I

Die Beteiligten streiten darüber, ob ein konfessioneller Friedhofsträger das Aufstellen polierter, spiegelnder Grabmale verbieten darf.
Der beklagte evangelische Kirchengemeindeverband ist Träger eines Friedhofs, der zur Bestattung der Gemeindemitglieder der ihm angehörenden Kirchengemeinden, nur ausnahmsweise auch Gemeindefremder bestimmt ist. Für die Gestaltung der Grabstätten hat er eine besondere Grabmal- und Bepflanzungsordnung (GBO) erlassen. Für Grabmale aus Stein ist jede handwerkliche Bearbeitung außer Bossieren, Politur und Feinschliff zugelassen. Glanz- und Spiegelwirkung dürfen nicht erzielt werden (§ 5 Abs. 1 Satz 3 GBO). Wenige hundert Meter entfernt befindet sich ein weiterer Friedhof in kommunaler Trägerschaft, für den keine derartigen Gestaltungsvorschriften gelten.
Die Klägerin erwarb 1999 auf dem Friedhof des Beklagten das Nutzungsrecht an einer Wahlgrabstätte, auf der ihr verstorbener Vater beigesetzt wurde. Im Februar 2000 ließ sie ein von der Beigeladenen gefertigtes Grabmal aus geschliffenem grünem Granit aufstellen. Die am 17. Februar 2000 erteilte Genehmigung des Beklagten enthält die Bestimmung "ohne Spiegelwirkung". Eine sachverständige Begutachtung durch einen Steinmetzmeister ergab, dass der Stein mit der feinen Körnung 800 geschliffen oder gar poliert ist und eine deutliche Glanz- oder Spiegelwirkung zeigt. Daraufhin verlangte der Beklagte von der Klägerin mit Bescheid vom 20. Juni 2000, das Grabmal verändern oder entfernen zu lassen. Ihren Widerspruch wies er mit Bescheid vom 19. September 2000 zurück.
Das Verwaltungsgericht Minden hat die Anfechtungsklage abgewiesen. Die angefochtenen Bescheide fänden ihre Rechtsgrundlage in § 22 Abs. 3 der Friedhofsordnung (FhO), wonach Grabmale, die ohne Genehmigung errichtet sind, auf Kosten des Nutzungsberechtigten zu entfernen seien. Zwar habe die Klägerin eine Genehmigung zur Aufstellung eines Grabmals erhalten, das aufgestellte Grabmal sei jedoch von der Genehmigung nicht gedeckt, weil es - entgegen dem Inhalt der Genehmigung - eine deutliche Spiegelwirkung zeige, wie die Einnahme eines Augenscheines ergeben habe. Das Grabmal sei auch nicht genehmigungsfähig, da es § 5 Abs. 1 Satz 3 GBO widerspreche. Diese Vorschrift sei rechtmäßig, belaste die Klägerin vor allem nicht unverhältnismäßig. Der Klägerin sei zuzumuten gewesen, auf den unmittelbar benachbarten städtischen Friedhof auszuweichen.
Auf die Berufung der Klägerin änderte das Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen das erstinstanzliche Urteil und wies die Klage ab. Zur Begründung heißt es, die Beseitigung oder Veränderung des Grabmals könne nicht verlangt werden, weil die Klägerin einen Anspruch auf dessen Genehmigung habe. Die dem allein entgegenstehende Vorschrift des § 5 Abs. 1 GBO sei mit den Grundrechten der Klägerin aus Art. 2 Abs. 1 und Art. 4 Abs. 1 GG unvereinbar und nichtig. Die nötige Abwägung ergebe nämlich, dass der Klägerin ein Ausweichen auf den benachbarten kommunalen Friedhof nicht zuzumuten sei. Als evangelische Christin und nächste Angehörige ihres verstorbenen ebenfalls evangelischen Vaters habe sie sich für den evangelischen Friedhof des Beklagten und gegen den kommunalen Friedhof entschieden. Diese Wahl sei als Ausfluss ihres Grundrechts aus Art. 4 Abs. 1 GG zu respektieren. Demgegenüber sei nicht erkennbar, dass das fragliche Politurverbot, das über ein Verbot "lauter und greller Wirkungen" hinausgehe, religiös motiviert sei. Der diesbezügliche Sachvortrag des Beklagten sei teilweise unsubstantiiert und im Übrigen nicht nachvollziehbar.
Zur Begründung seiner Revision hat der Beklagte vorgetragen: Indem das Berufungsgericht dem Politurverbot eine ausschließlich ästhetische Zielsetzung unterstellt habe, habe es wesentliches Vorbringen übergangen. Das Politurverbot diene dazu, falsches Pathos zu vermeiden. Dem stillen Gedenken solle Rechnung getragen werden, indem grellen Wirkungen entgegengewirkt werde, wie sie von schneeweißem Marmor, von Politur und Glanz oder von überschwenglicher Goldschrift ausgehe. Die Gestaltungsvorschriften für Grabmale seien von den gewählten Vertretern der Kirchengemeinden als Ausdruck ihres Glaubens und Empfindens erlassen. Den Besuchern des Friedhofs solle die im christlichen Glauben verwurzelte Vorstellung irdischer Vergänglichkeit in Erinnerung gerufen werden. Deshalb seien nur Grabsteine zugelassen, deren Oberfläche nicht besonders behandelt wurde und die darum einem natürlichen Alterungs- und Witterungsprozess ausgesetzt seien. Polierte Grabmale sähen demgegenüber noch nach Jahren und Jahrzehnten wie neu aus, was der geschilderten Zielsetzung zuwider laufe. Sie störten das beabsichtigte Erscheinungsbild des kirchlichen Friedhofs. In diesem äußeren Erscheinungsbild manifestiere sich gerade die religiös bedingte Besonderheit eines kirchlichen gegenüber einem kommunalen Friedhof; dieser Unterschied dürfe nicht eingeebnet werden.
Die Klägerin verteidigt den angefochtenen Beschluss. Die Beigeladene äußert sich nicht. Der Vertreter des Bundesinteresses beteiligt sich nicht am Verfahren.
Die Beteiligten haben auf die Durchführung einer mündlichen Verhandlung verzichtet.

II

Die Revision ist begründet. Sie führt zur Wiederherstellung des erstinstanzlichen Urteils.
Beide Vorinstanzen sind davon ausgegangen, dass die angefochtenen Bescheide nicht schon allein deswegen rechtmäßig sind, weil das beanstandete Grabmal gegen die der Klägerin am 17. Februar 2000 erteilte Genehmigung verstößt und diese Genehmigung bestandskräftig ist, dass ihre Rechtmäßigkeit vielmehr des Weiteren voraussetzt, dass das Grabmal auch nicht genehmigungsfähig wäre. Diesen Ausgangspunkt, der offensichtlich in Auslegung des Landesrechts gewonnen wurde, greift die Revision nicht an. Gegen ihn lässt sich von Bundesrechts wegen auch nichts erinnern.
Beide Vorinstanzen haben festgestellt, dass von dem Grabmal der Klägerin eine Glanz- oder Spiegelwirkung ausgehe, die mit § 5 Abs. 1 Sätze 1 und 3 GBO unvereinbar sei, weshalb das Grabmal eigentlich nicht genehmigungsfähig sei. Das Berufungsgericht hat jedoch angenommen, dass § 5 Abs. 1 GBO insoweit mit den Grundrechten der Klägerin aus Art. 2 Abs. 1 und Art. 4 Abs. 1 GG unvereinbar und nichtig sei. Dieses Ergebnis hat es auf der Grundlage einer Abwägung erzielt, in deren Rahmen sich nur die Klägerin, nicht jedoch (auch) der Beklagte auf Art. 4 GG berufen könne. Das legt ein verfehltes Verständnis der genannten Grundrechte zugrunde und verletzt damit Bundesrecht.
1. Prüfungsmaßstab zur Beurteilung der angefochtenen Bescheide ist - zunächst - allein Art. 2 Abs. 1 GG. Die allgemeine Handlungsfreiheit umfasst den Wunsch naher Angehöriger eines Verstorbenen, des Toten nach eigenen Vorstellungen zu gedenken und hierzu auch Grabmale nach eigener Gestaltung zu errichten (grundlegend Urteil vom 8. November 1963 - BVerwG VII C 148.60 - BVerwGE 17, 119; Beschluss vom 31. Mai 1990 - BVerwG 7 CB 31.89 - Buchholz 11 Art. 140 GG Nr. 45 = NJW 1990, 2079; Beschluss vom 7. Dezember 1990 - BVerwG 7 B 160.90 - Buchholz 408.2 Friedhofsbenutzung Nr. 14). Auf dieses Recht kann sich ein Friedhofsbenutzer nicht nur gegenüber einem staatlichen (kommunalen), sondern auch gegenüber einem kirchlichen Friedhofsträger berufen (vgl. Urteil vom 8. November 1963, a.a.O. <S. 120>; Beschluss vom 31. Mai 1990, a.a.O.). § 5 Abs. 1 GBO enthält eine Gestaltungsvorschrift, welche dem Wunsch der Klägerin, einen polierten Grabstein auf dem Wahlgrab ihrer Familie zu errichten, entgegensteht und damit ihre allgemeine Handlungsfreiheit beeinträchtigt. Ihr Grundrecht aus Art. 4 Abs. 1 GG hingegen ist insofern nicht berührt. Dass ihr Wunsch nach einem polierten Grabmal auch religiös motiviert wäre, hat das Berufungsgericht nicht festgestellt. Die Klägerin hatte das auch nicht geltend gemacht.
2. Die Gestaltungsfreiheit der Friedhofsbenutzer findet ihre Grenzen von vornherein in solchen Gestaltungsvorschriften, die dem allgemeinen Zweck des Friedhofs dienen, eine würdige, die Totenandacht nicht störende Grabgestaltung zu gewährleisten (Urteil vom 8. November 1963 a.a.O.; Urteil vom 26. September 1986 - BVerwG 7 C 27.85 - Buchholz 408.2 Friedhofsbenutzung Nr. 10 = NVwZ 1987, 679; Beschluss vom 7. Dezember 1990 a.a.O.; Beschluss vom 29. September 2000 - BVerwG 3 B 156.00 - Buchholz 408.2 Friedhofsbenutzungsrecht Nr. 17). Zu den allgemeinen Friedhofszwecken hat das Berufungsgericht - offenbar in Anwendung des Bestattungsrechts des Landes Nordrhein-Westfalen - die geordnete und würdige Bestattung der Toten, ein ungestörtes Totengedenken sowie die Gewährleistung einer ungehinderten Leichenverwesung innerhalb der Ruhezeiten gezählt. Das ist einwandfrei. Ebenso einwandfrei ist die Würdigung des Berufungsgerichts, dass das Verbot, Grabsteine auf Glanz und Spiegelwirkung zu polieren, durch diese allgemeinen Friedhofszwecke nicht erfordert wird (ebenso Urteil vom 8. November 1963 a.a.O.; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 16. Oktober 1996 - 1 S 3164/95 - ESVGH 47, 81 = DVBl 1997, 1278 = NVwZ-RR 1997, 359; Gaedke/Diefenbach, Handbuch des Friedhofs- und Bestattungsrechts, 8. Aufl. 2000, S. 203).
3. Dem jeweiligen Friedhofsträger ist jedoch nicht verboten, weitere Vorschriften - auch über die Grabgestaltung - zu erlassen, die durch die allgemeinen Friedhofszwecke nicht gefordert, aber mit ihnen vereinbar sind. Auch derartige besondere Gestaltungsvorschriften müssen freilich dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit genügen, müssen also durch einen legitimen Zweck gedeckt sein und dürfen die Rechte der Friedhofsbenutzer nicht in einem Maße beschränken, das außer Verhältnis zu Gewicht und Bedeutung des verfolgten Zweckes steht.
a) Wo die Grenzen zulässiger Gestaltungsvorschriften hiernach zu ziehen sind, bedarf dann keiner Entscheidung, wenn der Bestattungspflichtige an anderer Stelle einen Grabstein seiner Wahl aufstellen kann, sei es in einer „gestaltungsfreien“ Abteilung desselben Friedhofs, sei es auf einem nahe gelegenen anderen Friedhof (stRspr; Urteil vom 8. November 1963 a.a.O.; Urteil vom 26. September 1986 a.a.O.; Beschluss vom 23. Oktober 1990 - BVerwG 7 B 140.90 - Buchholz 408.2 Friedhofsbenutzung Nr. 13; Beschluss vom 7. Dezember 1990 a.a.O.; Beschluss vom 29. September 2000 a.a.O.). Ein Ausweichen ist dem Bestattungspflichtigen hier ohne weiteres möglich. In unmittelbarer Nachbarschaft zum Friedhof des Beklagten, nur wenige hundert Meter entfernt, befindet sich ein kommunaler Friedhof, für den - wie das Verwaltungsgericht festgestellt hat - vergleichbare Gestaltungsvorschriften nicht gelten.
Das Berufungsgericht hat angenommen, dass der Klägerin ein Ausweichen unzumutbar sei, weil sie - ebenso wie ihr verstorbener Vater - evangelischer Konfession und Mitglied einer der dem Beklagten angehörenden Kirchengemeinden sei, weshalb ihr Wunsch nach einer Grabstätte auf dem Friedhof des Beklagten Ausfluss ihres Grundrechts aus Art. 4 Abs. 1 und 2 GG sei. Das ist verfehlt. Eine besondere Glaubensüberzeugung der Klägerin, welche ihr die Benutzung des kommunalen Friedhofs unmöglich machte und allein die Benutzung des Friedhofs des Beklagten erlaubte, hat das Berufungsgericht nicht festgestellt; die Klägerin hatte eine derartige Glaubensüberzeugung auch nicht behauptet. Im Übrigen käme es auf eine derartige besondere Glaubensüberzeugung Einzelner für die - abstrakt zu beurteilende - Gültigkeit der Friedhofsordnung des Beklagten nicht an. Allenfalls ließe sich hieran die Frage knüpfen, ob der Normgeber mit solchen besonderen Glaubensüberzeugungen hätte rechnen und hierfür Ausnahmeregelungen vorsehen müssen. Das bedarf hier aber keiner Vertiefung. Die Bestimmungen seiner Friedhofsordnung muss der Beklagte grundsätzlich nur an der regelmäßigen Glaubensüberzeugung seiner Kirchengemeindemitglieder, also einem evangelischen Bekenntnis, ausrichten. Dieses Bekenntnis mag den Wunsch begründen oder bestärken, den Friedhof des Beklagten zu benutzen. Es macht ein Ausweichen auf einen nichtkonfessionellen, städtischen Friedhof jedoch nicht unzumutbar. Namentlich stünde einem Zwang, einen kommunalen Friedhof zu benutzen, nicht Art. 4 GG entgegen. Das wäre nur dann der Fall, wenn für den kommunalen Friedhof Vorschriften bestünden, die ihrerseits mit dem evangelischen Bekenntnis unvereinbar wären. Davon kann keine Rede sein.
b) Die Entscheidung des Berufungsgerichts verletzt aber auch insofern Bundesrecht, als es im Rahmen der von ihm vorgenommenen Abwägung das Gewicht der vom Beklagten mit den in Rede stehenden Gestaltungsvorschriften verfolgten Ziele in einer Weise bestimmt, die mit dessen Grundrecht aus Art. 4 Abs. 2 GG unvereinbar ist.
Dass der Beklagte mit den Gestaltungsvorschriften in § 5 Abs. 1 GBO legitime, namentlich willkürfreie Ziele verfolgt, steht außer Zweifel. Der Beklagte hatte bereits im Berufungsrechtszug zwei Ziele seiner Gestaltungsvorschriften dargelegt. Zum einen solle jedes Pathos vermieden werden; der Friedhof solle dem stillen Gedenken dienen, also - wie zu ergänzen ist - aus einer Haltung der Bescheidenheit und Demut. Daher sollten „laute und grelle Wirkungen“ vermieden werden, wie sie von schneeweißem Marmor, von Politur und Glanz oder von überschwenglicher Goldschrift ausgingen. Zum anderen solle der Friedhof in seinem ganzen Erscheinungsbild Zeugnis für die irdische Vergänglichkeit ablegen. Deshalb sollten die Grabmale dem natürlichen Alterungs- und Verwitterungsprozess ausgesetzt werden, was bei polierten oder allzu glatt geschliffenen Grabsteinen nicht gegeben sei. Tatsächlich verfolgt die Grabmal- und Bepflanzungsordnung des Beklagten diese Ziele durchgängig; das wird auch von der Klägerin nicht bezweifelt.
Das Berufungsgericht hat angenommen, die genannten Ziele seien rein ästhetischer Natur; ihre daneben - und vorrangig - geltend gemachte religiöse Begründung sei nicht hinreichend substantiiert und im Übrigen "nicht nachvollziehbar". Damit hat das Berufungsgericht die Befugnis des Beklagten, die Ziele seiner Gestaltungsvorschriften selbst zu definieren, verkannt. Der Beklagte leitet seine Gestaltungsziele aus seiner evangelischen Glaubenslehre und aus den entsprechenden religiösen Überzeugungen jedenfalls der Mehrheit seiner Mitglieder her. Das ist durchaus nachvollziehbar: Das Vermeiden von Prunk aus einer Haltung der Demut und das Bezeugen der irdischen Vergänglichkeit erscheinen ohne weiteres als Ausfluss einer religiösen Überzeugung. Ob der Richter diese religiöse Überzeugung persönlich teilt oder nicht, ist unerheblich. Der Beklagte hat Anspruch darauf, dass die staatlichen Gerichte sein Anliegen als solches zur Kenntnis und ernst nehmen. Für Gewicht und Bedeutung der Gestaltungsziele des Beklagten ist daher in normativer Hinsicht bedeutsam, dass sie Ausfluss der in Art. 4 Abs. 2 GG auch den Kirchen und Religionsgesellschaften gewährleisteten und durch Art. 140 GG i.V.m. Art. 137 Abs. 3 WRV organisatorisch verstärkten (vgl. BVerfGE 72, 278 <289>) religiösen Bekenntnisfreiheit des Beklagten sind, zumal der Friedhof grundsätzlich nur für die Bestattung der eigenen Kirchengemeindemitglieder gewidmet ist und damit nach kirchlichem Selbstverständnis zu den inneren Angelegenheiten der Kirchengemeinde gehört.
Sind aber die in Rede stehenden Gestaltungsvorschriften selbst Ausfluss der evangelischen Glaubensüberzeugung des Beklagten und der Mehrheit der in ihm organisierten Kirchengemeindemitglieder, so kann die Klägerin ihre eigene Glaubensüberzeugung nicht gegen den Beklagten richten. Verlangt die Klägerin unter Berufung auf ihre Glaubensüberzeugung die Bestattung auf dem Friedhof des Beklagten, so begibt sie sich in die durch den Beklagten repräsentierte Glaubensgemeinschaft. Ihr ist dann zuzumuten, sich in diejenigen Regelungen zu fügen, die als Ausfluss der gemeinsamen Glaubensüberzeugung getroffen sind. Will sie sie ändern, so ist sie darauf verwiesen, entsprechenden Einfluss auf die innerkirchlichen Entscheidungen zu nehmen. Die staatlichen Gerichte sind nicht berufen, einen innerkirchlichen Meinungsstreit über die bekenntnisgerechte Friedhofsgestaltung zu entscheiden und dem innerkirchlichen Mehrheitswillen die verbindliche Kraft abzusprechen.
Prof. Dr. Driehaus van Schewick Dr. Dette