei mit den Grundrechten der betroffenen Unternehmen, dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz und dem Unionsrecht nicht vereinbar.

4 Die Klägerin beantragt,
das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 25. Oktober 2018 und das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichts München vom 21. Februar 2017 zu ändern und den Bescheid der Regierung von Oberbayern vom 7. März 2016 aufzuheben.

5 Der Beklagte beantragt,
die Revision zurückzuweisen.

6 Er verteidigt das angefochtene Urteil.

7 Der Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht hat sich an dem Verfahren beteiligt und ausgeführt: Ein Paketdienstleister, der Subunternehmer mit der Durchführung von Güterbeförderungen beauftrage, sei Unternehmer im Sinne des § 4 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 FPersG. Das ergebe sich aus dem Ziel des europäischen und des nationalen Normgebers, auch solche Unternehmen in die Verantwortung zu nehmen, die Beförderungsleistungen nicht selbst oder mit eigenem Fahrpersonal erbrächten.

8 Die zulässige Revision der Klägerin ist begründet. Das Berufungsurteil beruht auf der Verletzung von Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Der Verwaltungsgerichtshof hat den Begriff des Unternehmers in § 4 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 des Gesetzes über das Fahrpersonal von Kraftfahrzeugen und Straßenbahnen - Fahrpersonalgesetz (FPersG) i.d.F. vom 19. Februar 1987 (BGBl. I S. 640) zuletzt geändert durch Art. 138 des Gesetzes vom 20. November 2019 (BGBl. I S. 1626) zu weit ausgelegt (1.). Das angegriffene Urteil stellt sich auch nicht aus anderen Gründen als richtig dar (2.). Vielmehr ist der angefochtene Bescheid aufzuheben (3.).

9 Nach § 4 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 FPersG ist der Unternehmer verpflichtet, der zuständigen Behörde innerhalb einer von ihr festzusetzenden Frist die Auskünfte, die zur Ausführung der in § 4 Abs. 1 FPersG genannten Vorschriften erforderlich sind, wahrheitsgemäß und vollständig zu erteilen. Ein Paketdienstleister wie die Klägerin, der kein Fahrpersonal beschäftigt und selbst keine Güter oder Personen befördert, ist entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs kein Unternehmer im Sinne dieser Norm. Bei ihrer Auslegung ist zu berücksichtigen, dass eine Vorschrift nur dann rechtsstaatlichen Grundsätzen entspricht, wenn und soweit sich aus ihr mit ausreichender Bestimmbarkeit ermitteln lässt, wer von der Norm betroffen ist und was von den pflichtigen Personen verlangt wird. Normen müssen daher so genau gefasst sein, wie dies nach der Eigenart der zu ordnenden Lebenssachverhalte mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist. Die Notwendigkeit der Auslegung einer Begriffsbestimmung nimmt der Norm noch nicht die Bestimmtheit. Doch ist es erforderlich, dass die Betroffenen die Rechtslage anhand objektiver Kriterien erkennen und ihr Verhalten danach ausrichten können (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Oktober 2013 - 8 CN 1.12 - BVerwGE 148, 133 Rn. 21 m.w.N.).

10 Besondere Anforderungen sind gemäß Art. 103 Abs. 2 GG an die Bestimmtheit der Regelung bußgeld- oder strafbewehrter Pflichten zu stellen, zu denen § 4 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 FPersG gemäß § 8 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. d FPersG gehört. Bei Ordnungswidrigkeiten- oder Straftatbeständen müssen die Adressaten im Regelfall bereits anhand des Wortlauts voraussehen können, ob ein Verhalten darunter fällt oder nicht. Ist der Tatbestand weiter gefasst, kann sich die erforderliche Bestimmtheit aus einer Auslegung unter Rückgriff auf weitere Normen ergeben (BVerfG, Beschluss vom 23. Juni 2010 - 2 BvR 2559/08, 105/09, 491/09 - BVerfGE 126, 170 <195 ff.>).

11 Bei einer an diesen Vorgaben orientierten Auslegung des § 4 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 FPersG anhand der anerkannten Methoden kann der Begriff des Unternehmers nicht auf Dienstleister wie die Klägerin erstreckt werden. Ein anderes Verständnis würde der Vorschrift einen Gehalt beimessen, der mit dem rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgebot und Art. 103 Abs. 2 GG nicht mehr zu vereinbaren wäre. Im Einzelnen folgt dies aus der Systematik der fahrpersonalrechtlichen Vorschriften (a), aus ihrer unionsrechtlichen Prägung (b) und aus der Gesetzgebungsgeschichte (c); etwaige weitergehende Zielsetzungen des Gesetzgebers haben in der Norm keinen hinreichenden Niederschlag gefunden (d).

12 a) Der Wortlaut lässt für sich genommen eine Interpretation im Sinne des Berufungsgerichts zu. Die Gesetzessystematik spricht indessen für ein Begriffsverständnis, das Dienstleister wie die Klägerin nicht umfasst.

13 Das folgt zunächst aus dem unmittelbaren Regelungszusammenhang des § 4 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 FPersG. Satz 2 bis 12 dieser Norm richten sich nur an solche Unternehmer, die Fahrpersonal beschäftigen und selbst Transporte durchführen. Natürliche und juristische Personen, bei denen diese Voraussetzungen nicht vorliegen, sind daher weder von § 4 Abs. 3 Satz 2 bis 12 FPersG erfasst noch sind sie auskunftspflichtige Unternehmer nach § 4 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 FPersG. Ein hinreichender Anhaltspunkt für die Annahme, dass dem Begriff des Unternehmers in § 4 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 FPersG ein wesentlich weiterer Anwendungsbereich als in Satz 2 bis 12 zukommen könnte, und damit für ein unterschiedliches Begriffsverständnis innerhalb eines einzelnen Absatzes dieser Norm findet sich weder in § 4 Abs. 3 FPersG noch in einer anderen Vorschrift. Vielmehr liegt § 4 Abs. 3 FPersG ein einheitlicher Begriff des Unternehmers zugrunde, dessen Pflichtenbeziehungen in den jeweiligen Einzelregelungen in verschiedener Hinsicht - zum einen gegenüber der Aufsichtsbehörde, zum anderen gegenüber den Beschäftigten - ausgestaltet werden.

14 Die in § 4 Abs. 5 Satz 5 FPersG angeordneten Duldungspflichten für Überwachungsmaßnahmen, auf die der Verwaltungsgerichtshof Bezug nimmt, führen nicht auf ein abweichendes Ergebnis. Dass in dieser Vorschrift von den "zu überwachenden Unternehmen" die Rede ist, beantwortet nicht die Frage, für welche Unternehmer § 4 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 FPersG Pflichten begründet, deren Einhaltung gegebenenfalls der Überwachung bedarf. Zudem ist in § 4 Abs. 5 Satz 5 FPersG von den Angestellten der zu überwachenden Unternehmen "einschließlich der Fahrer" die Rede; letztere beschäftigt ein Dienstleister wie die Klägerin nicht.

15 Nichts Anderes lässt sich aus § 20a Abs. 2 der Verordnung zur Durchführung des Fahrpersonalgesetzes - Fahrpersonalverordnung (FPersV) i.d.F. vom 27. Juni 2005 (BGBl. I S. 1882) zuletzt geändert durch Art. 1 der Verordnung vom 8. August 2017 (BGBl. I S. 3158) herleiten. Das in Satz 2 dieser Vorschrift enthaltene Zusammenarbeits- und Abstimmungsgebot richtet sich zwar an die an der Beförderungskette beteiligten Unternehmen, zu denen auch Paketdienstleister zählen können. Doch lassen sich dieser untergesetzlichen Norm keine Anhaltspunkte dafür entnehmen, dass der Begriff des Unternehmers in § 4 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 FPersG entgegen der Gesetzessystematik erweitert werden soll. Auch die Materialien zur Fahrpersonalverordnung rechtfertigen keinen Schluss auf eine derartige Auslegung des § 4 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 FPersG. Danach soll § 20a Abs. 2 FPersV die Mitverantwortlichkeit der an der Beförderungskette Beteiligten für die Einhaltung der Sozialvorschriften im Straßenverkehr hervorheben (vgl. BR-Drs. 604/07 S. 69, BR-Drs. 653/14 <Beschluss> S. 2). Aus dieser Zielsetzung ergibt sich indessen nicht, dass der Verordnungsgeber von der Annahme geleitet gewesen wäre, auch § 4 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 FPersG begründe trotz seiner von § 20a FPersV abweichenden Formulierung Pflichten für sämtliche an der Beförderungskette Beteiligten.

16 b) Gegen die dem Berufungsurteil zugrundeliegende Auslegung des Unternehmerbegriffs sprechen ferner die unionsrechtlichen Regelungen des Fahrpersonalrechts in der Verordnung (EG) Nr. 561/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. März 2006 zur Harmonisierung bestimmter Sozialvorschriften im Straßenverkehr und zur Änderung der Verordnungen (EWG) Nr. 3821/85 und (EG) Nr. 2135/98 des Rates sowie zur Aufhebung der Verordnung (EWG) Nr. 3820/85 des Rates (ABl. L 102 S. 1). Nach Art. 4 Buchst. p dieser Verordnung ist ein Verkehrsunternehmen nur eine Person oder Stelle, die Beförderungen im Straßenverkehr gewerblich oder im Werkverkehr vornimmt und damit selbst Transportleistungen erbringt. Im gleichen Sinne verwendet die Verordnung den Begriff des Unternehmens, der mit demjenigen des Verkehrsunternehmens in Art. 10 Abs. 3 der VO Nr. 561/2006 synonym gebraucht wird. Angesichts der gemeinschafts- und unionsrechtlichen Prägung, die das Fahrpersonalgesetz seit seinem Erlass kennzeichnet (vgl. BT-Drs. 6/1060 Vorblatt und S. 5; BT-Drs. 7/4336 S. 8), liegt es nahe, die Begriffe dieses Gesetzes in dem Sinne zu verstehen, den ihnen auch das Unionsrecht beilegt, sofern kein Anhaltspunkt für einen abweichenden Regelungswillen des nationalen Gesetzgebers vorliegt. Dies entspricht dem im Interesse der Europäischen Union liegenden Ziel einer einheitlichen Auslegung von unionsrechtlichen und nationalen Regelungen des Fahrpersonalrechts (vgl. EuGH, Urteil vom 21. November 2019 - C-203/18 und C-374/18 [ECLI:​EU:​C:​2019:​999], Deutsche Post u.a. und UPS u.a. - Rn. 36 f.). Ein Verkehrsunternehmen im unionsrechtlichen Sinne erbringt selbst Beförderungsleistungen. Will der nationale Gesetzgeber dem fahrpersonalrechtlichen Begriff des Unternehmers einen weiteren Anwendungsbereich beimessen, so bedarf es hierfür einer hinreichend deutlichen Regelung, die der deutsche Gesetzgeber bislang nicht erlassen hat.

17 c) Nichts Anderes ergibt sich aus der Gesetzgebungsgeschichte. Der Begriff des Unternehmers wird in § 4 Abs. 3 FPersG und in der Vorgängervorschrift seit jeher verwendet (vgl. bereits BT-Drs. 6/1060 S. 5). Die Norm wurde mehrfach geändert; soweit sich der Gesetzgeber dabei mit dem Begriff des Unternehmers befasste, ging er erkennbar davon aus, dass § 4 Abs. 3 FPersG Regelungen nur für Unternehmer trifft, die selbst Fahrpersonal beschäftigen oder Transporte durchführen. So wurde durch Art. 1 Nr. 4 Buchst. c des Gesetzes zur Änderung fahrpersonalrechtlicher Vorschriften vom 18. August 1997 (BGBl. I S. 2075) der Fahrzeughalter in den Kreis der Auskunftspflichtigen aufgenommen, weil festgestellt wurde, dass wegen der zunehmenden Leasing-Praxis Unternehmer und Fahrzeughalter nicht immer identisch sind (vgl. BT-Drs. 13/6629 S. 10). Dem Gesetzgeber kam es seinerzeit mithin ersichtlich auf die Überwachung derjenigen an, die für den Güter- und Personentransport durch Fahrer unmittelbar verantwortlich sind. Ebenso lag den Änderungen des § 4 Abs. 3 Satz 3 FPersG durch Art. 1 Nr. 2 Buchst. c des Kontrollgerätbegleitgesetzes vom 15. Mai 2004 (BGBl. I S. 954) die Absicht zugrunde, dem Unternehmer dadurch die Erfüllung seiner Pflichten aus Satz 1 der Vorschrift zu ermöglichen, dass er zur Speicherung und zum Kopieren bestimmter Daten verpflichtet wird (vgl. BT-Drs. 15/2538 S. 10). Diese Regelungen und die ihr zugrundeliegende gesetzgeberische Intention betreffen, auch soweit sie die Auskunftspflicht im Blick haben, keine Paketdienstleister wie die Klägerin, die mangels eigener Beschäftigung von Fahrern auf derartige Daten keinen Zugriff haben.

18 Die Gesetzgebungsmaterialien zu der Änderung des § 4 Abs. 1a FPersG durch Art. 1 Nr. 2 Buchst. b des Gesetzes zur Änderung des Fahrpersonalgesetzes und des Straßenverkehrsgesetzes vom 2. März 2015 (BGBl. I S. 186) stützen dieses Verständnis. In dem vorangegangenen Gesetzgebungsverfahren war darauf hingewiesen worden, dass § 4 FPersG insgesamt keine Anordnungsbefugnis gegenüber Unternehmen enthalte, die kein eigenes Fahrpersonal beschäftigten (vgl. BR-Drs. 435/14 <Beschluss> S. 1). Gleichwohl nahm der Gesetzgeber diese Rechtslage nur zum Anlass, § 4 Abs. 1a FPersG zu ändern, ließ aber Absatz 3 der Vorschrift unberührt. Zudem sollten keine neuen materiellen Pflichten mit der Änderung verbunden sein; sie zielte vielmehr auf eine bessere Kontrollierbarkeit der bereits bestehenden Verpflichtungen ab (BT-Drs. 18/3586 S. 7). Dies lässt es nicht zu, mit dem Berufungsurteil aus der Änderung des § 4 Abs. 1a FPersG ein erweitertes Verständnis des Begriffs des Unternehmers in § 4 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 FPersG und damit entgegen dem erklärten Willen des Gesetzgebers eine neue materielle Pflicht der davon Betroffenen herzuleiten.

19 d) Vor diesem Hintergrund können auch Erwägungen zum Ziel des § 4 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 FPersG nicht zu einem anderen Verständnis führen. Zwar bestehen - namentlich in den Materialien zu der erwähnten Änderung des § 4 Abs. 1a FPersG durch das Gesetz vom 2. März 2015 - einige Anhaltspunkte für den gesetzgeberischen Willen, den Aufsichtsbehörden eine möglichst umfassende, die Auskunftspflicht einschließende Überwachung aller Unternehmen in der Beförderungskette zu ermöglichen. Soweit sich diese Absicht auch auf Paketdienstleister wie die Klägerin bezogen haben sollte, hat der Gesetzgeber sie indessen nicht umgesetzt. Dies hätte für die Betroffenen die Begründung einer neuen materiellen Pflicht bedeutet, die der Gesetzgeber gerade nicht einführen wollte. Ein etwaiger Regelungswillen, auch solche Dienstleister der Auskunftspflicht nach § 4 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 FPersG zu unterwerfen, hat damit im Gesetz keinen für eine Eingriffsermächtigung und bußgeldbewehrte Verhaltenspflicht ausreichenden, dem rechtsstaatlichen Gebot hinreichender Bestimmtheit von Normen genügenden Niederschlag gefunden.

20 2. Das Berufungsurteil erweist sich nicht aus anderen Gründen als richtig (§ 144 Abs. 4 VwGO). Der angefochtene Bescheid lässt sich nicht auf § 4 Abs. 1a FPersG stützen. Diese Vorschrift ermöglicht Anordnungen der Aufsichtsbehörden zur Erfüllung der sich aus dem Fahrpersonalgesetz und den auf seiner Grundlage erlassenen Rechtsverordnungen ergebenden Pflichten und setzt damit das Vorliegen solcher Pflichten voraus, begründet aber selbst keine Auskunftspflicht eines Dienstleisters wie der Klägerin. Eine solche Pflicht wird auch sonst weder im Fahrpersonalgesetz noch in anderen Vorschriften geregelt.

21 3. Da die Klägerin nach den gemäß § 137 Abs. 2 VwGO bindenden Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs kein Fahrpersonal beschäftigt und selbst keine Güter- oder Personentransporte durchführt, ist sie keine Unternehmerin im Sinne des § 4 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 FPersG. Weitere Tatsachenfeststellungen sind nicht erforderlich. Der Senat konnte daher nach § 144 Abs. 3 Nr. 1 VwGO in der Sache selbst entscheiden und den angefochtenen Bescheid aufheben.

22 Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.