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Beschluss vom 27.09.2019 -
BVerwG 8 BN 1.19ECLI:DE:BVerwG:2019:270919B8BN1.19.0

  • Zitiervorschlag

    BVerwG, Beschluss vom 27.09.2019 - 8 BN 1.19 [ECLI:DE:BVerwG:2019:270919B8BN1.19.0]

Beschluss

BVerwG 8 BN 1.19

  • OVG Weimar - 23.03.2018 - AZ: OVG 3 N 311/13

In der Normenkontrollsache hat der 8. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 27. September 2019
durch die Vorsitzende Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Held-Daab,
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Hoock und
den Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Seegmüller
beschlossen:

  1. Die Entscheidung über die Nichtzulassung der Revision in dem Urteil des Thüringer Oberverwaltungsgerichts vom 23. März 2018 wird aufgehoben.
  2. Die Revision wird zugelassen.
  3. Die Entscheidung über die Kosten des Beschwerdeverfahrens folgt der Kostenentscheidung in der Hauptsache.
  4. Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 75 000 € festgesetzt.

Gründe

1 Die Beschwerde hat Erfolg. Die Revision gegen das angefochtene Urteil ist nach § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO zuzulassen.

2 Die Beschwerdebegründung führt auf die Frage, ob Art. 28 Abs. 2 GG bei der Festlegung der Höhe des Kreisumlagesatzes stets die konkrete Ermittlung des Finanzbedarfs der kreisangehörigen Gemeinden durch deren Anhörung erfordert.

3 Diese vom Berufungsgericht bejahte Frage ist durch das nach Ablauf der Beschwerdebegründungsfrist ergangene Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 29. Mai 2019 - 10 C 6.18 - (NVwZ 2019, 1279) im verneinenden Sinne beantwortet worden. Im Falle einer derartigen nachträglichen Divergenz kann die als klärungsbedürftig aufgeworfene Rechtsfrage in eine Divergenzrüge umgedeutet werden (stRspr, vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 8. Juni 2007 - 8 B 101.06 - Buchholz 310 § 132 Abs. 2 Ziff. 2 VwGO Nr. 15 und vom 29. Oktober 2015 - 3 B 70.15 - BVerwGE 153, 169 Rn. 9).

4 Das Berufungsurteil beruht auf dieser Abweichung. Es leitet die Verpflichtung zur Anhörung aus Art. 28 Abs. 2 GG und nicht auch selbständig tragend aus Art. 91 und 93 der Verfassung des Freistaates Thüringen (ThürVerf) ab.

5 Das Berufungsgericht knüpft zwar in den Entscheidungsgründen an sein Urteil vom 7. Oktober 2016 - 3 KO 94/12 - an, dem es die verfassungsrechtlichen Vorgaben, die bei der Festsetzung der Kreisumlage zu berücksichtigen seien, entnimmt. Während jedoch das Urteil vom 7. Oktober 2016 ausdrücklich sowohl auf Art. 28 Abs. 2 GG als auch auf Art. 91, 93 Abs. 1 Satz 1 ThürVerf eingeht und hierzu jeweils gesonderte Ausführungen enthält, ist dies beim Berufungsurteil nicht der Fall. Dieses verweist nicht insgesamt auf das Urteil vom 7. Oktober 2016, sondern gibt lediglich bestimmte Abschnitte daraus wörtlich wieder; in dieser Passage, die sich das Berufungsurteil zu eigen macht, wird indessen die Thüringer Verfassung nicht erwähnt. Vielmehr lassen die darin verwendeten Formulierungen nur den Schluss zu, dass das Berufungsgericht jedenfalls im vorliegenden Fall die Anhörungspflicht allein aus Art. 28 Abs. 2 GG hergeleitet hat, zumal es als Belege für seine Rechtsauffassung ausschließlich Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts heranzieht. Anhaltspunkte dafür, dass das Berufungsgericht die Anhörungspflicht auch und selbständig tragend auf die Landesverfassung stützen wollte, lassen sich dem Berufungsurteil demgegenüber nicht entnehmen.

6 Von einer allein bundesrechtlichen Anknüpfung des divergierenden Rechtssatzes in dem Berufungsurteil ist ferner im Hinblick darauf auszugehen, dass das Berufungsgericht eine Anhörungspflicht auch dann angenommen hat, wenn die Haushaltssatzung wie hier durch die Aufsichtsbehörde festgesetzt wurde; im Hinblick darauf übernimmt das Berufungsurteil wörtlich eine Passage zum Regelungsgehalt des Art. 28 Abs. 2 GG aus dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 16. Juni 2015 - 10 C 13.14 - (BVerwGE 152, 188 Rn. 42).

7 Die Streitwertfestsetzung für das Beschwerdeverfahren beruht auf § 47 Abs. 1 und 3 und § 52 Abs. 3 GKG. Eine vorläufige Streitwertfestsetzung für das Revisionsverfahren ist nach § 63 Abs. 1 Satz 1 a.E. GKG entbehrlich.

Rechtsbehelfsbelehrung


Das Beschwerdeverfahren wird als Revisionsverfahren unter dem Aktenzeichen BVerwG 8 CN 4.19 fortgesetzt. Der Einlegung einer Revision durch den Beschwerdeführer bedarf es nicht.
Die Revision ist innerhalb eines Monats nach Zustellung dieses Beschlusses zu begründen. Die Begründung ist bei dem Bundesverwaltungsgericht, Simsonplatz 1, 04107 Leipzig, schriftlich oder in elektronischer Form (§ 55a Abs. 1 bis 6 VwGO sowie Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach vom 24. November 2017, BGBl. I S. 3803) einzureichen.
Für die Beteiligten besteht Vertretungszwang; dies gilt auch für die Begründung der Revision. Die Beteiligten müssen sich durch Bevollmächtigte im Sinne von § 67 Abs. 4 Satz 3 bis 6 VwGO, § 5 Nr. 6 Alt. 2 RDGEG vertreten lassen.

Urteil vom 15.09.2020 -
BVerwG 8 CN 4.19ECLI:DE:BVerwG:2020:150920U8CN4.19.0

  • Zitiervorschlag

    BVerwG, Urteil vom 15.09.2020 - 8 CN 4.19 [ECLI:DE:BVerwG:2020:150920U8CN4.19.0]

Urteil

BVerwG 8 CN 4.19

  • OVG Weimar - 23.03.2018 - AZ: OVG 3 N 311/13

In der Normenkontrollsache hat der 8. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 15. September 2020
durch
die Vorsitzende Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Held-Daab,
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Hoock,
den Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Keller,
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Rublack und
den Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Seegmüller
ohne mündliche Verhandlung für Recht erkannt:

  1. Das Urteil des Thüringer Oberverwaltungsgerichts vom 23. März 2018 wird aufgehoben. Die Sache wird zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht zurückverwiesen.
  2. Die Kostenentscheidung bleibt der Schlussentscheidung vorbehalten.

Gründe

I

1 Die Antragstellerinnen, die zum Gebiet des Antragsgegners gehören, wenden sich gegen dessen Haushaltssatzung für das Jahr 2012.

2 Nachdem es dem Kreistag des Antragsgegners nicht gelungen war, für das Jahr 2012 eine Haushaltssatzung zu erlassen, beschloss der beigeladene Freistaat im Wege der Ersatzvornahme die mit dem Normenkontrollantrag angegriffene Satzung, die rückwirkend zum 1. Januar 2012 in Kraft trat. § 4 der Satzung enthielt die Festsetzung eines Umlagesolls von 36 853 700 € und eines Umlagesatzes von 49,513 %.

3 Das Oberverwaltungsgericht hat die Satzung für unwirksam erklärt. Sie erfülle die verfassungsrechtlichen Vorgaben nicht, die bei der Festsetzung der Kreisumlage auf Grundlage des § 28 Abs. 1 des Thüringer Finanzausgleichsgesetzes (ThürFAG) zu berücksichtigen seien. Der Beigeladene habe die konkrete Bedarfssituation der kreisangehörigen Gemeinden nicht ordnungsgemäß ermittelt und den gleichrangigen Finanzbedarf der kreisangehörigen Gemeinden und des Landkreises nicht vor der Festlegung des Umlagesolls gegeneinander abgewogen. Weder der Beigeladene noch der Antragsgegner hätten vor der Entscheidung über die Haushaltssatzung Stellungnahmen der kreisangehörigen Gemeinden eingeholt. Bei seiner Entscheidung über die Haushaltssatzung habe der Beigeladene lediglich auf die ihm von der Kommunalaufsicht übermittelten Haushaltsdaten auf der Basis der Haushalte 2011 und teilweise 2012 zurückgegriffen. Zudem stehe die ausweislich des Vermerks vom 15. Mai 2012 der Festsetzung des Umlagesolls zugrundeliegende Annahme die Kreisumlage sei alleine durch die Erdrosselungsgrenze des § 28 Abs. 4 ThürFAG nach oben beschränkt im Widerspruch zu den verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Festsetzung der Kreisumlage.

4 Zur Begründung seiner vom Senat wegen nachträglicher Divergenz zugelassenen Revision trägt der Antragsgegner vor, Art. 28 Abs. 2 GG lasse sich keine Verpflichtung entnehmen, die umlagepflichtigen Gemeinden vor der Entscheidung über die Höhe der Kreisumlage förmlich anzuhören. Im Übrigen habe das Oberverwaltungsgericht zu Unrecht nicht die aus Art. 28 Abs. 2 GG folgenden materiellen Voraussetzungen für die Erhebung der streitgegenständlichen Kreisumlage geprüft.

5 Der Beigeladene hat sich dieser Begründung angeschlossen.

6 Der Antragsgegner und der Beigeladene beantragen sinngemäß, das Urteil des Thüringer Oberverwaltungsgerichts vom 23. März 2018 zu ändern und den Antrag zurückzuweisen.

7 Die Antragstellerinnen beantragen, die Revision zurückzuweisen.

8 Das angegriffene Urteil sei jedenfalls im Ereignis richtig. Der Beigeladene habe die betroffenen finanziellen Belange nicht ordnungsgemäß gegeneinander abgewogen.

9 Der Beteiligte hat keinen Antrag gestellt.

II

10 Mit Einverständnis der Beteiligten konnte der Senat ohne mündliche Verhandlung entscheiden (§ 101 Abs. 2 VwGO).

11 Die zulässige Revision ist begründet. Sie führt zur Aufhebung des angegriffenen Urteils und zur Zurückverweisung der Sache an das Oberverwaltungsgericht.

12 Das Urteil verstößt gegen Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Das Oberverwaltungsgericht hat zu Unrecht angenommen, Landkreise seien vor der Festlegung des Kreisumlagesatzes zu einer förmlichen Anhörung der kreisangehörigen Gemeinden verpflichtet (1.). Das Urteil beruht auf diesem Bundesrechtsverstoß (2.) und erweist sich auch nicht aus anderen Gründen als richtig (3.). Mangels ausreichender Feststellungen muss die Sache an das Oberverwaltungsgericht zurückverwiesen werden (4.).

13 1. Das Oberverwaltungsgericht hat im Ausgangspunkt zutreffend angenommen, dass das Selbstverwaltungsrecht der Antragstellerinnen verletzt wird, wenn der Landkreis bei der Erhebung einer Kreisumlage seine eigenen finanziellen Belange gegenüber den finanziellen Belangen der kreisangehörigen Gemeinden einseitig und rücksichtslos bevorzugt. Ein solches Vorgehen stünde mit dem Grundsatz des Gleichrangs der finanziellen Interessen der kommunalen Gebietskörperschaften nicht im Einklang. Dieser verpflichtet den Landkreis, bei der Erhebung einer Kreisumlage nicht nur seinen eigenen Finanzbedarf, sondern auch denjenigen der umlagepflichtigen Gemeinden zu ermitteln und seine Entscheidungen in geeigneter Form offenzulegen, um eine - gegebenenfalls gerichtliche - Überprüfung zu ermöglichen (BVerwG, Urteil vom 29. Mai 2019 - 10 C 6.18 - Buchholz 415.1 AllgKommR Nr. 198 Rn. 13). Wird die Umlage nicht vom Landkreis selbst, sondern von der Kommunalaufsichtsbehörde festgesetzt, hat sie die Einhaltung dieser Pflichten zu gewährleisten (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Juni 2015 - 10 C 13.14 - BVerwGE 152, 188 Rn. 42).

14 Nicht mit Bundesrecht vereinbar ist hingegen die weitere Annahme des Oberverwaltungsgerichts, Art. 28 Abs. 2 Satz 1 und 3 GG sei die Art und Weise zu entnehmen, in der die Landkreise oder deren Aufsichtsbehörden den Finanzbedarf der kreisangehörigen Gemeinden zu ermitteln haben. Die Verpflichtung des Landkreises zur Ermittlung und Offenlegung des finanziellen Bedarfs seiner kreisangehörigen Gemeinden folgt aus der Institutsgarantie der kommunalen Selbstverwaltung, die der gesetzlichen Ausgestaltung bedarf (BVerwG, Urteil vom 30. Januar 2013 - 8 C 1.12 - BVerwGE 145, 378 Rn. 13). Es obliegt daher dem jeweiligen Landesgesetzgeber, dass Verfahren der Erhebung von Kreisumlagen zu regeln. Soweit derartige Regelungen fehlen, sind die Landkreise zur Gestaltung ihrer Verfahrensweise befugt und tragen die Verantwortung dafür, hierbei ein Verfahren zu beobachten, welches sicherstellt, dass die verfassungsrechtlichen Anforderungen gewahrt werden (BVerwG, Urteil vom 29. Mai 2019 - 10 C 6.18 - Buchholz 415.1 AllgKommR Nr. 198 Rn. 14). Aus Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG folgt kein verfassungsunmittelbares Recht einer Gemeinde, im Verfahren zur Festsetzung des Kreisumlagesatzes durch den Landkreis förmlich angehört zu werden (BVerwG, Urteil vom 29. Mai 2019 a.a.O. Rn. 15 ff.).

15 Diese verfassungsrechtlichen Aussagen gelten in gleicher Weise für Festsetzungen durch den Landkreis wie für Festsetzungen im Wege der Ersatzvornahme durch die Kommunalaufsichtsbehörde. Auch bei solchen Festsetzungen ist aus Art. 28 Abs. 2 Satz 1 und 3 GG daher kein Anspruch der Gemeinde auf Anhörung abzuleiten (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Mai 2020 - 8 C 20.19 - ZKF 2020, 188 = juris Rn. 15).

16 2. Das angegriffene Urteil beruht auf dem festgestellten Bundesrechtsverstoß. Es leitet die vermeintliche Verpflichtung der Landkreise, vor der Festlegung des Umlagesatzes Stellungnahmen der kreisangehörigen Gemeinden einzuholen, und eine entsprechende Verpflichtung der Kommunalaufsichtsbehörde bei Festsetzungen im Wege der Ersatzvornahme aus Art. 28 Abs. 2 GG und nicht auch selbständig tragend aus Art. 91 und 93 der Verfassung des Freistaates Thüringen ab (vgl. bereits BVerwG, Beschluss vom 27. September 2019 - 8 BN 1.19 - juris Rn. 4 ff.).

17 Das Urteil beruht auch nicht auf einer mit Bundesrecht zu vereinbarenden, selbständig tragenden Alternativbegründung. Soweit das Oberverwaltungsgericht meint, der Finanzbedarf der kreisangehörigen Gemeinden sei nicht in einer Abwägungsentscheidung zur Festlegung des Umlagesolls berücksichtigt worden, hat es dies ausschließlich aus dem Unterbleiben einer seiner Ansicht nach in jedem Falle gebotenen Anhörung der Gemeinden abgeleitet. Auch seine Kritik an dem materiell-rechtlichen Maßstab in dem Vermerk des Beigeladenen vom 15. Mai 2012 stellt keine das Urteil selbständig tragende Erwägung, sondern lediglich ein obiter dictum dar. Ob die angegriffene Haushaltssatzung den materiell-rechtlichen Anforderungen aus Art. 28 Abs. 2 GG genügt, hat das Oberverwaltungsgericht nicht geprüft.

18 3. Das angegriffene Urteil erweist sich nicht aus anderen Gründen als richtig (§ 144 Abs. 4 VwGO). Das Oberverwaltungsgericht hat insbesondere nicht festgestellt, die angegriffene Erhebung der Kreisumlage habe dazu geführt, dass die finanzielle Mindestausstattung der kreisangehörigen Gemeinden unterschritten wäre oder dass der Landkreis seine eigenen finanziellen Belange gegenüber den Belangen der kreisangehörigen Gemeinden einseitig und rücksichtslos bevorzugt hätte.

19 4. Eine abschließende Sachentscheidung ist dem Senat verwehrt. Hierzu bedarf es einer Kontrolle der angegriffenen Haushaltssatzung an den aus Art. 28 Abs. 2 GG folgenden materiellen Maßstäben. Hierbei wird insbesondere zu prüfen sein, ob der Beigeladene die Finanzsituation der kreisangehörigen Gemeinden bei der Festsetzung des Umlagesatzes hinreichend berücksichtigt und daher im Ergebnis seine finanziellen Belange nicht einseitig und rücksichtslos gegenüber den ihm zugehörigen Gemeinden durchgesetzt hat. Zudem wird das Vorbringen der Antragstellerinnen zu erwägen sein, die Höhe der Kreisumlage führe dazu, dass ihre verfassungsrechtlich gebotene Mindestausstattung unterschritten werde.