Pressemitteilung Nr. 65/2018 vom 21.09.2018

Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung darf regulatorisch eingeschränkt werden, um den Einsatz der Vectoring-Technologie zu ermöglichen

Die telekommunikationsrechtlichen Regulierungsverfügungen, mit denen die Bundesnetzagentur die Verpflichtung der Telekom Deutschland GmbH (Telekom), vollständig entbündelten Zugang zum Teilnehmeranschluss zu gewähren, in Bezug auf die Nutzung von Frequenzen oberhalb von 2,2 MHz unter bestimmten Bedingungen eingeschränkt hat, sind rechtmäßig. Dies hat das Bundesverwaltungsgericht in Leipzig in vier heute verkündeten Urteilen entschieden.


Die Telekom betreibt ein bundesweites Teilnehmernetz auf der Basis von Teilnehmeranschlussleitungen (TAL). Die TAL bestehen überwiegend noch aus Kupferdoppeladern und führen vom Hauptverteiler (HVt) bis zum Kabelverzweiger (KVz) und von dort zu den Räumlichkeiten der Endkunden (sog. letzte Meile). Die Telekom war zuletzt mit Regulierungsverfügung der Bundesnetzagentur vom 21. März 2011 verpflichtet worden, anderen Unternehmen vollständig entbündelten Zugang zum Teilnehmeranschluss am HVt oder an einem näher zu den Räumlichkeiten der Endkunden gelegenen Punkt, insbesondere am KVz zu gewähren (sog. Zugriff auf den „blanken Draht"). Auf dieser Grundlage können die Wettbewerber ihre Endkundenprodukte eigenständig gestalten.


Durch Regulierungsverfügung vom 30. August 2013 wurde diese Verpflichtung da-hingehend geändert, dass der Zugang zum vollständig entbündelten Teilnehmeranschluss an einem KVz in den sog. HVt-Außenbereichen (mehr als 550 m vom HVt entfernt) zur Nutzung von Frequenzen oberhalb von 2,2 MHz unter bestimmten Voraussetzungen verweigert werden kann, um die Nutzung der sog. VDSL2-Vectoring-Technik zu ermöglichen. Durch den Einsatz dieser Technik lassen sich die Datenübertragungsraten erheblich steigern, indem Störungen, die sich aus der parallelen Nutzung benachbarter Leitungen in einem Kabelbündel ergeben, durch ein Gegenstörsignal eliminiert werden. Dieses Verfahren setzt jedoch voraus, dass nur ein Betreiber auf sämtliche TAL an einem KVz oder HVt zugreifen kann. Welcher Betreiber hierbei zum Zuge kommt, bestimmt sich in den sog. HVt-Außenbereichen grundsätzlich danach, wer den KVz zuerst mit VDSL2-Vectoring-Technik erschließt (sog. Windhundprinzip). Unter bestimmten Bedingungen ist die Telekom darüber hinaus berechtigt, den Zugang nachträglich zu verweigern. Durch eine weitere Regulierungsverfügung vom 1. September 2016 wurden für die sog. HVt-Nahbereiche ebenfalls Beschränkungen des Zugangs zum Teilnehmeranschluss geregelt. Hiernach ist die Telekom vor dem Hintergrund ihrer Zusage, die Nahbereiche flächendeckend mit VDSL2-Vectoring-Technik auszubauen, im Grundsatz als alleiniger Berechtigter bestimmt worden, jedoch können deren Wettbewerber unter bestimmten Voraussetzungen an ihre Stelle treten (sog. Abwehrrecht). Für die HVt-Außenbereiche wurden die bereits geltenden Regelungen im Wesentlichen beibehalten. Zum Ausgleich der Zugangsbeschränkungen sind den Wettbewerbern ein Bitstrom-Zugang bzw. ein lokaler virtuell entbündelter Zugang zur TAL als Ersatzprodukte anzubieten und gegebenenfalls Kompensationen zu leisten.


Die gegen die Regulierungsverfügungen erhobenen Anfechtungsklagen mehrerer Wettbewerber der Telekom waren in erster Instanz erfolglos. Das Bundesverwaltungsgericht hat die Revisionen der Klägerinnen zurückgewiesen. Dabei ist es wie bereits früher davon ausgegangen, dass der Bundesnetzagentur bei der Entscheidung über die Auferlegung der in § 13 TKG vorgesehenen Regulierungsverpflichtungen, zu denen insbesondere auch Zugangsverpflichtungen gehören, ein umfassender Auswahl- und Ausgestaltungsspielraum zukommt. Dieses Regulierungsermessen hat die Bundesnetzagentur abwägungsfehlerfrei ausgeübt. Für die Zugangsbeschränkung zu dem Zweck, den Einsatz der Vectoring-Technologie zu ermöglichen, spricht danach vor allem das Regulierungsziel der Beschleunigung des Ausbaus hochleistungsfähiger Netze der nächsten Generation. Hierbei konnte die Bundesnetzagentur die von der Telekom abgegebene Ausbauzusage berücksichtigen. Im Zusammenhang mit der Einführung der Ausbauzusage in das Verfahren ist es auch nicht zu einer unzulässigen Beeinflussung des Regulierungsermessens gekommen.


Die sich durch die Möglichkeit der Zugangsverweigerung ergebenden negativen Auswirkungen auf den Wettbewerb hat die Bundesnetzagentur mit der dem Belang der Wettbewerbsförderung zukommenden Bedeutung in die Abwägung eingestellt. Der Begrenzung dieser Auswirkungen dienen die vorgesehenen Ersatzprodukte und Kompensationen sowie das in Bezug auf die HVt-Nahbereiche vorgesehene Abwehrrecht der Wettbewerber. Für die gebotene Konfliktbewältigung reichen im Hinblick auf die gesetzlich vorgesehene Zweistufigkeit der Zugangs- und Entgeltregulierung die in den Regulierungsverfügungen enthaltenen Vorgaben für die Leistungsmerkmale und die Preisgestaltung der Ersatzprodukte aus. Die Umsetzung dieser Vorgaben kann in nachgelagerten Verfahren (Standardangebotüberprüfungsverfahren, Entgeltgenehmigungsverfahren) sichergestellt werden.


BVerwG 6 C 50.16 - Urteil vom 21. September 2018

Vorinstanz:

VG Köln, 1 K 5885/13 - Urteil vom 22. September 2016 -

BVerwG 6 C 6.17 - Urteil vom 21. September 2018

Vorinstanz:

VG Köln, 9 K 8633/16 - Urteil vom 17. März 2017 -

BVerwG 6 C 7.17 - Urteil vom 21. September 2018

Vorinstanz:

VG Köln, 9 K 8634/16 - Urteil vom 17. März 2017 -

BVerwG 6 C 8.17 - Urteil vom 21. September 2018

Vorinstanz:

VG Köln, 9 K 8589/16 - Urteil vom 17. März 2017 -


Urteil vom 21.09.2018 -
BVerwG 6 C 50.16ECLI:DE:BVerwG:2018:210918U6C50.16.0

Regulatorische Einschränkung des entbündelten Zugangs zur Teilnehmeranschlussleitung im Hinblick auf den Einsatz der Vectoring-Technik in den Hauptverteiler-Außenbereichen (Vectoring I)

Leitsätze:

1. Öffentliche oder von der öffentlichen Hand beherrschte gemischt-wirtschaftliche Unternehmen können andere private Anbieter von Telekommunikationsdienstleistungen im Sinne des Art. 87f Abs. 2 Satz 1 GG sein, wenn die privatwirtschaftliche Entscheidungsautonomie und die Ausrichtung am Gewinnprinzip gewährleistet ist.

2. Eine Regulierungsverfügung kann auf der Grundlage des § 13 Abs. 1 TKG auch dann geändert oder widerrufen werden, wenn die in § 14 Abs. 1 und 2 TKG geregelten Voraussetzungen der zwingenden - periodischen oder anlassbezogenen - Überprüfung von Marktdefinition, Marktanalyse und Regulierungsverfügung nicht vorliegen.

3. Der Bundesnetzagentur steht bei der Frage, welche der in § 13 TKG vorgesehenen Maßnahmen sie ergreift und gegebenenfalls kombiniert, ein Regulierungsermessen zu, bei dessen Ausübung sie sich an den in § 2 Abs. 2 TKG vorgegebenen Regulierungszielen und den in § 2 Abs. 3 TKG normierten Regulierungsgrundsätzen auszurichten hat; die gerichtliche Kontrolle ist insoweit auf Abwägungsfehler beschränkt (Zusammenfassung der bisherigen Rechtsprechung).

4. Die Aufrüstung der bestehenden Kupferkabelnetze mit der sog. Vectoring-Technik wird als Ausbau eines hochleistungsfähigen öffentlichen Telekommunikationsnetzes der nächsten Generation von dem in § 2 Abs. 2 Nr. 5 TKG normierten Regulierungsziel erfasst.

5. Für die gebotene Konfliktbewältigung bei der Zugangsregulierung ist es erforderlich, aber auch ausreichend, dass die Regulierungsverfügung einen klaren Maßstab dafür vorgibt, ob eine später konkret nachgefragte Zugangsleistung oder ein an deren Stelle tretendes Surrogat dem Grunde nach beansprucht werden kann; demgegenüber kann die Regelung von Detailfragen der nachfolgenden Regelungsebene überlassen bleiben.

  • Rechtsquellen
    GG Art. 12, Art. 14, Art. 87f
    VwGO § 42 Abs. 2
    VwVfG § 22
    TKG § 2 Abs. 2 und 3, §§ 3, 9 Abs. 2, §§ 10, 11, 12, 13, 14, 21, 23, 35 Abs. 3
    Richtlinie 2002/19/EG Art. 8, Art. 12, Art. 13
    Richtlinie 2002/21/EG Art. 7, Art. 8, Art. 16

  • Stichworte

    Abwägungsfehler; Abwägungskriterien; Ankündigung des Widerrufs; Antragsrecht des regulierten Unternehmens; Beschleunigung des Ausbaus von hochleistungsfähigen öffentlichen Telekommunikationsnetzen der nächsten Generation; Bestandsschutz; Bitstrom-Zugang; Breitbandausbau; Eigentumsrecht; FTTB-/FTTH-Ausbau; Gebot der Konfliktbewältigung; Gewinnprinzip; Hauptverteiler; Investitions- und Innovationsförderung; Investitionsleiter-Grundsatz; Kabelverzweiger; Klagebefugnis; Kompensationsregelung; Layer 2; Marktanalyse; Marktdefinition; NGA-Ausbau; NGA-Empfehlung; Privatwirtschaftlichkeitsgebot; Rechtsgrundlage; Rechtssicherheit; Regulierungsermessen; Regulierungsgrundsätze; Regulierungsverfügung; Regulierungsziele; Standardangebot; Teilnehmeranschlussleitung; Teilwiderruf; VDSL-Übertragungsstandard; Vectoring-Technik; Verfahrensstufung; Vertrauensschutz; Wettbewerbsförderung; Windhundprinzip; Zielbündel; Zugangskündigung; Zugangsverpflichtung; Zugangsverweigerung; Zugriff auf den "blanken Draht"; anlassbezogene Überprüfung; infrastrukturbasierter Wettbewerb; langfristige Sicherung des Wettbewerbs; nachfragegerechte Entbündelung; periodische Überprüfung; verfügbare Kapazität; vollständig entbündelter Zugang; öffentlich beherrschtes Unternehmen;

  • VG Köln - 22.09.2016 - AZ: VG 1 K 5885/13

  • Zitiervorschlag

    BVerwG, Urteil vom 21.09.2018 - 6 C 50.16 [ECLI:DE:BVerwG:2018:210918U6C50.16.0]

Urteil

BVerwG 6 C 50.16

  • VG Köln - 22.09.2016 - AZ: VG 1 K 5885/13

In der Verwaltungsstreitsache hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 19. September 2018
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Kraft sowie die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Heitz, Dr. Möller, Hahn und Dr. Tegethoff
am 21. September 2018 für Recht erkannt:

  1. Die Revision der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Köln vom 22. September 2016 wird zurückgewiesen.
  2. Die Klägerin trägt die Kosten des Revisionsverfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.

Gründe

I

1 Die Klägerin ist ein regional tätiges Telekommunikationsunternehmen, das eigene Glasfasernetze betreibt. Sie wendet sich gegen eine Änderung der gegenüber der Beigeladenen ergangenen Regulierungsverfügung der Bundesnetzagentur für den Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung.

2 Die überwiegend aus Kupferdoppeladern bestehenden Teilnehmeranschlussleitungen sind Teil des bundesweiten Telekommunikationsnetzes der Beigeladenen. Sie führen vom Hauptverteiler über den Kabelverzweiger und den Abschlusspunkt der Linientechnik zu den Räumlichkeiten der Endkunden. Die Beigeladene ist seit der Liberalisierung des Telekommunikationssektors verpflichtet, wegen ihrer insoweit bestehenden Marktmacht Wettbewerbern entbündelten physischen Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung zu gewähren. Zuletzt stellte die Bundesnetzagentur mit Beschluss vom 21. März 2011 (BK 3g-09/85) fest, dass die Beigeladene über beträchtliche Marktmacht auf dem bundesweiten Vorleistungsmarkt für den physischen Zugang zu Netzinfrastrukturen an festen Standorten verfügt. Auf dieser Grundlage verpflichtete sie die Beigeladene, anderen Unternehmen vollständig entbündelten Zugang zum Teilnehmeranschluss am Hauptverteiler bzw. Verteilerknoten oder einem näher an der Teilnehmeranschlusseinheit gelegenen Punkt (insbesondere Kabel- bzw. Endverzweiger) zu gewähren.

3 Seit 1999 baute die Beigeladene ihr Anschlussnetz auf der Basis des Übertragungsstandards ADSL bzw. später ADSL 2+ breitbandig aus. Zu diesem Zweck errichtete sie sog. Digital Subscriber Line Access Multiplexer (DSLAM) an den Hauptverteilern. ADSL2+ ermöglicht der Beigeladenen und den zugangsberechtigten Wettbewerbern Datenübertragungsraten von bis zu 16 Mbit/s bzw. 18 Mbit/s im Download. Hierfür reicht eine Nutzung der Teilnehmeranschlussleitung bis zu der Frequenz 2,2 MHz aus. Seit 2006 setzt die Beigeladene zudem den Übertragungsstandard VDSL bzw. VDSL2 ein, der Frequenzen oberhalb von 2,2 MHz nutzt. Hierdurch können grundsätzlich Datenübertragungsraten von bidirektional 200 Mbit/s erreicht werden. Wegen der sog. Leitungsdämpfung ist dies jedoch nur bei relativ kurzen Kupferleitungen zu realisieren. Die Beigeladene verlagerte aus diesem Grund die DSLAM zu den Kabelverzweigern vor und erschloss diese Verzweiger von den Hauptverteilern aus zusätzlich mit Glasfaserleitungen. Ausgenommen von dieser Maßnahme waren die Kabelverzweiger, die über ein maximal 550 Meter langes Hauptkabel an einen der ca. 8 000 Hauptverteiler angeschlossen sind (Nahbereichs-Kabelverzweiger). Die Nutzung von VDSL wird ferner durch das sog. Übersprechen beeinträchtigt, das bei einer parallelen Nutzung von VDSL auf Leitungen im gleichen Kabel bzw. Kabelbündel entsteht. Die mit dem Übersprechen zwischen benachbarten Teilnehmeranschlussleitungen verbundene Störung lässt sich durch die Vectoring-Technik reduzieren. Dabei werden die Störsignale, die von den jeweils anderen Leitungen auf eine Leitung in einem Kabelbündel ausgehen, vorausberechnet und durch Erzeugung eines Gegenstörsignals ausgelöscht. Hierdurch können die Datenübertragungsraten erheblich gesteigert werden. Die Vectoring-Technik kann derzeit in praktisch sinnvoller Weise nur eingesetzt werden, wenn nicht mehr als ein Betreiber berechtigt ist, im Frequenzbereich oberhalb von 2,2 MHz auf sämtliche Teilnehmeranschlussleitungen an den Einspeisepunkten für VDSL-Signale zuzugreifen.

4 Im Hinblick auf den geplanten Einsatz der Vectoring-Technik in ihrem Netz beantragte die Beigeladene im Dezember 2012 den Teilwiderruf der Verpflichtung zur Gewährung des Zugangs zur entbündelten Teilnehmeranschlussleitung am Kabelverzweiger. Nach Durchführung des Konsultations- und Konsolidierungsverfahrens änderte die Beklagte mit Beschluss vom 29. August 2013 (BK 3d-12/131) die Regulierungsverfügung vom 21. März 2011 im Wesentlichen dahingehend, dass eine "Anlage zu Ziffer I.1.1.1" (im Folgenden: Anlage) angefügt wird, nach deren Bestimmungen der Zugang zum vollständig entbündelten Teilnehmeranschluss an einem Kabelverzweiger zur Nutzung von Frequenzen oberhalb von 2,2 MHz unter bestimmten Bedingungen verweigert werden kann, um einem Betreiber die Nutzung der Vectoring-Technik zu ermöglichen. Ob hierbei die Beigeladene oder aber einer ihrer Wettbewerber zum Zuge kommt, bestimmt sich grundsätzlich danach, wer einen betroffenen Kabelverzweiger zuerst mit VDSL2-Vectoring-Technik erschließt. Unter näher geregelten Bedingungen ist die Beigeladene darüber hinaus berechtigt, den Zugang nachträglich zu verweigern. Im Fall der Ersterschließung des Kabelverzweigers durch die Beigeladene oder ein drittes Unternehmen ist dem Zugangsnachfrager an Stelle des Zugangs zur Teilnehmeranschlussleitung ein Bitstrom-Zugang auf Layer 2 an einem möglichst nah zum Kabelverzweiger gelegenen Übergabepunkt anzubieten. Die nachträgliche Zugangsverweigerung setzt unter anderem voraus, dass die Beigeladene den Kabelverzweiger mit VDSL2-Vectoring-Technik erschlossen hat, sie die Möglichkeit der Zugangsverweigerung mindestens ein Jahr im Voraus angekündigt hatte, zu diesem Zeitpunkt ein Bitstrom-Zugangsangebot vorlag, die Beigeladene im Ortsnetzkennzahlgebiet eine größere Anzahl von Kabelverzweigern mit VDSL2-Vectoring-Technik erschlossen hatte als der Zugangsnachfrager mit VDSL2- oder VDSL2-Vectoring-Technik und mindestens 75 Prozent der über den betreffenden Kabelverzweiger angeschlossenen Gebäude an mindestens einem zweiten von den Kabeln der Beigeladenen physisch getrennten leitungsgebundenen bidirektionalen öffentlichen Telekommunikationsnetz angeschlossen waren. Die nachträgliche Zugangsverweigerung ist ferner unter bestimmten Voraussetzungen unzulässig. Bei einer nachträglichen Zugangsverweigerung muss die Beigeladene auf Verlangen des Zugangsnachfragers zudem den Bitstrom an dem betreffenden oder einem anderen vom Zugangsnachfrager erschlossenen Kabelverzweiger übergeben.

5 Zur Begründung der Entscheidung führte die Beschlusskammer im Wesentlichen aus: Rechtsgrundlage für die Änderung der Regulierungsverfügung seien § 13 Abs. 1, § 21 Abs. 1 und Abs. 3 Nr. 2 und § 23 Abs. 1 TKG. Der Einsatz der Vectoring-Technik sei als Ausbau eines Netzes der nächsten Generation im Sinne des § 2 Abs. 2 Nr. 5 TKG zu qualifizieren. Soweit die Zugangsverpflichtung an einem von der Beigeladenen oder einem Wettbewerber mit Vectoring-Technik erschlossenen Kabelverzweiger unter den in der Regulierungsverfügung näher bestimmten Bedingungen in Bezug auf die Nutzung von Frequenzen oberhalb von 2,2 MHz aufgehoben werde, könne die hiermit verbundene Wettbewerbseinschränkung durch die Verpflichtung ausgeglichen werden, ersatzweise einen Layer 2-Bitstrom-Zugang anzubieten. Mit Rücksicht auf ihr Eigentumsrecht sei der Beigeladenen unter bestimmten Bedingungen darüber hinaus auch die Möglichkeit einer nachträglichen Zugangsverweigerung einzuräumen. Die darin liegende Wettbewerbsbeeinträchtigung werde unter anderem dadurch abgemildert, dass sich diese Möglichkeit auf Gebiete beschränke, in denen die meisten Nutzer Angebote einer parallelen Infrastruktur nachfragen könnten.

6 Das Verwaltungsgericht hat die Anfechtungsklage der Klägerin gegen den Beschluss der Beklagten vom 29. August 2013 abgewiesen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Der teilweise Widerruf der Zugangsverpflichtungen habe auf § 13 Abs. 1 Satz 1 TKG gestützt werden können. Der Regelung des § 14 TKG sei nicht zu entnehmen, dass jede Änderung der Regulierungsverfügung eine erneute Marktdefinition und -analyse voraussetze. Es reiche aus, dass eine solche als Grundlage der abgeänderten Regulierungsverfügung vom 21. März 2011 vorliege, deren dreijähriger Geltungszeitraum noch nicht abgelaufen sei und die die Regulierungsbedürftigkeit des Marktes feststelle. Dem Erfordernis, den Widerruf innerhalb einer angemessenen Frist vorher anzukündigen, sei mit der Veröffentlichung des Konsultationsentwurfs vier Monate vor Erlass der Regulierungsverfügung genügt. Die Beklagte sei auch ohne gesonderte Rechtsgrundlage berechtigt gewesen, die Wettbewerber der Beigeladenen, die einen Kabelverzweiger erschlossen hätten oder dies beabsichtigten, zu verpflichten, anderen Zugangsnachfragern Bitstrom entsprechend dem Standardangebot anzubieten; denn hierbei handele es sich lediglich um die Modifikation des Zugangsanspruchs dieser Wettbewerber.

7 Die Beklagte habe ihr Regulierungsermessen abwägungsfehlerfrei ausgeübt. Zugangsrechte bestünden nur im Rahmen der Regulierungsverfügungen und seien wegen des in § 14 Abs. 2 TKG geregelten Erfordernisses der Überprüfung zeitlich beschränkt. Durch die strengen Voraussetzungen der nachträglichen Zugangsverweigerung, die Möglichkeiten, eine Kündigung abzuwenden und den ersatzweise anzubietenden Bitstrom-Zugang seien die Rechte der investierenden Zugangsnachfrager hinreichend geschützt. Das Regulierungsziel der Beschleunigung des Ausbaus von hochleistungsfähigen öffentlichen Telekommunikationsnetzen der nächsten Generation sei fehlerfrei berücksichtigt worden. Die Beklagte habe sich mit den wettbewerblichen Folgen auseinandergesetzt. Sie habe die in die Abwägung eingestellten Belange auch fehlerfrei gewichtet. Die Einschränkung der Zugangsverpflichtung sei verhältnismäßig. Sie sei geeignet, das Regulierungsziel des § 2 Abs. 2 Nr. 5 TKG zu erreichen. Durch die Vectoring-Technik werde der Ausbau hochleistungsfähiger Netze der nächsten Generation beschleunigt. Die Beschränkung der Zugangsverpflichtung sei auch erforderlich, um das Potenzial der Vectoring-Technik nutzen zu können. Das von der Beklagten vor allem berücksichtigte Kriterium der Rechtssicherheit habe überragende Bedeutung bei Investitionsentscheidungen zum Netzausbau. Die von der Klägerin vorgeschlagenen freiwilligen Lösungen seien nicht praktikabel.

8 Mit der vom Verwaltungsgericht zugelassenen Revision verfolgt die Klägerin ihr Aufhebungsbegehren weiter. Der angefochtene Beschluss lasse sich nicht auf § 13 Abs. 1 TKG stützen; denn die anlassbezogene Überprüfung einer Regulierungsverfügung während einer laufenden Regulierungsperiode sei nur unter den Voraussetzungen des § 14 Abs. 1 TKG möglich und erfordere eine neue Marktanalyse. Das regulierte Unternehmen sei weder berechtigt, vor Ablauf der dreijährigen Regulierungsperiode die Änderung einer Regulierungsverfügung zu beantragen, noch habe es insoweit einen Anspruch auf fehlerfreie Ermessensentscheidung. Der angefochtene Beschluss sei auch materiell-rechtlich rechtswidrig. Er fördere entgegen Art. 87f GG und den Zielen des Telekommunikationsgesetzes eine Monopolisierung von Infrastrukturen marktmächtiger Unternehmen. Das Verwaltungsgericht habe den Bedeutungsgehalt des in § 2 Abs. 2 Nr. 5 TKG genannten Regulierungsziels der Beschleunigung des Ausbaus von hochleistungsfähigen öffentlichen Telekommunikationsnetzen der nächsten Generation verkannt. Der Einsatz der Vectoring-Technik sei vor allem in den Regionen mit hoher Bevölkerungsdichte vorgesehen, um die Wettbewerbsfähigkeit der Beigeladenen gegenüber den Kabelnetzbetreibern zu stärken. Zur Förderung von Investitionen und Innovationen im Bereich neuer und verbesserter Infrastrukturen im Sinne des Regulierungsgrundsatzes nach § 2 Abs. 3 Nr. 4 TKG könne die Vectoring-Technik nicht beitragen, weil hierdurch lediglich die vorhandenen Teilnehmeranschlussleitungen durch Aufrüstung der bereits für VDSL erschlossenen Kabelverzweiger anders beschaltet würden. Ferner hätte die Gefahr einer Verzögerung des alternativen Breitbandausbaus mit Glasfasern bis an das Gebäude oder die Wohnung (FTTB-/FTTH-Ausbau) und damit einer Schwächung des Infrastrukturwettbewerbs in die Abwägung eingestellt werden müssen. Der Gedanke der Investitionsleiter, der aus dem in § 21 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 TKG genannten Belang der langfristigen Sicherung des Wettbewerbs folge, sei nicht hinreichend berücksichtigt worden. Die Beklagte stelle das in § 2 Abs. 2 Nr. 5 TKG genannte Regulierungsziel als "Superregulierungsziel" über alle anderen Belange. Durch die Ausgestaltung der Voraussetzungen für die nachträgliche Zugangsverweigerung werde die Beigeladene gegenüber den Wettbewerbern in sachlich nicht gerechtfertigter Weise bevorteilt.

9 Die Beklagte und die Beigeladene verteidigen das Urteil des Verwaltungsgerichts gegen die Angriffe der Revision und beantragen deren Zurückweisung.

II

10 Die Revision der Klägerin ist unbegründet und daher zurückzuweisen (§ 144 Abs. 2 VwGO). Das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts beruht nicht auf der Verletzung revisiblen Rechts (§ 137 Abs. 1 VwGO). Das Verwaltungsgericht hat die zulässige (1.) Klage gegen den Beschluss der Beklagten vom 29. August 2013 zu Recht abgewiesen; dieser ist ohne zusätzliche Einschränkungen durch § 14 TKG zutreffend auf die Rechtsgrundlage des § 13 Abs. 1 TKG gestützt worden (2.), erweist sich in formeller Hinsicht als rechtmäßig (3.) und ist materiell-rechtlich weder im Hinblick auf die zugrunde liegende Marktdefinition und Marktanalyse noch die Ausübung des Regulierungsermessens zu beanstanden (4.).

11 1. Entgegen der Auffassung der Beigeladenen ist die Anfechtungsklage nicht mangels Klagebefugnis oder wegen fehlenden Rechtsschutzbedürfnisses unzulässig.

12 a) Nach § 42 Abs. 2 VwGO ist die Klage, soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist, nur zulässig, wenn der Kläger geltend macht, durch den Verwaltungsakt oder seine Ablehnung oder Unterlassung in seinen Rechten verletzt zu sein. Da die Klägerin nicht Adressatin der von ihr angefochtenen Regulierungsverfügung ist, setzt ihre Klagebefugnis voraus, dass sie sich auf eine öffentlich-rechtliche Norm stützen kann, die nach dem in ihr enthaltenen Entscheidungsprogramm (zumindest auch) sie als Dritte schützt.

13 Die Bundesnetzagentur hat die Regulierungsverfügung vom 29. August 2013 auf § 13 Abs. 1, § 21 Abs. 1 und 3 Nr. 2 und § 23 Abs. 1 des Telekommunikationsgesetzes vom 22. Juni 2004 (BGBl. I S. 1190) - TKG - in der zuletzt durch Gesetz vom 7. August 2013 (BGBl. I S. 3154) geänderten Fassung gestützt. Zwar ist von den Bestimmungen, die die Beschlusskammer herangezogen hat, § 13 TKG für sich genommen nicht drittschützend. Etwas anderes gilt jedoch nach der Rechtsprechung des Senats für die Vorschrift des § 21 TKG. Diese Norm vermittelt Drittschutz vor allem dann, wenn ein Wettbewerber mit der Verpflichtungsklage die Aufnahme weiterer Zugangsverpflichtungen in die gegenüber dem regulierten Unternehmen ergangene Regulierungsverfügung erstrebt (BVerwG, Urteile vom 28. November 2007 - 6 C 42.06 - BVerwGE 130, 39 Rn. 13 ff., vom 12. Juni 2013 - 6 C 10.12 - Buchholz 442.066 § 21 TKG Nr. 3 Rn. 17 und vom 11. Dezember 2013 - 6 C 23.12 - Buchholz 442.066 § 21 TKG Nr. 4 Rn. 16). Wegen der Vergleichbarkeit der Interessenlage ist die drittschützende Wirkung von § 21 TKG aber auch für die Konstellation der Anfechtungsklage zu bejahen, wenn ein Wettbewerber mit dieser Klage - zumindest auch - die Bedingungen des von ihm genutzten Zugangs zum Netz des regulierten Unternehmens verbessern und nicht lediglich mittelbare Nachteile für eine von diesem Zugang unabhängige Wettbewerbsposition abwehren will (vgl. BVerwG, Urteil vom 11. Dezember 2013 - 6 C 24.12 - NVwZ 2014, 942 Rn. 27 ff.). So verhält es sich hier. Denn selbst wenn die Klägerin unter anderem auch eine Verschlechterung ihrer Wettbewerbsposition durch die angefochtene Regulierungsverfügung befürchtet, weil Investitionen sich in Zukunft weniger auf den von ihr betriebenen FTTB-/FTTH-Ausbau, sondern vielmehr auf den Einsatz der Vectoring-Technik konzentrieren würden, ist ihr Rechtsschutzbegehren jedenfalls auch darauf gerichtet, in den noch nicht vom FTTB-/FTTH-Ausbau erfassten Gebieten entbündelten Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung zu erhalten, um auf diesem Wege - gegebenenfalls als Zwischenstufe - wie bisher Endkundenprodukte ohne Inanspruchnahme jedweder aktiven Technik der Beigeladenen anbieten zu können.

14 Im Hinblick auf das Vorbringen der Beigeladenen ist in diesem Zusammenhang klarzustellen, dass die in den Schutzzweck des § 21 TKG einbezogenen Unternehmen ein subjektives öffentliches Recht darauf haben, dass die Bundesnetzagentur über den geltend gemachten Anspruch auf Zugang zu dem Netz des regulierten Unternehmens in abwägungsfehlerfreier Ausübung ihres Regulierungsermessens entscheidet. Dieses Recht ist nicht auf die gerechte Abwägung der jeweiligen individuellen Belange dieser Unternehmen beschränkt, sondern umfasst eine einheitliche Gesamtabwägung, in die alle für und gegen die Zugangsgewährung sprechenden öffentlichen und privaten Interessen mit dem ihnen zukommenden Gewicht einzustellen sind. Dies hat der Senat in seiner Rechtsprechung zum Regulierungsermessen bisher ohne weiteres vorausgesetzt. Vor diesem Hintergrund ist die Klägerin entgegen der Auffassung der Beigeladenen auch nicht daran gehindert, mit der Klage geltend zu machen, die Beschlusskammer habe in der Abwägung den Bedeutungsgehalt von Vorschriften verkannt, die - wie § 2 Abs. 2 Nr. 5 TKG - ausschließlich dem öffentlichen Interesse dienen.

15 b) Die Klagebefugnis ist nicht - wie von der Beigeladenen geltend gemacht - ausgeschlossen, weil die Klägerin als ein von der öffentlichen Hand beherrschtes gemischt-wirtschaftliches Unternehmen nach Art. 87f Abs. 2 Satz 1 GG gehindert wäre, Telekommunikationsdienstleistungen für die Öffentlichkeit anzubieten. Dieser Ansatz geht fehl, selbst wenn man unterstellt, dass das Vorbringen der Beigeladenen zutrifft, Gesellschafter der Klägerin seien verschiedene Stadtwerke, die sich jeweils zu 100% im kommunalen Besitz befänden. Nach Art. 87f Abs. 2 Satz 1 GG werden Dienstleistungen im Sinne des Absatzes 1, also Dienstleistungen im Bereich des Postwesens und der Telekommunikation, als privatwirtschaftliche Tätigkeiten durch die aus dem Sondervermögen Deutsche Bundespost hervorgegangenen Unternehmen und durch andere private Anbieter erbracht. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts verweist der Begriff der Privatwirtschaftlichkeit im Sinne dieser Bestimmung auf eine am Gewinnprinzip orientierte Betätigung (BVerfG, Beschluss vom 7. Oktober 2003 - 1 BvR 1712/01 - BVerfGE 108, 370 <393>). Solange die privatwirtschaftliche Entscheidungsautonomie und die Ausrichtung am Gewinnprinzip gewährleistet sind, können folglich auch öffentliche oder von der öffentlichen Hand beherrschte gemischt-wirtschaftliche Unternehmen andere private Anbieter im Sinne des Art. 87f Abs. 2 Satz 1 GG sein (vgl. Möstl, in: Maunz/Dürig, GG, Stand: April 2018, Art. 87f Rn. 59 ff.; Kühling, in: Bonner Kommentar zum GG, Stand: August 2018, Art. 87f Rn. 134; Uerpmann-Wittzack, in: von Münch/Kunig, GG, 6. Aufl. 2012, Band 2, Art. 87f Rn. 13; Ruge, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Hennecke, GG, 14. Aufl. 2018, Art. 87f. Rn. 23; Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, 15. Aufl. 2018, Art. 87f Rn. 4).

16 Die Gegenansicht, derzufolge es dem Staat unabhängig von der Organisationsform grundsätzlich verwehrt ist, Telekommunikationsdienstleistungen zu erbringen (vgl. Bullinger/Mestmäcker, Multimediadienste, 1997, S. 83; Müller-Terpitz, NWVBl. 1999, 292 <293 f.>; Mayen, in: Berliner Kommentar zum GG, Stand: Januar 2017, Band 4, Art. 87f Rn. 213; Gersdorf, AfP 1998, 470 <472, 475>), überdehnt das in Art. 87f Abs. 2 GG verankerte Privatwirtschaftlichkeitsgebot. Sie kann auch nicht auf die Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts zur Grundrechtsbindung öffentlicher und von der öffentlichen Hand beherrschter Unternehmen gestützt werden. Nach dieser Rechtsprechung fehlt juristischen Personen des Privatrechts, deren Anteile sich ausschließlich in den Händen des Staates befinden oder an denen der Staat mehr als 50 % der Anteile hält, zwar die Grundrechtsfähigkeit im Hinblick auf materielle Grundrechte; diese Unternehmen sind vielmehr der Grundrechtsbindung unterworfen (BVerfG, Urteil vom 7. November 2017 - 2 BvE 2/11 - NVwZ 2018, 51 Rn. 243 unter Verweis auf Urteil vom 22. Februar 2011 - 1 BvR 699/06 - BVerfGE 128, 226 <246 f.>). Das Bundesverfassungsgericht hat jedoch betont, dass die öffentliche Hand durch diese Grundrechtsbindung nicht daran gehindert wird, in adäquater und weithin gleichberechtigter Weise wie Private die Handlungsinstrumente des Zivilrechts für ihre Aufgabenwahrnehmung zu nutzen und auch sonst am privaten Wirtschaftsverkehr teilzunehmen (BVerfG, Urteil vom 22. Februar 2011 - 1 BvR 699/06 - a.a.O. S. 248). Da die Wettbewerbsordnung des einfachen Rechts grundsätzlich für alle Unternehmen gleichermaßen und in gleicher Auslegung gelte, ergäben sich aus der fehlenden Grundrechtsberechtigung kaum wettbewerbliche Nachteile für staatlich beherrschte Unternehmen (BVerfG, Urteil vom 7. November 2017 - 2 BvE 2/11 - a.a.O. Rn. 274).

17 Die Annahme, der Verfassungsgeber habe für den Bereich der Telekommunikation eine vom allgemeinen Wirtschaftsverkehr abweichende Sonderregelung treffen wollen, die Unternehmen bei überwiegender Beteiligung der öffentlichen Hand vom Wettbewerb ausschließt, findet im Wortlaut des Art. 87f Abs. 2 Satz 1 GG keine Stütze. Sie wird auch durch die Gesetzesmaterialien (BT-Drs. 12/7269 S. 4 f.) nicht belegt. Diesen lässt sich nur entnehmen, dass der Verfassungsgeber auch im Bereich der Telekommunikation in grundsätzlicher Abkehr von dem System der Verwaltungsmonopole das Wettbewerbsprinzip einführen wollte. Vorbehaltlich der in § 87f Abs. 1 GG begründeten Universaldienstgewährleistung wurde eine möglichst weitgehende Angleichung an diejenigen Verhältnisse angestrebt, die im wettbewerblich geprägten privaten Wirtschaftsverkehr allgemein vorherrschen. Dass der Verfassungsgeber das Ziel verfolgt haben sollte, über die Herstellung und Gewährleistung eines funktionsfähigen Wettbewerbs hinaus ein Teilnahmeverbot an diesem Wettbewerb für öffentliche Unternehmen aufzustellen, ist auch deshalb nicht plausibel, weil dies das Ziel der Marktöffnung konterkariert hätte. Denn der Marktzutritt finanzstarker Unternehmen der öffentlichen Hand kann dazu beitragen, den durch die Marktmacht der aus dem Sondervermögen Deutsche Bundespost hervorgegangenen ehemaligen Monopolunternehmen beschränkten Wettbewerb zu beleben (vgl. Kühling, in: Bonner Kommentar zum GG, Stand: August 2018, Art. 87f Rn. 129; ebenso bereits Trute, VVDStRL 57, 216 <227>). Das Bundesverfassungsgericht ist denn auch in anderem Zusammenhang ohne weiteres davon ausgegangen, dass keine verfassungsrechtlichen Einwände gegen ein Engagement der Kommunen im Post- und Telekommunikationsmarkt bestehen (BVerfG, Kammerbeschluss vom 7. Januar 1999 - 2 BvR 929/97 - NVwZ 1999, 520).

18 Dass die Aktivitäten der Klägerin im Bereich der Telekommunikation in tatsächlicher Hinsicht den Anforderungen des in Art. 87f Abs. 2 GG verankerten Privatwirtschaftlichkeitsgebots genügen, kann der Senat ohne weitere Ermittlungen unterstellen. Die Klägerin ist seit vielen Jahren als Telekommunikationsunternehmen tätig. Anhaltspunkte dafür, dass sie sich bei der Erbringung von Telekommunikationsdienstleistungen - etwa aufgrund von landeskommunalrechtlichen Vorgaben - nicht am Gewinnprinzip, sondern vorwiegend am Gemeinwohl orientiert, sind weder im Verfahren vorgetragen worden noch sonst erkennbar.

19 c) Der Klägerin fehlt auch nicht das Rechtsschutzbedürfnis. Sie muss sich nicht auf eine Verpflichtungsklage mit dem Ziel einer Verpflichtung der Beigeladenen zu einer für sie vorteilhafteren Ausgestaltung des Zugangsregimes für Frequenzen oberhalb von 2,2 MHz verweisen lassen. Denn die von ihr begehrte uneingeschränkte Zugangsverpflichtung zum Teilnehmeranschluss folgt aus der bestandskräftigen Regulierungsverfügung vom 21. März 2011. Bei einem Erfolg der Anfechtungsklage würde die die Klägerin begünstigende frühere Rechtslage wieder aufleben.

20 2. Die Auffassung der Revision, die Regulierungsverfügung hätte nicht auf § 13 Abs. 1 TKG gestützt werden dürfen, da sich die Voraussetzungen, unter denen eine Regulierungsverfügung vor Ablauf des in § 14 Abs. 2 TKG bestimmten regelmäßigen Überprüfungszeitraums geändert werden könne, nur aus § 14 Abs. 1 TKG ergäben, findet in den genannten Vorschriften keine Grundlage.

21 a) Dem Wortlaut des § 13 Abs. 1 TKG ist kein Anhaltspunkt dafür zu entnehmen, dass eine Regulierungsverfügung mit dem Ziel der Änderung oder des Widerrufs der in der Vorschrift genannten Verpflichtungen nur unter den in § 14 TKG genannten Voraussetzungen erlassen werden darf, d.h. entweder nach dem Bekanntwerden von Tatsachen, die die Annahme rechtfertigen, dass die Ergebnisse der Marktdefinition und Marktanalyse nicht mehr den tatsächlichen Marktgegebenheiten entsprechen (§ 14 Abs. 1 TKG), oder nach Ablauf einer - ausnahmsweise verlängerbaren (§ 14 Abs. 2 Satz 2 bis 4 TKG) - Frist von drei Jahren nach Erlass einer vorherigen Regulierungsverfügung im Zusammenhang mit diesem Markt (§ 14 Abs. 2 Satz 1 TKG). Als zwingende Voraussetzungen für den Erlass einer Regulierungsverfügung werden in § 13 Abs. 1 Satz 1 TKG lediglich das Vorliegen einer Marktanalyse nach § 11 TKG sowie - im Fall beträchtlicher Auswirkungen auf den betreffenden Markt - die Einhaltung des Verfahrens nach § 12 Abs. 1 und 3 TKG genannt. Bei Auswirkungen auf den Handel zwischen den Mitgliedstaaten ist nach § 13 Abs. 1 Satz 2 TKG vorbehaltlich einer durch die Kommission zu erteilenden Ausnahme zudem das Verfahren nach § 12 Abs. 2 Nr. 1, 2 und 4 sowie Abs. 3 TKG einzuhalten. Für den Widerruf kommt nach § 13 Abs. 1 Satz 3 TKG das Erfordernis einer vorherigen Ankündigung binnen angemessener Frist hinzu. Die übrigen Voraussetzungen einer Regulierungsverfügung hängen nach dem Wortlaut des § 13 Abs. 1 Satz 1 TKG von den jeweiligen Verpflichtungen ab und ergeben sich demnach aus den in Bezug genommenen Vorschriften der §§ 19, 20, 21, 23, 24, 30, 39 TKG oder des § 42 Abs. 4 Satz 3 TKG. § 14 TKG wird in § 13 TKG hingegen nicht erwähnt.

22 b) Die systematische Auslegung führt zu keinem anderen Ergebnis. Auch aus § 14 TKG ergibt sich nicht, dass die Bundesnetzagentur eine Regulierungsverfügung nur unter den in dieser Vorschrift genannten Voraussetzungen widerrufen oder ändern darf. Während es sich bei § 13 TKG um die zentrale Befugnisnorm für den Erlass von Regulierungsverfügungen handelt, wird die Bundesnetzagentur durch § 14 TKG ausschließlich verpflichtet. Die Vorschrift regelt, in welchen Fällen eine Regulierungsverfügung - zusammen mit der Marktdefinition und Marktanalyse - zwingend überprüft werden muss. Hierbei ist - wie bereits erwähnt - zwischen der anlassbezogenen Überprüfung (§ 14 Abs. 1 Satz 1 TKG) und der Regelüberprüfung (§ 14 Abs. 2 TKG) zu unterscheiden. Auf erstere finden die Regelungen der §§ 10 bis 13 TKG entsprechende Anwendung. § 14 Abs. 1 Satz 1 TKG enthält also - neben der Pflicht zur Überprüfung von Marktdefinition, Marktanalyse und Regulierungsverfügung - eine Rechtsfolgenverweisung auf § 13 TKG: Werden der Bundesnetzagentur Tatsachen im Sinne der Vorschrift bekannt, kann sie unter den in § 13 Abs. 1 TKG genannten weiteren Voraussetzungen einer vorherigen Marktdefinition und Marktanalyse und gegebenenfalls der Durchführung eines Konsultations- und Konsolidierungsverfahrens eine Regulierungsverfügung mit dem in § 13 Abs. 1 Satz 1 TKG vorstrukturierten Inhalt erlassen. Die Regelung einer Verpflichtung der Bundesnetzagentur, bei Vorliegen bestimmter Voraussetzungen oder innerhalb bestimmter Fristen Marktdefinition, Marktanalyse und Regulierungsverfügung gemeinsam zu überprüfen, führt für sich genommen jedoch nicht zu einem Verbot der isolierten Überprüfung der Regulierungsverfügung in von der Regelung nicht erfassten Fällen. Anders als die Vorschriften der §§ 10 und 11 TKG, die die Möglichkeit einer Änderung der Ergebnisse der Verfahren der Marktdefinition bzw. Marktanalyse nicht vorsehen, so dass diese nur auf § 14 TKG gestützt werden kann, berechtigt § 13 TKG die Bundesnetzagentur in Bezug auf die Regulierungsverfügung ausdrücklich auch zu Entscheidungen über eine Änderung. Gegen eine isolierte Überprüfung der Regulierungsverfügung spricht schließlich auch nicht, dass nach § 13 Abs. 5 TKG die dort genannten Entscheidungen über die Auferlegung von Regulierungsverpflichtungen mit den Ergebnissen der Verfahren nach den §§ 10 und 11 TKG als einheitlicher Verwaltungsakt ergehen. Diese Regelung soll nur ausschließen, dass die Marktdefinition und Marktanalyse gesondert angefochten werden.

23 Dass eine Regulierungsverfügung auch in anderen als den in § 14 Abs. 1 und 2 TKG geregelten Fällen geändert werden kann, steht entgegen der Auffassung der Klägerin auch mit dem in § 2 Abs. 3 Nr. 1 TKG geregelten Regulierungsgrundsatz in Einklang. Danach hat die Bundesnetzagentur die Vorhersehbarkeit der Regulierung dadurch zu fördern, dass sie über angemessene Überprüfungszeiträume ein einheitliches Regulierungskonzept beibehält. Die Ausrichtung der Regulierung an längerfristig konstanten Regulierungskonzepten, zu deren Umsetzung § 15a TKG nähere Regelungen enthält, soll im Einklang mit Art. 8 Abs. 5 Buchst. a der Rahmenrichtlinie (Richtlinie 2002/21/EG in der Fassung der Änderungsrichtlinie 2009/140/EG) zwar der Erhöhung der Planungssicherheit vor allem im Zusammenhang der Infrastrukturinvestitionen dienen (vgl. Cornils, in: Geppert/Schütz, Beck'scher TKG-Kommentar, 4. Aufl. 2013, § 2 Rn. 78; Gärditz, in: Scheurle/Mayen, TKG, 3. Aufl. 2018, § 2 Rn. 49). Zwischen der Frage, ob sich die Änderung einer Regulierungsverfügung noch innerhalb eines von der Bundesnetzagentur verfolgten einheitlichen Regulierungskonzepts hält, und den in § 14 Abs. 1 und 2 TKG geregelten Voraussetzungen der gemeinsamen Überprüfung von Marktdefinition, Marktanalyse und Regulierungsverfügung besteht jedoch kein normativer Zusammenhang.

24 c) Die Annahme, eine Regulierungsverfügung könne nur unter den in § 14 Abs. 1 und 2 TKG abschließend geregelten Voraussetzungen geändert werden, lässt sich auch nicht auf die historische Auslegung stützen. In der ursprünglichen Fassung der Norm im Telekommunikationsgesetz aus dem Jahr 2004 war allein die Überprüfung der Marktdefinition und Marktanalyse geregelt. Die Einbeziehung der Regulierungsverfügung im Sinne von § 13 TKG in die Vorgaben für die Regulierungszyklen im Rahmen der Gesetzesnovelle 2012 wurde mit dem Verweis in Art. 16 Abs. 6 Satz 1 der Rahmenrichtlinie auf Art. 16 Abs. 3 und 4 der Richtlinie begründet, die sich ebenfalls mit der Auferlegung von Abhilfemaßnahmen befassen. Dabei geht die Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung davon aus, dass Art. 16 Abs. 6 der Rahmenrichtlinie in Bezug auf die Durchführung der Analyse des relevanten Marktes und die Notifizierung des Maßnahmeentwurfs gemäß Art. 7 der Rahmenrichtlinie nur Höchstfristen festlegt und deshalb der Regelung zur anlassbezogenen Überprüfung von Marktdefinition und Marktanalyse in § 14 Abs. 1 Satz 1 TKG nicht entgegensteht (BT-Drs. 17/5707 S. 55). Hieraus wird deutlich, dass durch die Gesetzesänderung lediglich sichergestellt werden sollte, dass auch die nach § 13 TKG erlassenen Regulierungsverfügungen, mit denen Abhilfemaßnahmen auferlegt werden, spätestens innerhalb der im Gesetz bestimmten Fristen zusammen mit der zugrunde liegenden Marktdefinition und Marktanalyse einer Überprüfung unterzogen werden. Anhaltspunkte für die Annahme, dass Änderungen einer Regulierungsverfügung vor Ablauf der genannten Fristen bzw. unabhängig von der anlassbezogenen Überprüfung von Marktdefinition und Marktanalyse ausgeschlossen werden sollten, sind den Gesetzesmaterialien nicht zu entnehmen.

25 d) Dass die Änderung einer Regulierungsverfügung unabhängig von der - periodischen oder anlassbezogenen - Überprüfung der Marktdefinition und Marktanalyse möglich ist, wird durch die teleologische Auslegung bestätigt.

26 Wie der Senat bereits früher ausgeführt hat, dient das im Telekommunikationsgesetz geregelte System der zeitabschnittsweisen Auferlegung individueller Verpflichtungen dazu, eine Überregulierung zu vermeiden und je nach dem Stand der Marktverhältnisse den schrittweisen Abbau von Regulierung anzustoßen (BVerwG, Urteile vom 14. Dezember 2011 - 6 C 36.10 - Buchholz 442.066 § 30 TKG Nr. 5 Rn. 34 und vom 11. Dezember 2013 - 6 C 24.12 - NVwZ 2014, 942 Rn. 85). Hierdurch wird der in Art. 8 Abs. 2 und 4 der Zugangsrichtlinie (Richtlinie 2002/19/EG in der Fassung der Änderungsrichtlinie 2009/140/EG) vorgegebenen Beschränkung auf erforderliche und angemessene Regulierungsmaßnahmen sowie dem Umstand Rechnung getragen, dass die Auferlegung regulatorischer Verpflichtungen in die Grundrechte des regulierten Unternehmens aus Art. 12 und Art. 14 GG eingreift und deshalb auch in zeitlicher Hinsicht dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz gerecht werden muss.

27 § 14 TKG fügt sich in dieses System ein. Der Vorschrift ist zwar zu entnehmen, dass die einmal getroffene Feststellung der Regulierungsbedürftigkeit eines Marktes auch für Zwecke etwaiger ergänzender regulatorischer Maßnahmen "stabil" bleibt, solange sich die Verhältnisse nicht grundlegend gewandelt haben, die der Marktdefinition und Marktanalyse zugrunde liegen (BVerwG, Urteil vom 14. Dezember 2011 - 6 C 36.10 - Buchholz 442.066 § 30 TKG Nr. 5 Rn. 15). Hieraus folgt jedoch nicht, dass auch die aufgrund dieser Feststellung auferlegten Regulierungsverpflichtungen unverändert bleiben müssen, bis das Ergebnis einer neuen Marktdefinition und Marktanalyse vorliegt. Eine Regulierungsverfügung kann deshalb auf der Grundlage des § 13 Abs. 1 TKG auch dann geändert oder widerrufen werden, wenn die in § 14 Abs. 1 und 2 TKG geregelten Voraussetzungen der zwingenden - periodischen oder anlassbezogenen - Überprüfung von Marktdefinition, Marktanalyse und Regulierungsverfügung nicht vorliegen.

28 e) Rechtsfehlerfrei ist schließlich auch die Annahme des Verwaltungsgerichts, die Beklagte habe die Auferlegung von Verpflichtungen in Bezug auf Zugangsnachfrager, die einen Kabelverzweiger mit der VDSL2-Vectoring-Technik erschlossen haben oder dies beabsichtigen, auf § 13 Abs. 1 i.V.m. § 21 Abs. 1 und 3 TKG stützen können. Bei der in Ziffer 11 i.V.m. Ziffer 3 Buchst. c und Ziffer 4 Buchst. c der Anlage geregelten Verpflichtung, anderen Zugangsnachfragern Bitstrom entsprechend dem Standardangebot anzubieten, handelt es sich nicht um eine Maßnahme der Marktregulierung im Sinne des § 9 Abs. 2 TKG, sondern um die Ausgestaltung eines nun exklusiven Zugangsanspruchs der Wettbewerber zu den im Eigentum der Beigeladenen stehenden Teilnehmeranschlussleitungen.

29 3. Das Verwaltungsgericht hat den angefochtenen Beschluss zu Recht nicht als formell rechtswidrig beanstandet. Weder fehlt es - wie von der Revision gerügt - an einem Antragsrecht der Beigeladenen (a) noch an der Ankündigung des Widerrufs innerhalb einer angemessenen Frist (b).

30 a) Die Beigeladene war berechtigt, einen Antrag auf Änderung der ihr mit der Regulierungsverfügung vom 21. März 2011 auferlegten Verpflichtungen zu stellen. Zwar ist in der Rechtsprechung des Senats geklärt, dass betroffene Unternehmen nach § 14 Abs. 1 TKG kein Antragsrecht im Zusammenhang mit der Marktdefinition und Marktanalyse und ihrer Überprüfung haben (BVerwG, Urteil vom 28. November 2007 - 6 C 42.06 - BVerwGE 130, 39 Rn. 19 f.). Wie ausgeführt, ist die Änderung einer Regulierungsverfügung jedoch nicht nur unter den in § 14 TKG genannten Voraussetzungen, sondern auf der Grundlage des § 13 Abs. 1 TKG auch in solchen Fällen zulässig, in denen die Regulierungsbehörde bei unveränderter Regulierungsbedürftigkeit des betreffenden Marktes aufgrund neuer Erkenntnisse zu einer anderen Beurteilung der Geeignetheit und Erforderlichkeit einer bestimmten Regulierungsverpflichtung gelangt. Da § 13 Abs. 1 TKG für die Entscheidung, ob und gegebenenfalls wann ein auf die Änderung der Regulierungsverfügung gerichtetes Verwaltungsverfahren durchgeführt wird, keine Vorgaben enthält, hat die Bundesnetzagentur hierüber gemäß § 22 Satz 1 VwVfG grundsätzlich nach pflichtgemäßem Ermessen zu entscheiden. Auslöser für die Einleitungsentscheidung können gerade auch ein Antrag des regulierten Unternehmens auf Änderung der Regulierungsverfügung und die der Behörde in diesem Zusammenhang unterbreiteten Tatsachen sein.

31 Das der Bundesnetzagentur bei der Entscheidung über die Einleitung des Änderungsverfahrens eingeräumte Ermessen ist nach allgemeinen verwaltungsverfahrensrechtlichen Grundsätzen im Sinne einer Verpflichtung zur Verfahrenseinleitung auf Null reduziert, wenn das zu vollziehende materielle Recht dem antragstellenden Unternehmen einen Anspruch auf ein bestimmtes Handeln oder jedenfalls auf ermessensfehlerfreie Entscheidung einräumt (vgl. Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 19. Aufl. 2018, § 22 Rn. 23, 25; Schmitz, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 22 Rn. 6, 10; Ziekow, VwVfG, 3. Aufl. 2013, § 22 Rn. 2). So verhält es sich hier; denn ein Anspruch der Beigeladenen auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über den Widerruf oder die Änderung der ihr auferlegten Regulierungsverfügung ergibt sich - ohne dass es auf die von der Revision problematisierte Frage einer analogen Anwendung des § 49 VwVfG ankommt - jedenfalls aus Art. 12 Abs. 1 GG bzw. Art. 2 Abs. 1 GG.

32 b) Rechtsfehlerfrei hat das Verwaltungsgericht angenommen, dass dem in § 13 Abs. 1 Satz 3 TKG geregelten Erfordernis, den Widerruf von Verpflichtungen den betroffenen Unternehmen innerhalb einer angemessenen Frist vorher anzukündigen, mit der Veröffentlichung des Konsultationsentwurfs vier Monate vor Erlass der Regulierungsverfügung genügt worden ist.

33 Aus der Empfehlung der Kommission vom 20. September 2010 (2010/572/EU) über den regulierten Zugang zu Zugangsnetzen der nächsten Generation - NGA-Empfehlung - (ABl. L 251 S. 35) ergibt sich keine andere Beurteilung. Soweit die nationalen Regulierungsbehörden gemäß Nr. 39 Satz 2 der NGA-Empfehlung dafür sorgen sollen, dass alternative Betreiber - gegebenenfalls unter Berücksichtigung nationaler Gegebenheiten - spätestens fünf Jahre vor der Außerbetriebnahme von Zusammenschaltungspunkten wie der Ortsvermittlungsstelle informiert werden, betrifft dies nicht den hier vorliegenden Sachverhalt einer auf bestimmte Frequenzen beschränkten Verweigerung des Zugangs zur Teilnehmeranschlussleitung am Kabelverzweiger, sondern nur den Fall eines vollständigen Netzumbaus und damit gegebenenfalls verbundenen Rückbaus der vorhandenen Zugangspunkte zur Teilnehmeranschlussleitung (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 11. Dezember 2013 - 6 C 23.12 - Buchholz 442.066 § 21 TKG Nr. 4 Rn. 81 ff.). Ein derartiger Netzumbau steht hier nicht in Rede.

34 4. Ohne Erfolg bleibt die Revision auch, soweit sie die materiell-rechtliche Rechtswidrigkeit der angefochtenen Regulierungsverfügung geltend macht. Das Verwaltungsgericht hat zu Recht weder die der Verfügung zugrunde liegende Marktdefinition und Marktanalyse (a) noch die Ausübung des Regulierungsermessens durch die Beschlusskammer (b) beanstandet.

35 a) Soweit das Verwaltungsgericht die vorliegende Marktdefinition und Marktanalyse für ausreichend gehalten hat, steht dies mit revisiblem Recht in Einklang. § 13 Abs. 1 Satz 1 TKG fordert, dass die Auferlegung, Änderung, Beibehaltung oder der Widerruf einer der in der Vorschrift aufgeführten Verpflichtungen - hierzu gehören u.a. Zugangsverpflichtungen nach § 21 TKG - "auf Grund einer Marktanalyse nach § 11" erfolgt. Materielle Voraussetzung für die Auferlegung von Regulierungsverpflichtungen ist danach lediglich das Vorliegen einer rechtmäßigen Marktdefinition und Marktanalyse im Sinne von §§ 10 und 11 TKG, die die Feststellung enthält, dass das betreffende Unternehmen über beträchtliche Marktmacht verfügt. Ein bestimmter zeitlicher Zusammenhang, der gegebenenfalls nur durch eine erneute Marktdefinition und Marktanalyse vor Erlass der Regulierungsverfügung hergestellt werden könnte, ist nicht erforderlich. Dass die einmal getroffene Feststellung der Regulierungsbedürftigkeit eines Marktes als Grundlage ergänzender regulatorischer Maßnahmen herangezogen werden kann, solange sich die der vorhandenen Marktanalyse zugrunde liegenden Verhältnisse nicht grundlegend gewandelt haben, hat der Senat - wie ausgeführt - bereits entschieden (BVerwG, Urteil vom 14. Dezember 2011 - 6 C 36.10 - Buchholz 442.066 § 30 TKG Nr. 5 Rn. 15, 34).

36 Die erneute Durchführung eines Marktdefinitions- und Marktanalyseverfahrens war auch nicht aufgrund einer Änderung tatsächlicher Marktgegebenheiten erforderlich. Nach den tatsächlichen Feststellungen des Verwaltungsgerichts war eine Änderung der Marktverhältnisse durch den Einsatz der Vectoring-Technik zum hier maßgeblichen Zeitpunkt noch nicht eingetreten. Das Erfordernis einer neuen Marktdefinition und Marktanalyse ergab sich auch nicht daraus, dass die angefochtene Regulierungsverfügung Regelungen zum Bitstrom-Angebot als Ersatzprodukt enthält, obwohl Bitstrom-Zugangsleistungen nicht in den Markt für den Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung einbezogen worden sind, dessen Festlegung der Regulierungsverfügung zugrunde liegt. Denn nach der Rechtsprechung des Senats erfordert die Festlegung einer bestimmten Regulierungsverpflichtung keine auf sie bezogene spezifische Marktdefinition und Marktanalyse; vielmehr genügt eine ausreichende Begründung dafür, dass die betreffende Verpflichtung im Verhältnis zum festgestellten Marktversagen sinnvoll und angemessen ist. Erforderlich, aber auch ausreichend für die Auferlegung einer Zugangsverpflichtung ist daher ein enger funktionaler Zusammenhang zwischen der Einrichtung, zu der Zugang zu gewähren ist, und dem Markt, für den ein Regulierungsbedarf festgestellt worden ist (BVerwG, Urteile vom 27. Januar 2010 - 6 C 22.08 - Buchholz 442.066 § 21 TKG Nr. 1 Rn. 30 f. und vom 12. Juni 2013 - 6 C 10.12 - Buchholz 442.066 § 21 TKG Nr. 3 Rn. 26 ff.). Dies gilt auch marktübergreifend (BVerwG, Urteil vom 12. Juni 2013 - 6 C 10.12 - a.a.O. Rn. 26 ff.). Für die Verpflichtung, Ersatz für eine wegfallende Primärverpflichtung anzubieten, können keine strengeren Maßstäbe gelten. Die Voraussetzung eines engen funktionalen Zusammenhangs in dem genannten Sinn ist hier erfüllt, da es sich bei dem Bitstrom-Zugang ungeachtet der später zu erörternden Frage seiner Vergleichbarkeit mit dem vollständig entbündelten Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung um ein Vorleistungsprodukt handelt, das dem Zugangsnachfrager ermöglicht, mit eigenen, differenziert gestalteten Endkundenprodukten am Wettbewerb teilzunehmen.

37 Unabhängig davon könnte sich die Klägerin auf eine eventuelle Rechtswidrigkeit der Marktfestlegung in der hier gegebenen Situation einer Drittanfechtungsklage jedenfalls nicht berufen. Denn die die Marktdefinition und Marktanalyse betreffenden Regelungen der §§ 10, 11 TKG vermitteln den Wettbewerbern des regulierten Unternehmens keinen Drittschutz (BVerwG, Urteil vom 28. November 2007 - 6 C 42.06 - BVerwGE 130, 39 Rn. 18 ff.).

38 b) Die Ausübung des Regulierungsermessens, das der Beschlusskammer durch das Telekommunikationsgesetz und die diesem zugrunde liegenden unionsrechtlichen Richtlinien eingeräumt wird, hat das Verwaltungsgericht ebenfalls zu Recht nicht beanstandet, da insbesondere im Hinblick auf die Belange des NGA-Ausbaus, der Wettbewerbsförderung sowie der konkurrierenden Grundrechtspositionen weder ein Abwägungsdefizit noch eine Abwägungsfehleinschätzung oder gar eine Abwägungsdisproportionalität vorliegt.

39 aa) Der Beschlusskammer steht bei der Frage, welche der in § 13 TKG vorgesehenen Maßnahmen sie ergreift und gegebenenfalls kombiniert, ein umfassender Auswahl- und Ausgestaltungsspielraum zu. Bezugspunkt für dessen Ausübung sind neben den stets zu beachtenden Grundrechtspositionen des regulierten Unternehmens und seiner Wettbewerber (vgl. BVerwG, Urteil vom 29. März 2017 - 6 C 1.16 [ECLI:​DE:​BVerwG:​2017:​290317U6C1.16.0] - BVerwGE 158, 301 Rn. 35 f.) nach der bisherigen Senatsrechtsprechung vor allem die in § 2 Abs. 2 TKG vorgegebenen Regulierungsziele (grundlegend BVerwG, Urteile vom 28. November 2007 - 6 C 42.06 - BVerwGE 130, 39 Rn. 28 ff. und vom 2. April 2008 - 6 C 15.07 - BVerwGE 131, 41 Rn. 47). Diese Rechtsprechung ist dahingehend zu ergänzen, dass die von ihr noch nicht erfassten Regulierungsgrundsätze des § 2 Abs. 3 TKG, die erst durch die Novelle des Telekommunikationsgesetzes vom 3. Mai 2012 (BGBl. I S. 958) in Umsetzung von Art. 8 Abs. 5 der Rahmenrichtlinie Eingang in das Gesetz gefunden haben, bei der Ausübung des Regulierungsermessens in gleicher Weise wie die Regulierungsziele berücksichtigt werden müssen. Der Senat hat bereits im Zusammenhang mit dem regulierungsbehördlichen Beurteilungsspielraum betreffend die Methodenwahl für die Berechnung des Anlagevermögens als Grundlage für die Ermittlung von Zinsen und Abschreibungen im Rahmen der telekommunikationsrechtlichen Entgeltgenehmigung und der Überprüfung der dort vorzunehmenden Abwägung verdeutlicht, dass die Regulierungsgrundsätze des § 2 Abs. 3 TKG nicht anders als die Regulierungsziele des § 2 Abs. 2 TKG in die Abwägung einzubeziehen sind (BVerwG, Urteil vom 17. August 2016 - 6 C 50.15 [ECLI:​DE:​BVerwG:​2016:​170816U6C50.15.0] - BVerwGE 156, 75 Rn. 27 ff.). Hieran ist auch im Hinblick auf das Regulierungsermessen festzuhalten.

40 Die in Teilen der Literatur vertretene abweichende Auffassung, Regulierungsgrundsätze seien keine bloßen Belange der Abwägung, sondern beanspruchten strikte Beachtung (Cornils, in: Geppert/Schütz <Hrsg.>, Beck'scher TKG-Kommentar, 4. Aufl. 2013, § 2 Rn. 18; Gärditz, in: Scheurle/Mayen <Hrsg.>, TKG, 3. Aufl. 2018, § 2 Rn. 13, 47), überzeugt nicht. Regulierungsziele und Regulierungsgrundsätze lassen sich zwar grob danach unterscheiden, dass die erstgenannten einen finalen und die letztgenannten einen modalen Charakter haben (Gärditz, a.a.O., Rn. 10 f.; Cornils, a.a.O., Rn. 15). Allerdings zeigen schon die Überschneidungen im Normtext von § 2 Abs. 2 und 3 TKG (vgl. hierzu näher: Cornils, a.a.O., Rn. 11; Ruthig, in: Arndt/Fetzer/Scherer/Graulich <Hrsg.>, TKG, 2. Aufl. 2015, § 2 Rn. 19), dass eine trennscharfe Differenzierung, die eine unterschiedliche Bindungsqualität rechtfertigen könnte, nicht möglich ist. Dass der Gesetzgeber der Unterscheidung auch sonst keine große Bedeutung beimisst, wird daran deutlich, dass § 21 Abs. 1 Satz 2 TKG und andere Befugnisnormen des Telekommunikationsgesetzes zwar wie vor der Novelle vom 3. Mai 2012 nur von der Berücksichtigung der Regulierungsziele sprechen und die Regulierungsgrundsätze nicht erwähnen, dabei aber nunmehr auf § 2 TKG insgesamt und nicht wie zuvor nur auf § 2 Abs. 2 TKG verweisen (vgl. dazu: Cornils, a.a.O., § 2 Rn. 9).

41 Die Kriterien für die von der Beschlusskammer vorzunehmende Abwägung sind im Bereich der Zugangsverpflichtungen noch weiter ausdifferenziert. Hier treten neben die Vorgaben des § 2 TKG zunächst die Zielsetzungen des § 21 Abs. 1 Satz 1 TKG. Ferner muss gemäß § 21 Abs. 1 Satz 2 TKG bei der Prüfung, ob und welche Zugangsverpflichtungen gerechtfertigt sind und ob diese in einem angemessenen Verhältnis zu den Regulierungszielen und Regulierungsgrundsätzen nach § 2 TKG stehen, ein sieben Punkte umfassender Katalog mit weiteren Abwägungskriterien berücksichtigt werden.

42 Diese Normstruktur schließt es insgesamt aus, die durch zahlreiche unbestimmte Rechtsbegriffe gesteuerte Abwägung von einer sich etwa daran erst anschließenden Ermessensbetätigung zu trennen und erstere der vollen gerichtlichen Kontrolle zu unterwerfen. Vielmehr ist die Abwägung ein untrennbarer Bestandteil des Regulierungsermessens selbst, das der Beschlusskammer bei zweckentsprechender Auslegung des Gesetzes insoweit eingeräumt ist (BVerwG, Urteile vom 28. November 2007 - 6 C 42.06 - BVerwGE 130, 39 Rn. 29 und vom 2. April 2008 - 6 C 15.07 - BVerwGE 131, 41 Rn. 47).

43 Die gerichtliche Kontrolle der Ausübung dieses einheitlichen regulierungsbehördlichen Letztentscheidungsrechts ist auf Abwägungsfehler beschränkt. Das Regulierungsermessen wird fehlerhaft ausgeübt, wenn eine Abwägung überhaupt nicht stattgefunden hat - Abwägungsausfall -, in die Abwägung nicht an Belangen eingestellt worden ist, was nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden musste - Abwägungsdefizit -, die Bedeutung der betroffenen Belange verkannt worden ist - Abwägungsfehleinschätzung - oder der Ausgleich zwischen ihnen in einer Weise vorgenommen worden ist, der zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht - Abwägungsdisproportionalität - (BVerwG, Urteile vom 2. April 2008 - 6 C 15.07 - BVerwGE 131, 41 Rn. 47, vom 29. Oktober 2008 - 6 C 38.07 - Buchholz 442.066 § 10 TKG Nr. 2 Rn. 49, vom 28. Januar 2009 - 6 C 39.07 - Buchholz 442.066 § 10 TKG Nr. 3 Rn. 33, vom 27. Januar 2010 - 6 C 22.08 - Buchholz 442.066 § 21 TKG Nr. 1 Rn. 16, vom 14. Dezember 2011 - 6 C 36.10 - Buchholz 442.066 § 30 TKG Nr. 5 Rn. 25, vom 12. Juni 2013 - 6 C 10.12 - Buchholz 442.066 § 21 TKG Nr. 3 Rn. 34 und vom 11. Dezember 2013 - 6 C 23.12 - Buchholz 442.066 § 21 TKG Nr. 4 Rn. 24 sowie - 6 C 24.12 - NVwZ 2014, 942 Rn. 43). Die gerichtliche Kontrolle der Ausübung des Regulierungsermessens hat sich dabei grundsätzlich auf diejenigen Erwägungen zu beschränken, die die Behörde zur Begründung ihrer Entscheidung dargelegt hat (BVerwG, Urteile vom 23. November 2011 - 6 C 11.10 - Buchholz 442.066 § 24 TKG Nr. 5 Rn. 40 und vom 12. Juni 2013 - 6 C 10.12 - Buchholz 442.066 § 21 TKG Nr. 3 Rn. 34).

44 bb) Dass die Beschlusskammer bei der Entscheidung über die Beschränkung der der Beigeladenen durch die Regulierungsverfügung vom 21. März 2011 auferlegten Verpflichtung zur Gewährung des Zugangs zur Teilnehmeranschlussleitung eine Abwägung vorgenommen hat, also ein Abwägungsausfall nicht gegeben ist, steht außer Zweifel. Die Beschlusskammer hat insbesondere berücksichtigt, dass sie nach der Rechtsprechung des Senats auch im Hinblick auf die Verpflichtungen, die sie nach § 21 Abs. 3 TKG einem marktmächtigen Unternehmen auferlegen "soll", vor dem Hintergrund von Art. 8 Abs. 2 und 4 i.V.m. Art. 9 bis 13 der Zugangsrichtlinie unionsrechtlich zur uneingeschränkten Ausübung ihres Regulierungsermessens verpflichtet ist (BVerwG, Urteile vom 2. April 2008 - 6 C 15.07 - BVerwGE 131, 41 Rn. 48 und vom 27. Januar 2010 - 6 C 22.08 - Buchholz 442.066 § 21 TKG Nr. 1 Rn. 15 sowie in diesem Sinn auch: Urteile vom 11. Dezember 2013 - 6 C 23.12 - Buchholz 442.066 § 21 TKG Nr. 4 Rn. 30 f., 58 und - 6 C 24.12 - NVwZ 2014, 942 Rn. 49 f., 77).

45 cc) Der Abwägungsentscheidung der Beschlusskammer liegt entgegen dem Vorbringen der Revision weder ein Abwägungsdefizit noch eine Abwägungsfehleinschätzung zugrunde. Die Beschlusskammer hat den relevanten Sachverhalt vollständig und zutreffend ermittelt, alle für die Entscheidung erheblichen Belange rechtlich zutreffend sowie mit dem ihnen zukommenden Gewicht berücksichtigt und keine sachfremden Belange in die Abwägung eingestellt.

46 (1) Die Beschlusskammer hat über die Einschränkung der Verpflichtung der Beigeladenen zur Gewährung des Zugangs zur Teilnehmeranschlussleitung für Frequenzen oberhalb von 2,2 MHz nicht auf der Grundlage eines unvollständigen oder unzutreffenden Sachverhalts entschieden. Insbesondere hat sie die Wirkung und Vorteile der Vectoring-Technik hinreichend ermittelt. Dies ergibt sich aus den für den Senat nach § 137 Abs. 2 VwGO bindenden Feststellungen des Verwaltungsgerichts, die die Klägerin insoweit nicht mit Verfahrensrügen angegriffen hat.

47 (2) Die Beschlusskammer hat ferner die für die Entscheidung erheblichen Belange vollständig, rechtlich zutreffend und weder mit zu hohem noch zu geringem Gewicht in der Abwägung berücksichtigt. Sie hat ihre Abwägungsentscheidung an einem Zielbündel von Grundzielen orientiert, denen sie die von ihr für einschlägig erachteten Regulierungsziele und -grundsätze des § 2 Abs. 2 und 3 TKG, die Zielsetzungen nach § 21 Abs. 1 Satz 1 TKG und die Abwägungskriterien aus § 21 Abs. 1 Satz 2 TKG zugeordnet und denen sie die Grundrechte aus Art. 12 Abs. 1 GG und Art. 14 Abs. 1 GG sowie die Grundsätze des Vertrauensschutzes und der Rechtssicherheit, die zu Gunsten der Beigeladenen bzw. ihrer Wettbewerber zu beachten sind, zur Seite gestellt hat. Bei den Grundzielen handelt es sich um die Wettbewerbsförderung (§ 21 Abs. 1 Satz 1 TKG, § 21 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 TKG, § 21 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. § 2 Abs. 2 Nr. 2 Satz 1 und 3 sowie Abs. 3 Nr. 3, 4 und 5 TKG), die Wahrung der Nutzerinteressen, insbesondere der Verbraucherinteressen (§ 21 Abs. 1 Satz 1 TKG, § 21 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. § 2 Abs. 2 Nr. 1 Satz 1, Nr. 2 Satz 2, Abs. 3 Nr. 3 Alt. 1 und Nr. 5 TKG), die für die hier zu behandelnden Zusammenhänge wenig relevante Förderung des Binnenmarkts der Europäischen Union (§ 21 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. § 2 Abs. 2 Nr. 3 TKG) sowie die Beschleunigung des Ausbaus von hochleistungsfähigen öffentlichen Telekommunikationsnetzen der nächsten Generation (NGA-Ausbau, § 21 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. § 2 Abs. 2 Nr. 5 TKG).

48 Es ist nicht erkennbar, dass dieses von der Beschlusskammer zugrunde gelegte Abwägungsprogramm vom rechtlichen Ansatz her im vorliegenden Fall unvollständig sein könnte. Die Ausrichtung der Abwägung an dem gebildeten Zielbündel diente im Hinblick darauf, dass die in dem Katalog des § 2 Abs. 2 TKG genannten Regulierungsziele zum Teil gegenläufige Teilziele aufweisen und zudem - wie bereits erwähnt - Überschneidungen zwischen diesen Regulierungszielen und den Regulierungsgrundsätzen nach § 2 Abs. 3 TKG bestehen, sowie in Anbetracht des zu bewältigenden Abwägungsmaterials einer rationalen Problemabschichtung. In der Rechtsprechung des Senats ist anerkannt, dass derartige Schwerpunktbildungen im Prinzip nicht zu beanstanden sind (BVerwG, Urteil vom 2. April 2008 - 6 C 15.07 - BVerwGE 131, 41 Rn. 70).

49 (3) Auf der Grundlage des dargelegten Ansatzes hat die Beschlusskammer die Belange, die dem Grundziel der Beschleunigung des NGA-Ausbaus zuzuordnen sind, rechtsfehlerfrei ermittelt und mit dem ihnen zukommenden Gewicht in die Abwägung eingestellt.

50 (a) Die Beschlusskammer hat zu Recht vorausgesetzt, dass das in der Rahmenrichtlinie nicht ausdrücklich vorgegebene Regulierungsziel des § 2 Abs. 2 Nr. 5 TKG mit Unionsrecht vereinbar ist. Auch Art. 8 Abs. 5 Buchst. d der Rahmenrichtlinie verlangt, effiziente Investitionen und Innovationen im Bereich neuer und verbesserter Infrastrukturen zu fördern. Der deutsche Gesetzgeber hat diesen durch § 2 Abs. 3 Nr. 4 TKG umgesetzten Grundsatz lediglich durch die zusätzliche Aufnahme des damit korrespondierenden Ziels des § 2 Abs. 2 Nr. 5 TKG verstärkt (vgl. Cornils, in: Geppert/Schütz <Hrsg.>, Beck'scher TKG-Kommentar, 4. Aufl. 2013, § 2 Rn. 52). Außerdem dient der NGA-Ausbau zugleich dem in Art. 8 Abs. 2 Buchst. a der Rahmenrichtlinie genannten Ziel der Sicherstellung, dass für die Nutzer der größtmögliche Nutzen in Bezug auf Auswahl, Preise und Qualität erbracht wird, sowie dem in Art. 8 Abs. 4 Buchst. g der Rahmenrichtlinie aufgeführten Ziel, die Endnutzer in die Lage zu versetzen, Informationen abzurufen und zu verbreiten oder beliebige Anwendungen und Dienste zu benutzen. Schließlich schränkt die Zielbestimmung des § 2 Abs. 2 Nr. 5 TKG das unionsrechtlich durch Art. 8 Abs. 1 und 2 der Rahmenrichtlinie sowie Art. 8 Abs. 4 der Zugangsrichtlinie geforderte vollständige Regulierungsermessen (vgl. dazu: EuGH, Urteil vom 3. Dezember 2009 - C-424/07 [ECLI:​EU:​C:​2009:​749], Kommission/Deutschland - Rn. 85 ff.) nicht ein, weil dem NGA-Ausbau kein Vorrang eingeräumt wird, sondern dieser lediglich ein zu berücksichtigender Abwägungsbelang unter anderen ist.

51 (b) Der Einsatz der auf den bestehenden Kupferkabelnetzen der Beigeladenen aufsetzenden VDSL2-Vectoring-Technik ist als Ausbau eines hochleistungsfähigen öffentlichen Telekommunikationsnetzes der nächsten Generation im Sinne des § 2 Abs. 2 Nr. 5 TKG einzustufen. Im Telekommunikationsgesetz findet sich keine Definition dieses Begriffs. Der Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung lässt sich lediglich entnehmen, dass § 2 Abs. 2 Nr. 5 TKG in das Gesetz eingefügt wurde, um - soweit möglich - bis 2015, spätestens im Jahr 2018 eine flächendeckende Versorgung mit einer Bandbreite von 50 Mbit/s zu erreichen (BT-Drs. 17/5707 S. 47 f.). Hinsichtlich der Konkretisierung im Übrigen verweisen die Gesetzesmaterialien auf die NGA-Empfehlung. In der Gegenäußerung der Bundesregierung zu dem Vorschlag des Bundesrats, eine Legaldefinition vorzunehmen, wird ausgeführt, Empfehlungen wie die genannte könnten schneller geändert werden als Richtlinien oder Gesetze, so dass eher auf technologische Veränderungen oder Veränderungen der Märkte reagiert werden könne (BT-Drs. 17/5707 S. 113 f.). Unter Nr. 11 der NGA-Empfehlung heißt es, bei Zugangsnetzen der nächsten Generation bzw. NGA-Netzen handele es sich um leitungsgebundene Zugangsnetze, die vollständig oder teilweise aus optischen Bauelementen bestünden und daher Breitbandzugangsdienste mit erweiterten Leistungsmerkmalen - zum Beispiel mit einem höheren Durchsatz - ermöglichten, die über das hinausgingen, was mit einem bestehenden Kupferkabelnetz angeboten werden könne; in den meisten Fällen seien NGA-Netze das Ergebnis der Aufrüstung bereits bestehender Kupfer- oder Koaxialkabel-Zugangsnetze. Die Empfehlung hat hiernach zwar vorrangig Glasfasernetze im Blick, schließt jedoch gerade für die Phase des Übergangs von Kupferkabelnetzen zu Glasfasernetzen eine Kombination dieser Technologien nicht aus (Cornils, in: Geppert/Schütz <Hrsg.>, Beck'scher TKG-Kommentar, 4. Aufl. 2013, § 2 Rn. 57 f.; Gärditz, in: Scheurle/Mayen <Hrsg.>, TKG, 3. Aufl. 2018, § 2 Rn. 36).

52 Diese Vorgaben sind nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichts in technischer Hinsicht erfüllt. Danach werden durch den Einsatz der VDSL2-Vectoring-Technik Bandbreiten mit mehr als 50 Mbit/s bei größeren Leitungslängen ermöglicht. Zudem erfordert die Vectoring-Nutzung neben der Anschaffung neuer Geräte und Anlagen unter anderem die Erschließung der Kabelverzweiger mit Glasfaserleitungen und lässt dadurch ein Netz entstehen, das zumindest teilweise aus optischen Bauelementen besteht. Anhaltspunkte dafür, dass der Einsatz der Vectoring-Technik nicht auf eine flächendeckende Versorgung gerichtet, sondern nur in einzelnen Regionen vorgesehen ist, sind nicht ersichtlich. Ein vollständiger und gleichzeitiger bundesweiter Ausbau ist entgegen der Auffassung der Klägerin nicht erforderlich. Die in der Gesetzesbegründung hervorgehobene Gewährleistung angemessener und ausreichender Dienstleistungen im Bereich der Telekommunikation für ganz Deutschland gemäß Art. 87f GG schließt die schrittweise Einführung und sukzessive räumliche Durchdringung mit technischen Innovationen grundsätzlich nicht aus (vgl. Möstl, in: Maunz/Dürig, GG, Stand: April 2018, Art. 87f. Rn. 71). Entscheidend ist daher, dass der Einsatz der VDSL2-Vectoring-Technik auf eine sukzessive Erreichung des Ziels einer flächendeckenden Versorgung mit Bandbreite von mehr als 50 Mbit/s gerichtet ist.

53 (c) Der Annahme der Beschlusskammer, der Einsatz der Vectoring-Technik fördere den Ausbau hochleistungsfähiger Netze der nächsten Generation im Sinne des § 2 Abs. 2 Nr. 5 TKG, steht nicht entgegen, dass die Beigeladene nach den Angaben in der Regulierungsverfügung aktuell nicht die Erschließung sämtlicher Kabelverzweiger plant, sondern mittelfristig nur die Versorgung von 65 % der Bevölkerung, und dass nach Ansicht der Beschlusskammer einiges dafür spricht, dass der von der Beigeladenen beabsichtigte Ausbau von VDSL2-Vectoring-Technik vorrangig auf Gebiete mit einer zweiten Infrastruktur abzielt. Denn den tatsächlichen Feststellungen des Verwaltungsgerichts ist zu entnehmen, dass durch die Vectoring-Technik auch in den bereits mit VDSL erschlossenen Gebieten die Zahl der Anschlüsse, bei denen Bandbreiten mit mehr als 50 Mbit/s erzielt werden können, substantiell gesteigert wird. Darüber hinaus hat die Beschlusskammer plausibel darauf hingewiesen, die Vectoring-Technik könne den Ausbau hochleistungsfähiger Netze gerade auch in Gebieten fördern, in denen alternative Infrastrukturen, die das Angebot breitbandiger Anschlüsse ermöglichten, bereits vorhanden seien, da deren Betreiber ganz überwiegend keinen dem Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung gleichwertigen Zugang zu ihren Netzen gewährten. Ohne den parallelen Ausbau von VDSL2-Vectoring-Technik wäre es also nicht nur für die Beigeladene, sondern auch für alle anderen Unternehmen, die das Anschlussnetz der Beigeladenen für ihre Endkundenprodukte nutzen, unmöglich, im Wettbewerb mit dem jeweiligen Betreiber einer alternativen Infrastruktur hochleistungsfähige Anschlüsse anzubieten. Entgegen der Rüge der Revision hat die Beschlusskammer auf der anderen Seite auch die negativen Auswirkungen für das Grundziel der Beschleunigung des NGA-Ausbaus in den Blick genommen, die sich aus der Erhöhung der Datenübertragungsraten in bereits versorgten Gebieten durch den Einsatz der Vectoring-Technik auf die Schaffung alternativer, zukunftsfähiger FTTB-/FTTH-Netze ergeben könnten.

54 (d) Die Beschlusskammer hat dem in § 2 Abs. 2 Nr. 5 TKG normierten Regulierungsziel der Beschleunigung des Ausbaus von hochleistungsfähigen öffentlichen Telekommunikationsnetzen der nächsten Generation entgegen dem Revisionsvorbringen auch nicht ein zu hohes Gewicht beigelegt und es gleichsam als "Superregulierungsziel" über alle anderen Belange gestellt. Wie bereits ausgeführt, hat sie das Regulierungsziel des NGA-Ausbaus als eines von mehreren Grundzielen im Rahmen des zu erfüllenden Zielbündels in die Abwägung eingestellt. In Bezug auf die Fallkonstellationen der Mehrfacherschließung eines Kabelverzweigers und insbesondere der nachträglichen Zugangsverweigerung hat sie die Einschränkung der Zugangsverpflichtung zwar maßgeblich darauf gestützt, dass die Zugangsverweigerung den Ausbau hochleistungsfähiger Netze fördert und damit der Umsetzung der Breitbandinitiative der Bundesregierung dient, und im Ergebnis den Vorrang vor dem - in diesen Fällen - gegenläufigen Belang der Wettbewerbsförderung eingeräumt. Die Begründung der Regulierungsverfügung lässt jedoch klar erkennen, dass diese Entscheidung nicht auf einer grundsätzlichen Höhergewichtung des in § 2 Abs. 2 Nr. 5 TKG geregelten Regulierungsziels, sondern auf einer Gesamtbetrachtung unter Berücksichtigung der in der Regulierungsverfügung im Einzelnen geregelten Voraussetzungen, Ausnahmebestimmungen und Kompensationsmaßnahmen beruht. Im Übrigen ist zu berücksichtigen, dass das Gewicht der Zielsetzung aus § 21 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. § 2 Abs. 2 Nr. 5 TKG hier dadurch verstärkt wird, dass sie mit dem grundsätzlich durch Art. 14 Abs. 1 GG geschützten Interesse der Beigeladenen an dem Ausbau ihres Netzes zu einem NGA-Netz zusammenfällt.

55 (4) Die Beschlusskammer hat ferner diejenigen Belange, die mit dem Grundziel der Wettbewerbsförderung in dem oben genannten Sinn verbunden sind, zutreffend erkannt und vollständig sowie mit dem ihnen zukommenden Gewicht in die Abwägung eingestellt. Auch insoweit greifen die Einwände der Revision nicht durch. Der Grundsatz der Wettbewerbsförderung ist weder deshalb unzureichend in die Abwägung eingestellt worden, weil die Beschlusskammer die Bedeutung des physisch entbündelten Zugangs zur Teilnehmeranschlussleitung für den Wettbewerb verkannt hätte oder rechtsfehlerhaft von einer Regelungsidentität zwischen § 21 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 TKG und § 2 Abs. 3 Nr. 3 und 4 TKG ausgegangen wäre, noch deshalb, weil sie im Rahmen der Berücksichtigung der Wettbewerbsförderung den Belang einer langfristigen Sicherung eines stärkeren Wettbewerbs oder aus der Verbreitung der Vectoring-Technik folgende Verzögerungen des FTTB-/FTTH-Ausbaus übergangen hätte.

56 (a) Der Senat hat in Bezug auf § 33 Abs. 1 TKG in der Fassung des Gesetzes vom 25. Juli 1996 (BGBl. I S. 1120) die große Bedeutung hervorgehoben, die dem Zugang zu den Teilnehmeranschlussleitungen der - in der Nachfolge des früheren staatlichen Monopols stehenden - marktmächtigen Beigeladenen in Form des Zugriffs auf den "blanken Draht", das heißt dem physisch entbündelten Zugang, für die Sicherstellung des chancengleichen Wettbewerbs im Telekommunikationssektor zukommt. Den Wettbewerbern der Beigeladenen musste diese Form des Zugangs eingeräumt werden, weil sie dem Zugriff entspricht, den sich die Beigeladene selbst gewährt (BVerwG, Urteil vom 25. April 2001 - 6 C 6.00 - BVerwGE 114, 160 <163, 183 f.>; zustimmend: BVerfG, Beschluss vom 14. März 2006 - 1 BvR 2087/03 u.a. - BVerfGE 115, 205 <241 f.>). Durch diese Inanspruchnahme nur der passiven und nicht auch der aktiven Technik der Beigeladenen wird den Wettbewerbern auf einer nach dem Konzept der sog. Investitionsleiter hohen Stufe die Entwicklung eigenständiger Produkte mit großer Wertschöpfung ermöglicht. Auch unter der Geltung der § 13 Abs. 1, § 21 TKG muss die starke wettbewerbliche Bedeutung des entbündelten Zugangs zur Teilnehmeranschlussleitung zum Tragen kommen, ist allerdings im Rahmen des auch insoweit bestehenden Regulierungsermessens prinzipiell einer Relativierung zugänglich. Stehen hinreichend gewichtige Belange entgegen, kann die Beschlusskammer bei ihrer Abwägungsentscheidung nach § 21 Abs. 1 und Abs. 3 Nr. 2 TKG von der Auferlegung bzw. Aufrechterhaltung einer Zugangsverpflichtung vollständig absehen bzw. eine solche in nur unvollständig entbündelter oder sonst eingeschränkter Form vorsehen.

57 Die Beschlusskammer hat vor diesem Hintergrund den wettbewerblichen Stellenwert des entbündelten Zugangs zum Teilnehmeranschluss in ihrer Abwägungsentscheidung nicht falsch eingeschätzt. Auf einen Abwägungsmangel führt in diesem Zusammenhang insbesondere auch nicht die Rüge der Revision, es fehle an einer inhaltlichen Auseinandersetzung mit dem in § 21 Abs. 1 Satz 1 TKG normierten Grundsatz der nachfragegerechten Entbündelung. Die Verpflichtung der Beigeladenen, entbündelten Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung zu gewähren, bleibt für den Frequenzbereich bis 2,2 MHz unverändert bestehen und wird im Übrigen jedenfalls als Grundsatz aufrechterhalten. Dementsprechend hat die Beschlusskammer die Verpflichtung zur Gewährung entbündelten Zugangs für die Nutzung von Frequenzen oberhalb von 2,2 MHz in Bezug auf die Einfacherschließung eines Kabelverzweigers tragend mit der wettbewerblichen Bedeutung dieses Zugangs gerechtfertigt. Von dieser Bedeutung ist die Beschlusskammer auch im Hinblick auf das Zugangsregime für die Nutzung von Frequenzen oberhalb von 2,2 MHz in den Fällen der Zweiterschließung des Kabelverzweigers oder einer nachträglichen Zugangsverweigerung - teilweise durch ausdrücklichen Verweis auf die die Einfacherschließung eines Kabelverzweigers betreffenden Ausführungen - ausgegangen. Sie hat den Ausschluss des entbündelten Zugangs in diesen Fällen hingenommen, um im Sinne des Grundziels der Beschleunigung des NGA-Ausbaus den Einsatz der VDSL2-Vectoring-Technik, die den Zugriff nur eines Betreibers auf die Teilnehmeranschlussleitungen im Frequenzbereich oberhalb von 2,2 MHz zur Voraussetzung hat, zu ermöglichen. Hierbei hat sie jedoch dem prinzipiellen Anspruch der Wettbewerber auf einen den Möglichkeiten der Beigeladenen entsprechenden Zugang Rechnung getragen (vgl. zur Anwendbarkeit der genannten Maxime auch im Rahmen des § 21 TKG: BVerwG, Urteil vom 27. Januar 2010 - 6 C 22.08 - Buchholz 442.066 § 21 TKG Nr. 1 Rn. 31, 39; Neumann/Thomaschki, in: Säcker <Hrsg.>, TKG, 3. Aufl. 2013, § 21 Rn. 125). Dies ist vor allem dadurch geschehen, dass die Wettbewerber nach dem so genannten Windhundprinzip den alleinigen Zugang zu den Teilnehmeranschlussleitungen im Frequenzbereich oberhalb von 2,2 MHz an einem Kabelverzweiger erlangen und dadurch an die Stelle der Beigeladenen treten können, wenn sie die in Ziffer 3 und 4 der Anlage geregelten Voraussetzungen erfüllen und die Eintragung in die Vectoring-Liste nach dem in den Ziffern 12 ff. der Anlage geregelten Verfahren erfolgt ist. Unabhängig hiervon können die Wettbewerber, wenn sie die vorgesehenen Voraussetzungen für die Erlangung des exklusiven Zugangs nicht erfüllen, nach Ziffer 9 bis 11 der Anlage einen Bitstrom-Zugang als Ersatzprodukt und im Fall der nachträglichen Zugangsverweigerung nach Ziffer 10 der Anlage auch Kompensationen erhalten. Hierbei handelt es sich um auf der Grundlage der § 13 Abs. 1, § 21 Abs. 1 und 3 Nr. 2 TKG vorgesehene Leistungen mit dem Charakter von Surrogaten für den entbündelten Zugang zum Teilnehmeranschluss.

58 (b) Eine unvollständige Berücksichtigung des Belangs der Wettbewerbsförderung in der Abwägung ist entgegen dem Revisionsvorbringen auch nicht deshalb anzunehmen, weil die Beschlusskammer die von der Klägerin geltend gemachten Unterschiede zwischen § 21 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 TKG einerseits und § 2 Abs. 3 Nr. 3 und 4 TKG andererseits übergangen hätte. Zwar wird nur in § 21 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 TKG - auf die Rechtfertigung von Zugangsverpflichtungen bezogen - das Ziel einer "langfristigen" Sicherung des Wettbewerbs hervorgehoben. Selbst wenn jedoch unterstellt wird, dass hierdurch ein - im Unionsrecht angelegter - tendenzieller Vorrang des infrastrukturbasierten Wettbewerbs vor dem reinen Dienstewettbewerb normiert wird (vgl. in diesem Sinne: Mayen, in: Scheurle/Mayen <Hrsg.>, TKG, 3. Aufl. 2018, § 21 Rn. 50; Geppert/Attendorn, in: Geppert/Schütz <Hrsg.>, Beck'scher TKG-Kommentar, 4. Aufl. 2013, § 21 Rn. 108; Scherer, in: Arndt/Fetzer/Scherer/Graulich <Hrsg.>, TKG, 2. Aufl. 2015, § 21 Rn. 22; a.A. Neumann/Thomaschki, in: Säcker <Hrsg.>, TKG, 3. Aufl. 2013, § 21 Rn. 97 f.), folgt hieraus kein relevanter inhaltlicher Unterschied zu den in § 2 Abs. 3 Nr. 3 und 4 TKG genannten Regulierungsgrundsätzen. Denn § 2 Abs. 3 Nr. 3 TKG fordert entsprechend Art. 8 Abs. 5 Buchst. c der Rahmenrichtlinie ausdrücklich, dass die Bundesnetzagentur den "infrastrukturbasierten Wettbewerb fördert". In dem angefochtenen Beschluss wird dementsprechend mehrfach darauf hingewiesen, der Regulierungsgrundsatz in § 2 Abs. 3 Nr. 3 TKG spreche für eine besondere Bedeutung des infrastrukturbasierten Wettbewerbs, soweit dieser sachgerecht sei. Die in § 2 Abs. 3 Nr. 4 TKG im Einklang mit Art. 8 Abs. 5 Buchst. d der Rahmenrichtlinie vorgegebene Förderung effizienter Investitionen und Innovationen im Bereich neuer und verbesserter Infrastrukturen unterstreicht ebenfalls die Bedeutung, die der Gesetzgeber dem Infrastrukturwettbewerb zumisst. Vor diesem Hintergrund ist es nicht zu beanstanden, dass die Beschlusskammer sowohl § 21 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 TKG als auch § 2 Abs. 3 Nr. 3 und 4 TKG einheitlich dem Grundziel der Wettbewerbsförderung zugeordnet hat, das unter anderem die Förderung nachhaltig wettbewerbsorientierter Märkte der Telekommunikation und der damit verbundenen Infrastrukturinvestitionen und Innovationen umfasse. Dementsprechend ist der Senat bereits früher davon ausgegangen, dass der Belang der langfristigen Sicherung des Wettbewerbs, insbesondere durch Anreize zu effizienten Infrastruktur-Investitionen (§ 21 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 TKG), inhaltlich von den in § 2 Abs. 2 Nr. 2 und 3 TKG a.F. enthaltenen Regulierungszielen umfasst ist, nachhaltigen Wettbewerb zu fördern und Innovation zu unterstützen (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Januar 2010 - 6 C 22.08 - Buchholz 442.066 § 21 TKG Nr. 1 Rn. 25). Dass das frühere Regulierungsziel der Investitions- und Innovationsförderung in § 2 Abs. 2 Nr. 3 TKG a.F. nunmehr in § 2 Abs. 3 Nr. 4 TKG als Regulierungsgrundsatz geregelt ist, führt insoweit nicht zu einer anderen Bewertung.

59 Die Auffassung der Revision, § 21 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 TKG fordere unabhängig von der Entwicklung der tatsächlichen Verhältnisse langfristig gesicherte Zugangsrechte für die Wettbewerber des marktmächtigen Unternehmens, ist unzutreffend. Ein bedingungsloser Bestandsschutz für längere Zeiträume oder gar ohne zeitliche Beschränkung ist der telekommunikationsrechtlichen Marktregulierung fremd (BVerwG, Urteil vom 11. Dezember 2013 - 6 C 24.12 - NVwZ 2014, 942 Rn. 85). Auch soweit die Klägerin die Nichtberücksichtigung des in Erwägungsgrund 3 der NGA-Empfehlung erwähnten Investitionsleiter-Grundsatzes rügt, kann sie sich nicht mit Erfolg auf den Gesichtspunkt der nach § 21 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 TKG anzustrebenden Langfristigkeit der Wettbewerbssicherung stützen. Das Bild der Investitionsleiter bringt zum Ausdruck, dass den Wettbewerbern des regulierten Unternehmens ermöglicht wird, auf der Grundlage gering entbündelter Vorleistungsprodukte zunächst Kunden zu gewinnen und die Mittel für den Ausbau der eigenen Infrastruktur erwirtschaften zu können, um dann in der Folgezeit unter zunehmendem Einsatz eigener Infrastruktur und stärker entbündelter Vorleistungsprodukte im Wettbewerb auftreten zu können. Weder im Gesetzeswortlaut noch in den Gesetzesmaterialien findet sich jedoch ein Anhaltspunkt dafür, dass § 21 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 TKG ein solches Konzept für die Entwicklung des Wettbewerbs vorgibt. Eine dahingehende bindende Vorgabe wäre zudem auch mit der bereits erwähnten unionsrechtlichen Verpflichtung der Bundesnetzagentur zur uneingeschränkten Ausübung ihres Regulierungsermessens nicht vereinbar. Im Übrigen hat die Beschlusskammer den Gedanken der Investitionsleiter in dem dargelegten Sinn nicht außer Betracht gelassen, sondern der Sache nach aufgegriffen und in die Abwägung eingestellt. Denn im Zusammenhang mit der Prüfung der Angemessenheit der Zugangsverpflichtung im Fall der Einfacherschließung eines Kabelverzweigers findet sich in dem Beschluss der Hinweis, der Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung ermögliche es, frühzeitig rentable Geschäftsmodelle zu etablieren, die dem Wettbewerber als Grundlage für einen sukzessiven Ausbau einer eigenen alternativen Infrastruktur entsprechend seinem Erfolg auf den Endkundenmärkten dienen könnten.

60 (c) Auf eine unzureichende Gewichtung des Grundziels der Wettbewerbsförderung führt schließlich auch nicht die - bereits im Zusammenhang mit dem Grundziel des NGA-Ausbaus erwähnte - Rüge der Revision, die Beschlusskammer hätte die sich aus der Erhöhung der Datenübertragungsraten in bereits versorgten Gebieten ergebenden Nachteile für die Schaffung alternativer NGA-Netze in der Abwägung berücksichtigen müssen. Die Beschlusskammer hat die Bewertung der im Verfahren abgegebenen Stellungnahme des Bundeskartellamts, es sei nicht auszuschließen, dass VDSL2-Vectoring den FTTB-/FTTH-Breitbandausbau eher verzögern und damit den alternativen Infrastrukturwettbewerb beschränken werde, zur Kenntnis genommen. Sie ist jedoch zu der Einschätzung gelangt, dass sich die Gefahr für den langfristigen Wettbewerb nicht realisieren werde. Die Möglichkeit eines späteren FTTB-/FTTH-Ausbaus bleibe hinreichend gewahrt, wenn den Zugangsnachfragern ersatzweise Bitstrom unter solchen Bedingungen angeboten werde, dass dieses Ersatzprodukt ökonomisch dem Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung nahe komme. Diese Einschätzung hält sich im Rahmen des Regulierungsermessens; zumal auch das Bundeskartellamt die Regelungen im Ergebnis "grundsätzlich positiv" bewertet hat, die zu dem Zweck vorgesehen sind, die mit VDSL-Vectoring verbundenen Einschränkungen des Zugangs zur Teilnehmeranschlussleitung in Grenzen zu halten bzw. den jeweiligen Petenten in seinen Bestandspositionen zu schützen. Die Beschlusskammer weist zudem darauf hin, der Ausbau der Kabelverzweiger sei nach überwiegender Einschätzung der im Verfahren beteiligten Unternehmen und interessierten Parteien ein Zwischenschritt zum FTTB-/FTTH-Ausbau, also dem Aufbau einer vollständig eigenständigen Infrastruktur. Im Hinblick auf die Prognose, der mit geringerem Kostenaufwand mögliche Vectoring-Ausbau werde zunächst die Nachfrage nach höheren Datenübertragungsraten und damit langfristig auch die Vermarktung der qualitativ besonders hochwertigen FTTB-/FTTH-Anschlüsse steigern, musste die Beschlusskammer die Gefahr einer Verzögerung des Ausbaus von FTTB-/FTTH-Netzen mit negativen Folgen für den Infrastrukturwettbewerb aufgrund der Beschränkung des Zugangs zum Kabelverzweiger im Ergebnis nicht für durchschlagend halten.

61 (5) Die Beschlusskammer hat auch diejenigen Belange ohne Fehlgewichtung in ihre Abwägungsentscheidung einbezogen, die dem Grundziel der Wahrung der Nutzer- bzw. Verbraucherinteressen zuzuordnen sind.

62 Die Beschlusskammer hat gesehen, dass der uneingeschränkte physische Zugriff der Wettbewerber der Beigeladenen auf die Teilnehmeranschlussleitungen wegen der Möglichkeit einer erweiterten Angebotspalette im Grundsatz auch für die Verbraucher den größten Nutzen mit sich bringe. Sie hat ferner in die Abwägung eingestellt, dass sich die Lage hinsichtlich der Nutzerinteressen als ambivalent darstelle, wenn die Beigeladene durch das Zugangsbegehren tatsächlich in ihrer Möglichkeit beschränkt werde, VDSL2-Vectoring-Technik zu nutzen. Einerseits würde der uneingeschränkte Zugang eine weitergehende Produktdifferenzierung durch die Wettbewerber ermöglichen. Andererseits ermögliche es der Ausschluss des Zugangs von Wettbewerbern der Beigeladenen bzw. dem dritten Unternehmen, das den Kabelverzweiger mit Vectoring-Technik erschließt, den Kunden auf der Grundlage des vor einer parallelen Einspeisung geschützten VDSL2-Vectoring höherwertige Anschlüsse mit im Down- und Upstream deutlich höheren Datenübertragungsraten anzubieten.

63 (6) Schließlich haftet der Abwägung der Beschlusskammer weder ein Defizit noch eine Fehleinschätzung im Hinblick auf die Berücksichtigung von Belangen an, die ihre Grundlage in verfassungsrechtlich - insbesondere durch Grundrechte - geschützten Rechtspositionen der Beigeladenen oder ihrer Wettbewerber haben.

64 (a) Als Grundrechtsposition der Beigeladenen hat die Beschlusskammer in ihre Abwägungsentscheidung insbesondere das Eigentum der Beigeladenen an den Kupfer-Teilnehmeranschlussleitungen eingestellt. Sie ist davon ausgegangen, dass es der Beigeladenen im Rahmen ihres Grundrechts aus Art. 14 Abs. 1 GG zustehe, ihre Infrastruktur selbst zu nutzen. Dieses Selbstnutzungsrecht der marktmächtigen Beigeladenen werde allerdings auf der Grundlage der Sozialbindung ihres Eigentums durch die Zugangsrechte der Wettbewerber begrenzt. Diese Behandlung der mit dem Eigentum der Beigeladenen zusammenhängenden Belange widerspricht - was insbesondere die bereits zu Monopolzeiten geschaffene Infrastruktur anbetrifft - nicht den Maßstäben, die der Senat in seiner Rechtsprechung zugrunde gelegt hat (vgl. hierzu: BVerwG, Urteile vom 25. April 2001 - 6 C 6.00 - BVerwGE 114, 160 <192 f.> und vom 27. Januar 2010 - 6 C 22.08 - Buchholz 442.066 § 21 TKG Nr. 1 Rn. 22, 24, 38 f., 49 f.). Die Grundrechtsposition der Beigeladenen ist, was die Beschlusskammer erkannt hat, in der hier gegebenen Konstellation gleichgerichtet mit dem Grundziel der Beschleunigung des NGA-Ausbaus und stärkt diesen Belang in der Abwägung.

65 In diesem Zusammenhang ist es auch nicht zu beanstanden, dass die Beschlusskammer den in § 21 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 TKG genannten Belang der verfügbaren Kapazität als gesetzliche Konkretisierung der Grundrechte der Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) und der Eigentumsgewährleistung (Art. 14 Abs. 1 GG) sowie als Bestandteil der Prüfung der Verhältnismäßigkeit in die Abwägung einbezogen hat. Nach § 21 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 TKG hat die Bundesnetzagentur bei der Prüfung, ob und welche Zugangsverpflichtungen gerechtfertigt sind und ob diese in einem angemessenen Verhältnis zu Regulierungszielen nach § 2 TKG stehen, insbesondere auch die Möglichkeit der Gewährung des vorgeschlagenen Zugangs angesichts der verfügbaren Kapazität zu berücksichtigen. Die Beschlusskammer hat angenommen, bei einem parallelen Ausbau des Kabelverzweigers mit VDSL2 reiche die vorhandene Kapazität zwar aus, um die Nachfrage nach einem Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung am Kabelverzweiger zu erfüllen. Durch die Gewährung des Zugangs verliere die Beigeladene bei paralleler VDSL2-Nutzung jedoch einen Teil der Kapazität auf ihren Leitungen, den sie bei eigener Nutzung ohne die Zugangsgewährung nicht verlieren würde. Entgegen der Auffassung der Revision haben die Beschlusskammer und das Verwaltungsgericht den Begriff der verfügbaren Kapazität in § 21 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 TKG in diesem Zusammenhang nicht verkannt. Die Kapazität einer Telekommunikationsanlage einschließlich der Teilnehmeranschlussleitung umfasst neben der physischen Infrastruktur, zu der Zugang begehrt wird, auch deren Leistungsfähigkeit, also z.B. den nutzbaren Frequenzbereich oder das Informationsdurchsatzvermögen (vgl. hierzu § 3 Nr. 28 TKG). Diese Leistungsmerkmale werden nicht nur durch die Erschöpfung der physischen Infrastruktur eingeschränkt, sondern auch durch sonstige Störeinflüsse, die durch die Zugangsgewährungspflichten verursacht werden und zu einer Reduzierung der nutzbaren Frequenzen oder Verminderung der möglichen Bandbreiten führen.

66 Soweit in der Begründung zu der im Gesetzentwurf der Bundesregierung noch als § 19 enthaltenen Vorschrift des § 21 TKG darauf hingewiesen wird, das Kriterium nach Nr. 2 in Absatz 1 sei nicht in dem Sinne zu verstehen, dass der Betreiber mit beträchtlicher Marktmacht unter keinen Umständen zum Kapazitätsausbau verpflichtet werden könne, sondern unter bestimmten, engen Voraussetzungen (wenn etwa ansonsten die auferlegte Verpflichtung ins Leere liefe) könne auch eine Verpflichtung zum Kapazitätsausbau möglich sein, wobei das mit dem Kapazitätsausbau einhergehende Zusatzrisiko ausschließlich von dem Nachfrager zu tragen sei (BT-Drs. 15/2316 S. 64 f.), betreffen diese Ausführungen die Kapazität zwar erkennbar im Sinne der physischen Infrastruktur. Hieraus lässt sich jedoch entgegen der Auffassung der Klägerin nicht folgern, dass Einschränkungen der Nutzbarkeit dieser Infrastruktur aufgrund von zugangsbedingten Störungen, wie sie etwa von der VDSL2-Nutzung an einem mehrfach erschlossenen Standort auf die Funktionsfähigkeit der - zum damaligen Zeitpunkt noch nicht absehbaren - Vectoring-Technik ausgehen, bei der Entscheidung über die Zugangsgewährung im Rahmen des § 21 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 TKG unberücksichtigt bleiben sollten. Auch unter dem Gesichtspunkt von Sinn und Zweck ist das von der Klägerin befürwortete enge Verständnis des Begriffs der verfügbaren Kapazität in § 21 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 TKG nicht geboten. Denn im Einklang mit Art. 12 Abs. 2 Buchst. b der Zugangsrichtlinie handelt es sich bei der verfügbaren Kapazität nicht um eine strikte Abwägungsgrenze, sondern nur um einen von mehreren zu berücksichtigenden Abwägungsgesichtspunkten (BVerwG, Urteil vom 27. Januar 2010 - 6 C 22.08 - Buchholz 442.066 § 21 TKG Nr. 1 Rn. 21). Zudem ist zu berücksichtigen, dass das Interesse des regulierten Unternehmens daran, seine Infrastruktur möglichst ohne Leistungseinschränkungen, die durch die Gewährung des Zugangs an Wettbewerber verursacht werden, zu nutzen, auch ohne die gesetzliche Konkretisierung in § 21 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 TKG in der Abwägung beachtlich ist.

67 (b) Auch bei den Grundrechten der Zugangsnachfrager handelt es sich entgegen der in diesem Punkt mit revisiblem Recht unvereinbaren Auffassung des Verwaltungsgerichts um abwägungserhebliche Belange. Die Erwägung, Zugangsrechte der Wettbewerber bestünden nur im Rahmen der Regulierungsverfügungen und seien wegen des in § 14 Abs. 2 TKG geregelten Erfordernisses der Überprüfung zeitlich beschränkt, rechtfertigt nicht, diese Grundrechte bzw. den Vertrauensschutz der Zugangsnachfrager aus der Abwägung auszuklammern. Dies hat jedoch die Beschlusskammer anders als das Verwaltungsgericht erkannt. Sie hat einerseits - zutreffend - angenommen, dass dritte Unternehmen mit Rücksicht auf die grundgesetzlich geschützten Berufsfreiheits- und Eigentumsrechte der Beigeladenen nicht durchgehend darauf vertrauen könnten, dass sie am Kabelverzweiger zur Verfügung gestellte Teilnehmeranschlüsse, für die sie die Frequenzen oberhalb von 2,2 MHz nutzen, dauerhaft anmieten können. Sie hat andererseits ausgeführt, dass eine Rückführung der Zugangsverpflichtung, die gleichzeitig mit dem Wegfall des Zugangsangebotes der Beigeladenen einhergehe, geeignet sei, das Vertrauen in das Zugangsregime in Frage zu stellen und damit eine faktische Markteintrittshürde zu begründen. Für den Invest in die Erschließung des Kabelverzweigers habe das Vertrauen in die dauerhafte Gewährung des Zugangs zur Teilnehmeranschlussleitung wesentliche Bedeutung. Indes könne dieses Vertrauen nicht unbeschränkt sein, weil die Zugangsverpflichtung lediglich die Reaktion auf das in der Marktmacht der Beigeladenen begründete Marktversagen sei und die Telekommunikationsmärkte insoweit durch eine erhebliche innovationsgetriebene Dynamik geprägt seien. Die Beschlusskammer hat hiervon ausgehend insbesondere für den Fall der nachträglichen Zugangsverweigerung, die zu einer stärkeren Beeinträchtigung des Vertrauensschutzes führt, in den Ziffern 6 bis 8 der Anlage besondere Ausnahmen vorgesehen und Kompensationsregelungen getroffen.

68 dd) Die in der Regulierungsverfügung getroffenen Regelungen sind schließlich auch nicht in der gebotenen Gesamtbetrachtung als abwägungsdisproportional zu beanstanden. Der in dem angefochtenen Beschluss vorgenommene Ausgleich zwischen den betroffenen Belangen steht zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange nicht außer Verhältnis.

69 Insbesondere greift die Rüge der Revision nicht durch, die Beschlusskammer habe keinen verhältnismäßigen Ausgleich zwischen den Grundzielen der Beschleunigung des NGA-Ausbaus und der Wettbewerbsförderung, vor allem im Hinblick auf die Sicherung eines langfristigen Wettbewerbs vorgenommen. Da zwischen den einzelnen Regulierungszielen, Regulierungsgrundsätzen und Abwägungskriterien nach § 2 Abs. 2 und 3, § 21 Abs. 1 TKG keine Rangfolge besteht, obliegt es der Regulierungsbehörde, in dem durch die Ziele, Grundsätze und Kriterien vorgegebenen Korridor bei ihrer Abwägung Prioritäten zu setzen und auf diese Weise rechtsgestaltend zu einer angemessenen Entscheidung zu gelangen. Für das Wettbewerbsziel gilt diesbezüglich ungeachtet seiner verfassungsrechtlichen Verankerung in Art. 87f Abs. 2 GG keine Ausnahme (vgl. BVerwG, Urteil vom 31. Januar 2017 - 6 C 2.16 [ECLI:​DE:​BVerwG:​2017:​310117U6C2.16.0] - BVerwGE 157, 249 Rn. 33). Der Konflikt zwischen der gewünschten Investition in ein NGA und der Verfügbarkeit stärker entbündelter Vorleistungsprodukte als Grundlage des Wettbewerbs musste deshalb nicht durch eine unbeschränkte Beibehaltung der bestehenden Zugangsrechte gelöst werden. Hiervon ausgehend sind die nach unterschiedlichen Fallkonstellationen differenzierenden Regelungen, die die Beschlusskammer in der Regulierungsverfügung getroffen hat, um die negativen Auswirkungen des Einsatzes der Vectoring-Technik für den auf die Nutzung der Infrastruktur der Beigeladenen unter Zugriff auf den "blanken Draht" angewiesenen Wettbewerb zu begrenzen, sachgerecht und ausgewogen. Sie tragen in ihrer Gesamtheit den gegenläufigen Belangen angemessen Rechnung. Die von der Klägerin erwähnten anderen Mittel sind nicht in gleicher Weise geeignet, den erstrebten Zweck zu erreichen. Für die Annahme der Revision die Beigeladene werde ungerechtfertigt bevorteilt, besteht daher keine Grundlage.

70 (1) Ausgangspunkt der in der Regulierungsverfügung getroffenen Gesamtregelung ist die Entscheidung der Beschlusskammer, die der Beigeladenen in der vorangegangenen Regulierungsverfügung vom 21. März 2011 auferlegte Verpflichtung, vollständig entbündelten Zugang zum Kabelverzweiger zu gewähren, für Frequenzen bis 2,2 MHz uneingeschränkt aufrechtzuerhalten. Die durch die angefochtene Regulierungsverfügung zum Schutz des VDSL2-Vectoring eingeführte Möglichkeit der Zugangsverweigerung bezieht sich ausschließlich auf die Nutzung von Frequenzen oberhalb von 2,2 MHz. Damit bleibt auch die Nutzung der Teilnehmeranschlussleitung mit der ADSL-Technik unberührt.

71 (2) Die Beschlusskammer hat darüber hinaus die Möglichkeit der Zugangsverweigerung für Frequenzen oberhalb 2,2 MHz in den Fällen der erstmaligen Erschließung eines Kabelverzweigers mit VDSL2-Vectoring-Technik an mehrere Voraussetzungen geknüpft. Welcher Betreiber insoweit zum Zuge kommt, bestimmt sich - wie bereits ausgeführt - grundsätzlich nach dem sog. Windhundprinzip. Gemäß Ziffer 1 Buchst. a, Ziffer 2 Buchst. a, Ziffer 3 Buchst. a und Ziffer 4 Buchst. a der Anlage wird die Zugangsverweigerung nur zugelassen, wenn die Beigeladene oder ein drittes Unternehmen den Kabelverzweiger tatsächlich mit VDSL2-Vectoring-Technik erschlossen hat oder insoweit zumindest eine verfestigte Planung besteht. Dass für die Frage, ob die genannten Voraussetzungen vorliegen, die Eintragung in der Vectoring-Liste maßgeblich ist, hat die Beschlusskammer nachvollziehbar unter Hinweis auf die Rechtsklarheit und Chancengleichheit begründet. Dass bereits die verfestigte Planung einer Erschließung mit VDSL2-Vectoring-Technik ein Zugangsverweigerungsrecht an dem betreffenden Kabelverzweiger zur Folge hat, hat die Beschlusskammer damit gerechtfertigt, dass die Beigeladene anderenfalls zum Zeitpunkt der wesentlichen Investitionen, nämlich der Errichtung des Multifunktionsgehäuses und des Aufbaus einer Glasfaseranbindung, keine hinreichende Planungssicherheit hätte. In Ziffer 1 Buchst. b, Ziffer 2 Buchst. b, Ziffer 3 Buchst. b und Ziffer 4 Buchst. b der Anlage ist darüber hinaus vorgesehen, dass die Beigeladene einen Zugangsnachfrager, bevor dieser die Kollokation am Kabelverzweiger verbindlich beauftragt, über die bestehende oder beabsichtigte Erschließung mit VDSL2-Vectoring-Technik durch die Beigeladene selbst oder ein drittes Unternehmen (den Geschützten) entsprechend den Eintragungen in der Vectoring-Liste informieren muss. Hierdurch wird sichergestellt, dass ein Zugangsnachfrager, der einen Kabelverzweiger erschließen möchte, spätestens zum Zeitpunkt seiner Investitionsentscheidung weiß, ob er an dem fraglichen Kabelverzweiger VDSL2 nutzen kann.

72 (3) Als wesentliche Vorkehrung für einen verhältnismäßigen Ausgleich zwischen den Belangen der Beschleunigung des NGA-Ausbaus durch den Einsatz der Vectoring-Technik und der Wettbewerbsförderung sieht der angefochtene Beschluss ferner in Ziffer 1 Buchst. c, Ziffer 2 Buchst. c und Ziffer 6 Abs. 1 Buchst. c, Abs. 2 Buchst. a der Anlage vor, dass die Beigeladene den betroffenen Wettbewerbern als Ersatz für den Wegfall des physischen Zugangs zur Teilnehmeranschlussleitung für Frequenzen oberhalb 2,2 MHz einen Bitstrom-Zugang zu ihrer VDSL2-Vectoring-Technik zu bestimmten Bedingungen anbieten muss. Eine entsprechende Verpflichtung trifft gemäß Ziffer 3 Buchst. c und Ziffer 4 Buchst. c der Anlage das geschützte dritte Unternehmen. Im Fall der Ersterschließung des Kabelverzweigers durch die Beigeladene ist dem Zugangsnachfrager gemäß Ziffer 9 der Anlage ein Bitstrom-Zugang auf Layer 2 an einem möglichst nah zum Kabelverzweiger gelegenen Übergabepunkt anzubieten. Das Bitstrom-Angebot der Beigeladenen muss ein gemäß § 23 TKG geprüftes und veröffentlichtes Standardangebot sein. Nur für eine Übergangszeit darf die Beigeladene den Zugangsnachfrager gemäß Ziffer 21 Abs. 1 Satz 1 der Anlage auf einen Bitstromzugang auf Layer 3 verweisen. Wird der Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung im Fall der Ersterschließung des Kabelverzweigers durch ein drittes Unternehmen verweigert, ist gemäß Ziffer 11 der Anlage dieses Unternehmen verpflichtet, dem Zugangsnachfrager einen Bitstrom-Zugang auf Layer 2 an einem möglichst nah zum Kabelverzweiger gelegenen Übergabepunkt entsprechend dem Standardangebot der Beigeladenen anzubieten.

73 Die Bestimmungen über den an Stelle des entbündelten Zugangs zur Teilnehmeranschlussleitung anzubietenden Bitstrom-Zugang leiden nicht deshalb unter Abwägungsfehlern, weil sie die Beschlusskammer ohne hinreichend konkrete und verbindliche Vorgaben für die technischen Eigenschaften der Ersatzprodukte sowie für die kommerziellen Bedingungen ihres Einsatzes und damit unter Verstoß gegen das bei der Ausübung des Regulierungsermessens zu beachtende Gebot der Konfliktbewältigung erlassen hätte.

74 Nach der Rechtsprechung des Senats darf von einer abschließenden Konfliktbewältigung im Rahmen der Entscheidung über die Auferlegung von Regulierungsverpflichtungen abgesehen werden, wenn bei vorausschauender Betrachtung die Durchführung der als notwendig erkannten Konfliktlösungsmaßnahmen in nachfolgenden Verfahren sichergestellt ist (BVerwG, Urteile vom 27. Januar 2010 - 6 C 22.08 - Buchholz 442.066 § 21 TKG Nr. 1 Rn. 26 und vom 11. Dezember 2013 - 6 C 23.12 - Buchholz 442.066 § 21 TKG Nr. 4 Rn. 38, 76 sowie - 6 C 24.12 - NVwZ 2014, 942 Rn. 57).

75 Diesbezüglich ist im Rahmen der Zugangsregulierung zu berücksichtigen, dass die nach § 13 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 21 TKG auferlegten abstrakten Zugangsverpflichtungen auf eine Konkretisierung durch Zugangsvereinbarungen im Sinne von § 22 TKG bzw. erforderlichenfalls durch Zugangsanordnungen der Bundesnetzagentur gemäß § 25 TKG und durch Standardangebote nach § 23 TKG angelegt sind (BVerwG, Urteile vom 2. April 2008 - 6 C 15.07 - BVerwGE 131, 41 Rn. 54, vom 27. Januar 2010 - 6 C 22.08 - Buchholz 442.066 § 21 TKG Nr. 1 Rn. 26 und vom 11. Dezember 2013 - 6 C 23.12 - Buchholz 442.066 § 21 TKG Nr. 4 Rn. 39, 76 sowie - 6 C 24.12 - NVwZ 2014, 942 Rn. 58). Ausgehend von diesem gesetzlichen Konzept eines abgestuften Regulierungsinstrumentariums ist es für die gebotene Konfliktbewältigung bei der Zugangsregulierung erforderlich, aber auch ausreichend, dass die Regulierungsverfügung einen klaren Maßstab dafür vorgibt, ob eine später konkret nachgefragte Zugangsleistung von der regulatorisch auferlegten Verpflichtung abgedeckt ist, also dem Grunde nach beansprucht werden kann, und insoweit eine fehlerfreie Abwägung der betroffenen Interessen enthält. Demgegenüber kann die Regelung von Detailfragen der nachfolgenden zweiten Regelungsebene überlassen bleiben (BVerwG, Urteile vom 27. Januar 2010 - 6 C 22.08 - Buchholz 442.066 § 21 TKG Nr. 1 Rn. 26 und vom 11. Dezember 2013 - 6 C 23.12 - Buchholz 442.066 § 21 TKG Nr. 4 Rn. 39 f. sowie - 6 C 24.12 - NVwZ 2014, 942 Rn. 58). Für die Ausgestaltung von Ersatzprodukten, die als Surrogate an die Stelle einer primären Zugangsverpflichtung treten, können keine strengeren Maßgaben gelten. Auch insoweit ist dem Gebot der Konfliktbewältigung Rechnung getragen, wenn in der Regulierungsverfügung entschieden wird, welche Leistungen von dem regulierten Unternehmen dem Grunde nach zu erbringen sind.

76 Für die Entgeltregulierung gibt das Telekommunikationsgesetz ebenfalls ein zweistufiges Verfahren vor. Hier schließt sich an eine gemäß § 13 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 30 Abs. 1 Satz 1 TKG auferlegte Entgeltgenehmigungspflicht das Entgeltgenehmigungsverfahren nach §§ 31 ff. TKG an. Zudem können Entgelte für nachgefragte Leistungen Gegenstand einer Anordnung der Bundesnetzagentur gemäß § 25 Abs. 5 Satz 1 und Abs. 6 Satz 1 TKG sein (BVerwG, Urteile vom 17. August 2016 - 6 C 24.15 [ECLI:​DE:​BVerwG:​2016:​170816U6C24.15.0] - BVerwGE 156, 59 Rn. 20 und vom 30. Mai 2018 - 6 C 4.17 [ECLI:​DE:​BVerwG:​2018:​300518U6C4.17.0] - juris Rn. 27). In diesem Normensystem darf die Bundesnetzagentur in der auf § 13 Abs. 1 Satz 1 TKG gestützten Regulierungsverfügung keine Methoden und Maßstäbe der Entgeltberechnung mit bindender Wirkung für nachfolgende Entgeltgenehmigungsverfahren festlegen (BVerwG, Urteile vom 25. September 2013 - 6 C 13.12 - BVerwGE 148, 48 Rn. 45 und vom 30. Mai 2018 - 6 C 4.17 - juris Rn. 29 ff.).

77 Aus den dargelegten Grundsätzen ergibt sich, dass die Beschlusskammer bereits aus rechtlichen Gründen daran gehindert war, Vorgaben für die Entgeltgestaltung des Layer 2-Bitstrom-Zugangs in die Regulierungsverfügung aufzunehmen. Auch in Bezug auf die Leistungsmerkmale des als Ersatz für den Wegfall des vollständig entbündelten Zugangs zur Teilnehmeranschlussleitung für die Frequenzen oberhalb 2,2 MHz anzubietenden Layer 2-Bitstromzugangs hat die Beschlusskammer jedenfalls nicht in unzulässiger Weise Konfliktpotenzial in nachfolgende Verfahren verlagert. Die Begründung des angefochtenen Beschlusses verlangt insoweit, dass das Bitstrom-Angebot den Zugangsnachfragern möglichst ähnliche Bedingungen bietet wie der Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung und auch ökonomisch dem Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung am Kabelverzweiger nahe kommt. Dementsprechend hat die Beschlusskammer festgelegt, dass der - bisher von der Beigeladenen als Vorleistungsprodukt angebotene - Bitstrom-Zugang auf Layer 3 gemäß Ziffer 21 der Anlage nur noch für eine Übergangszeit als Ersatzprodukt für den weggefallenen Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung in Betracht kommt. In Bezug auf die Ausgestaltung des stattdessen anzubietenden Bitstrom-Zugangs auf Layer 2 hat sie auf die Anforderungen verwiesen, die die Kommission in ihrer - im Sachverhalt des Beschlusses wörtlich wiedergegebenen - Stellungnahme vom 8. August 2013 aufgestellt hat. Danach sollte der Layer 2-Bitstrom-Zugang grundsätzlich lokal (Zusammenschaltung vor Ort), diensteunabhängig (Unterstützung einer Vielzahl von Diensten) und ungeteilt (dedizierte Kapazität für Endkunden) sein und eine hinreichende Kontrolle über die Anschlussleitung und die Teilnehmerendgeräte ermöglichen. Der Konkretisierung dieser allgemeinen Vorgaben in Form einer verbindlichen Festlegung detaillierter technischer Parameter stand schon der Umstand entgegen, dass das Layer 2-Bitstromangebot zum Zeitpunkt des Erlasses der Regulierungsverfügung noch nicht verfügbar war.

78 Die Beschlusskammer konnte auch mit hinreichender Sicherheit von einer möglichst weitgehenden Umsetzung der in der Regulierungsverfügung allgemein aufgestellten Anforderungen in dem künftigen Standardangebot der Beigeladenen ausgehen. Denn sie selbst ist gesetzlich befugt und verpflichtet, das von der Beigeladenen vorzulegende Standardangebot unter anderem daraufhin zu überprüfen, ob die Kriterien der Chancengleichheit und Billigkeit eingehalten sind; bei Bedarf kann sie diesbezüglich Vorgaben machen oder Veränderungen vornehmen (vgl. § 23 Abs. 3 Satz 3 und Abs. 4 Satz 1 TKG). Da die Verweigerung des Zugangs zur Teilnehmeranschlussleitung nach den Regelungen des angefochtenen Beschlusses erst zulässig ist, wenn ein geprüftes und veröffentlichtes Standardangebot für den Bitstrom-Zugang tatsächlich vorliegt, hat es die Beschlusskammer in der Hand, die Beachtung der genannten Anforderungen sicherzustellen. Ob ihr dies gelingt, unterliegt gegebenenfalls der gerichtlichen Überprüfung; denn die in § 23 Abs. 2 bis 4 TKG enthaltenen Bestimmungen sind nach der Rechtsprechung des Senats auch den rechtlichen Interessen der zugangsberechtigten Wettbewerber des regulierten Unternehmens zu dienen bestimmt, die die durch das Standardangebot zu regelnden Leistungen in Anspruch nehmen oder in Anspruch nehmen wollen (BVerwG, Urteil vom 24. Februar 2016 - 6 C 62.14 [ECLI:​DE:​BVerwG:​2016:​240216U6C62.14.0] - BVerwGE 154, 173 Rn. 19 ff.).

79 (4) Soweit die Beschlusskammer der Beigeladenen mit Rücksicht auf deren Berufsfreiheit und Eigentumsrecht die Möglichkeit eingeräumt hat, die Überlassung eines Zugangs zum vollständig entbündelten Teilnehmeranschluss am Kabelverzweiger zur Nutzung von Frequenzen oberhalb von 2,2 MHz zu kündigen und die Bereitstellung solcher Zugänge nachträglich zu verweigern, hat sie dies an zusätzliche und strengere Bedingungen geknüpft als im Fall der Verweigerung der erstmaligen Bereitstellung des Zugangs.

80 (a) Nach Ziffer 6 Abs. 1 Buchst. a der Anlage muss die Beigeladene den Kabelverzweiger tatsächlich mit VDSL2-Vectoring-Technik erschlossen haben; die verfestigte Absicht einer Erschließung reicht also nicht aus.

81 (b) Ziffer 6 Abs. 1 Buchst. b der Anlage verpflichtet die Beigeladene zudem, die Möglichkeit der Zugangskündigung und -verweigerung mindestens ein Jahr im Voraus anzukündigen. Die Ankündigung darf erst erfolgen, wenn die in Ziffer 6 Abs. 2 der Anlage genannten Voraussetzungen vorliegen, insbesondere das Bitstromangebot bereits vorhanden ist. Dies versetzt den Zugangsnachfrager nach dem Konzept der Beschlusskammer in die Lage, innerhalb einer angemessenen Frist zu entscheiden, ob er sein Geschäft auf der Grundlage des Bitstromprodukts oder durch weitere Investitionen in ein Anschlussnetz fortsetzt, und gegebenenfalls die erforderlichen Maßnahmen für die Migration einzuleiten.

82 (c) Für den Fall der Zugangskündigung und nachträglichen Zugangsverweigerung sieht Ziffer 6 Abs. 1 Buchst. c i.V.m. Ziffer 10 Satz 1 der Anlage vor, dass die Beigeladene den ersatzweise anzubietenden Bitstrom auf Verlangen des Zugangsnachfragers an dem betreffenden oder einem anderen vom Zugangsnachfrager erschlossenen Kabelverzweiger übergeben muss. Anders als in den Fällen der Ersterschließung des Kabelverzweigers mit VDSL2-Vectoring-Technik ist es danach nicht ausreichend, wenn der Übergabepunkt (nur) möglichst nah zum Kabelverzweiger gelegen ist. Es soll sichergestellt werden, dass die Beigeladene den Bitstrom so anbietet, dass die Infrastruktur des Zugangsnachfragers, der den Kabelverzweiger bereits mit VDSL2-Technik erschlossen hat und deshalb besonders schutzbedürftig ist, nur in einem möglichst geringen Umfang entwertet wird.

83 (d) Dem Ziel einer möglichst geringen Entwertung der Infrastruktur des Zugangsnachfragers dient auch die Kompensationsregelung in Ziffer 10 Satz 2 und 3 der Anlage, wonach die Beigeladene bei einer Zugangskündigung oder -verweigerung die Kosten für den Anschluss an den Übergabepunkt sowie die Glasfaseranbindung selbst trägt (Satz 2) und für die Überlassung der VDSL2-Vectoring-Bitstromanschlüsse - mit Ausnahme der Strom- und Betriebskosten - Kosten für ihr Konzentrationsnetz, das MFG (Multifunktionsgehäuse) und den DSLAM nicht erheben darf (Satz 3). Durch diese Regelung soll zugleich verhindert werden, dass die Beigeladene ihre Marktstellung verbessert, indem sie die Kosten der Erschließung des Kabelverzweigers durch die Umstellung auf ein Bitstromprodukt teilweise auf den Zugangsnachfrager abwälzt, der auf die Nutzung des Netzes nur wegen der nachträglichen Zugangsbeschränkung angewiesen ist. Diese Erwägungen sind sachgerecht und berücksichtigen in angemessener Weise sowohl die Auswirkungen auf den Wettbewerb als auch den Vertrauensschutz der betroffenen Zugangsnachfrager. Der Einbeziehung dieser Kompensationsregelung in den angefochtenen Beschluss steht nicht der bereits erwähnte Grundsatz entgegen, dass die Bundesnetzagentur in einer auf § 13 Abs. 1 Satz 1 TKG gestützten Regulierungsverfügung keine Methoden und Maßstäbe der Entgeltberechnung mit bindender Wirkung für nachfolgende Entgeltgenehmigungsverfahren festlegen darf. Kompensationen sind kein Teil der Entgeltregulierung. Das in § 35 Abs. 3 Satz 1 TKG geregelte Prüfprogramm des Entgeltgenehmigungsverfahrens findet auf sie keine Anwendung. Die Frage einer Kompensation für finanzielle Nachteile, die sich aus dem Wegfall des physischen Zugangs zur Teilnehmeranschlussleitung ergeben, musste - wie geschehen - dem Grunde nach im Rahmen der Regulierungsverfügung entschieden werden. Lediglich die hier nicht relevanten Einzelheiten konnten wie bei der Zugangsregulierung der Regelung in den nachgelagerten Standardangebotüberprüfungsverfahren überlassen werden.

84 (e) Darüber hinaus ist die nachträgliche Verweigerung des Zugangs zur Teilnehmeranschlussleitung zur Nutzung von Frequenzen oberhalb von 2,2 MHz nach Ziffer 6 Abs. 2 Buchst. c der Anlage nur zulässig, wenn mindestens 75 % der über den betreffenden Kabelverzweiger angeschlossenen Gebäude an mindestens einem zweiten von den Kabeln der Beigeladenen physisch getrennten leitungsgebundenen bidirektionalen öffentlichen Telekommunikationsnetz angeschlossen sind. Durch dieses Erfordernis soll dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Rechnung getragen werden. Hierbei ist die Beschlusskammer von der Erwägung ausgegangen, dass sich die Zugangsverweigerung in den Fällen, in denen die ganz überwiegende Zahl von Endkunden im Einzugsbereich eines Kabelverzweigers über eine zweite Infrastruktur wie etwa ein bidirektionales HFC-Netz (Fernsehkabelnetz) erreicht werden kann, weniger stark auf den Wettbewerb auswirkt und daher eher hingenommen werden kann. Dies ist plausibel.

85 (f) Eine weitere Voraussetzung der nachträglichen Zugangsverweigerung besteht gemäß Ziffer 6 Abs. 2 Buchst. b der Anlage darin, dass die Beigeladene im Zeitpunkt der Vorankündigung im Gebiet der zum Kabelverzweiger zugehörigen Ortsnetzkennzahl eine größere Anzahl von Kabelverzweigern mit VDSL2-Vectoring-Technik erschlossen haben muss als der Zugangsnachfrager mit VDSL2 oder VDSL2-Vectoring-Technik. Diese Regelung, die nach der Begründung der Regulierungsverfügung einen Anreiz für eine stärkere Flächendeckung setzen soll, ist entgegen der Ansicht der Revision weder deshalb als abwägungsfehlerhaft zu beanstanden, weil es sich bei dem Ortsnetz um eine ungeeignete Bezugsgröße handeln würde, noch deshalb, weil im Rahmen des Ortsnetzkriteriums der bereits erfolgte FTTH-/FTTB-Ausbau in dem fraglichen Gebiet nicht berücksichtigt wird.

86 Die Beschlusskammer hat erkannt, dass außer dem Ortsnetz noch andere Bezugsgrößen in Betracht gekommen wären und dass alternative Betreiber in großstädtischen Ortsnetzen, in denen die Beigeladene bereits eine große Zahl von Kabelverzweigern erschlossen hat, möglicherweise benachteiligt werden. Sie hat jedoch im Hinblick auf das Ziel einer möglichst flächendeckenden Erschließung, das Erfordernis einer sowohl für die Beigeladene als auch die Zugangsnachfrager eindeutigen Zuordnung des Einzugsbereichs des jeweiligen Kabelverzweigers und die weiteren Voraussetzungen der nachträglichen Zugangsverweigerung bewusst davon abgesehen, auf eine andere Bezugsgröße abzustellen. Zu einem unangemessenen oder unausgewogenen Abwägungsergebnis ist die Beschlusskammer entgegen der Auffassung der Klägerin in diesem Zusammenhang auch nicht deshalb gelangt, weil die Zahl der durch die Beigeladene in einem Ortsnetz erschlossenen Kabelverzweiger nicht die Summe der von allen Zugangsnachfragern erschlossenen Kabelverzweiger übersteigen muss, sondern nur die Zahl der von jedem einzelnen Zugangsnachfrager erschlossenen Kabelverzweiger. Selbst wenn unterstellt wird, dass die Beigeladene in vielen Ortsnetzen mehr Kabelverzweiger erschlossen hat als jeder ihrer Wettbewerber für sich genommen, beruht die Regelung auf einem tragfähigen Interessenausgleich. Denn die Beschlusskammer weist zutreffend darauf hin, dass dem Schutz der Investitionen des Zugangsnachfragers auch dadurch Rechnung getragen wird, dass - anders als bei der Erschließung durch die Beigeladene - die Erschließung mit VDSL2-Technik - ohne Vectoring - ausreicht.

87 Mit dem Einwand der Klägerin, im Rahmen des Ortsnetzkriteriums müssten die Investitionen eines Zugangsnachfragers in einen FTTH-/FTTB-Ausbau berücksichtigt werden, hat sich die Beschlusskammer ebenfalls auseinandergesetzt und insoweit plausibel auf den Widerspruch zum Ziel eines Infrastrukturwettbewerbs verwiesen. Könnte ein Zugangsnachfrager unter Berufung auf seinen FTTH-/FTTB-Ausbau in anderen Bereichen des betreffenden Ortsnetzes die nachträgliche Verweigerung des Zugangs zum Teilnehmeranschluss am Kabelverzweiger und damit die Nutzung der Vectoring-Technik verhindern, wäre ein Wettbewerb zwischen FTTH-/FTTB-Netzen und der durch Vectoring aufgerüsteten kupferbasierten Teilnehmeranschlussleitung in diesem Ortsnetz weitgehend ausgeschlossen. Soweit der Wettbewerber tatsächlich bereits FTTH-/FTTB-Anschlüsse realisiert hat, bedarf er zudem des Schutzes vor einer nachträglichen Verweigerung des Zugangs zur Teilnehmeranschlussleitung nicht mehr, um seinen Endkunden breitbandige Anschlüsse anbieten zu können.

88 (g) Über die bereits genannten Voraussetzungen hinaus ist die nachträgliche Zugangsverweigerung gemäß Ziffer 7 Buchst. a Doppelbuchst. aa und Buchst. b der Anlage auch dann nicht zulässig, wenn der Zugangsnachfrager den Kabelverzweiger vor dem 10. April 2013, dem Tag der Veröffentlichung des Konsultationsentwurfs parallel zur Beigeladenen erschlossen hatte und innerhalb von drei Monaten nach der Vorankündigung (vgl. Ziffer 6 Abs. 1 Buchst. b der Anlage) gegenüber der Beigeladenen erklärt hatte, dass diese Voraussetzungen vorliegen. Hierdurch wird dem in dieser Fallkonstellation besonders schutzwürdigen Bestandsschutzinteresse des Zugangsnachfragers angemessen Rechnung getragen.

89 (h) Gemäß Ziffer 7 Buchst. a Doppelbuchst. bb der Anlage ist die nachträgliche Zugangsverweigerung - bei Vorliegen der weiteren Voraussetzungen der Ziffer 7 Buchst. b - ferner gegenüber einem Zugangsnachfrager unzulässig, der wegen der Zugangskündigung oder -verweigerung eine staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfe ganz oder teilweise zurückerstatten müsste. Diese Regelung soll verhindern, dass die Wirksamkeit der Beihilfeförderung und der schnelle Breitbandausbau auch in der Fläche nicht beeinträchtigt werden. Hintergrund ist die Feststellung der Beschlusskammer, dass in bestimmten Regionen ein Breitbandausbau nur unter Einsatz öffentlicher Mittel erreichbar ist. Voraussetzung der Beihilfegewährung sei nach den Leitlinien der Kommission jedoch, dass der Empfänger effektiven Zugang zu der geförderten Infrastruktur anbiete. Da dies bei einer Verweigerung des Zugangs zu der von dem Zuwendungsempfänger erschlossenen Teilnehmeranschlussleitung am Kabelverzweiger durch die Beigeladene nicht mehr uneingeschränkt gewährleistet wäre, drohten Rückerstattungsforderungen, durch welche die Funktionsfähigkeit des Systems der Förderung des Breitbandausbaus mit öffentlichen Mitteln in Frage gestellt würde.

90 (i) Die nachträgliche Zugangsverweigerung ist schließlich auch dann nicht zulässig, wenn der Zugangsnachfrager den Kabelverzweiger im Zeitpunkt der Bekanntgabe der Regulierungsverfügung (Ziffer 8 Buchst. a Doppelbuchst. aa der Anlage) oder zu einem Zeitpunkt, zu dem die Voraussetzungen nach Ziffer 6 Abs. 2 Buchst. c der Anlage noch nicht vorlagen (Ziffer 8 Buchst. a Doppelbuchst. bb der Anlage), mit DSL-Technik erschlossen oder dort zumindest die Kollokation bestellt hatte und innerhalb von drei Monaten nach der Vorankündigung gegenüber der Beigeladenen erklärt hatte, dass die bereits genannten Voraussetzungen vorliegen und er spätestens mit Ablauf der Vorankündigungsfrist die Voraussetzungen gemäß Ziffer 3 Buchst. a und c der Anlage, d.h. die Erschließung des Kabelverzweigers mit DSL-Vectoring, die Eintragung in die Vectoringliste sowie die Vorlage eines Bitstromangebots an andere Zugangsnachfrager erfüllen werde (Ziffer 8 Buchst. b der Anlage) und diese Voraussetzungen spätestens seit Ablauf der Vorankündigungsfrist tatsächlich erfüllt (Ziffer 8 Buchst. c der Anlage). Auch diese differenzierten Regelungen, die dem gesteigerten Bestandsschutz der Zugangsnachfrager Rechnung tragen sollen, belegen, dass die Beschlusskammer einen ausgewogenen Ausgleich der betroffenen Interessen vorgenommen hat.

91 (5) Auf eine Abwägungsdisproportionalität führt schließlich nicht die Rüge der Klägerin, die Beschlusskammer habe andere Lösungsmöglichkeiten übergangen, die bei gleicher Eignung zu dem erstrebten Zweck dem Belang der Wettbewerbsförderung und der Interessen der Zugangsnachfrager besser hätten Rechnung tragen können. Nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichts sind die Vorschläge der Klägerin zur Konfliktlösung nicht praktikabel, in ihrer Durchführung zu zeitintensiv und deshalb nicht in gleicher Weise geeignet, um das Ziel des Netzausbaus zu erreichen. Hieran ist der Senat gemäß § 137 Abs. 2 VwGO gebunden; denn die von der Klägerin gegen diese tatrichterlichen Feststellungen erhobenen Verfahrensrügen sind bereits unzulässig.

92 Nach § 139 Abs. 3 Satz 4 VwGO muss die Begründung die Tatsachen angeben, die den Mangel ergeben. Diese Darlegungsanforderungen sind in Bezug auf die von der Klägerin gerügte Verletzung des § 108 Abs. 1 Satz 1 und 2 VwGO nicht erfüllt. Soweit sie hiermit einen Gehörsverstoß geltend macht, fehlen substantiierte Ausführungen der Klägerin darüber, was im Falle der Gewährung rechtlichen Gehörs über das bisherige Vorbringen hinaus noch entscheidungserheblich vorgetragen worden wäre bzw. welche Beweisanträge gestellt worden wären (vgl. BVerwG, Urteil vom 31. Juli 2013 - 6 C 9.12 - Buchholz 421.2 Hochschulrecht Nr. 180 Rn. 37 m.w.N.). Die Klägerin hat auch nicht in einer den Darlegungsanforderungen genügenden Weise die Verletzung der Aufklärungspflicht aus § 86 Abs. 1 Satz 1 VwGO gerügt; denn sie hat nicht dargelegt, auf welche weiteren Erkenntnismittel sich das Verwaltungsgericht ihrer Ansicht nach bei der Prüfung der Geeignetheit der von ihr vorgeschlagenen Lösungsalternativen hätte stützen sollen und welche tatsächlichen Feststellungen es voraussichtlich getroffen hätte. Außerdem lässt die Revisionsbegründung nicht erkennen, dass die Nichterhebung von Beweisen vor dem Verwaltungsgericht rechtzeitig gerügt worden ist bzw. die unterbliebene Beweisaufnahme sich ihm hätte aufdrängen müssen (vgl. BVerwG, Urteil vom 11. Dezember 2013 - 6 C 23.12 - Buchholz 442.066 § 21 TKG Nr. 4 Rn. 83 m.w.N.). Die Rüge einer Verletzung des Überzeugungsgrundsatzes (§ 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO) verlangt die Darlegung, dass das Gericht einen Schluss gezogen hat, den es ohne Willkür, insbesondere ohne Verletzung von Denkgesetzen oder allgemeinen Erfahrungssätzen, schlechterdings nicht ziehen konnte (BVerwG, Beschluss vom 19. Februar 2013 - 6 B 37.12 - Buchholz 442.066 § 42 TKG Nr. 4 Rn. 13 m.w.N.). Dass ein solcher Ausnahmefall hier in Bezug auf die Feststellung des Verwaltungsgerichts, die von der Klägerin vorgeschlagenen freiwilligen Lösungen seien als milderes Mittel nicht praktikabel und in ihrer Durchführung zu zeitintensiv, um geeignet zu sein, vorliegen könnte, ist der Revisionsbegründung nicht zu entnehmen. Das Verwaltungsgericht hat im Zusammenhang mit der Prüfung der Erforderlichkeit der Beschränkung der Zugangsverpflichtung durch den Teilwiderruf die überragende Bedeutung des Kriteriums der Rechtssicherheit hervorgehoben. Zudem liegt auf der Hand, dass für die Zugangsnachfrager wegen der grundsätzlich bestehenden Verpflichtung der Beigeladenen, Zugang zu gewähren, kein Anreiz für Einigungsbemühungen bestanden hätte. Vor diesem Hintergrund ist die Annahme des Verwaltungsgerichts, dass freiwillige Konfliktlösungen nicht nur zeitaufwändiger, sondern auch im Übrigen weniger praktikabel seien als das in der Regulierungsverfügung geregelte Zugangsregime, ohne weiteres plausibel.

93 5. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2, § 162 Abs. 3 VwGO. Es entspricht der Billigkeit, die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen der Klägerin aufzuerlegen, weil die Beigeladene einen Sachantrag gestellt und sich damit gemäß § 154 Abs. 3 VwGO einem Kostenrisiko ausgesetzt hat.

Urteil vom 21.09.2018 -
BVerwG 6 C 6.17ECLI:DE:BVerwG:2018:210918U6C6.17.0

  • Zitiervorschlag

    BVerwG, Urteil vom 21.09.2018 - 6 C 6.17 [ECLI:DE:BVerwG:2018:210918U6C6.17.0]

Urteil

BVerwG 6 C 6.17

  • VG Köln - 17.03.2017 - AZ: VG 9 K 8633/16

In der Verwaltungsstreitsache hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 19. September 2018
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Kraft sowie die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Heitz, Dr. Möller, Hahn und Dr. Tegethoff
am 21. September 2018 für Recht erkannt:

  1. Die Revision der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Köln vom 17. März 2017 wird zurückgewiesen.
  2. Die Klägerin trägt die Kosten des Revisionsverfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.

Gründe

I

1 Die Klägerin ist ein regional tätiges Telekommunikationsunternehmen, das eigene Glasfasernetze betreibt. Sie wendet sich gegen Bestimmungen in der gegenüber der Beigeladenen ergangenen Regulierungsverfügung der Bundesnetzagentur vom 1. September 2016 (Az.: BK 3g-15/004) wegen der Beibehaltung, der Änderung, der Auferlegung und des Widerrufs von Verpflichtungen auf dem Markt für den auf der Vorleistungsebene an festen Standorten lokal bereitgestellten Zugang zu Teilnehmeranschlüssen (Markt Nr. 3a der Märkteempfehlung 2014/710/EU).

2 Die überwiegend aus Kupferdoppeladern bestehenden Teilnehmeranschlussleitungen sind Teil des bundesweiten Telekommunikationsnetzes der Beigeladenen. Sie führen vom Hauptverteiler über den Kabelverzweiger und den Abschlusspunkt der Linientechnik zu den Räumlichkeiten der Endkunden. Die Beigeladene ist seit der Liberalisierung des Telekommunikationssektors verpflichtet, wegen ihrer insoweit bestehenden Marktmacht anderen Unternehmen vollständig entbündelten physischen Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung zu gewähren. Zuletzt wurde ihr diese Verpflichtung in uneingeschränkter Form durch die Regulierungsverfügung der Bundesnetzagentur vom 21. März 2011 (Az.: BK 3g-09/85) auferlegt. Die Klägerin nimmt beim Betrieb ihres Telekommunikationsnetzes teilweise die Teilnehmeranschlussleitungen der Beigeladenen in Anspruch.

3 Seit 1999 baute die Beigeladene ihr Anschlussnetz auf der Basis des Übertragungsstandards ADSL bzw. später ADSL 2+ breitbandig aus. Zu diesem Zweck errichtete sie sog. Digital Subscriber Line Access Multiplexer (DSLAM) an den Hauptverteilern. ADSL2+ ermöglicht der Beigeladenen und den zugangsberechtigten Wettbewerbern Datenübertragungsraten von bis zu 16 Mbit/s bzw. 18 Mbit/s im Download. Hierfür reicht eine Nutzung der Teilnehmeranschlussleitung bis zu der Frequenz 2,2 MHz aus. Seit 2006 setzt die Beigeladene zudem den Übertragungsstandard VDSL bzw. VDSL2 ein, der Frequenzen oberhalb von 2,2 MHz nutzt. Hierdurch können grundsätzlich Datenübertragungsraten von bidirektional 200 Mbit/s erreicht werden. Wegen der sog. Leitungsdämpfung ist dies jedoch nur bei relativ kurzen Kupferleitungen zu realisieren. Die Beigeladene verlagerte aus diesem Grund die DSLAM zu den Kabelverzweigern vor und erschloss diese Verzweiger von den Hauptverteilern aus zusätzlich mit Glasfaserleitungen. Ausgenommen von dieser Maßnahme waren die Kabelverzweiger, die über ein maximal 550 Meter langes Hauptkabel an einen der ca. 8 000 Hauptverteiler angeschlossen sind (Nahbereichs-Kabelverzweiger). In diesen Hauptverteiler-Nahbereichen (im Folgenden: Nahbereiche) durften bisher, damit es nicht zu technischen Störungen in Form von Interferenzen in Bezug auf das Hauptkabel kam, VDSL-Signale nur von den jeweiligen Hauptverteilern, nicht aber von den insgesamt ca. 40 000 Nahbereichs-Kabelverzweigern aus eingespeist werden. Dies hatte die Beigeladene für sich und ihre zugangsberechtigten Wettbewerber durch ihre sog. Prüfberichte festgelegt. Potentiell betroffen waren hierdurch neben den über einen Nahbereichs-Kabelverzweiger geführten Teilnehmeranschlüssen für ca. 5 300 000 Endkunden auch die direkt am Hauptverteiler angebundenen Anschlüsse (A0-Anschlüsse) für ca. 1 200 000 Endkunden.

4 Die Nutzung von VDSL wird ferner durch das sog. Übersprechen beeinträchtigt, das bei einer parallelen Nutzung von VDSL auf Leitungen im gleichen Kabel bzw. Kabelbündel entsteht. Die mit dem Übersprechen zwischen benachbarten Teilnehmeranschlussleitungen verbundene Störung lässt sich durch die Vectoring-Technik reduzieren. Dabei werden die Störsignale, die von den jeweils anderen Leitungen auf eine Leitung in einem Kabelbündel ausgehen, vorausberechnet und durch Erzeugung eines Gegenstörsignals ausgelöscht. Hierdurch können die Datenübertragungsraten erheblich gesteigert werden. Die Vectoring-Technik kann derzeit in praktisch sinnvoller Weise nur eingesetzt werden, wenn nur ein Unternehmen berechtigt ist, im Frequenzbereich oberhalb 2,2 MHz auf sämtliche Teilnehmeranschlussleitungen an den Einspeisungspunkten für VDSL-Signale zuzugreifen.

5 Mit Beschluss vom 29. August 2013 (Az.: BK 3d-12/131) änderte die Bundesnetzagentur die Regulierungsverfügung vom 21. März 2011 und schuf die Voraussetzungen für den Einsatz der Vectoring-Technik in den Gebieten außerhalb der Nahbereiche, den Hauptverteiler-Außenbereichen (im Folgenden: Außenbereiche). Hiernach ist, um die Nutzung der Technik durch die Beigeladene oder einen ihrer Wettbewerber an einem der dortigen Kabelverzweiger zu ermöglichen, der entbündelte Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung zur Nutzung von Frequenzen oberhalb von 2,2 MHz an dem betroffenen Kabelverzweiger für alle anderen Unternehmen ausgeschlossen. Ob insoweit die Beigeladene oder einer ihrer Wettbewerber zum Zuge kommt, bestimmt sich grundsätzlich danach, wer den betroffenen Kabelverzweiger zuerst mit VDSL2-Vectoring-Technik erschließt. Unter näher bestimmten Bedingungen ist die Beigeladene darüber hinaus berechtigt, den Zugang nachträglich zu verweigern.

6 Anfang des Jahres 2015 leitete die Bundesnetzagentur durch ihre zuständige Beschlusskammer von Amts wegen ein Verfahren zur turnusmäßigen Überprüfung der Verpflichtungen ein, die der Beigeladenen durch die Regulierungsverfügung vom 21. März 2011 in der durch den Beschluss vom 29. August 2013 geänderten Fassung in Bezug auf den Vorleistungsmarkt des Zugangs zur Teilnehmeranschlussleitung auferlegt worden waren. Im Rahmen dieses Verfahrens teilte die Beigeladene mit, sie beabsichtige, bis Ende des Jahres 2018 die Kabelverzweiger und A0-Anschlüsse in den Nahbereichen unter Aufwendung von ca. 1 Milliarde € flächendeckend mit VDSL2-Vectoring-Technik zu erschließen, und beantragte, ihr den störungsfreien, exklusiven Einsatz dieser Technik durch eine Änderung der bestehenden Zugangsregulierung zu ermöglichen. Sie sei zu der Abgabe einer verbindlichen Investitionszusage bereit. Ihren Wettbewerbern könne als Ausgleich für den Wegfall des entbündelten Zugangs zur Teilnehmeranschlussleitung für die Nutzung von Frequenzen oberhalb von 2,2 MHz ein Layer2-Bitstrom-Zugang zur Verfügung gestellt werden.

7 Die Beschlusskammer gab allen interessierten Marktteilnehmern Gelegenheit zu ersten schriftlichen Stellungnahmen, führte am 13. März 2015 eine erste öffentlich-mündliche Anhörung durch und räumte danach die Möglichkeit zu weiteren schriftlichen Stellungnahmen ein. In der Folgezeit ließ sie durch die zuständige Fachabteilung der Bundesnetzagentur eine Analyse über die Versorgung der Nahbereiche mit breitbandigen Anschlüssen und die Auswirkungen eines flächendeckenden Ausbaus dieser Bereiche mit VDSL2-Vectoring-Technik erstellen. Zur Frage der Zulässigkeit eines öffentlich-rechtlichen Vertrags zur Absicherung eines Ausbau- und Investitionsversprechens holte sie ein Rechtsgutachten ein. In Reaktion hierauf legten die Verbände B. und V. ein weiteres Rechtsgutachten vor.

8 Am 27. August 2015 erhielt die auf Grund einer Marktdefinition und Marktanalyse nach §§ 10, 11 TKG erstellte Festlegung der Präsidentenkammer der Bundesnetzagentur betreffend den Markt für den auf der Vorleistungsebene an festen Standorten lokal bereitgestellten Zugang (Markt Nr. 3a der Märkteempfehlung) ihre endgültige Fassung. Danach umfasst der hier relevante Teilmarkt A, auf dem die Beigeladene über beträchtliche Marktmacht verfügt, neben dem entbündelten/gebündelten Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung in Form der Kupferdoppelader am Hauptverteiler oder an einem anderen näher an der Teilnehmeranschlusseinheit gelegenen Punkt auch den lokalen virtuell entbündelten Zugang an den entsprechenden Punkten (VULA). Hierfür seien die nach der Märkteempfehlung entscheidenden Kriterien der Lokalität des Zugangs, der diensteunabhängigen, in der betrieblichen Anwendung nicht überbuchten Übertragungskapazität sowie der ausreichende Produktdifferenzierungen und Innovationen ermöglichenden Kontrolle der Zugangsnachfrager über das Übertragungsnetz erfüllt. Dagegen sei der Zugang zu Bitstrom, weil es sich nicht um einen lokalen Zugang handele, nicht dem Markt Nr. 3a, sondern dem Markt des für Massenprodukte auf der Vorleistungsebene an festen Standorten zentral bereitgestellten Zugangs (Markt Nr. 3b der Märkteempfehlung) zuzuordnen.

9 Am 28. Oktober 2015 legte die Beigeladene den Entwurf eines Angebots zur Begründung einer Verpflichtung gegenüber der Bundesnetzagentur zu einem in den Einzelheiten umschriebenen bundesweit flächendeckenden und vollständigen Ausbau der Nahbereiche mit VDSL2-Vectoring-Technik vor (im Folgenden: Ausbauzusage). In einer am 12. Februar 2016 eingereichten überarbeiteten Fassung dieses Entwurfs ergänzte sie das Angebot des Ausbaus um ein solches über ein Monitoring und räumte eine Frist für die Annahme der - bis dahin unwiderruflichen - Angebote bis zum Ablauf von 30 Monaten nach Veröffentlichung einer abschließenden Entscheidung über ein Standardangebot "Vectoring Nahbereich" ein. In der Folge brachten Wettbewerber der Beigeladenen Ausbauzusagen teils als Entwurf, teils in gezeichneter Form bei, die einen regionalen oder lokalen Bezug hatten.

10 Unter dem 23. November 2015 veröffentlichte die Bundesnetzagentur den Konsultationsentwurf der beabsichtigten Regulierungsverfügung. Die Beschlusskammer führte das Konsultationsverfahren nach § 13 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 12 Abs. 1 TKG sowie am 10./14. Dezember 2015 eine mündliche Verhandlung durch. Das Bundeskartellamt gab mit Datum vom 3. März 2016 eine Stellungnahme ab.

11 Am 7. April 2016 notifizierte die Bundesnetzagentur den Konsolidierungsentwurf der beabsichtigten Regulierungsverfügung gemäß § 13 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. § 12 Abs. 2 Nr. 1 TKG der Kommission, dem GEREK und den Regulierungsbehörden der Mitgliedstaaten der Europäischen Union. Mit Beschluss vom 10. Mai 2016 leitete die Kommission die zweite Untersuchungsphase nach Art. 7a der Rahmenrichtlinie ein, weil erhebliche Zweifel an der Vereinbarkeit der vorgeschlagenen Maßnahme mit Art. 8 Abs. 4 und Art. 12 Abs. 1, Abs. 2 Buchst. d der Zugangsrichtlinie i.V.m. Art. 8 und Art. 16 Abs. 4 der Rahmenrichtlinie bestünden. Am 16. Juni 2016 zog die Bundesnetzagentur den Konsolidierungsentwurf der beabsichtigten Regulierungsverfügung unter Berufung auf Art. 7a Abs. 8 der Rahmenrichtlinie zurück, woraufhin die Kommission das Verfahren der zweiten Untersuchungsphase einstellte. Am 20. Juni 2016 notifizierte die Bundesnetzagentur der Kommission, dem GEREK und den Regulierungsbehörden der Mitgliedstaaten der Europäischen Union einen abgeänderten Konsolidierungsentwurf der beabsichtigten Regulierungsverfügung, mit dem die Beschlusskammer den von der Kommission geltend gemachten Bedenken Rechnung zu tragen suchte. Durch Internetveröffentlichung vom 5. Juli 2016 gab sie interessierten Parteien Gelegenheit zur Stellungnahme bis zum 15. Juli 2016. Mit Beschluss vom 19. Juli 2016 gab die Kommission eine Stellungnahme nach Art. 7 Abs. 3 der Rahmenrichtlinie ab, ohne ein Verfahren der zweiten Untersuchungsphase einzuleiten.

12 Ende August 2016 reichte die Beigeladene ihre am 20. Juli 2016 notariell beurkundete Ausbauzusage mit dem Text des Entwurfs vom 12. Februar 2016 ein.

13 Am 1. September 2016 erließ die Bundesnetzagentur durch die Beschlusskammer - unter Bezug auf die durch die Präsidentenkammer getroffene Feststellung der beträchtlichen Marktmacht der Beigeladenen - die angegriffene Regulierungsverfügung, durch die sie die Beigeladene in Bezug auf Zugangsgewährung (Ziffer 1.1. des Verfügungstenors) sowie Gleichbehandlung, Transparenz, Standardangebotsveröffentlichung und Entgelte (Ziffern 1.2. bis 1.8. des Verfügungstenors) verpflichtete. Überdies widerrief sie das bisher angeordnete sog. Carrier Line Sharing (Ziffer 2. des Verfügungstenors). Die übrigen im Verfahren gestellten Anträge lehnte sie ab (Ziffer 3. des Verfügungstenors). Im Rahmen der Zugangsregulierung wurde die Beigeladene nach dem Verfügungstenor unter anderem verpflichtet, 1.1. anderen Unternehmen 1.1.1. vollständig entbündelten Zugang zum Teilnehmeranschluss am Hauptverteiler oder an einem näher an der Teilnehmeranschlusseinheit als der Hauptverteiler gelegenen Punkt (insbesondere Kabel- bzw. Endverzweiger - APL) zu gewähren, soweit sie den Zugang nicht nach den Bestimmungen der Anlage 1 - Zugangsverweigerung zum Teilnehmeranschluss außerhalb des Hauptverteiler-Nahbereichs - und der Anlage 2 - Zugangsverweigerung zum Teilnehmeranschluss innerhalb des Hauptverteiler-Nahbereichs - zu dieser Ziffer verweigern darf oder muss, 1.1.2. lokalen virtuell entbündelten Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung am Hauptverteiler oder einem anderen näher an der Teilnehmeranschlusseinheit gelegenen Punkt in Form des Zugangs zum ersten Konzentrationspunkt in den von Anlage 2 zu Ziffer 1.1.1 erfassten Gebieten zu gewähren, soweit die Betroffene den Teilnehmeranschluss unter Einsatz von VDSL2-Vectoring-Technologie oder auf Basis reiner Glasfaser (massenmarktfähiges FTTH) realisiert.

14 Die Anlage 1 zu Ziffer 1.1.1. des Verfügungstenors (im Folgenden: Anlage 1 der Regulierungsverfügung) nimmt die seit 2013 für die Außenbereiche geltenden Regelungen des Zugangs zur Teilnehmeranschlussleitung im Frequenzbereich oberhalb 2,2 MHz im Wesentlichen unverändert auf.

15 Die Anlage 2 zu Ziffer 1.1.1. des Verfügungstenors (im Folgenden: Anlage 2 der Regulierungsverfügung) enthält - neben Ziffer 1.1.2. des Verfügungstenors - die Regelungen des Zugangs zur Teilnehmeranschlussleitung für die Nutzung von Frequenzen oberhalb 2,2 MHz in den Nahbereichen. Danach kann die Beigeladene nach der Bekanntgabe der Regulierungsverfügung für Anschlüsse, die über einen Nahbereichs-Kabelverzweiger geführt werden, sowie für A0-Anschlüsse die erstmalige Bereitstellung eines Zugangs zum vollständig entbündelten Teilnehmeranschluss am Hauptverteiler zur Nutzung von Frequenzen oberhalb 2,2 MHz gegenüber dort bisher nicht kollokierten Nachfragern verweigern. Als Ersatz muss sie entsprechend dem jeweils aktuellen, gemäß § 23 TKG geprüften und veröffentlichten Standardangebot einen lokalen und virtuell entbündelten Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung (VULA) bzw. einen Layer2-Bitstrom-Zugang - an einem ihrer 899 Broadband Network Gateways (BNG) - anbieten (im Folgenden: Ersatzprodukte). Gegenüber am Hauptverteiler kollokierten Zugangsnachfragern kann die Beigeladene für die genannten Anschlüsse die Überlassung eines Zugangs zum vollständig entbündelten Teilnehmeranschluss in dem genannten Frequenzbereich kündigen und die Bereitstellung solcher Zugänge frühestens ab dem 1. Dezember 2017 verweigern, wenn sie den betreffenden Nahbereich vollständig mit VDSL2-Vectoring-Technik erschlossen hat, die betroffenen Zugangsnachfrager zwölf Monate zuvor informiert hatte und zum Zeitpunkt einer Kündigung die genannten Ersatzprodukte anbietet. Die Beigeladene hat in diesen Fällen der nachträglichen Zugangsverweigerung zudem in näher bestimmtem Umfang Kompensation zu leisten. Die Zugangsnachfrager können die erstmalige oder nachträgliche Zugangsverweigerung abwenden (das heißt, sie haben ein Abwehrrecht), wenn sie am 20. Juni 2016 in dem Anschlussbereich des Hauptverteilers, in dem Nahbereichs-Kabelverzweiger vorhanden sind, mindestens 40 Prozent aller dortigen Kabelverzweiger mit DSL-Technik erschlossen hatten und diese Erschließung diejenige der Beigeladenen um mindestens 33 Prozentpunkte übersteigt, wenn sie sich darüber hinaus dazu verpflichten, alle hierdurch erfassten Nahbereiche binnen bestimmter Frist mit VDSL2-Vectoring-Technik auszubauen und wenn sie außerdem ihrerseits den verdrängten Wettbewerbern inklusive der Beigeladenen die genannten Ersatzprodukte anbieten.

16 Für ihre Entscheidung betreffend die Verpflichtung der Beigeladenen zur Zugangsgewährung stützte sich die Beschlusskammer auf § 9 Abs. 2 i.V.m. § 13 Abs. 1, § 21 Abs. 1 und Abs. 3 Nr. 2 TKG und führte zur Begründung im Wesentlichen aus: Für die Nutzung von Frequenzen im Bereich bis einschließlich 2,2 MHz sei die Beibehaltung der Verpflichtung der Beigeladenen zur Gewährung des vollständig entbündelten Zugangs zur Teilnehmeranschlussleitung in Bezug auf alle in Betracht kommenden Regulierungsbelange geeignet, erforderlich und angemessen. Eine andere Beurteilung greife ein, was den entbündelten Zugang zum Teilnehmeranschluss für die Nutzung von Frequenzen oberhalb 2,2 MHz anbelange. Der Einsatz der Vectoring-Technik sei als Ausbau eines hochleistungsfähigen öffentlichen Telekommunikationsnetzes der nächsten Generation im Sinne von § 2 Abs. 2 Nr. 5 TKG zu qualifizieren. Zur Schaffung der Voraussetzungen für diesen Einsatz sei in Abwägung mit den übrigen betroffenen Belangen der Regulierung in den Außenbereichen ein Ausschluss des entbündelten Zugangs in dem genannten Frequenzbereich nach Maßgabe der Bestimmungen der Anlage 1 der Regulierungsverfügung angemessen. Für die Nahbereiche führe die Abwägung zu einem Zugangsausschluss unter den in der Anlage 2 der Regulierungsverfügung geregelten Vorgaben. Das von den Regelungen der Anlage 2 der Regulierungsverfügung vorausgesetzte Ausbaurecht der Beigeladenen beruhe - unabhängig von einer etwaigen weiteren Begründung aus dem Netzeigentum der Beigeladenen - maßgeblich auf dem Umstand, dass die Beigeladene sich durch ihre bindende und nach den Maßgaben der §§ 54 ff. VwVfG annahmefähige Ausbauzusage zu einem nahezu vollständigen Ausbau aller Nahbereichsanschlüsse mit VDSL2-Vectoring-Technik verpflichtet habe. Die Beigeladene genieße allerdings insoweit angesichts des Zugangsinteresses ihrer Wettbewerber und der Sozialbindung ihres Eigentums keine Exklusivität. Zudem müssten die anzubietenden Ersatzprodukte möglichst ähnliche Bedingungen bieten wie der entbündelte Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung. Dabei sei der Beigeladenen die Verpflichtung zur Gewährung lokalen, virtuell entbündelten Zugangs zur Teilnehmeranschlussleitung (VULA) explizit aufzuerlegen.

17 Die Klägerin hat Anfechtungsklage erhoben und - neben einem im Revisionsverfahren nicht mehr weiterverfolgten Begehren auf Aufhebung einer in der Anlage 1 der Regulierungsverfügung vorgesehenen Verfahrensregelung - beantragt, die Regulierungsverfügung insoweit aufzuheben, als in Ziffer 1.1.1. des Tenors ein Recht oder eine Pflicht der Beigeladenen auf Zugangsverweigerung nach den Bestimmungen der Anlage 2 verfügt werde, sowie die Anlage 2 und die Ziffer 1.1.2. des Verfügungstenors aufzuheben. Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen: Der Klageantrag richte sich, sachgerecht ausgelegt, in zulässiger Weise gegen das in der Anlage 2 der Regulierungsverfügung aufgestellte Zugangsregime für die Nahbereiche. In Bezug auf diesen Regelungskomplex - wie auch hinsichtlich des Zugangsregimes für die Außenbereiche nach der Anlage 1 - sei die Regulierungsverfügung, die ansonsten in Gestalt der in Ziffern 1.1. bis 2. ihres Tenors enthaltenen Verpflichtungen einen unteilbaren Inhalt habe, einer Teilanfechtung zugänglich. In der Sache bleibe die Klage ohne Erfolg. Der Zugang zum Teilnehmeranschluss zur Nutzung von Frequenzen oberhalb von 2,2 MHz in den Nahbereichen werde durch die angegriffene Regulierungsverfügung auf der Grundlage von § 13 Abs. 1, § 21 Abs. 1 und Abs. 3 Nr. 2 TKG in rechtmäßiger Weise ausgestaltet. In formeller Hinsicht könne sich die Klägerin im Hinblick auf die Zurückziehung des Konsolidierungsentwurfs vom 7. April 2016 und die Renotifizierung des geänderten Entwurfs vom 20. Juni 2016 nicht auf eine Verletzung der in § 12 TKG enthaltenen Vorschiften über das Konsultations- und Konsolidierungsverfahren berufen, da diese keinen individualschützenden Charakter hätten. Unabhängig davon seien auch keine objektiven Verfahrensfehler ersichtlich, insbesondere habe es nicht der Durchführung eines weiteren Konsultationsverfahrens bedurft.

18 Materiell-rechtlich habe die Beschlusskammer ihr Regulierungsermessen abwägungsfehlerfrei ausgeübt. Die Abgrenzung der Nahbereiche durch das Abstellen auf diejenigen Anschlüsse, die über einen mit einem maximal 550 Meter langen Kupferkabel an einem Hauptverteiler angeschlossenen (Nahbereichs-)Kabelverzweiger geführt werden oder als A0-Anschlüsse direkt an einem Hauptverteiler angeschlossen sind, sei ausgehend von den technischen Gegebenheiten nicht zu beanstanden. Ebenso wenig weise die Einschränkung des entbündelten Zugangs zu diesen Anschlüssen Abwägungsfehler auf. Die Beschlusskammer sei fehlerfrei davon ausgegangen, dass die Beschleunigung des Ausbaus von hochleistungsfähigen öffentlichen Telekommunikationsnetzen der nächsten Generation (im Folgenden: NGA-Ausbau) im Sinne des Regulierungsziels des § 2 Abs. 2 Nr. 5 TKG für diese Einschränkung spreche. In diesem Zusammenhang habe die Beschlusskammer die Ausbauzusage der Beigeladenen als relevanten Belang in die Abwägung einstellen dürfen. Zweifel hieran ergäben sich weder aus den Anforderungen der §§ 54 ff. VwVfG noch im Hinblick auf die Verbindlichkeit der Zusage. Die Beschlusskammer habe zugleich den insbesondere in § 2 Abs. 2 Nr. 2 und § 21 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 TKG verankerten Belang des Wettbewerbs seiner Bedeutung entsprechend berücksichtigt und mit anderen Belangen zum Ausgleich gebracht. Das von der Beschlusskammer nach Art einer Billigkeits- oder Härtefallregelung aus der Sozialbindung des Eigentums der Beigeladenen an den Teilnehmeranschlussleitungen abgeleitete Abwehrrecht der Zugangsnachfrager sei abwägungsfehlerfrei ausgestaltet. Frei von Abwägungsfehlern und hinreichend konkret seien auch die Festlegungen der Beschlusskammer zu den Ersatzprodukten VULA und Layer2-Bitstrom, denen ein in sich schlüssiges, abgestuftes Regelungskonzept zu Grunde liege.

19 Die Klägerin verfolgt mit ihrer von dem Verwaltungsgericht zugelassenen Revision ihr Aufhebungsbegehren weiter. Das Verwaltungsgericht habe ihren Klageantrag zutreffend als zulässige Teilanfechtung der Regulierungsverfügung angesehen, jedoch in der Sache unter Verstoß gegen § 2 Abs. 2 und 3, § 21 Abs. 1 bis 3 TKG i.V.m. § 114 VwGO abgewiesen. Es habe formell-rechtlich die Vorgehensweise der Bundesnetzagentur im Konsolidierungsverfahren und materiell-rechtlich die Abwägungsentscheidung der Beschlusskammer zu Unrecht unbeanstandet gelassen. In letztgenannter Hinsicht habe die Beschlusskammer das Wettbewerbsmodell des Telekommunikationsgesetzes verlassen und das Regulierungsziel des beschleunigten NGA-Ausbaus nach § 2 Abs. 2 Nr. 5 TKG überbetont. Ein weiterer Abwägungsfehler liege darin, dass die Kammer die Ausbauzusage der Beigeladenen als abwägungsrelevanten Belang berücksichtigt und nie ernsthaft eine andere Möglichkeit erwogen habe, als diese Zusage zur maßgeblichen Grundlage ihrer Entscheidung zu machen. Ein solches Vorgehen sei im Rahmen der auf einen Ausgleich konfligierender Interessen ausgerichteten Marktregulierung unzulässig. Ferner könne, anders als das Verwaltungsgericht meine, das Abwehrrecht, das die Beschlusskammer den Zugangsnachfragern eingeräumt habe, nicht als bloße Billigkeits- oder Härtefallregelung aus der Sozialbindung des Eigentumsrechts der Beigeladenen hergeleitet werden. Es müsse vielmehr - wovon anders als das Verwaltungsgericht die angefochtene Regulierungsverfügung im Ansatz zutreffend, wenn auch letztlich nicht konsequent ausgehe - aus Gründen der Sicherstellung des chancengleichen Wettbewerbs gewährleistet sein, dass die Wettbewerber der Beigeladenen in gleicher Weise wie diese ein Recht zum Ausbau der Nahbereiche mit VDSL2-Vectoring-Technik begründen könnten. Dies sei nach den Voraussetzungen, die die Beschlusskammer für das Entstehen des Abwehrrechts der Wettbewerber vorgesehen habe, nicht der Fall. Die Klägerin verweist insgesamt ergänzend auf die Begründung ihres unter dem 5. Oktober 2016 bei dem Verwaltungsgericht anhängig gemachten, im Ergebnis erfolglosen Antrags auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes (Az. VG 9 L 2359/16).

20 Die Beklagte und die Beigeladene verteidigen das Urteil des Verwaltungsgerichts gegen die Angriffe der Revision und beantragen deren Zurückweisung.

II

21 Die Revision der Klägerin ist unbegründet und daher gemäß § 144 Abs. 2 VwGO zurückzuweisen. Das Verwaltungsgericht hat, soweit sein Urteil zum Gegenstand des Revisionsverfahrens geworden ist, die von der Klägerin erhobene Teil- Anfechtungsklage gegen die gegenüber der Beigeladenen ergangene Regulierungsverfügung der Bundesnetzagentur vom 1. September 2016 im Einklang mit revisiblem Recht im Sinne des § 137 Abs. 1 VwGO abgewiesen. Die Klägerin kann zwar die besonderen Regelungen des Zugangs zum Teilnehmeranschluss für die Nutzung von Frequenzen oberhalb von 2,2 MHz in den Nahbereichen in zulässiger Weise anfechten (1.). Die Beschlusskammer hat diese Regelungen jedoch auf der Grundlage von § 9 Abs. 2 i.V.m. § 13 Abs. 1, § 21 Abs. 1 und Abs. 3 Nr. 2 des Telekommunikationsgesetzes (TKG) vom 22. Juni 2004 (BGBl. I S. 1190) in seiner hier anwendbaren, zuletzt durch Gesetz vom 26. Juli 2016 (BGBl. I S. 1818) geänderten Fassung rechtmäßig erlassen (2.).

22 1. Die Klägerin hat ihre Anfechtungsklage in statthafter Beschränkung nur gegen das Regime zur Regelung des Zugangs zur Nutzung von Frequenzen oberhalb von 2,2 MHz in den Nahbereichen nach Ziffern 1.1.1. und 1.1.2. des Tenors sowie der Anlage 2 der Regulierungsverfügung (im Folgenden: Nahbereichszugangsregime) gerichtet. Dieses spezielle Zugangsregime kann - wie auch dasjenige zur Regelung des Zugangs zur Nutzung von Frequenzen oberhalb von 2,2 MHz in den Außenbereichen nach Ziffer 1.1.1. des Tenors sowie der Anlage 1 der Regulierungsverfügung (im Folgenden: Außenbereichszugangsregime) - von dem Regelungsrahmen der Zugangsverpflichtung, die der Beigeladenen durch Ziffer 1.1. des Tenors der Regulierungsverfügung auferlegt worden ist, abgetrennt werden (a.). Die Klägerin ist insoweit nach § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt (b.).

23 a. Nach der Rechtsprechung des Senats ist eine Regulierungsverfügung im Sinne separater Angreifbarkeit teilbar, wenn der angegriffene Teil nicht in einem untrennbaren inneren Zusammenhang mit den übrigen Teilen steht. Der angegriffene Teil muss in der Weise abtrennbar sein, dass die Verfügung im Übrigen ohne Änderung ihres Inhalts in rechtmäßiger und nach dem Regelungskonzept der Bundesnetzagentur sinnvoller Weise bestehen kann. Letzteres ist entgegen der Einschätzung des Verwaltungsgerichts bei der Anfechtung einzelner durch die Verfügung auferlegter Verpflichtungen regelmäßig gegeben (vgl. BVerwG, Urteile vom 28. Januar 2009 - 6 C 39.07 - Buchholz 442.066 § 10 TKG Nr. 3 Rn. 11 f., 29, 44 und vom 27. Januar 2010 - 6 C 22.08 - Buchholz 442.066 § 21 TKG Nr. 1 Rn. 10, 54 f.). Denn die einzelnen Abhilfemaßnahmen, die in § 13 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 5 TKG vorgesehen sind, werden nach den differenzierten Maßstäben der dort aufgeführten Einzelbestimmungen gesondert abgewogen. Die auf dieser Grundlage getroffenen jeweiligen Entscheidungen über Regulierungsverpflichtungen werden mit den Ergebnissen der Marktdefinition und Marktanalyse in der Regulierungsverfügung zusammengefasst. Diese vereint insoweit letztlich ein Bündel von Einzelentscheidungen, die zwar auf die Marktdefinition und Marktanalyse als gemeinsame Grundlage bezogen sind und untereinander in sachlichem Zusammenhang stehen, aber als Einzelentscheidungen fassbar bleiben (BVerwG, Urteil vom 14. Dezember 2011 - 6 C 36.10 - Buchholz 442.066 § 30 TKG Nr. 5 Rn. 38).

24 Nach diesen Grundsätzen bestehen keine Bedenken gegen eine separate Angreifbarkeit auch von bloßen Bestandteilen einer auferlegten Regulierungsverpflichtung, wenn diese Bestandteile jeweils für sich genommen auf einer gesonderten Abwägung beruhen. Dies ist hier in Bezug auf das in Rede stehende Zugangsregime der Fall. Ausweislich der Begründung der Regulierungsverfügung vom 1. September 2016 ist die Beschlusskammer bei ihrer Abwägung in Bezug auf die in Ziffer 1.1. des Verfügungstenors vorgesehene Verpflichtung der Beigeladenen zur Gewährung von Zugang zum Teilnehmeranschluss von dem Grundtatbestand der Nutzung von Frequenzen bis einschließlich 2,2 MHz ausgegangen und hat sodann auf Grund einer jeweils gesonderten Abwägung die Nutzung von Frequenzen oberhalb 2,2 MHz einerseits in den Außenbereichen, andererseits in den Nahbereichen geregelt. Ein jedes dieser beiden besonderen Regelungsregime kann deshalb Gegenstand einer separaten Anfechtung sein. Zu diesem Ergebnis ist das Verwaltungsgericht - trotz seiner unzutreffenden Annahme einer Unteilbarkeit der Regulierungsverfügung im Hinblick auf die in Ziffern 1.1. bis 2. ihres Tenors enthaltenen Verpflichtungen - zu Recht gelangt und hat das Klagebegehren unter Beachtung des Maßstabs des § 88 VwGO entsprechend ausgelegt.

25 b. Der Klägerin fehlt nicht die nach § 42 Abs. 2 VwGO erforderliche Klagebefugnis für die in Rede stehende Teilanfechtung der gegenüber der Beigeladenen ergangenen Regulierungsverfügung. Sie kann sich als Wettbewerberin der Beigeladenen hinsichtlich des in der Regulierungsverfügung enthaltenen Zugangsregimes für die Nahbereiche auf die drittschützende Norm des § 21 TKG berufen (aa.). Nichts anderes ergibt sich, wenn man unterstellt, dass es sich bei der Klägerin um ein von der öffentlichen Hand beherrschtes gemischt-wirtschaftliches Unternehmen handelt (bb).

26 aa. Zwar ist von den Bestimmungen, die die Beschlusskammer für die Zugangsverpflichtung der Beigeladenen herangezogen hat, § 13 TKG für sich genommen nicht drittschützend. Etwas anderes gilt jedoch nach der Rechtsprechung des Senats für die Vorschrift des § 21 TKG. Diese Norm vermittelt Drittschutz vor allem dann, wenn ein Wettbewerber mit der Verpflichtungsklage die Aufnahme weiterer Zugangsverpflichtungen in die gegenüber dem regulierten Unternehmen ergangene Regulierungsverfügung erstrebt (BVerwG, Urteile vom 28. November 2007 - 6 C 42.06 - BVerwGE 130, 39 Rn. 13 ff., vom 12. Juni 2013 - 6 C 10.12 - Buchholz 442.066 § 21 TKG Nr. 3 Rn. 17 und vom 11. Dezember 2013 - 6 C 23.12 - Buchholz 442.066 § 21 TKG Nr. 4 Rn. 16). Wegen der Vergleichbarkeit der Interessenlage ist die drittschützende Wirkung von § 21 TKG aber auch für die Konstellation der Anfechtungsklage zu bejahen, wenn ein Wettbewerber mit dieser Klage - zumindest auch - die Bedingungen des von ihm genutzten Zugangs zum Netz des regulierten Unternehmens verbessern und nicht lediglich mittelbare Nachteile für eine von diesem Zugang unabhängige Wettbewerbsposition abwehren will (vgl. BVerwG, Urteil vom 11. Dezember 2013 - 6 C 24.12 - NVwZ 2014, 942 Rn. 27 ff.). So verhält es sich hier. Denn die Klägerin ist beim Betrieb ihres Telekommunikationsnetzes jedenfalls teilweise auf einen entbündelten Zugang zu den Teilnehmeranschlussleitungen der Beigeladenen angewiesen, um wie bisher Endkundenprodukte ohne Inanspruchnahme jedweder aktiven Technik der Beigeladenen anbieten zu können.

27 Im Hinblick auf das Vorbringen der Beigeladenen ist in diesem Zusammenhang klarzustellen, dass die in den Schutzzweck des § 21 TKG einbezogenen Unternehmen ein subjektives öffentliches Recht darauf haben, dass die Bundesnetzagentur über den geltend gemachten Anspruch auf Zugang zu dem Netz des regulierten Unternehmens in abwägungsfehlerfreier Ausübung ihres Regulierungsermessens entscheidet. Dieses Recht ist nicht auf die gerechte Abwägung der jeweiligen individuellen Belange dieser Unternehmen beschränkt, sondern umfasst eine einheitliche Gesamtabwägung, in die alle für und gegen die Zugangsgewährung sprechenden öffentlichen und privaten Interessen mit dem ihnen zukommenden Gewicht einzustellen sind. Dies hat der Senat in seiner Rechtsprechung zum Regulierungsermessen bisher ohne weiteres vorausgesetzt. Vor diesem Hintergrund ist die Klägerin entgegen der Auffassung der Beigeladenen auch nicht daran gehindert, mit der Klage geltend zu machen, die Beschlusskammer habe in der Abwägung den Bedeutungsgehalt von Vorschriften verkannt, die - wie § 2 Abs. 2 Nr. 5 TKG - ausschließlich dem öffentlichen Interesse dienen.

28 bb. Die Klagebefugnis ist nicht - wie von der Beigeladenen geltend gemacht - ausgeschlossen, weil die Klägerin als ein von der öffentlichen Hand beherrschtes gemischt-wirtschaftliches Unternehmen nach Art. 87f Abs. 2 Satz 1 GG gehindert wäre, Telekommunikationsdienstleistungen für die Öffentlichkeit anzubieten. Dieser Ansatz geht fehl, selbst wenn man unterstellt, dass das Vorbringen der Beigeladenen zutrifft, die Klägerin werde über eine gesellschaftsvertragliche Konstruktion letztlich von der Stadt K. getragen. Nach Art. 87f Abs. 2 Satz 1 GG werden Dienstleistungen im Sinne des Absatzes 1, also Dienstleistungen im Bereich des Postwesens und der Telekommunikation, als privatwirtschaftliche Tätigkeiten durch die aus dem Sondervermögen Deutsche Bundespost hervorgegangenen Unternehmen und durch andere private Anbieter erbracht. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts verweist der Begriff der Privatwirtschaftlichkeit im Sinne dieser Bestimmung auf eine am Gewinnprinzip orientierte Betätigung (BVerfG, Beschluss vom 7. Oktober 2003 - 1 BvR 1712/01 - BVerfGE 108, 370 <393>). Solange die privatwirtschaftliche Entscheidungsautonomie und die Ausrichtung am Gewinnprinzip gewährleistet sind, können folglich auch öffentliche oder von der öffentlichen Hand beherrschte gemischt-wirtschaftliche Unternehmen andere private Anbieter im Sinne des Art. 87f Abs. 2 Satz 1 GG sein (vgl. Möstl, in: Maunz/Dürig, GG, Stand: April 2018, Art. 87f Rn. 59 ff.; Kühling, in: Bonner Kommentar zum GG, Stand: August 2018, Art. 87f Rn. 134; Uerpmann-Wittzack, in: von Münch/ Kunig, GG, 6. Aufl. 2012, Band 2, Art. 87f Rn. 13; Ruge, in: Schmidt-Bleibtreu/ Hofmann/Hennecke, GG, 14. Aufl. 2018, Art. 87f. Rn. 23; Pieroth, in: Jarass/ Pieroth, GG, 15. Aufl. 2018, Art. 87f Rn. 4).

29 Die Gegenansicht, derzufolge es dem Staat unabhängig von der Organisationsform grundsätzlich verwehrt ist, Telekommunikationsdienstleistungen zu erbringen (vgl. Bullinger/Mestmäcker, Multimediadienste, 1997, S. 83; Müller-Terpitz, NWVBl. 1999, 292 <293 f.>; Mayen, in: Berliner Kommentar zum GG, Stand: Januar 2017, Band 4, Art. 87f Rn. 213; Gersdorf, AfP 1998, 470 <472, 475>), überdehnt das in Art. 87f Abs. 2 GG verankerte Privatwirtschaftlichkeitsgebot. Sie kann auch nicht auf die Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts zur Grundrechtsbindung öffentlicher und von der öffentlichen Hand beherrschter Unternehmen gestützt werden. Nach dieser Rechtsprechung fehlt juristischen Personen des Privatrechts, deren Anteile sich ausschließlich in den Händen des Staates befinden oder an denen der Staat mehr als 50 Prozent der Anteile hält, zwar die Grundrechtsfähigkeit im Hinblick auf materielle Grundrechte; diese Unternehmen sind vielmehr der Grundrechtsbindung unterworfen (BVerfG, Urteil vom 7. November 2017 - 2 BvE 2/11 - NVwZ 2018, 51 Rn. 243 unter Verweis auf Urteil vom 22. Februar 2011 - 1 BvR 699/06 - BVerfGE 128, 226 <246 f.>). Das Bundesverfassungsgericht hat jedoch betont, dass die öffentliche Hand durch diese Grundrechtsbindung nicht daran gehindert wird, in adäquater und weithin gleichberechtigter Weise wie Private die Handlungsinstrumente des Zivilrechts für ihre Aufgabenwahrnehmung zu nutzen und auch sonst am privaten Wirtschaftsverkehr teilzunehmen (BVerfG, Urteil vom 22. Februar 2011 - 1 BvR 699/06 - a.a.O. S. 248). Da die Wettbewerbsordnung des einfachen Rechts grundsätzlich für alle Unternehmen gleichermaßen und in gleicher Auslegung gelte, ergäben sich aus der fehlenden Grundrechtsberechtigung kaum wettbewerbliche Nachteile für staatlich beherrschte Unternehmen (BVerfG, Urteil vom 7. November 2017 - 2 BvE 2/11 - a.a.O. Rn. 274).

30 Die Annahme, der Verfassungsgeber habe für den Bereich der Telekommunikation eine vom allgemeinen Wirtschaftsverkehr abweichende Sonderregelung treffen wollen, die Unternehmen bei überwiegender Beteiligung der öffentlichen Hand vom Wettbewerb ausschließt, findet im Wortlaut des Art. 87f Abs. 2 Satz 1 GG keine Stütze. Sie wird auch durch die Gesetzesmaterialien (BT-Drs. 12/7269 S. 4 f.) nicht belegt. Diesen lässt sich nur entnehmen, dass der Verfassungsgeber auch im Bereich der Telekommunikation in grundsätzlicher Abkehr von dem System der Verwaltungsmonopole das Wettbewerbsprinzip einführen wollte. Vorbehaltlich der in § 87f Abs. 1 GG begründeten Universaldienstgewährleistung wurde eine möglichst weitgehende Angleichung an diejenigen Verhältnisse angestrebt, die im wettbewerblich geprägten privaten Wirtschaftsverkehr allgemein vorherrschen. Dass der Verfassungsgeber das Ziel verfolgt haben sollte, über die Herstellung und Gewährleistung eines funktionsfähigen Wettbewerbs hinaus ein Teilnahmeverbot an diesem Wettbewerb für öffentliche Unternehmen aufzustellen, ist auch deshalb nicht plausibel, weil dies das Ziel der Marktöffnung konterkariert hätte. Denn der Marktzutritt finanzstarker Unternehmen der öffentlichen Hand kann dazu beitragen, den durch die Marktmacht der aus dem Sondervermögen Deutsche Bundespost hervorgegangenen ehemaligen Monopolunternehmen beschränkten Wettbewerb zu beleben (vgl. Kühling, in: Bonner Kommentar zum GG, Stand: August 2018, Art. 87f Rn. 129; ebenso bereits Trute, VVDStRL 57, 216 <227>). Das Bundesverfassungsgericht ist denn auch in anderem Zusammenhang ohne weiteres davon ausgegangen, dass keine verfassungsrechtlichen Einwände gegen ein Engagement der Kommunen im Post- und Telekommunikationsmarkt bestehen (BVerfG, Kammerbeschluss vom 7. Januar 1999 - 2 BvR 929/97 - NVwZ 1999, 520).

31 Dass die Aktivitäten der Klägerin im Bereich der Telekommunikation in tatsächlicher Hinsicht den Anforderungen des in Art. 87f Abs. 2 GG verankerten Privatwirtschaftlichkeitsgebots genügen, kann der Senat ohne weitere Ermittlungen unterstellen. Die Klägerin ist seit vielen Jahren als Telekommunikationsunternehmen tätig. Anhaltspunkte dafür, dass sie sich bei der Erbringung von Telekommunikationsdienstleistungen - etwa auf Grund von landeskommunalrechtlichen Vorgaben - nicht am Gewinnprinzip, sondern vorwiegend am Gemeinwohl orientiert, sind weder im Verfahren vorgetragen worden noch sonst erkennbar.

32 2. Das Verwaltungsgericht hat zu Recht entschieden, dass das von der Beschlusskammer auf der Grundlage von § 9 Abs. 2 i.V.m. § 13 Abs. 1, § 21 Abs. 1 und Abs. 3 Nr. 2 TKG erlassene Nahbereichszugangsregime nach Ziffern 1.1.1. und 1.1.2. des Tenors der Regulierungsverfügung sowie ihrer Anlage 2 weder aus Gründen des formellen Rechts der Aufhebung unterliegt (a.) noch materiell-rechtlich zu beanstanden ist (b.).

33 a. Die Klägerin kann die Regulierungsverfügung vom 1. September 2016 - soweit von ihr angegriffen - nicht deswegen zu Fall bringen, weil die Vorschriften über die Durchführung des nationalen Konsultationsverfahrens nach § 13 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 12 Abs. 1 TKG oder des unionsweiten Konsolidierungsverfahrens nach § 13 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. § 12 Abs. 2 Nr. 1, 2 und 4 sowie § 13 Abs. 4 TKG dadurch verletzt worden wären, dass die Bundesnetzagentur, nachdem die Kommission mit Beschluss vom 10. Mai 2016 die zweite Untersuchungsphase nach Art. 7a der Rahmenrichtlinie in Bezug auf den Konsolidierungsentwurf der Regulierungsverfügung vom 7. April 2016 eingeleitet hatte, den Entwurf zurückgezogen und unter dem 20. Juni 2016 unmittelbar einen geänderten Konsolidierungsentwurf renotifiziert hat.

34 Dieses Ergebnis folgt bereits daraus, dass die genannten Bestimmungen über das Konsultationsverfahren und das Konsolidierungsverfahren ebenso wenig wie ihre unionsrechtlichen Grundlagen in Art. 6 bis Art. 8 der Rahmenrichtlinie (Richtlinie 2002/21/EG in der Fassung der Änderungsrichtlinie 2009/140/EG) einen individualschützenden Charakter haben (stRspr, vgl. BVerwG, Urteile vom 25. Februar 2015 - 6 C 37.13 [ECLI:​DE:​BVerwG:​2015:​250215U6C37.13.0] - BVerwGE 151, 268 Rn. 33 und vom 16. Dezember 2015 - 6 C 27.14 [ECLI:​DE:​BVerwG:​2015:​161215U6C27.14.0] - Buchholz 442.066 § 33 TKG Nr. 4 Rn. 33). Unabhängig hiervon stellt sich die gewählte Verfahrensweise auch objektiv-rechtlich nicht als fehlerhaft dar.

35 Die Regulierungsverfügung durfte nicht ohne vorherige Durchführung sowohl eines Konsultationsverfahrens als auch eines Konsolidierungsverfahrens erlassen werden. Das Verwaltungsgericht ist der impliziten Feststellung der Beschlusskammer, die in der Regulierungsverfügung vorgesehenen Maßnahmen hätten nach § 13 Abs. 1 Satz 1 TKG beträchtliche Auswirkungen auf den betroffenen Markt bzw. im Sinne von § 13 Abs. 1 Satz 2 TKG Auswirkungen auf den Handel zwischen den Mitgliedstaaten, der Sache nach beigetreten.

36 Das Konsultationsverfahren nach § 13 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 12 Abs. 1 TKG ist im Anschluss an die Veröffentlichung des Konsultationsentwurfs der Regulierungsverfügung vom 23. November 2015 durchgeführt worden. Es musste nicht mit Blick auf die Änderungen wiederholt werden, zu denen sich die Beschlusskammer in Reaktion auf die von der Kommission in dem Beschluss vom 10. Mai 2016 gegen den Konsolidierungsentwurf vom 7. April 2016 erhobenen Bedenken veranlasst gesehen hat. Das Konsultationsverfahren dient der Herstellung umfassender Transparenz gegenüber der interessierten Fachöffentlichkeit. Deshalb muss es sich einerseits auf die entscheidungserheblichen tatsächlichen Feststellungen und rechtlichen Erwägungen der Beschlusskammer erstrecken. Andererseits sind Änderungen des Konsultationsentwurfs, die sich aus der Durchführung der Konsultation ergeben, vom Normzweck der Vorschriften über das Konsultationsverfahren geradezu intendiert. Sie lösen jedenfalls dann, wenn nicht die Ergebnisse geändert bzw. wesentliche Teile der Begründung ausgetauscht werden, keine erneute Konsultationspflicht aus (BVerwG, Urteil vom 2. April 2008 - 6 C 15.07 - BVerwGE 131, 41 Rn. 42 ff.). Einer erneuten Konsultation bedarf es darüber hinausgehend nach dem Zweck des Verfahrens auch dann nicht, wenn sich im weiteren Verlauf des Regulierungsverfahrens Änderungen ergeben, für die das durchgeführte Konsultationsverfahren seine Anstoßfunktion mit der Folge erfüllt hat, dass der auf Transparenz gerichtete Normzweck des Verfahrens erreicht worden ist. Dies ist hier in Bezug auf die Abwandlungen, die die Beschlusskammer in dem geänderten Konsolidierungsentwurf der Regulierungsverfügung vom 20. Juni 2016 vorgenommen hat, der Fall. Die Abwandlungen waren zwar, soweit sie sich etwa auf Ausgestaltungsmerkmale des Abwehrrechts der Wettbewerber der Beigeladenen oder die Erweiterung des VULA-Zugangs an den Nahbereichs-Kabelverzweigern bezogen, durchaus von Substanz. Die von ihnen betroffenen Themen waren jedoch - angestoßen durch den Konsultationsentwurf vom 23. November 2015 - bereits Gegenstand ausführlicher Erörterungen im Rahmen des Beschlusskammerverfahrens gewesen. Damit, dass sich in Bezug auf diese Themen im weiteren Verlauf des Verfahrens Änderungen der zur Konsultation gestellten Vorschrift ergeben konnten, mussten die Konsultationsadressaten rechnen.

37 Was das Konsolidierungsverfahren nach § 13 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. § 12 Abs. 2 Nr. 1, 2 und 4 sowie § 13 Abs. 4 TKG anbetrifft, war die Bundesnetzagentur gemäß Art. 7a Abs. 8 der Rahmenrichtlinie - umgesetzt durch § 13 Abs. 4 Nr. 1 Satz 2 TKG - zur Zurückziehung des Konsolidierungsentwurfs der Regulierungsverfügung vom 7. April 2016 in jeder Phase des Verfahrens berechtigt. In dem Umstand, dass die Bundesnetzagentur im Anschluss an diese Zurückziehung mit dem geänderten, an dem Beschluss der Kommission vom 10. Mai 2016 orientierten Entwurf vom 20. Juni 2016 ein erneutes Konsolidierungsverfahren in Lauf gesetzt hat, liegt keine zweckwidrige Verfahrensgestaltung. Die Regulierungsbehörde war nicht gehalten, im Hinblick auf derartige Änderungen das bereits zuvor begonnene Verfahren nach Maßgabe des § 13 Abs. 4 TKG bzw. des Art. 7a der Rahmenrichtlinie unter Beteiligung der Kommission und des GEREK weiter zu durchlaufen. Dies ist offenkundig und lässt für vernünftige Zweifel keinen Raum, so dass es der Herbeiführung einer Vorabentscheidung des Gerichtshofs der Europäischen Union nach Art. 267 Abs. 3 AEUV nicht bedarf (vgl. zu der sog. acte-clair-Doktrin allgemein: EuGH, Urteil vom 6. Oktober 1982 - C-283/81 [ECLI:​EU:​C:​1982:​335], CILFIT - Rn. 16). Das Konsolidierungsverfahren soll bewirken, dass die nationalen Regulierungsbehörden miteinander und mit der Kommission auf transparente Weise kooperieren, um so in allen Mitgliedstaaten eine kohärente Anwendung des unionsrechtlichen Rahmens der telekommunikationsrechtlichen Regulierung zu gewährleisten (EuGH, Urteil vom 14. Januar 2016 - C-395/14 [ECLI:​EU:​C:​2016:​9], Vodafone - Rn. 48). Die Erreichung dieses Zwecks ist durch die hier in Rede stehende Verfahrensgestaltung nicht vereitelt oder auch nur gefährdet worden. Denn die Kommission hätte den geänderten Entwurf beanstanden bzw. in die zweite Untersuchungsphase überführen können. Sie hat dies mit ihrem Beschluss vom 19. Juli 2016 jedoch nicht getan, sondern sich auf die Abgabe einer Stellungnahme in der Sache beschränkt. Das GEREK hat die erneut gegebene Möglichkeit zur Abgabe einer Stellungnahme nicht genutzt.

38 b. Im Hinblick auf die materiell-rechtliche Beurteilung des Nahbereichszugangsregimes der Regulierungsverfügung vom 1. September 2016 bleibt die Revision ebenfalls ohne Erfolg. Dieser Regelungskomplex ist weder wegen des Fehlens einer tragfähigen Marktdefinition und Marktanalyse im Sinne von §§ 10, 11 TKG zu beanstanden (aa.) noch kann festgestellt werden, dass die Beschlusskammer insoweit ihr Regulierungsermessen fehlerhaft ausgeübt hätte (bb.).

39 aa. Der Regulierungsverfügung lag, mit ihr gemäß § 13 Abs. 5 TKG verbunden und dem Erfordernis der § 9 Abs. 1, § 13 Abs. 1 Satz 1 TKG entsprechend, die am 27. August 2015 abgeschlossene Marktdefinition und Marktanalyse der Präsidentenkammer der Bundesnetzagentur nach §§ 10, 11 TKG betreffend den Markt Nr. 3a der Märkteempfehlung zu Grunde. Selbst wenn deren Festlegungen das Nahbereichszugangsregime der Regulierungsverfügung insoweit nicht zu tragen vermöchten, als dieses - insbesondere in Ziffer 12 Abs. 3 und Ziffer 13 Abs. 3 der Anlage 2 - Bestimmungen über den Layer2-Bitstrom-Zugang als Ersatzprodukt enthält, Bitstrom-Zugangsleistungen jedoch nicht in den Markt Nr. 3a einbezogen worden sind, könnte sich die Klägerin als Drittanfechtungsklägerin hierauf nicht berufen (vgl. zum nicht drittschützenden Charakter der §§ 10, 11 TKG: BVerwG, Urteil vom 28. November 2007 - 6 C 42.06 - BVerwGE 130, 39 Rn. 18 ff.).

40 Abgesehen hiervon erfordert nach der Rechtsprechung des Senats die Festlegung einer bestimmten Regulierungsverpflichtung keine auf sie bezogene spezifische Marktdefinition und Marktanalyse, vielmehr genügt eine ausreichende Begründung dafür, dass die betreffende Verpflichtung im Verhältnis zum festgestellten Marktversagen sinnvoll und angemessen ist. Erforderlich, aber auch ausreichend für die Auferlegung einer Zugangsverpflichtung ist daher ein enger funktionaler Zusammenhang zwischen der Einrichtung, zu der Zugang zu gewähren ist, und dem Markt, für den ein Regulierungsbedarf festgestellt worden ist (BVerwG, Urteile vom 27. Januar 2010 - 6 C 22.08 - Buchholz 442.066 § 21 TKG Nr. 1 Rn. 30 f. und vom 12. Juni 2013 - 6 C 10.12 - Buchholz 442.066 § 21 TKG Nr. 3 Rn. 26 ff.). Dies gilt auch marktübergreifend (BVerwG, Urteil vom 12. Juni 2013 - 6 C 10.12 - a.a.O. Rn. 26 ff.). Für die Verpflichtung, Ersatz für eine wegfallende Primärverpflichtung anzubieten, können keine strengeren Maßstäbe gelten. Die Voraussetzung eines engen funktionalen Zusammenhangs in dem genannten Sinn ist hier erfüllt, da es sich bei dem Layer2-Bitstrom-Zugang ungeachtet der später zu erörternden Frage seiner Vergleichbarkeit mit dem vollständig entbündelten Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung um ein Vorleistungsprodukt handelt, das dem Zugangsnachfrager ermöglicht, mit eigenen, differenziert gestalteten Endkundenprodukten am Wettbewerb teilzunehmen.

41 bb. Das Verwaltungsgericht hat zutreffend entschieden, dass der Beschlusskammer bei der Ausübung des Regulierungsermessens, das ihr durch das Telekommunikationsgesetz und die diesem zu Grunde liegenden unionsrechtlichen Richtlinien eingeräumt wird (aaa.), keine Abwägungsfehler in Gestalt eines Abwägungsausfalls (bbb.), eines Abwägungsdefizits bzw. einer Abwägungsfehleinschätzung (ccc.) oder einer Abwägungsdisproportionalität (ddd.) unterlaufen sind.

42 aaa. Der Beschlusskammer steht bei der Frage, welche der in § 13 TKG vorgesehenen Maßnahmen sie ergreift und gegebenenfalls kombiniert, ein umfassender Auswahl- und Ausgestaltungsspielraum zu. Bezugspunkt für dessen Ausübung sind neben den stets zu beachtenden Grundrechtspositionen des regulierten Unternehmens und seiner Wettbewerber (vgl. BVerwG, Urteil vom 29. März 2017 - 6 C 1.16 [ECLI:​DE:​BVerwG:​2017:​290317U6C1.16.0] - BVerwGE 158, 301 Rn. 35 f.) nach der bisherigen Senatsrechtsprechung vor allem die in § 2 Abs. 2 TKG vorgegebenen Regulierungsziele (grundlegend BVerwG, Urteile vom 28. November 2007 - 6 C 42.06 - BVerwGE 130, 39 Rn. 28 ff. und vom 2. April 2008 - 6 C 15.07 - BVerwGE 131, 41 Rn. 47). Diese Rechtsprechung ist dahingehend zu ergänzen, dass die von ihr noch nicht erfassten Regulierungsgrundsätze des § 2 Abs. 3 TKG, die erst durch die Novelle des Telekommunikationsgesetzes vom 3. Mai 2012 (BGBl. I S. 958) in Umsetzung von Art. 8 Abs. 5 der Rahmenrichtlinie Eingang in das Gesetz gefunden haben, bei der Ausübung des Regulierungsermessens in gleicher Weise wie die Regulierungsziele berücksichtigt werden müssen. Der Senat hat bereits im Zusammenhang mit dem regulierungsbehördlichen Beurteilungsspielraum betreffend die Methodenwahl für die Berechnung des Anlagevermögens als Grundlage für die Ermittlung von Zinsen und Abschreibungen im Rahmen der telekommunikationsrechtlichen Entgeltgenehmigung und der Überprüfung der dort vorzunehmenden Abwägung verdeutlicht, dass die Regulierungsgrundsätze des § 2 Abs. 3 TKG nicht anders als die Regulierungsziele des § 2 Abs. 2 TKG in die Abwägung einzubeziehen sind (BVerwG, Urteil vom 17. August 2016 - 6 C 50.15 [ECLI:​DE:​BVerwG:​2016:​170816U6C50.15.0] - BVerwGE 156, 75 Rn. 27 ff.). Hieran ist auch im Hinblick auf das Regulierungsermessen festzuhalten.

43 Die in Teilen der Literatur vertretene abweichende Auffassung, Regulierungsgrundsätze seien keine bloßen Belange der Abwägung, sondern beanspruchten strikte Beachtung (Cornils, in: Geppert/Schütz <Hrsg.>, Beck´scher TKG-Kommentar, 4. Aufl. 2013, § 2 Rn. 18; Gärditz, in: Scheurle/Mayen <Hrsg.>, TKG, 3. Aufl. 2018, § 2 Rn. 13, 47), überzeugt nicht. Regulierungsziele und Regulierungsgrundsätze lassen sich zwar grob danach unterscheiden, dass die erstgenannten einen finalen und die letztgenannten einen modalen Charakter haben (Gärditz, a.a.O., Rn. 10 f.; Cornils, a.a.O., Rn. 15). Allerdings zeigen schon die Überschneidungen im Normtext von § 2 Abs. 2 und 3 TKG (vgl. hierzu näher: Cornils, a.a.O., Rn. 11; Ruthig, in: Arndt/Fetzer/Scherer/Graulich <Hrsg.>, TKG, 2. Aufl. 2015, § 2 Rn. 19), dass eine trennscharfe Differenzierung, die eine unterschiedliche Bindungsqualität rechtfertigen könnte, nicht möglich ist. Dass der Gesetzgeber der Unterscheidung auch sonst keine große Bedeutung beimisst, wird daran deutlich, dass § 21 Abs. 1 Satz 2 TKG und andere Befugnisnormen des Telekommunikationsgesetzes zwar wie vor der Novelle vom 3. Mai 2012 nur von der Berücksichtigung der Regulierungsziele sprechen und die Regulierungsgrundsätze nicht erwähnen, dabei aber nunmehr auf § 2 TKG insgesamt und nicht wie zuvor nur auf § 2 Abs. 2 TKG verweisen (vgl. dazu: Cornils, a.a.O., Rn. 9).

44 Die Kriterien für die von der Beschlusskammer vorzunehmende Abwägung sind im Bereich der Zugangsverpflichtungen noch weiter ausdifferenziert. Hier treten neben die Vorgaben des § 2 TKG zunächst die Zielsetzungen des § 21 Abs. 1 Satz 1 TKG. Ferner muss gemäß § 21 Abs. 1 Satz 2 TKG bei der Prüfung, ob und welche Zugangsverpflichtungen gerechtfertigt sind und ob diese in einem angemessenen Verhältnis zu den Regulierungszielen und Regulierungsgrundsätzen nach § 2 TKG stehen, ein sieben Punkte umfassender Katalog mit weiteren Abwägungskriterien berücksichtigt werden.

45 Diese Normstruktur schließt es insgesamt aus, die durch zahlreiche unbestimmte Rechtsbegriffe gesteuerte Abwägung von einer sich etwa daran erst anschließenden Ermessensbetätigung zu trennen und erstere der vollen gerichtlichen Kontrolle zu unterwerfen. Vielmehr ist die Abwägung ein untrennbarer Bestandteil des Regulierungsermessens selbst, das der Beschlusskammer bei zweckentsprechender Auslegung des Gesetzes insoweit eingeräumt ist (BVerwG, Urteile vom 28. November 2007 - 6 C 42.06 - BVerwGE 130, 39 Rn. 29 und vom 2. April 2008 - 6 C 15.07 - BVerwGE 131, 41 Rn. 47).

46 Die gerichtliche Kontrolle der Ausübung dieses einheitlichen regulierungsbehördlichen Letztentscheidungsrechts ist auf Abwägungsfehler beschränkt. Das Regulierungsermessen wird fehlerhaft ausgeübt, wenn eine Abwägung überhaupt nicht stattgefunden hat - Abwägungsausfall -, in die Abwägung nicht an Belangen eingestellt worden ist, was nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden musste - Abwägungsdefizit -, die Bedeutung der betroffenen Belange verkannt worden ist - Abwägungsfehleinschätzung - oder der Ausgleich zwischen ihnen in einer Weise vorgenommen worden ist, der zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht - Abwägungsdisproportionalität - (BVerwG, Urteile vom 2. April 2008 - 6 C 15.07 - BVerwGE 131, 41 Rn. 47, vom 29. Oktober 2008 - 6 C 38.07 - Buchholz 442.066 § 10 TKG Nr. 2 Rn. 49, vom 28. Januar 2009 - 6 C 39.07 - Buchholz 442.066 § 10 TKG Nr. 3 Rn. 33, vom 27. Januar 2010 - 6 C 22.08 - Buchholz 442.066 § 21 TKG Nr. 1 Rn. 16, vom 14. Dezember 2011 - 6 C 36.10 - Buchholz 442.066 § 30 TKG Nr. 5 Rn. 25, vom 12. Juni 2013 - 6 C 10.12 - Buchholz 442.066 § 21 TKG Nr. 3 Rn. 34 und vom 11. Dezember 2013 - 6 C 23.12 - Buchholz 442.066 § 21 TKG Nr. 4 Rn. 24 sowie - 6 C 24.12 - NVwZ 2014, 942 Rn. 43). Die gerichtliche Kontrolle der Ausübung des Regulierungsermessens hat sich dabei grundsätzlich auf diejenigen Erwägungen zu beschränken, die die Behörde zur Begründung ihrer Entscheidung dargelegt hat (BVerwG, Urteile vom 23. November 2011 - 6 C 11.10 - Buchholz 442.066 § 24 TKG Nr. 5 Rn. 40 und vom 12. Juni 2013 - 6 C 10.12 - Buchholz 442.066 § 21 TKG Nr. 3 Rn. 34).

47 bbb. Dass die Beschlusskammer im Rahmen der Entscheidung über das Nahbereichszugangsregime der angegriffenen Regulierungsverfügung eine Abwägung vorgenommen hat, also ein Abwägungsausfall nicht gegeben ist, steht außer Zweifel. Die Beschlusskammer hat insbesondere berücksichtigt, dass sie nach der Rechtsprechung des Senats auch im Hinblick auf die Verpflichtungen, die sie nach § 21 Abs. 3 TKG einem marktmächtigen Unternehmen auferlegen "soll", vor dem Hintergrund von Art. 8 Abs. 2 und 4 i.V.m. Art. 9 bis 13 der Zugangsrichtlinie unionsrechtlich zur uneingeschränkten Ausübung ihres Regulierungsermessens verpflichtet ist (BVerwG, Urteile vom 2. April 2008 - 6 C 15.07 - BVerwGE 131, 41 Rn. 48 und vom 27. Januar 2010 - 6 C 22.08 - Buchholz 442.066 § 21 TKG Nr. 1 Rn. 15 sowie in diesem Sinn auch: Urteile vom 11. Dezember 2013 - 6 C 23.12 - Buchholz 442.066 § 21 TKG Nr. 4 Rn. 30 f., 58 und - 6 C 24.12 - NVwZ 2014, 942 Rn. 49 f., 77).

48 ccc. Der Abwägungsentscheidung der Beschlusskammer liegt entgegen dem Vorbringen der Revision weder ein Abwägungsdefizit noch eine Abwägungsfehleinschätzung zu Grunde. Die Beschlusskammer hat den relevanten Sachverhalt vollständig und zutreffend ermittelt ((1)) sowie unter Orientierung an einem in zulässiger Weise gebildeten Zielbündel ((2)) in Bezug auf die Grundziele der Beschleunigung des Ausbaus von hochleistungsfähigen öffentlichen Telekommunikationsnetzen der nächsten Generation ((3)), die Wettbewerbsförderung ((4)), die Wahrung der Nutzer- und Verbraucherinteressen ((5)) sowie die in den Blick zu nehmenden verfassungsrechtlichen Rechtspositionen ((6)) alle für die Entscheidung erheblichen Belange rechtlich zutreffend sowie mit dem ihnen zukommenden Gewicht berücksichtigt und keine sachfremden Belange in die Abwägung eingestellt.

49 (1) Die Beschlusskammer hat über das Nahbereichszugangsregime in der angegriffenen Regulierungsverfügung nicht auf der Grundlage eines unvollständigen oder unzutreffenden Sachverhalts entschieden. Sie hat die technischen Voraussetzungen, Bedingungen und Wirkungen der Vectoring-Technik hinreichend ermittelt. Sie konnte zudem für ihre Einschätzung des Effekts des Einsatzes dieser Technik in den Nahbereichen von der sachlichen Richtigkeit der Analyse ausgehen, die die zuständige Fachabteilung der Bundesnetzagentur über die Versorgung der Nahbereiche mit breitbandigen Anschlüssen und die Auswirkungen eines flächendeckenden Ausbaus dieser Bereiche mit VDSL2-Vectoring-Technik erstellt hatte. Dies ergibt sich aus den für den Senat nach § 137 Abs. 2 VwGO bindenden Feststellungen des Verwaltungsgerichts, die die Klägerin nicht mit Verfahrensrügen angegriffen hat.

50 (2) Die Beschlusskammer hat ihre Abwägungsentscheidung an einem Zielbündel von Grundzielen orientiert, denen sie die von ihr für einschlägig erachteten Regulierungsziele und -grundsätze des § 2 Abs. 2 und 3 TKG, die Zielsetzungen nach § 21 Abs. 1 Satz 1 TKG und die Abwägungskriterien aus § 21 Abs. 1 Satz 2 TKG zugeordnet und denen sie die Grundrechte aus Art. 12 Abs. 1 GG und Art. 14 Abs. 1 GG sowie die Grundsätze des Vertrauensschutzes und der Rechtssicherheit, die zu Gunsten der Beigeladenen bzw. ihrer Wettbewerber zu beachten sind, zur Seite gestellt hat. Bei den Grundzielen handelt es sich um die Wettbewerbsförderung (§ 21 Abs. 1 Satz 1 TKG, § 21 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 TKG, § 21 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. § 2 Abs. 2 Nr. 2 Satz 1 und 3 sowie Abs. 3 Nr. 3, 4 und 5 TKG), die Wahrung der Nutzerinteressen, insbesondere der Verbraucherinteressen (§ 21 Abs. 1 Satz 1 TKG, § 21 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. § 2 Abs. 2 Nr. 1 Satz 1, Nr. 2 Satz 2, Abs. 3 Nr. 3 Alt. 1 und Nr. 5 TKG), die für die hier zu behandelnden Zusammenhänge wenig relevante Förderung des Binnenmarkts der Europäischen Union (§ 21 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. § 2 Abs. 2 Nr. 3 TKG) sowie die Beschleunigung des Ausbaus von hochleistungsfähigen öffentlichen Telekommunikationsnetzen der nächsten Generation (NGA-Ausbau, § 21 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. § 2 Abs. 2 Nr. 5 TKG).

51 Es ist nicht erkennbar, dass dieses von der Beschlusskammer zu Grunde gelegte Abwägungsprogramm vom rechtlichen Ansatz her im vorliegenden Fall unvollständig sein könnte. Die Ausrichtung der Abwägung an dem gebildeten Zielbündel diente im Hinblick darauf, dass die in dem Katalog des § 2 Abs. 2 TKG genannten Regulierungsziele zum Teil gegenläufige Teilziele aufweisen und zudem - wie bereits erwähnt - Überschneidungen zwischen diesen Regulierungszielen und den Regulierungsgrundsätzen nach § 2 Abs. 3 TKG bestehen, sowie in Anbetracht des zu bewältigenden Abwägungsmaterials einer rationalen Problemabschichtung. In der Rechtsprechung des Senats ist anerkannt, dass derartige Schwerpunktbildungen im Prinzip nicht zu beanstanden sind (BVerwG, Urteil vom 2. April 2008 - 6 C 15.07 - BVerwGE 131, 41 Rn. 70).

52 (3) Die Beschlusskammer hat die Belange, die im Sinne ihres nicht zu beanstandenden Abwägungsprogramms dem Grundziel der Beschleunigung des NGA-Ausbaus zuzuordnen sind, rechtsfehlerfrei identifiziert und mit dem ihnen zukommenden Gewicht in die Abwägung eingestellt. Die Vorschrift des § 2 Abs. 2 Nr. 5 TKG, an der sich das genannte Grundziel festmacht, steht nicht in Widerspruch zu vorrangigem Unionsrecht (α.) und ist in ihren tatsächlichen Voraussetzungen erfüllt (β.). Die Beschlusskammer hat weder den den NGA-Ausbau der Nahbereiche fördernden Effekt der Erschließung mit VDSL2-Vectoring-Technik fehlerhaft bewertet noch die Möglichkeit eines bremsenden Effekts dieser Erschließung auf andere Arten des NGA-Ausbaus verkannt (γ.). Die Weise, in der sich die Beschlusskammer auf die Ausbauzusage der Beigeladenen bezogen hat, ist nicht zu beanstanden (δ.). Gleiches gilt für die Prüfung von Alternativen zu einem Ausbau der Nahbereiche mit VDSL2-Vectoring-Technik (ε.).

53 α. Die Beschlusskammer hat zu Recht vorausgesetzt, dass das in der Rahmenrichtlinie nicht ausdrücklich vorgegebene Regulierungsziel des § 2 Abs. 2 Nr. 5 TKG mit Unionsrecht vereinbar ist. Auch Art. 8 Abs. 5 Buchst. d der Rahmenrichtlinie verlangt, effiziente Investitionen und Innovationen im Bereich neuer und verbesserter Infrastrukturen zu fördern. Der deutsche Gesetzgeber hat diesen durch § 2 Abs. 3 Nr. 4 TKG umgesetzten Grundsatz lediglich durch die zusätzliche Aufnahme des damit korrespondierenden Ziels des § 2 Abs. 2 Nr. 5 TKG verstärkt (vgl. Cornils, in: Geppert/Schütz <Hrsg.>, Beck´scher TKG-Kommentar, 4. Aufl. 2013, § 2 Rn. 52). Außerdem dient der NGA-Ausbau zugleich dem in Art. 8 Abs. 2 Buchst. a der Rahmenrichtlinie genannten Ziel der Sicherstellung, dass für die Nutzer der größtmögliche Nutzen in Bezug auf Auswahl, Preise und Qualität erbracht wird, sowie dem in Art. 8 Abs. 4 Buchst. g der Rahmenrichtlinie aufgeführten Ziel, die Endnutzer in die Lage zu versetzen, Informationen abzurufen und zu verbreiten oder beliebige Anwendungen und Dienste zu benutzen. Schließlich schränkt die Zielbestimmung des § 2 Abs. 2 Nr. 5 TKG das unionsrechtlich durch Art. 8 Abs. 1 und 2 der Rahmenrichtlinie sowie Art. 8 Abs. 4 der Zugangsrichtlinie (Richtlinie 2002/19/EG in der Fassung der Änderungsrichtlinie 2009/140/EG) geforderte vollständige Regulierungsermessen (vgl. dazu: EuGH, Urteil vom 3. Dezember 2009 - C-424/07 [ECLI:​EU:​C:​2009:​749], Kommission/Deutschland - Rn. 85 ff.) nicht ein, weil dem NGA-Ausbau kein Vorrang eingeräumt wird, sondern dieser lediglich ein zu berücksichtigender Abwägungsbelang unter anderen ist.

54 β. Der Einsatz der auf den bestehenden Kupferkabelnetzen der Beigeladenen aufsetzenden VDSL2-Vectoring-Technik in den Nahbereichen ist als Ausbau eines hochleistungsfähigen öffentlichen Telekommunikationsnetzes der nächsten Generation im Sinne des § 2 Abs. 2 Nr. 5 TKG einzustufen. Im Telekommunikationsgesetz findet sich keine Definition dieses Begriffs. Der Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung lässt sich lediglich entnehmen, dass § 2 Abs. 2 Nr. 5 TKG in das Gesetz eingefügt wurde, um - soweit möglich - bis 2015, spätestens im Jahr 2018 eine flächendeckende Versorgung mit einer Bandbreite von 50 Mbit/s zu erreichen (BT-Drs. 17/5707 S. 47 f.). Hinsichtlich der Konkretisierung im Übrigen verweisen die Gesetzesmaterialien auf die Empfehlung der Kommission vom 20. September 2010 (2010/572/EU) über den regulierten Zugang zu Zugangsnetzen der nächsten Generation (ABl. L 251 S. 35) - NGA-Emp-fehlung. In der Gegenäußerung der Bundesregierung zu dem Vorschlag des Bundesrats, eine Legaldefinition vorzunehmen, wird ausgeführt, Empfehlungen wie die genannte könnten schneller geändert werden als Richtlinien oder Gesetze, so dass eher auf technologische Veränderungen oder Veränderungen der Märkte reagiert werden könne (BT-Drs. 17/5707 S. 113 f.). Unter Ziffer 11 der NGA-Empfehlung heißt es, bei Zugangsnetzen der nächsten Generation bzw. NGA-Netzen handele es sich um leitungsgebundene Zugangsnetze, die vollständig oder teilweise aus optischen Bauelementen bestünden und daher Breitbandzugangsdienste mit erweiterten Leistungsmerkmalen - zum Beispiel mit einem höheren Durchsatz - ermöglichten, die über das hinausgingen, was mit einem schon bestehenden Kupferkabelnetz angeboten werden könne; in den meisten Fällen seien NGA-Netze das Ergebnis der Aufrüstung bereits bestehender Kupfer- oder Koaxialkabel-Zugangsnetze. Die Empfehlung hat hiernach zwar vorrangig Glasfasernetze im Blick, schließt jedoch gerade für die Phase des Übergangs von Kupferkabelnetzen zu Glasfasernetzen eine Kombination dieser Technologien nicht aus (Cornils, in: Geppert/Schütz <Hrsg.>, Beck´scher TKG-Kommentar, 4. Aufl. 2013, § 2 Rn. 57 f.; Gärditz, in: Scheurle/Mayen <Hrsg.>, TKG, 3. Aufl. 2018, § 2 Rn. 36).

55 Diese Vorgaben sind nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichts in technischer Hinsicht erfüllt. Danach werden durch den Ausbau der Nahbereiche mit VDSL2-Vectoring-Technik Bandbreiten mit mehr als 50 Mbit/s bei größeren Leitungslängen ermöglicht. Der Ausbau erfordert neben der Anschaffung neuer Geräte und Anlagen unter anderem die Erschließung der Nahbereichs-Kabelverzweiger mit Glasfaserleitungen und lässt dadurch ein Netz entstehen, das zumindest teilweise aus optischen Bauelementen besteht. Auch der Bezug auf das Ziel einer flächendeckenden Bandbreitenversorgung mit 50 Mbit/s im Bundesgebiet ist gegeben. Hierfür genügt, dass der Einsatz der VDSL2-Vectoring-Technik in den Nahbereichen zusammen mit demjenigen in den Außenbereichen auf eine sukzessive Zielerreichung gerichtet ist.

56 γ. Für die Einschätzung des Ausmaßes der Förderung des NGA-Ausbaus der Nahbereiche, der bei einer flächendeckenden Erschließung dieser Bereiche mit VDSL2-Vectoring-Technik erwartet werden kann, konnte sich die Beschlusskammer auf die von der zuständigen Fachabteilung der Bundesnetzagentur erstellte Analyse stützen, deren sachliche Richtigkeit das Verwaltungsgericht festgestellt hat. Hiernach werden für ca. 1 400 000 Haushalte - das heißt für ca. 22 Prozent der Festnetzanschlüsse in den Nahbereichen und für knapp 4 Prozent der Anschlüsse bundesweit - erstmals Bandbreiten von mindestens 50 Mbit/s verfügbar. Der NGA-Versorgungsanteil in den Nahbereichen verbessert sich in ländlichen Gebieten um ca. 60 Prozent, in halbstädtischen Gebieten um ca. 35 Prozent und in städtischen Gebieten um ca. 8 Prozent. Für ca. 4 300 000 durch VDSL2-Vectoring erreichbare Nahbereichs-Haushalte, die bereits Breitbandanschlüsse mit mindestens 50 Mbit/s über andere Infrastrukturen erhalten können, führt die Erschließung mit VDSL2-Vectoring-Technik zu einer Verbesserung der Anbieterauswahl. Wie die Ausführungen der Beschlusskammer zu alternativen Ausbauszenarien und zu der Ausbauzusage der Beigeladenen belegen, hat diese nicht verkannt, dass auf der Zeitachse auch andere Techniken zu einer Verbesserung der Breitbandversorgung in den Nahbereichen führen können. Sie hat jedoch in abwägungsfehlerfreier Weise angenommen, dass dies nur in deutlich geringerem Umfang bzw. in einer erheblich längeren Frist geschehen werde.

57 Andererseits hat die Beschlusskammer bei ihrer Abwägung nicht vernachlässigt, dass der Ausbau der Nahbereiche mit VDSL2-Vectoring-Technik mit einem bremsenden Effekt für andere Arten des NGA-Ausbaus - insbesondere für eine FTTB/H-Erschließung - verbunden sein kann. Sie hat jedoch in diesem Zusammenhang unter anderem darauf verwiesen, dass die bisherige Nutzung der Hauptverteiler durch Wettbewerber der Beigeladenen mit VDSL-Technik für die Wirtschaftlichkeit eines von diesen etwa ins Auge gefassten FTTB/H-Ausbaus nur geringe Bedeutung habe. Sie hat darüber hinaus hervorgehoben, dass der in der schnellen Realisierbarkeit des VDSL2-Vectoring-Ausbaus bestehende Vorteil einen nur kurzfristigen Charakter habe, und hat dementsprechend diesen Ausbau als Zwischenschritt auf dem Weg zu dem nachhaltigeren FTTB/H-Ausbau qualifiziert. Diese Erwägungen sind in sich schlüssig und nachvollziehbar.

58 δ. Die Weise, in der die Ausbauzusage der Beigeladenen in der Abwägung der Beschlusskammer zu Gunsten des Grundziels der Beschleunigung des NGA-Ausbaus Berücksichtigung gefunden hat, führt - ausgehend von den nach § 137 Abs. 2 VwGO bindenden tatsächlichen Feststellungen des Verwaltungsgerichts - nicht auf ein Defizit der Abwägung oder eine dieser zu Grunde liegende Fehleinschätzung.

59 Die Beschlusskammer hat die Ausbauzusage der Beigeladenen mit dem Gewicht eines langfristig bindenden, jederzeit annahmefähigen Angebots an die Bundesnetzagentur auf Abschluss eines öffentlich-rechtlichen Vertrags, mit dem sich die Beigeladene einseitig zum Ausbau verpflichtet, in ihre Abwägung eingestellt. Dies erfordert eine Prüfung der Abwägung am Maßstab der §§ 54 ff. VwVfG mit einer hypothetisch unterstellten Annahme des Angebots vor Erlass der Regulierungsverfügung (αα.). Hätte die Bundesnetzagentur das Angebot bereits zu diesem Zeitpunkt angenommen, wäre nach den Vorgaben der §§ 54 ff. VwVfG ein wirksamer öffentlich-rechtlicher Vertrag in der Variante eines sog. hinkenden Austauschvertrags zustande gekommen (ββ.). Die konditionale Verknüpfung der Ausbauzusage mit der zu erlassenden Regulierungsverfügung hätte das Regulierungsermessen der Beschlusskammer nicht faktisch vorgeprägt und dementsprechend auch nicht im Sinne einer defizitären Ausübung infiziert (γγ.). Die weitere Einschätzung der Beschlusskammer, die Ausbauzusage habe einen für eine Durchsetzung der die Beigeladene treffenden Verpflichtung hinreichend konsistenten Inhalt, um als Beitrag zur Beschleunigung des NGA-Ausbaus berücksichtigt werden zu können, ist ebenfalls nicht zu beanstanden (δδ.).

60 αα. Bei der von der Beigeladenen autonom formulierten Ausbauzusage handelt es sich nach der Feststellung und Auslegung des Verwaltungsgerichts um das an die Bundesnetzagentur gerichtete Angebot auf Abschluss eines die Beigeladene einseitig verpflichtenden öffentlich-rechtlichen Vertrags, das die Beigeladene als Entwurf in das Regulierungsverfahren eingeführt hat, das dort von der Beschlusskammer bereits früh als abwägungsrelevant behandelt worden ist, das die Beigeladene den in dem Verfahren zu Tage getretenen rechtlichen Bedenken angepasst und das sie schließlich in bindender Form abgegeben hat. Die Beschlusskammer hat bereits bei der Erstellung des Konsultationsentwurfs der angegriffenen Regulierungsverfügung vom 23. November 2015 angenommen, dass der durch den Entwurf der Ausbauzusage in der Gestalt vom 28. Oktober 2015 angebotene Vertrag nach Maßgabe der §§ 54 ff. VwVfG in wirksamer Weise geschlossen werden könne und für ihre Abwägung unterstellt, dass die Beigeladene ihr Angebot vor Erlass der Regulierungsverfügung in bindender Form und mit einer - bisher nicht vorgesehenen - Bindungsfrist bis zum Abschluss des Vectoring-Ausbaus der Nahbereiche abgeben werde. Nachdem die Beigeladene unter dem 12. Februar 2016 die überarbeitete Fassung ihrer Ausbauzusage mit einer Bindungsfrist bis zum Ablauf von 30 Monaten nach Veröffentlichung einer abschließenden Entscheidung über ein Standardangebot "Vectoring Nahbereich" vorgelegt hatte, ist die Beschlusskammer bei ihrer Abwägung auch im weiteren Verlauf in der in dem Konsultationsentwurf vorgezeichneten Weise verfahren. In den Gründen der angegriffenen Regulierungsverfügung hat sie hervorgehoben, dass die Beigeladene ihr Angebot in der Fassung vom 12. Februar 2016 in bindender Form abgegeben habe.

61 Hat die Beschlusskammer mithin der Ausbauzusage der Beigeladenen eine an den Vorgaben der §§ 54 ff. VwVfG orientierte Bindungswirkung und auf dieser Grundlage ein besonderes Gewicht beigemessen, muss die Zusage bei der Prüfung, ob insoweit ein Abwägungsfehler vorliegt, an eben diesen Vorgaben gemessen werden. Dies hat, obgleich das mit der Zusage verbundene Vertragsangebot zum entscheidungserheblichen Zeitpunkt des Erlasses der Regulierungsverfügung seitens der Bundesnetzagentur noch nicht angenommen worden war, mit der Maßgabe zu geschehen, dass ein Vertragsschluss vor Erlass der Regulierungsverfügung unterstellt wird. Denn die Beschlusskammer ist bei der Gewichtung der Ausbauzusage in der Abwägung von der Wirksamkeit eines Vertrags ausgegangen, zu dessen Abschluss durch eine Annahme des vorliegenden Angebots sie die Bundesnetzagentur jederzeit berechtigt gesehen hat.

62 ββ. Eine bereits vor Erlass der Regulierungsverfügung zwischen der Beigeladenen und der Bundesnetzagentur geschlossene Vereinbarung mit dem die Beigeladene einseitig verpflichtenden Inhalt der Ausbauzusage wäre nach den Vorgaben der §§ 54 ff. VwVfG wirksam gewesen. Sie wäre als öffentlich-rechtlicher Vertrag in der Gestalt eines hinkenden Austauschvertrags zustande gekommen (ααα.). Einer derartigen, als subordinationsrechtlicher Vertrag im Sinne des § 54 Satz 2 VwVfG zu qualifizierenden Abrede (βββ.) hätten Rechtsvorschriften im Sinne des Vorbehalts aus § 54 Satz 1 Halbs. 2 VwVfG nicht entgegengestanden, weder im Hinblick auf die Handlungsform des Vertrags (γγγ.) noch hinsichtlich des Vertragsinhalts (δδδ.). Wegen der Maßgaben des § 56 Abs. 1 VwVfG hätten ebenso wenig Bedenken bestanden, wie eine Mitwirkung Dritter nach § 58 Abs. 1 VwVfG in Betracht gekommen wäre (εεε.).

63 ααα. Der öffentlich-rechtliche Charakter eines vor Erlass der Regulierungsverfügung geschlossenen Vertrags mit dem in Rede stehenden Inhalt hätte sich daraus ergeben, dass die Beigeladene als marktmächtiges Unternehmen der öffentlich-rechtlichen Regulierung des Zugangs zur Teilnehmeranschlussleitung nach § 9 Abs. 2, § 13 Abs. 1, § 21 TKG unterliegt und der von ihr im Rahmen der turnusmäßigen Überprüfung der Regulierung angebotene Ausbau der Nahbereiche mit VDSL2-Vectoring-Technik auf das Regulierungsziel des § 2 Abs. 2 Nr. 5 TKG bezogen war, dem wiederum Bedeutung für die Ausgestaltung einer der Beigeladenen gegebenenfalls aufzuerlegenden Zugangsverpflichtung zukam.

64 Dieser öffentlich-rechtliche Vertrag wäre als hinkender Austauschvertrag zu qualifizieren gewesen. Das Wesen eines solchen Vertrags besteht darin, dass allein die von dem Vertragspartner der Behörde zu erbringende (Gegen-)Leistung vertraglich vereinbart wird, wogegen die Leistung der Behörde lediglich Geschäftsgrundlage des Vertrags ist und ein Rechtsanspruch auf sie nicht begründet wird (BVerwG, Urteile vom 16. Mai 2000 - 4 C 4.99 - BVerwGE 111, 162 <164 f.> und vom 20. März 2003 - 2 C 23.02 - NVwZ-RR 2003, 874 <875>). Diese Wesensmerkmale wären ausgehend von den Feststellungen des Verwaltungsgerichts erfüllt gewesen.

65 Das Verwaltungsgericht hat festgestellt, dass im Fall eines Vertragsschlusses die Gegenleistungspflicht der Beigeladenen - neben der hier zu vernachlässigenden Monitoringgestattung - nach A, II, § 1 Abs. 1 und § 4 ihrer Ausbauzusage darin bestanden hätte, die Nahbereiche ohne Inanspruchnahme staatlicher oder aus staatlichen Mitteln stammender Beihilfen (grundsätzlich) bundesweit flächendeckend und vollständig mit VDSL2-Vectoring-Technik auszubauen, soweit ihr dies nach Maßgabe der streitgegenständlichen Regulierungsverfügung erlaubt würde. Demgegenüber wäre nach Feststellung des Verwaltungsgerichts durch die in Rede stehende Vertragsgestaltung eine vertragliche Verpflichtung der Bundesnetzagentur zum Erlass bestimmter Regulierungsmaßnahmen nicht herbeigeführt worden, eine rechtliche Bindung wäre zu keinem Zeitpunkt eingetreten. Was die im Rahmen der Geschäftsgrundlage eines derartigen Vertrags vorausgesetzte Leistung der Bundesnetzagentur anbelangt, hat das Verwaltungsgericht auf die Vorteile verwiesen, die sich die Beigeladene für den Fall der von ihr beantragten Änderung des Teilnehmeranschluss-Zugangsregimes und im Zusammenhang mit der Abgabe des verbindlichen Vertragsangebots erhofft habe. Diese Hoffnungen der Beigeladenen wären indes zur vertraglichen Geschäftsgrundlage nur insoweit geworden, als sie nicht einseitig geblieben, sondern in den gemeinschaftlichen Willen der Vertragsschließenden aufgenommen worden wären (dazu allgemein: BVerwG, Urteil vom 18. Juli 2012 - 8 C 4.11 - BVerwGE 143, 335 Rn. 57 ff.; Bonk/Neumann/Siegel, in: Stelkens/Bonk/Sachs <Hrsg.>, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 60 Rn. 13). Ein solcher gemeinschaftlicher Wille kann für die hier anzustellende hypothetische Prüfung nur in dem Maße angenommen werden, in dem die Beschlusskammer die Ausbauzusage nach der oben genannten Feststellung des Verwaltungsgerichts bereits in einem frühen Verfahrensstadium als abwägungsrelevant behandelt hat. Das geschah ausweislich der Begründung des Konsultationsentwurfs der Regulierungsverfügung vom 23. November 2015 unter der Prämisse, dass die Beigeladene den Ausbau der Nahbereiche mit VDSL2-Vectoring-Technik nicht nur unverbindlich ankündigen, sondern sich hierzu verbindlich verpflichten werde, um so ihrer Ausbauabsicht zu einem stärkeren Gewicht in der Abwägungsentscheidung der Beschlusskammer zu verhelfen. Deshalb hätte im Falle eines Vertragsschlusses vor Erlass der Regulierungsverfügung die als Geschäftsgrundlage vorausgesetzte Leistung der Bundesnetzagentur lediglich darin bestanden, die Ausbauzusage als eine rechtlich bindende und durchsetzbare Verpflichtung der Beigeladenen bei Ausübung des Regulierungsermessens zu berücksichtigen.

66 βββ. Wegen dieses Bezugs zu dem telekommunikationsrechtlichen Regulierungsverfahren wäre der in Rede stehende hinkende Austauschvertrag als subordinationsrechtlicher Vertrag im Sinne des § 54 Satz 2 VwVfG einzuordnen gewesen. Maßgeblich ist hierfür allein, dass dieses Verfahren in einem Verhältnis der Über- und Unterordnung stattfindet. Dass der Beigeladenen durch die Regulierungsverfügung selbst eine Ausbauverpflichtung nicht hätte auferlegt werden können, ist insoweit unerheblich (vgl. zu dem unter Berücksichtigung des Normzwecks gebotenen weiten Verständnis des § 54 Satz 2 Halbs. 1 VwVfG: BVerwG, Urteile vom 16. Mai 2000 - 4 C 4.99 - BVerwGE 111, 162 <165 f.> und vom 20. März 2003 - 2 C 23.02 - NVwZ-RR 2003, 874 <875>).

67 γγγ. Einem Vertragsschluss vor Erlass der Regulierungsverfügung hätten die Bestimmungen des § 13 Abs. 5 TKG und des § 132 Abs. 1 Satz 2 (a.F.) TKG als hier noch anwendbare, wortgleiche Vorgängervorschrift des § 132 Abs. 1 Satz 3 TKG in der Fassung des Gesetzes vom 4. November 2016 (BGBl. I S. 2473) nicht nach dem Vorbehalt aus § 54 Satz 1 Halbs. 2 VwVfG entgegengestanden. Die genannten Bestimmungen schreiben vor, dass die in ihrem Inhalt in § 13 Abs. 1 Satz 1 TKG definierten Regulierungsverfügungen der Bundesnetzagentur durch die nach § 132 Abs. 1 Satz 1 TKG zuständigen Beschlusskammern als Verwaltungsakte erlassen werden und statuieren damit nach einhelliger Ansicht im Rahmen ihres Regelungsbereichs ein Vertragsformverbot (Gurlit, in: Säcker <Hrsg.>, TKG, 3. Aufl. 2013, § 132 Rn. 29; Attendorn/Geppert, in: Geppert/ Schütz <Hrsg.>, Beck`scher TKG-Kommentar, 4. Aufl. 2013, § 132 Rn. 31; Fademrecht/Fetzer, in: Arndt/Fetzer/Scherer/Graulich <Hrsg.>, TKG, 2. Aufl. 2015, § 132 Rn. 16; Mayen, in: Scheurle/Mayen <Hrsg.>, TKG, 3. Aufl. 2018, § 132 Rn. 43). Der Regelungsgegenstand einer Regulierungsverfügung besteht nach § 13 Abs. 1 Satz 1 TKG, soweit der hier relevante Pflichtenkreis des § 21 TKG betroffen ist, in der Auferlegung, der Änderung, der Beibehaltung und dem Widerruf von Zugangsverpflichtungen. Einen derartigen Inhalt hätte der die Beigeladene einseitig verpflichtende Vertrag nach Feststellung des Verwaltungsgerichts nicht gehabt.

68 Eine Ausweitung des Vertragsformverbots aus § 13 Abs. 5, § 132 Abs. 1 Satz 2 (a.F.) TKG auf Handlungen der Bundesnetzagentur im Vorfeld einer Regulierungsverfügung kommt nach der Gesetzessystematik sowie dem Sinn und Zweck der Vorschriften nicht in Betracht. Das Verbot kann mithin auch nicht durch Vertragsschlüsse über Maßnahmen zur Vorbereitung dieser sachlichen (End-)Entscheidung umgangen werden.

69 Gesetzessystematisch muss die Bestimmung der Reichweite des in § 13 Abs. 5, § 132 Abs. 1 Satz 2 (a.F.) TKG statuierten Vertragsformverbots zum Ausgangspunkt haben, dass § 54 VwVfG den Behörden bei der Ausübung ihrer öffentlich-rechtlichen Verwaltungstätigkeit den öffentlich-rechtlichen Vertrag als Handlungsform für den Regelfall zur Verfügung stellt (BVerwG, Urteil vom 15. Dezember 1989 - 7 C 6.88 - BVerwGE 84, 236 <238, 240>; Bonk/Neumann/ Siegel, in: Stelkens/Bonk/Sachs <Hrsg.>, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 54 Rn. 4, 92; Brüning/Bosesky, in: Mann/Sennekamp/Uechtritz <Hrsg.>, VwVfG, 1. Aufl. 2014, § 54 Rn. 2), so dass Vertragsformverbote als Ausnahmen von diesem Grundsatz eng auszulegen sind (Bonk/Neumann/Siegel, a.a.O., § 54 Rn. 100; Tegethoff, in: Kopp/Ramsauer <Hrsg.>, VwVfG, 19. Aufl. 2018, § 54 Rn. 42 ff.). Gerade hinkende Austauschverträge nach Art der hier in Rede stehenden Vereinbarung können in Rechtsbereichen zum Einsatz kommen, in denen bestimmte hoheitliche Maßnahmen eng umgrenzten gesetzlichen Vertragsformverboten unterworfen sind (Kämmerer, in: Bader/Ronellenfitsch <Hrsg.>, VwVfG, 2. Aufl. 2016, § 54 Rn. 67). Dieser Ansatz des allgemeinen Verwaltungsverfahrensrechts wird für das Telekommunikationsgesetz durch den Umstand gestützt, dass die nach §§ 1, 2 TKG entsprechend der unionsrechtlichen Vorgabe in Art. 8 der Rahmenrichtlinie auf die Erreichung zum Teil gegenläufiger Belange gerichtete Regulierung ein flexibles Vorgehen der Regulierungsbehörde erfordert. Ein Verbot des öffentlich-rechtlichen Vertrags als flexibel einsetzbares Handlungsinstrument (vgl. Brüning/Bosesky, in: Mann/Sennekamp/Uechtritz <Hrsg.>, VwVfG, 1. Aufl. 2014, § 54 Rn. 93) auch im Vorfeld einer Regulierungsverfügung stünde dazu in einem systematischen Widerspruch. Dies gilt umso mehr, als sich aus der Vorschrift des § 21 Abs. 1 Satz 2 Nr. 7 TKG ergibt, dass es dem Wesen einer Regulierungsverfügung nicht fremd ist, wenn bei ihrem Erlass vorab geschlossene - in diesem Fall privatrechtliche - Verträge berücksichtigt werden (so insgesamt zu Recht: Kühling/Bulowski, N&R 2015, 262 <265>). In Übereinstimmung mit dieser systematischen Struktur hat der Senat bereits entschieden, dass Maßnahmen im Vorfeld der in § 132 Abs. 1 Satz 1 TKG genannten, qualitativ in besonderer Weise ausgestalteten Entscheidungen als Angelegenheiten der allgemeinen Verwaltung außerhalb der dort vorgesehenen Zuständigkeit der Beschlusskammern und damit auch des Vertragsformverbots des § 132 Abs. 1 Satz 2 (a.F.) TKG liegen können (BVerwG, Urteil vom 26. Januar 2011 - 6 C 2.10 - Buchholz 442.066 § 55 TKG Nr. 3 Rn. 29 ff. für die Vergabe von Frequenzen).

70 Der Sinn und Zweck der in § 13 Abs. 5, § 132 Abs. 1 Satz 2 (a.F.) TKG enthaltenen Handlungsformvorgabe besteht darin, eine bestandskraftfähige Beschlusskammerentscheidung über die Umsetzung der komplexen Vorgaben der Regulierung im konkreten Einzelfall sowie eine Konzentration des sich daran anschließenden Rechtsschutzes sicherzustellen. Von dieser Zwecksetzung werden Maßnahmen im Vorfeld der eigentlichen Sachentscheidung nicht erfasst. Hiervon geht die herrschende Rechtspraxis für verfahrenslenkende, der Vorbereitung einer Sachentscheidung dienende Maßnahmen der Beschlusskammern ohne weiteres aus (vgl. etwa: Gurlit, in: Säcker <Hrsg.>, TKG, 3. Aufl. 2013, § 132 Rn. 30; Attendorn/Geppert, in: Geppert/Schütz <Hrsg.>, Beck`scher TKG-Kommentar, 4. Aufl. 2013, § 132 Rn. 31; Fademrecht/Fetzer, in: Arndt/Fetzer/Scherer/Graulich <Hrsg.>, TKG, 2. Aufl. 2015, § 132 Rn. 16). Nichts anderes kann für Vereinbarungen gelten, die die Bundesnetzagentur zwar mit Bezug auf die Regulierungsvorgaben, jedoch im Vorfeld der Regulierungsentscheidung schließt. Entscheidend ist, dass den genannten Zweckvorgaben durch die Regulierungsverfügung als verfahrensabschließender Sachentscheidung genügt wird (vgl. in diesem Sinne: Kühling/Bulowski, N&R 2015, 262 <264 f.>).

71 δδδ. Dem vor Erlass der angegriffenen Regulierungsverfügung geschlossenen Vertrag hätten entsprechend seinem Charakter als hinkender Austauschvertrag auch in Bezug auf seinen Inhalt keine Rechtsvorschriften im Sinne des § 54 Satz 1 Halbs. 2 VwVfG entgegengestanden. Insbesondere hätte eine das Regulierungsermessen der Beschlusskammer ausschließende vertragliche Verpflichtung der Bundesnetzagentur zum Erlass bestimmter Regulierungsmaßnahmen nach Feststellung des Verwaltungsgerichts nicht bestanden.

72 εεε. Die Vereinbarung hätte ferner den Anforderungen des § 56 Abs. 1 VwVfG, der auf hinkende Austauschverträge zumindest entsprechende Anwendung findet (BVerwG, Urteile vom 16. Mai 2000 - 4 C 4.99 - BVerwGE 111, 162 <167> und vom 20. März 2003 - 2 C 23.02 - NVwZ-RR 2003, 874 <875>), genügt und auch den Maßgaben des § 58 Abs. 1 VwVfG entsprochen.

73 Das Verwaltungsgericht hat festgestellt, dass nach dem Vertrag der Zweck der von der Beigeladenen zu erbringenden Gegenleistung in Gestalt der Erschließung der Nahbereiche mit VDSL2-Vectoring-Technik in eben dieser Erschließung und der damit verbundenen Förderung des Regulierungsziels der Beschleunigung des NGA-Ausbaus nach § 2 Abs. 2 Nr. 5 TKG bestanden hätte. Die derart zweckgebundene Gegenleistung der Beigeladenen hätte der Bundesnetzagentur zur Erfüllung ihrer öffentlichen Regulierungsaufgabe gedient. Sie hätte in keinem unangemessenen Verhältnis zu der als Geschäftsgrundlage vorausgesetzten Bereitschaft der Bundesnetzagentur gestanden, die durch den Vertrag eingegangene bindende und durchsetzbare Ausbauverpflichtung der Beigeladenen im Regulierungsverfahren bei der Abwägungsentscheidung der Beschlusskammer angemessen zu berücksichtigen. Für die Annahme einer unzumutbaren Belastung der Beigeladenen durch den von dem Verwaltungsgericht festgestellten weiteren Inhalt des Vertrags besteht schon deshalb kein Anlass, weil die Beigeladene ihre hierfür maßgebliche Ausbauzusage autonom formuliert hat (vgl. zur Vermutung der sachgerechten Wahrnehmung eigener Interessen: VGH Mannheim, Urteil vom 31. März 2015 - 3 S 2016/14 [ECLI:DE:VGHBW:0331.3S2016.14.0A] - juris Rn. 64). Ein Ausverkauf von Hoheitsrechten wäre hiernach mit der Abrede nicht verbunden gewesen.

74 Die Wirksamkeit des in Rede stehenden Vertrags wäre nicht gemäß § 58 Abs. 1 VwVfG von der Zustimmung Dritter - das heißt der Wettbewerber der Beigeladenen - abhängig gewesen. Aus den bisherigen Darlegungen ergibt sich, dass deren Rechtspositionen nicht schon durch den besagten Vertrag, sondern erst durch die Regulierungsverfügung selbst betroffen sein konnten.

75 γγ. Der vor Erlass der Regulierungsverfügung zwischen der Beigeladenen und der Bundesnetzagentur geschlossene hinkende Austauschvertrag hätte das Regulierungsermessen der Beschlusskammer nicht faktisch vorgeprägt und dadurch verkürzt. Zwar kann sich in Fallgestaltungen, in denen einer Ermessens- oder Planungsentscheidung einer Behörde ein mit einem Privaten geschlossener öffentlich-rechtlicher Vertrag vorausgegangen ist, eine unzulässige Determinierung des behördlichen Entscheidungsspielraums nicht nur aus einer - hier nicht bestehenden - rechtlichen Bindung, sondern auch aus einer faktischen Vorabfestlegung der Behörde ergeben (dazu grundlegend: BVerwG, Urteil vom 5. Juli 1974 - 4 C 50.72 - BVerwGE 45, 309 <316 ff.>). Der geschlossene Vertrag hätte jedoch nicht zu einer derartigen Vorabbindung des Regulierungsermessens der Beschlusskammer in tatsächlicher Hinsicht geführt, sondern nur einen nicht zu beanstandenden Einfluss auf das zur Verfügung stehende Abwägungsmaterial gehabt. Diese Einschätzung findet ihre Rechtfertigung in der Art und Weise, in der die Ausbauzusage der Beigeladenen in das Regulierungsverfahren eingeführt und dort behandelt worden ist.

76 Die Beigeladene hat ihre Ausbauzusage, wie bereits erwähnt, auf Grund eigener Entscheidung und mit einem autonom formulierten, nicht mit der Bundesnetzagentur ausgehandelten Inhalt in das Regulierungsverfahren eingebracht. Soweit sie den Inhalt der Zusage vor deren bindender Abgabe in Reaktion auf in dem Verfahren artikulierte rechtliche Bedenken verändert hat, geschah auch dies in vollständig eigener Verantwortung. Dass durch dieses autonome Angebot der Beigeladenen eine faktische, einseitig an den Interessen der Beigeladenen orientierte Bindung der Beschlusskammer in Bezug auf den Vorgang oder das Ergebnis ihrer Abwägung herbeigeführt worden wäre, lassen weder der von dem Verwaltungsgericht festgestellte Ablauf des Regulierungsverfahrens noch die Begründungsstruktur der angegriffenen Regulierungsverfügung erkennen. So hat die Beschlusskammer das Verwaltungsverfahren über einen Zeitraum von eineinhalb Jahren in transparenter Form betrieben und dabei umfangreiche Untersuchungen und Begutachtungen durchgeführt bzw. durchführen lassen. Sie hat auf die im Verfahren abgegebenen Stellungnahmen der Marktteilnehmer sowie der Kommission und des Bundeskartellamts reagiert. Bereits frühzeitig hat sie das von der Beigeladenen ursprünglich begehrte Exklusivrecht für die Nutzung von Frequenzen oberhalb 2,2 MHz verworfen und in den Entwürfen der Regulierungsverfügung zu Lasten der Beigeladenen in beachtlichem Umfang Abwehrrechte der Wettbewerber sowie Ersatzprodukte und Kompensationen für den Fall der Einschränkung des entbündelten Zugangs zur Teilnehmeranschlussleitung in Bezug auf den genannten Frequenzbereich vorgesehen.

77 δδ. Die Annahme der Beschlusskammer, ein geschlossener Vertrag habe einen für eine effektive Durchsetzung der Ausbauverpflichtung der Beigeladenen hinreichend konsistenten Inhalt, begründet keinen Abwägungsfehler.

78 Die von der Beigeladenen autonom formulierte Ausbauzusage, die den Inhalt des hinkenden Austauschvertrags in dem hier zu unterstellenden Fall des Abschlusses vor Erlass der Regulierungsverfügung bestimmt hätte, enthält Klauseln, die der Beigeladenen die Erfüllung der übernommenen Ausbauverpflichtung erleichtern und die Verpflichtung dadurch ansatzweise relativieren. Die Beschlusskammer hat diese Relativierungen nicht ausgeblendet, sondern sie - insbesondere in Gestalt der in A, II, § 5 Abs. 3, 4 und 5 Satz 1 der Ausbauzusage geregelten Hemmung bzw. Verlängerung der Durchführungsfristen, der in A, II, § 5 Abs. 5 Satz 2 und § 10 der Ausbauzusage umschriebenen Lösungsmöglichkeiten der Beigeladenen sowie etwaiger Schwächen der Vertragsstrafenregelung nach A, II, § 7 der Ausbauzusage - ausdrücklich benannt und in die Abwägung eingestellt. Sie hat sie jedoch ohne Überschreitung der Grenzen ihres Regulierungsermessens dahingehend bewertet, dass ihretwegen von der Schaffung der regulierungsrechtlichen Voraussetzungen für den flächendeckenden und zügigen Einsatz von Vectoring in den Nahbereichen unter Inanspruchnahme der Ausbauzusage der Beigeladenen nicht abgesehen werden müsse.

79 ε. Die von der Beschlusskammer durchgeführte Abwägung erweist sich in Bezug auf das Grundziel der Beschleunigung des NGA-Ausbaus schließlich nicht deswegen als defizitär, weil Alternativen zu der von der Beigeladenen zugesagten Erschließung der Nahbereiche mit VDSL2-Vectoring-Technik unvollständig geprüft worden wären.

80 Die Beschlusskammer hat solche Alternativen zunächst in Gestalt eines weiteren Ausbaus unvectorierter VDSL2-Technik an den Hauptverteilern, eines unvectorierten Einsatzes der Ende 2015 standardisierten Technik VDSL2AnnexQ, eines FTTB/H- bzw. HFC-Ausbaus der Nahbereiche sowie eines Nahbereichsausbaus mit VDSL2-Vectoring-Technik unter Übernahme des Außenbereichszugangsregimes in den Blick genommen, jedoch jeweils wegen eines vergleichsweise geringeren Effekts für einen beschleunigten NGA-Ausbau verworfen. Das Verwaltungsgericht hat die Tatsachengrundlage für diese Bewertung der Beschlusskammer in seine tatsächlichen Feststellungen einbezogen. Auf dieser Grundlage ist die Bewertung der Beschlusskammer nicht zu beanstanden. Sie hat es darüber hinaus abwägungsfehlerfrei abgelehnt, die Ausbauzusagen, die Wettbewerber der Beigeladenen abgegeben hatten, als Alternative zu der flächendeckenden Ausbauzusage der Beigeladenen zu berücksichtigen. Die Beschlusskammer hat sich zur Begründung dieser Ablehnung unter anderem auf die niedrige Abdeckungsquote der Ausbauzusagen der Wettbewerber der Beigeladenen - nach der bindenden tatsächlichen Feststellung des Verwaltungsgerichts insgesamt ca. 15 Prozent der Nahbereiche und Nahbereichs-Kabelverzweiger - berufen. Dies ist tragfähig. Eine Abdeckungsquote, die geeignet gewesen wäre, die Bedeutung der Ausbauzusage der Beigeladenen zu relativieren, hätte wesentlich höher liegen müssen.

81 Einer differenzierteren Untersuchung dieser - möglicherweise miteinander zu kombinierenden - Alternativen oder einer Erforschung weiterer, gegebenenfalls subventionsgestützter Möglichkeiten, die die Klägerin vermisst, musste die Beschlusskammer nicht nähertreten. Weder trägt die Klägerin zum konkreten Inhalt derartiger Maßnahmen substantiiert vor noch mussten sich diese der Beschlusskammer in bestimmter Form aufdrängen.

82 (4) Die Belange, die mit dem Grundziel der Wettbewerbsförderung in dem oben genannten Sinn verbunden sind, hat die Beschlusskammer ebenfalls zutreffend erkannt und vollständig sowie mit dem ihnen gebührenden Gewicht in der Abwägung berücksichtigt. Sie hat weder die wettbewerbliche Bedeutung des physisch entbündelten Zugangs zur Teilnehmeranschlussleitung im Grundsatz (α.) noch die Auswirkungen des Ausbaus der Nahbereiche mit VDSL2-Vectoring- Technik auf den infrastrukturbasierten Wettbewerb im Einzelnen (β.) verkannt. Dementsprechend hat sie dem Grundziel der Wettbewerbsförderung im Verhältnis zu dem Grundziel der Beschleunigung des NGA-Ausbaus auch insgesamt kein zu geringes Gewicht beigemessen (γ.).

83 α. Der Senat hat in Bezug auf § 33 Abs. 1 TKG in der Fassung des Gesetzes vom 25. Juli 1996 (BGBl. I S. 1120) die große Bedeutung hervorgehoben, die dem Zugang zu den Teilnehmeranschlussleitungen der - in der Nachfolge des früheren staatlichen Monopols stehenden - marktmächtigen Beigeladenen in Form des Zugriffs auf den "blanken Draht", das heißt dem physisch entbündelten Zugang, für die Sicherstellung des chancengleichen Wettbewerbs im Telekommunikationssektor zukommt. Den Wettbewerbern der Beigeladenen musste diese Form des Zugangs eingeräumt werden, weil sie dem Zugriff entspricht, den sich die Beigeladene selbst gewährt (BVerwG, Urteil vom 25. April 2001 - 6 C 6.00 - BVerwGE 114, 160 <163, 183 f.>; zustimmend: BVerfG, Beschluss vom 14. März 2006 - 1 BvR 2087/03 u.a. - BVerfGE 115, 205 <241 f.>). Durch diese Inanspruchnahme nur der passiven und nicht auch der aktiven Technik der Beigeladenen wird den Wettbewerbern auf einer nach dem Konzept der sog. Investitionsleiter hohen Stufe die Entwicklung eigenständiger Produkte mit großer Wertschöpfung ermöglicht.

84 Auch unter der Geltung der § 13 Abs. 1, § 21 TKG muss die starke wettbewerbliche Bedeutung des entbündelten Zugangs zur Teilnehmeranschlussleitung zum Tragen kommen, ist allerdings im Rahmen des auch insoweit bestehenden Regulierungsermessens prinzipiell einer Relativierung zugänglich. Stehen hinreichend gewichtige Belange entgegen, kann die Beschlusskammer bei ihrer Abwägungsentscheidung nach § 21 Abs. 1 und Abs. 3 Nr. 2 TKG von der Auferlegung bzw. Aufrechterhaltung einer Zugangsverpflichtung vollständig absehen bzw. eine solche in nur unvollständig entbündelter oder sonst eingeschränkter Form vorsehen. Aus dem Konzept der Investitionsleiter lässt sich insoweit keine stärkere Bindung ableiten. Das Telekommunikationsgesetz gibt dieses Konzept für die Entwicklung des Wettbewerbs nicht vor. Was das Unionsrecht anbelangt, ist in dem Erwägungsgrund 3 der NGA-Empfehlung lediglich in allgemeiner Form davon die Rede, dass Abhilfemaßnahmen, die in der Situation des Übergangs von Kupferkabelnetzen zu Glasfasernetzen ergriffen werden, eine verhältnismäßige Anwendung des Investitionsleitergrundsatzes widerspiegeln sollten. Hieraus ergibt sich keine Bindung des - wie erwähnt - gerade unionsrechtlich geforderten vollständigen Regulierungsermessens.

85 Die Beschlusskammer hat hiernach den wettbewerblichen Stellenwert des entbündelten Zugangs zum Teilnehmeranschluss in ihrer Abwägungsentscheidung nicht falsch eingeschätzt. Im Gegenteil orientiert sich der Aufbau der gesamten Regulierungsverfügung an diesem Stellenwert. So wird die Verpflichtung der Beigeladenen, entbündelten Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung zu gewähren, in Ziffer 1.1.1. des Tenors der Regulierungsverfügung als Grundsatz aufrechterhalten. Dementsprechend hat die Beschlusskammer die Verpflichtung zur Gewährung entbündelten Zugangs für den Frequenzbereich bis 2,2 MHz tragend mit der wettbewerblichen Bedeutung dieses Zugangs gerechtfertigt. Von dieser Bedeutung ist die Beschlusskammer auch im Hinblick auf das Zugangsregime für die Nutzung von Frequenzen oberhalb von 2,2 MHz in den Nahbereichen - teilweise durch ausdrücklichen Verweis auf die den Frequenzbereich bis 2,2 MHz betreffenden Ausführungen - ausgegangen. Sie hat in Ziffern 1 und 6 der Anlage 2 der Regulierungsverfügung das Recht der Beigeladenen zur erstmaligen bzw. nachträglichen Verweigerung des entbündelten Zugangs in Bezug auf die Frequenzen oberhalb von 2,2 MHz vorgesehen, um im Sinne des Grundziels der Beschleunigung des NGA-Ausbaus die Erschließung der Nahbereiche mit VDSL2- Vectoring-Technik, die den Zugriff nur eines Betreibers auf die Teilnehmeranschlussleitungen in diesem Frequenzbereich zur Voraussetzung hat, zu ermöglichen. Sie hat jedoch auch unter den spezifischen Bedingungen des Vectoring-Einsatzes für den durch diesen Einsatz betroffenen Frequenzbereich dem prinzipiellen Anspruch der Wettbewerber auf einen den Möglichkeiten der Beigeladenen entsprechenden Zugang Rechnung getragen (vgl. zur Anwendbarkeit der genannten Maxime auch im Rahmen des § 21 TKG: BVerwG, Urteil vom 27. Januar 2010 - 6 C 22.08 - Buchholz 442.066 § 21 TKG Nr. 1 Rn. 31, 39; Neumann/Thomaschki, in: Säcker <Hrsg.>, TKG, 3. Aufl. 2013, § 21 Rn. 125). Dies ist vor allem dadurch geschehen, dass die Wettbewerber unter den in Ziffern 2 und 7 der Anlage 2 definierten, ihrerseits das sozialgebundene Eigentum der Beigeladenen an den Teilnehmeranschlussleitungen berücksichtigenden Voraussetzungen ein Abwehrrecht erlangen und dadurch an die Stelle der Beigeladenen treten können. Wegen dieser wettbewerblichen Verankerung des Abwehrrechts konnte es die Bundesnetzagentur auf der Grundlage der § 13 Abs. 1, § 21 Abs. 1 und 3 Nr. 2 TKG regeln. Seine Bedeutung geht damit über diejenige eines allein aus der Sozialpflichtigkeit des Eigentums der Beigeladenen abgeleiteten bloßen Billigkeits- oder Härtefallausgleichs, die ihm das Verwaltungsgericht beigemessen hat, hinaus. Unabhängig hiervon können die Wettbewerber, wenn sie die vorgesehenen Voraussetzungen für die Erlangung eines Abwehrrechts nicht erfüllen, von der Beigeladenen jedenfalls Ersatzprodukte und gegebenenfalls Kompensationen erhalten. Hierbei handelt es sich um auf der Grundlage der § 13 Abs. 1, § 21 Abs. 1 und 3 Nr. 2 TKG vorgesehene Surrogate für den entbündelten Zugang zum Teilnehmeranschluss.

86 β. Die Beschlusskammer war sich der Auswirkungen bewusst, die sich aus dem Wegfall der Verpflichtung der Beigeladenen, im Nahbereich für Frequenzen oberhalb 2,2 MHz entbündelten Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung zu gewähren, für den infrastrukturbasierten Wettbewerb ergeben können. Sie hat diese Auswirkungen mit der dem Grundziel der Wettbewerbsförderung zukommenden Bedeutung in die Abwägung eingestellt und differenziert gewürdigt.

87 Die Beschlusskammer hat mit Blick auf die Wettbewerber der Beigeladenen, die für die Generierung von Endkundenangeboten auf den entbündelten Zugang zu den Teilnehmeranschlussleitungen der Beigeladenen angewiesen sind, die Gefahr eines nachhaltigen Schadens wegen einer Enttäuschung des Vertrauens in das bestehende Zugangsregime, einer Abnahme der Bereitschaft zu (weiteren) Investitionen und grundsätzlich auch einer Frustration bereits getätigter Investitionen konstatiert. Sie hat andererseits berücksichtigt, dass es nach dem derzeitigen Netzausbauzustand nicht nur der Beigeladenen, sondern - wenn nicht über den entbündelten Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung nach Ausübung eines Abwehrrechts, so doch über die von der Beigeladenen zur Verfügung zu stellenden Ersatzprodukte - auch den auf das Netz der Beigeladenen angewiesenen Wettbewerbern letztlich nur durch den Einsatz der Vectoring-Technik ermöglicht werden kann, kurzfristig in einen Wettbewerb mit den Glasfaser- und HFC-Netzbetreibern um die Vermarktung hochbitratiger Festnetzanschlüsse einzutreten.

88 Auch eine mögliche, durch die relativ geringen Kosten des Ausbaus der Nahbereiche mit VDSL2-Vectoring-Technik bewirkte Verschlechterung der Wettbewerbsposition alternativer Infrastrukturen - insbesondere der Glasfasernetze - hat der Beschlusskammer vor Augen gestanden. Sie hat es insoweit nicht mit der Erwägung bewenden lassen, der Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung sei für den Ausbau von FTTB/H-Infrastrukturen nicht notwendig und ein Konkurrenzschutz widerspreche dem Wettbewerbsgedanken. Sie hat vielmehr darauf hingewiesen, die Erschließung der Nahbereiche mit VDSL2-Vectoring-Technik werde voraussichtlich zu einer stärkeren Verbreitung von NGA-Anschlüssen im Nahbereich und damit auch zu einer erhöhten Nachfrage nach diesen Produkten führen. Dies werde die Chancen für die Vermarktung der qualitativ besonders hochwertigen FTTB/H-Anschlüsse steigern, was insbesondere in einer mittelfristigen Perspektive gelte, wenn vectoringbasierte Produkte die Nachfrage nach noch höheren Bandbreiten nicht mehr würden befriedigen können.

89 γ. Die Beschlusskammer hat insgesamt innerhalb des Verhältnisses der Grundziele der Förderung des NGA-Ausbaus und der Wettbewerbsförderung dem letztgenannten kein zu geringes Gewicht beigemessen bzw. - anders gewendet - das erstgenannte nicht gleichsam als ohne Weiteres vorgehendes Ziel behandelt.

90 Eine absolute Geltung kommt keinem der Regulierungsziele, Regulierungsgrundsätze bzw. Abwägungskriterien nach § 2 Abs. 2 und 3, § 21 Abs. 1 TKG und den unionsrechtlichen Grundlagen dieser Vorschriften zu. Ebenso wenig stehen diese in einer hierarchischen Rangfolge. Sie sind vielmehr, soweit sie durch eine regulierungsrechtliche Entscheidung berührt werden, stets untereinander abzuwägen. Die Aufgabe der Regulierungsbehörde besteht gerade darin, in dem durch die Ziele, Grundsätze und Kriterien vorgegebenen Korridor bei ihrer Abwägung Prioritäten zu setzen und auf diese Weise rechtsgestaltend zu einer angemessenen Entscheidung zu gelangen. Für das Wettbewerbsziel gilt diesbezüglich ungeachtet seiner verfassungsrechtlichen Verankerung in Art. 87f Abs. 2 GG keine Ausnahme (vgl. BVerwG, Urteil vom 31. Januar 2017 - 6 C 2.16 [ECLI:​DE:​BVerwG:​2017:​310117U6C2.16.0] - BVerwGE 157, 249 Rn. 33).

91 Wie sich aus den bisherigen Darlegungen ergibt, hat sich die Beschlusskammer in diesem Rahmen bewegt. Soweit sie dem Grundziel der Förderung des NGA-Ausbaus den Vorrang vor gegenläufigen, in dem Grundziel der Wettbewerbsförderung gründenden Belangen eingeräumt hat, beruhte diese Entscheidung nicht auf einem den beiden Grundzielen vorab abstrakt beigemessenen - vorgeblich zu geringen oder zu hohen - Gewicht, sondern auf einer Gesamtbetrachtung unter Berücksichtigung der in dem Nahbereichszugangsregime im Einzelnen geregelten Maßgaben. Dies lässt die Begründung der angegriffenen Regulierungsverfügung klar erkennen.

92 (5) Die Beschlusskammer hat ferner diejenigen Belange ohne Fehlgewichtung in ihre Abwägungsentscheidung einbezogen, die dem Grundziel der Wahrung der Nutzer- bzw. Verbraucherinteressen zuzuordnen sind.

93 Die Beschlusskammer hat gesehen, dass die Schmälerung der Eigenständigkeit der Wettbewerber, die mit dem Wegfall des entbündelten Zugangs zu den Teilnehmeranschlussleitungen im Frequenzbereich oberhalb von 2,2 MHz potentiell einhergeht, in Form von Einschränkungen der Preisauswahl und der Produktdifferenzierung zu negativen Folgen auch für das Grundziel der Wahrung der Nutzer- bzw. Verbraucherinteressen führen kann. Die Beschlusskammer hat andererseits in Rechnung gestellt, dass sich der Einsatz der VDSL2-Vectoring- Technik im Nahbereich für das in Rede stehende Grundziel ganz überwiegend positiv auswirkt, insbesondere weil bis zu ca. 1,4 Millionen Haushalte erstmals und binnen verhältnismäßig kurzer Frist einen NGA-Anschluss erhalten können und einer weitaus größeren Anzahl von Haushalten, die bereits die Möglichkeit des Anschlusses an FTTB/H- bzw. HFC-Infrastrukturen haben, eine weitere Option für den Anschluss an ein NGA-Netz eingeräumt wird.

94 (6) Schließlich haftet der Abwägung der Beschlusskammer weder ein Defizit noch eine Fehleinschätzung im Hinblick auf die Berücksichtigung von Belangen an, die ihre Grundlage in verfassungsrechtlich - insbesondere durch Grundrechte - geschützten Rechtspositionen der Beigeladenen (α.) oder ihrer Wettbewerber (β.) haben.

95 α. Als Grundrechtsposition der Beigeladenen hat die Beschlusskammer in ihre Abwägungsentscheidung insbesondere das Eigentum der Beigeladenen an den Kupfer-Teilnehmeranschlussleitungen eingestellt. Sie ist davon ausgegangen, dass es der Beigeladenen im Rahmen ihres Grundrechts aus Art. 14 Abs. 1 GG zustehe, ihre Infrastruktur zu nutzen und dergestalt zu ertüchtigen, dass diese auch mit Blick auf andere Infrastrukturen leistungs- und konkurrenzfähig bleibe. Dieses Selbstnutzungs- und Gestaltungsrecht der marktmächtigen Beigeladenen finde wegen der Sozialbindung ihres Eigentums seine Grenze darin, dass ihren Wettbewerbern prinzipiell ein diskriminierungsfreier Zugang zu einer gleichwertigen Nutzung ihrer Infrastruktur möglich bleiben müsse. In diesem Zusammenhang sei der hohe Wettbewerbsdruck in Rechnung zu stellen, dem die Beigeladene in den Nahbereichen für das Angebot hochbitratiger Produkte vor allem durch die HFC-Netze ausgesetzt sei. Insgesamt sei ein Ausschluss des entbündelten Zugangs zur Teilnehmeranschlussleitung nur dann gerechtfertigt, wenn die Beigeladene die Nahbereiche tatsächlich mit VDSL2-Vectoring-Technik ausbaue, entwertete Investitionen ihrer Wettbewerber ausgleiche und diesen weiterhin eine vergleichbare Wettbewerbsposition ermögliche.

96 Diese Behandlung der mit dem Eigentum der Beigeladenen zusammenhängenden Belange widerspricht - was insbesondere die bereits zu Monopolzeiten geschaffene Infrastruktur anbetrifft - nicht den Maßstäben, die der Senat in seiner Rechtsprechung zu Grunde gelegt hat (vgl. hierzu: BVerwG, Urteile vom 25. April 2001 - 6 C 6.00 - BVerwGE 114, 160 <192 f.> und vom 27. Januar 2010 - 6 C 22.08 - Buchholz 442.066 § 21 TKG Nr. 1 Rn. 22, 24, 38 f., 49 f.). Die Grundrechtsposition der Beigeladenen ist, was die Beschlusskammer erkannt hat, in der hier gegebenen Konstellation gleichgerichtet mit dem Grundziel der Beschleunigung des NGA-Ausbaus und stärkt diesen Belang in der Abwägung.

97 β. Dem Vertrauensschutz der Wettbewerber in Bezug auf einen entbündelten Zugang zum Teilnehmeranschluss auch im Frequenzbereich oberhalb von 2,2 MHz hat die Beschlusskammer bei ihrer Abwägung hinsichtlich Vollständigkeit und Gewichtung der relevanten Gesichtspunkte gleichfalls fehlerfrei Rechnung getragen.

98 Die Beschlusskammer ist davon ausgegangen, dass eine Einschränkung der Verpflichtung der Beigeladenen zur Gewährung entbündelten Zugangs zu den Teilnehmeranschlussleitungen zwar grundsätzlich geeignet sei, das Vertrauen der Wettbewerber in das Zugangsregime in Frage zu stellen und eine faktische Markteintrittshürde zu begründen. Jedoch könne es in Anbetracht der im Telekommunikationssektor herrschenden technischen Dynamik keinen absoluten Vertrauensschutz in das unveränderte Bestehen eines Zugangsrechts geben. Eine Änderung des Regulierungsregimes habe dann keine investitionshemmende Wirkung, wenn sich die Wirtschaftlichkeit getätigter Investitionen nicht deutlich verschlechtere. Die Beschlusskammer hat von diesem Ausgangspunkt her insbesondere die nachträgliche Verweigerung des entbündelten Zugangs zum Teilnehmeranschluss für Frequenzen oberhalb von 2,2 MHz in den Blick genommen. Dies hat sich vor allem in Gestalt der in Ziffer 6 Abs. 1 Buchst. c der Anlage 2 der Regulierungsverfügung vorgesehenen Zwölfmonatsfrist für die Ankündigung der möglichen Zugangsverweigerung und den - später näher zu betrachtenden - Kompensationsregeln nach Ziffer 6 Abs. 3 der Anlage 2 ausgeprägt. Insgesamt stärkt der Vertrauensschutz der Wettbewerber das Gewicht des Grundziels der Wettbewerbsförderung.

99 ddd. Die in der Regulierungsverfügung getroffenen Regelungen sind schließlich auch nicht in der gebotenen Gesamtbetrachtung als abwägungsdisproportional zu beanstanden. Die Beschlusskammer hat dem Konflikt zwischen den Grundzielen der Beschleunigung des NGA-Ausbaus und der Wettbewerbsförderung, der sich daraus ergibt, dass infolge der regelmäßigen Erschließung der Nahbereiche mit VDSL2-Vectoring-Technik durch die Beigeladene Vorleistungsprodukte im Frequenzbereich oberhalb von 2,2 MHz von deren Wettbewerbern nicht mehr durch Zugriff auf die vollständig entbündelten Teilnehmeranschlussleitungen in Anspruch genommen werden können, durch ausgewogene, sachgerechte und in ihrer Gesamtheit angemessene Regelungen Rechnung getragen. Diese Regelungen bauen auf der uneingeschränkten Aufrechterhaltung des entbündelten Zugangs für die Nutzung von Frequenzen bis 2,2 MHz ((1)) auf und gleichen dessen Ausschluss für die Frequenznutzung im Bereich oberhalb von 2,2 MHz im Fall seiner Verweigerung durch die Beigeladene dadurch aus, dass die Wettbewerber der Beigeladenen ein Recht zur Abwehr dieses Ausschlusses ((2)) oder jedenfalls Surrogate in Gestalt von angemessenen Ersatzprodukten und Kompensationen ((3)) erhalten können.

100 (1) Wie bereits dargelegt, besteht der Grundtatbestand der Gesamtregelung, der die Beschlusskammer den Zugang zum Teilnehmeranschluss unterworfen hat, in der Aufrechterhaltung des vollständig entbündelten Zugangs für Frequenzen bis 2,2 MHz durch Ziffer 1.1.1. des Tenors der Regulierungsverfügung. Damit können die Wettbewerber der Beigeladenen die Teilnehmeranschlussleitungen wie bisher für die Anwendung der ADSL-Technik nutzen. Dies ist in den Nahbereichen insofern von besonderer Bedeutung, als dort bei Erlass der Regulierungsverfügung die ADSL-Anwendungen der Wettbewerber die von ihnen ins Werk gesetzten VDSL-Anwendungen weit überwogen. Nach tatsächlicher Feststellung des Verwaltungsgerichts wurden von den seitens der Wettbewerber über die Hauptverteiler versorgten Anschlüssen lediglich 2,4 Prozent für VDSL-Anwendungen genutzt.

101 (2) Erster Bestandteil derjenigen Regelungen, die im Rahmen des Regimes für den Zugang zu den Teilnehmeranschlussleitungen in den Nahbereichen für die Frequenzen oberhalb von 2,2 MHz einen verhältnismäßigen Ausgleich der gegenläufigen Belange der Beschleunigung des NGA-Ausbaus und der Wettbewerbsförderung bezwecken, ist das Abwehrrecht nach Ziffern 2 und 7 der Anlage 2 der Regulierungsverfügung, mit dem die Wettbewerber der Beigeladenen einer erstmaligen oder nachträglichen Verweigerung des entbündelten Zugangs wegen einer VDSL2-Vectoring-Nutzung durch die Beigeladene entgegentreten können. Die Beschlusskammer hat dieses Abwehrrecht auf einen tragfähigen Ansatz gestützt (α.) und durch in sich schlüssige Vorgaben ausgestaltet (β.).

102 α. Nach dem grundlegenden, in Ziffer 2 Buchst. a und Ziffer 7 Buchst. a der Anlage 2 der Regulierungsverfügung enthaltenen Ansatz der Beschlusskammer können diejenigen Wettbewerber ein Abwehrrecht erlangen, die sich durch die Installation von DSL-Technik an den Kabelverzweigern in dem Anschlussbereich eines Hauptverteilers erheblich und deutlich stärker als die Beigeladene engagiert haben. Sie müssen sich darüber hinaus nach Ziffer 2 Buchst. b und c, Ziffer 7 Buchst. b, c und d, Ziffern 13 sowie 14 der Anlage 2 zur Erschließung der A0-Anschlüsse und der Nahbereichs-Kabelverzweiger aller durch Ziffer 2 Buchst. a und Ziffer 7 Buchst. a der Anlage 2 erfassten Hauptverteiler verpflichten sowie anderen Zugangsnachfragern Ersatzprodukte anbieten und gegebenenfalls Kompensationen leisten. Die abwehrberechtigten Wettbewerber der Beigeladenen treten in diesem Sinne an deren Stelle. Die Beigeladene wird dabei durch Ziffern 5 und 10 der Anlage 2 den anderen Zugangsnachfragern gleichgestellt.

103 Wie bereits ausgeführt, hat die Beschlusskammer das Abwehrrecht der Wettbewerber der Beigeladenen abwägungsfehlerfrei vor allem mit dem wettbewerblichen Ansatz eines grundsätzlichen Anspruchs der Wettbewerber auf einen den Möglichkeiten der Beigeladenen entsprechenden Zugang begründet und diesen Anspruch seinerseits durch das - sozialgebundene - Eigentumsrecht der Beigeladenen an den Teilnehmeranschlussleitungen begrenzt gesehen. Die Maßgabe, dass die Wettbewerber für einen Einsatz der VDSL2-Vectoring-Technik den Vorrang vor der Beigeladenen überhaupt nur dann erhalten können, wenn sie bisher die Infrastruktur im Anschlussbereich eines Hauptverteilers absolut und relativ in stärkerem Umfang in Richtung auf einen flächendeckenden Breitbandausbau genutzt haben als die Beigeladene selbst, stellt eine nicht zu beanstandende Konkretisierung dieses Rahmens dar. Für die Ausgestaltung der Pflichten, die sich hieran anknüpfend für die Wettbewerber der Beigeladenen als weitere Voraussetzungen für die Erlangung eines Abwehrrechts ergeben, bedurfte die Beschlusskammer entsprechend der zutreffenden Einschätzung des Verwaltungsgerichts keiner gesonderten Rechtsgrundlage. Es handelt sich nicht um Maßnahmen der Marktregulierung im Sinne des § 9 Abs. 2 TKG, sondern um die Ausgestaltung eines nun exklusiven Zugangsanspruchs der Wettbewerber zu den im Eigentum der Beigeladenen stehenden Teilnehmeranschlussleitungen.

104 β. Die Beschlusskammer hat die Kriterien zur Bemessung des bisherigen Ausbauengagements der Wettbewerber der Beigeladenen nach Ziffer 2 Buchst. a und Ziffer 7 Buchst. a der Anlage 2 der Regulierungsverfügung ohne Überschreitung der Grenzen ihres Regulierungsermessens festgelegt (αα.). Die als weitere Voraussetzungen für die Erlangung eines Abwehrrechts vorgesehenen Verpflichtungen sind sachgerecht und verhältnismäßig (ββ.).

105 αα. Die Beschlusskammer hat für das bisherige Ausbauengagement der Wettbewerber der Beigeladenen in plausibler Weise auf die Erschließung der Hauptverteiler-Anschlussbereiche mit DSL-Technik abgestellt. Nach tatsächlicher Feststellung des Verwaltungsgerichts ist die kostenintensive Erschließung eines Kabelverzweigers mit einer Glasfaserleitung nicht erst für eine Nutzung mit VDSL-Technik, sondern bereits für eine solche mit ADSL-Technik erforderlich. Demgegenüber mussten FTTB/H-Erschließungen nicht in die Betrachtung einbezogen werden, weil es für diese keines Ausgleichs für den Wegfall des entbündelten Zugangs zum Teilnehmeranschluss bedurfte.

106 Die Berücksichtigung der DSL-Erschließung nicht nur der Außenbereiche, sondern auch der mit Kabelverzweigern ausgestatteten Nahbereiche innerhalb eines Hauptverteiler-Anschlussbereichs rechtfertigt sich daraus, dass in Nahbereichs-Kabelverzweigern bisher zwar keine VDSL-Signale, wohl aber ADSL-Signale eingespeist werden durften.

107 Die Maßgabe, dass die Wettbewerber am Stichtag des 20. Juni 2016 in dem jeweiligen Hauptverteiler-Anschlussbereich mindestens 40 Prozent aller dortigen Kabelverzweiger mit DSL-Technik erschlossen hatten und diese Erschließung diejenige der Beigeladenen um mindestens 33 Prozentpunkte überstieg, hat die Beschlusskammer zum einen für die in absoluter und relativer Hinsicht angemessene Gewichtung des Ausbauengagements der Wettbewerber der Beigeladenen, zum anderen mit Rücksicht auf den flächendeckenden Charakter der Ausbauzusage der Beigeladenen als erforderlich erachtet. Die Beschlusskammer hat dabei den von der Kommission in dem Beschluss vom 10. Mai 2016 und von dem Bundeskartellamt in der Stellungnahme vom 3. März 2016 vorgebrachten Einwendungen gegen die in dem Konsultationsentwurf der Regulierungsverfügung vom 23. November 2015 und in dem Konsolidierungsentwurf vom 7. April 2016 vorgesehenen, an dem absoluten 50 Prozent-Kriterium orientierten strengeren Werten Rechnung getragen. Dass die Beschlusskammer dem Vorschlag des Bundeskartellamtes - Vorgabe einer absoluten Schwelle unterhalb 50 Prozent oder (nicht und) einer relativen, auf die Beigeladene bezogenen sog. Mehrheitsregel von 33 Prozent - nicht vollständig gefolgt ist, ist Ausfluss ihres Regulierungsermessens. Insgesamt hat sich durch die kombinierte 40 Prozent-33 Prozent-Regel, verglichen mit den zunächst vorgesehenen Regelungen, die Zahl der Anschlussbereiche, in denen Abwehrrechte erlangt werden können, nach der bindenden Tatsachenfeststellung des Verwaltungsgerichts erhöht. Den für die Anwendung der Mehrheitsregel relevanten Stichtag hat die Beschlusskammer im Interesse der Wettbewerber der Beigeladenen von dem in dem Konsultationsentwurf der Regulierungsverfügung vorgesehenen 23. November 2015, dem Tag der Bekanntgabe des Konsultationsentwurfs, auf den 20. Juni 2016, den Tag der Notifizierung des abgeänderten Konsolidierungsentwurfs, verschoben. Schon aus Gründen der Rechtssicherheit musste die Beschlusskammer keinen späteren Zeitpunkt in Betracht ziehen. Eine Berücksichtigung von am Stichtag vorhandenen bloßen Ausbauabsichten hätte dem Bezug des Abwehrrechts auf das Ausbauengagement, das die Wettbewerber der Beigeladenen in der Vergangenheit an den Tag gelegt haben, widersprochen.

108 ββ. Gegen die Sachgerechtigkeit und Verhältnismäßigkeit der Verpflichtungen, die die Beschlusskammer als weitere Voraussetzungen für das Entstehen eines Abwehrrechts der Wettbewerber der Beigeladenen vorgesehen hat, bestehen insgesamt keine Bedenken.

109 Gerechtfertigt ist insbesondere die in Ziffer 2 Buchst. b und Ziffer 7 Buchst. b der Anlage 2 der Regulierungsverfügung enthaltene Anforderung, dass die Wettbewerber sich im Sinne einer Alles-oder-Nichts-Regel verpflichten müssen, alle Nahbereiche in den nach Ziffer 2 Buchst. a und Ziffer 7 Buchst. a der Anlage 2 qualifizierten Anschlussbereichen mit VDSL2-Vectoring-Technik auszubauen. Anderenfalls bestünde - anders als bei einem vollständigen Durchgreifen der flächendeckenden Ausbauzusage der Beigeladenen - die Gefahr eines ausschließlichen oder jedenfalls vorrangigen Ausbaus der wirtschaftlich attraktiven Bereiche mit daraus resultierenden Versorgungslücken. Desweiteren entspricht die vorgesehene Ausbaufrist von 18 Monaten nach Abschluss der zur Umsetzung der Regulierungsverfügung durchzuführenden Standardangebotsüberprüfungsverfahren derjenigen Frist, die der Beigeladenen nach A, II, § 5 Abs. 1 i.V.m. § 3 Abs. 2 ihrer Ausbauzusage in Bezug auf die erste Ausbautranche von 20 Prozent aller Ausbauanschlüsse im Bundesgebiet zur Verfügung steht.

110 (3) Die Bestimmungen über Ersatzprodukte und Kompensationen als Surrogate für den verweigerten entbündelten Zugang zum Teilnehmeranschluss für Frequenzen oberhalb von 2,2 MHz bilden den zweiten Bestandteil des Regelungskomplexes, den die Beschlusskammer in das Nahbereichszugangsregime eingefügt hat, um die gegenläufigen Belange der Beschleunigung des NGA-Ausbaus und der Wettbewerbsförderung in verhältnismäßiger Weise auszugleichen. Den Regelungen in Ziffer 12 Abs. 1 und 3 der Anlage 2 der Regulierungsverfügung, die VULA und Layer2-Bitstrom als in technischer Hinsicht grundsätzlich geeignete Ersatzprodukte vorsehen, liegt ein schlüssiges Konzept zu Grunde (α.). Gleiches gilt für die den Fall der nachträglichen Zugangsverweigerung betreffenden Kompensationsregelungen nach Ziffer 6 Abs. 3 der Anlage 2 (β.). Für beide Regelungsgegenstände entspricht die Regelungsdichte dem Gebot der Konfliktbewältigung (γ.). Die Gesamtregelung ist in wirtschaftlicher Hinsicht nicht unzumutbar (δ.).

111 α. Nach Ziffer 12 Abs. 2 und 3 der Anlage 2 der Regulierungsverfügung muss die Beigeladene als Ersatz für den entbündelten Zugang zum Teilnehmeranschluss, der infolge ihrer Nutzung der VDSL2-Vectoring-Technik für ihre Wettbewerber im Frequenzbereich oberhalb von 2,2 MHz entfällt, VULA bzw. einen Layer2-Bitstrom-Zugang nach dem jeweils aktuellen, gemäß § 23 TKG geprüften und veröffentlichten Standardangebot anbieten. Für VULA werden der Beigeladenen die Verpflichtungen zur Gewährung des Zugangs - nach dem zutreffenden Verständnis des Verwaltungsgerichts grundsätzlich an den Nahbereichs-Kabelverzweigern und nur für A0-Anschlüsse an den Hauptverteilern - durch Ziffer 1.1.2. sowie zur Standardangebotsveröffentlichung durch Ziffer 1.7 des Tenors der Regulierungsverfügung auferlegt und durch Ziffer 1.8 des Tenors um eine Entgeltgenehmigungspflicht ergänzt. Die entsprechenden Verpflichtungen der Beigeladenen für den Layer2-Bitstrom-Zugang an den BNG ergeben sich nach Feststellung des Verwaltungsgerichts aus der Regulierungsverfügung der Bundesnetzagentur vom 28. Oktober 2015 betreffend den Markt Nr. 3b der Märkteempfehlung. Nach der zutreffenden und von den Beteiligten nicht in Frage gestellten Auslegung von Ziffer 12 Abs. 1 und 3 der Anlage 2 der Regulierungsverfügung durch das Verwaltungsgericht darf die Beigeladene den entbündelten Zugang zum Teilnehmeranschluss erstmalig oder nachträglich erst dann verweigern, wenn die im Standardangebotsüberprüfungsverfahren geprüften Ersatzprodukte tatsächlich zur Verfügung stehen. Überdies können gemäß Ziffer 12 Abs. 2 der Anlage 2 die Wettbewerber der Beigeladenen von dieser im Fall der nachträglichen Zugangsverweigerung zwecks besserer Erreichbarkeit von VULA für zwei Jahre erleichterten Zugang zur unbeschalteten Glasfaser zwischen Nahbereichs-Kabelverzweigern und Hauptverteilern verlangen. Für den Fall, dass ein - keinen regulatorischen Verpflichtungen unterliegender - Wettbewerber der Beigeladenen ein Abwehrrecht und damit für Frequenzen oberhalb von 2,2 MHz den alleinigen Zugriff auf die Teilnehmeranschlussleitung erhalten hat, treffen diesen nach Ziffer 13 Abs. 1 bis 3 sowie Ziffer 14 der Anlage 2 vergleichbare Verpflichtungen.

112 Das Verwaltungsgericht hat über die generellen technischen Eigenschaften von VULA und Layer2-Bitstrom bindende Tatsachenfeststellungen getroffen. Danach wird VULA zwar von der aktiven Technik des Anbieters bestimmt, ohne dass jedoch der Zugangsnachfrager dessen Konzentratornetz mitbenutzen muss. Wegen der letztgenannten Eigenschaft und unter der Voraussetzung, dass die das Zugangsprodukt kennzeichnenden Kriterien der Lokalität des Zugangs, der diensteunabhängigen, in der betrieblichen Anwendung nicht überbuchten Übertragungskapazität sowie der ausreichende Produktdifferenzierungen und Innovationen ermöglichenden Kontrolle der Zugangsnachfrager über das Übertragungsnetz (sog. VULA-Kriterien) erfüllt sind, ist VULA funktional dem entbündelten Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung im Ergebnis gleichwertig. Dies ist in Bezug auf den Layer2-Bitstrom-Zugang schon deshalb nicht vollständig der Fall, weil dieser eine Mitbenutzung des Konzentratornetzes des Anbieters durch den Zugangsnachfrager voraussetzt. Dieses Zugangsprodukt kann jedoch durch Festlegung entsprechender technischer Parameter so ausgestaltet werden, dass es den VULA-Kriterien - gegebenenfalls mit Einschränkungen hinsichtlich der Lokalität - weitgehend nahekommt.

113 Die angegriffene Regulierungsverfügung gibt, wie das Verwaltungsgericht durch zutreffende Auslegung ihrer Begründung erkannt hat, für die technisch-qualitative Ausgestaltung der Ersatzprodukte vor, dass das VULA-Produkt sämtliche dieses Zugangsprodukt generell kennzeichnenden Kriterien einhalten und der Layer2-Bitstrom-Zugang jedenfalls den VULA-Kriterien der diensteunabhängigen ausreichenden Übertragungskapazität sowie der ausreichenden Kontrolle des Zugangsnachfragers über das Übertragungsnetz weitgehend genügen muss.

114 Nach dem Regelungskonzept der Beschlusskammer richtet sich das VULA-Produkt, weil es - abgesehen von den A0-Anschlüssen - an den Nahbereichs-Kabelverzweigern anzubieten ist, vornehmlich an diejenigen Wettbewerber der Beigeladenen, deren Geschäftsmodell darin besteht, sukzessiv eigene Glasfaserinfrastrukturen zu den Endkunden hin zu errichten. Demgegenüber sollen Wettbewerber, die Endkundenprodukte auf einer höheren Netzebene mit Blick auf ein größeres Endkundenpotential realisieren wollen, durch den allgemeinen Layer2-Bitstrom-Zugang in die Lage versetzt werden, wettbewerbsfähige Endkundenprodukte anbieten zu können.

115 β. In Ziffer 6 Abs. 3 Satz 1 sowie Satz 2 Buchst. a und b der Anlage 2 der Regulierungsverfügung ist geregelt, dass die Beigeladene im Fall einer von ihr ausgesprochenen nachträglichen Zugangsverweigerung im Verhältnis zu ihren davon betroffenen Wettbewerbern die Kosten für die Kündigung oder Migration der über die Teilnehmeranschlussleitung nicht mehr nutzbaren VDSL-Anschlüsse zu tragen und die Betreiber dieser Anschlüsse für deren näher umschriebene, nunmehr "gestrandete" Investitionen in die VDSL-Erschließung des jeweiligen Hauptverteilers zu entschädigen hat, in der letztgenannten Hinsicht unter Einschluss einer angemessenen Verzinsung. Darüber hinaus hat die Beigeladene nach Ziffer 6 Abs. 3 Satz 2 Buchst. c der Anlage 2 dann, wenn als Ersatz für betroffene VDSL-Anschlüsse nicht VULA in Anspruch genommen wird, die Kosten für die Bereitstellung der erforderlichen zusätzlichen BNG-Anschlüsse zu tragen. Wettbewerber der Beigeladenen, die ein Abwehrrecht erlangen wollen, treffen nach Ziffer 7 Buchst. d der Anlage 2 entsprechende Kompensationsverpflichtungen.

116 Nach dem Regelungskonzept der Beschlusskammer umfasst die Kompensationsverpflichtung der durch den Wegfall der ursprünglichen Zugangsverpflichtung entlasteten Beigeladenen gegenüber ihren Wettbewerbern mithin in ihrem Kern Aufwendungen bzw. Kosten, die dadurch frustriert bzw. entstanden sind, dass bisher durch die Wettbewerber von einem Hauptverteiler aus versorgte VDSL-Anschlüsse in der Konstellation der nachträglichen Zugangsverweigerung nicht mehr von dort aus versorgt werden können.

117 γ. Die Bestimmungen über die Ersatzprodukte VULA und Layer2-Bitstrom sowie über die im Fall der nachträglichen Zugangsverweigerung zu leistenden Kompensationen leiden nicht deshalb unter Abwägungsfehlern, weil sie die Beschlusskammer ohne hinreichend konkrete und verbindliche Vorgaben für die technischen Eigenschaften der Ersatzprodukte sowie für die kommerziellen Bedingungen ihres Einsatzes und damit unter Verstoß gegen das bei der Ausübung des Regulierungsermessens zu beachtende Gebot der Konfliktbewältigung erlassen hätte.

118 Nach der Rechtsprechung des Senats darf von einer abschließenden Konfliktbewältigung im Rahmen der Entscheidung über die Auferlegung von Regulierungsverpflichtungen abgesehen werden, wenn bei vorausschauender Betrachtung die Durchführung der als notwendig erkannten Konfliktlösungsmaßnahmen in nachfolgenden Verfahren sichergestellt ist (BVerwG, Urteile vom 27. Januar 2010 - 6 C 22.08 - Buchholz 442.066 § 21 TKG Nr. 1 Rn. 26 und vom 11. Dezember 2013 - 6 C 23.12 - Buchholz 442.066 § 21 TKG Nr. 4 Rn. 38 sowie - 6 C 24.12 - NVwZ 2014, 942 Rn. 57).

119 Diesbezüglich ist im Rahmen der Zugangsregulierung zu berücksichtigen, dass die nach § 13 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 21 TKG auferlegten abstrakten Zugangsverpflichtungen auf eine Konkretisierung durch Zugangsvereinbarungen im Sinne von § 22 TKG bzw. erforderlichenfalls durch Zugangsanordnungen der Bundesnetzagentur gemäß § 25 TKG und durch Standardangebote nach § 23 TKG angelegt sind (BVerwG, Urteile vom 2. April 2008 - 6 C 15.07 - BVerwGE 131, 41 Rn. 54, vom 27. Januar 2010 - 6 C 22.08 - Buchholz 442.066 § 21 TKG Nr. 1 Rn. 26 und vom 11. Dezember 2013 - 6 C 23.12 - Buchholz 442.066 § 21 TKG Nr. 4 Rn. 39, 76 sowie - 6 C 24.12 - NVwZ 2014, 942 Rn. 58). Ausgehend von diesem gesetzlichen Konzept eines abgestuften Regulierungsinstrumentariums ist es für die gebotene Konfliktbewältigung bei der Zugangsregulierung erforderlich, aber auch ausreichend, dass die Regulierungsverfügung einen klaren Maßstab dafür vorgibt, ob eine später konkret nachgefragte Zugangsleistung von der regulatorisch auferlegten Verpflichtung abgedeckt ist, also dem Grunde nach beansprucht werden kann, und insoweit eine fehlerfreie Abwägung der betroffenen Interessen enthält. Demgegenüber kann die Regelung von Detailfragen der nachfolgenden zweiten Regelungsebene überlassen bleiben (BVerwG, Urteile vom 27. Januar 2010 - 6 C 22.08 - Buchholz 442.066 § 21 TKG Nr. 1 Rn. 26 und vom 11. Dezember 2013 - 6 C 23.12 - Buchholz 442.066 § 21 TKG Nr. 4 Rn. 39 f. sowie - 6 C 24.12 - NVwZ 2014, 942 Rn. 58). Für die Ausgestaltung von Ersatzprodukten und Kompensationen, die als Surrogate an die Stelle einer primären Zugangsverpflichtung treten, können keine strengeren Maßgaben gelten. Auch insoweit ist dem Gebot der Konfliktbewältigung Rechnung getragen, wenn in der Regulierungsverfügung entschieden wird, welche sächlichen oder finanziellen Leistungen von dem regulierten Unternehmen dem Grunde nach zu erbringen sind.

120 Für die Entgeltregulierung gibt das Telekommunikationsgesetz ebenfalls ein zweistufiges Verfahren vor. Hier schließt sich an eine gemäß § 13 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 30 Abs. 1 Satz 1 TKG auferlegte Entgeltgenehmigungspflicht das Entgeltgenehmigungsverfahren nach §§ 31 ff. TKG an. Zudem können Entgelte für nachgefragte Leistungen Gegenstand einer Anordnung der Bundesnetzagentur gemäß § 25 Abs. 5 Satz 1 und Abs. 6 Satz 1 TKG sein (BVerwG, Urteile vom 17. August 2016 - 6 C 24.15 [ECLI:​DE:​BVerwG:​2016:​170816U6C24.15.0] - BVerwGE 156, 59 Rn. 20 und vom 30. Mai 2018 - 6 C 4.17 [ECLI:​DE:​BVerwG:​2018:​300518U6C4.17.0] - juris Rn. 27). In diesem Normensystem darf die Bundesnetzagentur in der auf § 13 Abs. 1 Satz 1 TKG gestützten Regulierungsverfügung keine Methoden und Maßstäbe der Entgeltberechnung mit bindender Wirkung für nachfolgende Entgeltgenehmigungsverfahren festlegen (BVerwG, Urteile vom 25. September 2013 - 6 C 13.12 - BVerwGE 148, 48 Rn. 45 und vom 30. Mai 2018 - 6 C 4.17 - juris Rn. 29 ff.).

121 Nach diesen Maßstäben hat die Beschlusskammer, was die technisch-qualitative Ausgestaltung der Ersatzprodukte anbelangt, nicht in unzulässiger Weise Konfliktpotenzial in nachfolgende Verfahren verlagert, denn sie konnte mit hinreichender Sicherheit davon ausgehen, dass die insoweit erforderlichen ergänzenden Regelungen in den künftigen Standardangeboten der Beigeladenen getroffen werden. Dies unterliegt im Hinblick auf VULA schon deshalb keinem Zweifel, weil die Regulierungsverfügung klar vorgibt, dass die drei Kriterien, die dieses Zugangsprodukt generell kennzeichnen - Lokalität, diensteunabhängig ausreichende Übertragungskapazität und ausreichende Kontrolle der Zugangsnachfrager über das Übertragungsnetz - erfüllt sein müssen. Nichts anderes gilt im Ergebnis für den Layer2-Bitstrom-Zugang und die Umsetzung der diesen Zugang betreffenden - vergleichsweise weniger stringenten - Vorgabe in der Regulierungsverfügung, dass den beiden letztgenannten VULA-Kriterien weitgehend genügt werden muss. Denn die Beschlusskammer hat die Umsetzung auch dieser Vorgabe selbst in der Hand, weil sie gemäß § 23 Abs. 2 bis 4 TKG befugt und verpflichtet ist, das von der Beigeladenen vorzulegende Standardangebot unter anderem daraufhin zu überprüfen, ob die Kriterien der Chancengleichheit und Billigkeit eingehalten sind und bei Bedarf diesbezüglich Vorgaben machen oder Veränderungen vornehmen kann. Die in Rede stehende Vorgabe wird hiervon umfasst. Bevor die Ersatzprodukte nicht das Standardangebotsüberprüfungsverfahren durchlaufen haben und tatsächlich zur Verfügung stehen, darf - wie bereits ausgeführt - der entbündelte Zugang zum Teilnehmeranschluss nicht verweigert werden.

122 Im Hinblick auf die kommerziellen Bedingungen des Einsatzes der Ersatzprodukte kann eine mangelnde Konfliktbewältigung durch die Beschlusskammer ebenfalls nicht konstatiert werden. Wie sich aus den obigen Darlegungen ergibt, war die Beschlusskammer schon aus rechtlichen Gründen daran gehindert, Vorgaben für die Entgeltgestaltung der Ersatzprodukte in die Regulierungsverfügung aufzunehmen. Was die Ausgestaltung des kommerziellen Rahmens der Ersatzprodukte durch von der Beigeladenen an ihre Wettbewerber zu leistende Kompensationen anbelangt, hat die Beschlusskammer die dem Grunde nach bestehenden Verpflichtungen bzw. Ansprüche geregelt. Die Vorgabe einer sog. Als-Ob-Tarifierung in Bezug auf die für die Ersatzprodukte zu zahlenden Preise - das heißt einer Reduktion derselben auf die Höhe der für den Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung genehmigten Entgelte - ist von den Kompensationsregeln nach dem dargestellten Regelungskonzept der Beschlusskammer nicht umfasst.

123 δ. Die Beschlusskammer hat ihr Regulierungsermessen nicht deshalb fehlerhaft ausgeübt, weil sie für den Einsatz der Ersatzprodukte wirtschaftliche Erleichterungen nicht weiter als geschehen vorgesehen hat. Dies gilt insbesondere im Hinblick auf die Festlegung der Zugangspunkte für VULA (αα.), hinsichtlich der Erschließung der Nahbereichs-Kabelverzweiger und der BNG der Beigeladenen als Voraussetzung für die Inanspruchnahme von VULA bzw. des Layer 2-Bitstrom-Zugangs (ββ.) sowie in Bezug auf das Absehen von weiteren Kompensationsverpflichtungen der Beigeladenen (γγ.).

124 αα. Die Beschlusskammer hat ohne Überschreitung ihres Regulierungsermessens bestimmt, dass die Beigeladene VULA an den Nahbereichs-Kabelverzweigern und lediglich für A0-Anschlüsse an den Hauptverteilern zur Verfügung zu stellen hat, den Zugang mithin nicht generell an den Hauptverteilern und auch nicht an den BNG gewähren muss.

125 Das Verwaltungsgericht hat in tatsächlicher Hinsicht festgestellt, dass ein genereller Zugang am Hauptverteiler einen Umbau des Netzes der Beigeladenen durch Bereitstellung von aktiver Technik voraussetzen würde, der für die eigene Nutzung der Beigeladenen nicht erforderlich und weder mit dem Fall einer bloßen Kapazitätserweiterung noch mit der Einrichtung einer passiven Schnittstelle vergleichbar wäre. Die Bewertung des Verwaltungsgerichts, dass ein solcher Umbau jedenfalls in der bestehenden Konstellation, in der es anderweitige Zugangspunkte gibt, nicht verlangt werden kann und deshalb von der Beschlusskammer zu Recht abgelehnt worden ist, ist insbesondere vor dem Hintergrund der nach § 21 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 TKG zu berücksichtigenden verfügbaren Kapazität nicht zu beanstanden.

126 Dass an den derzeit 899 BNG der Beigeladenen nicht VULA gewährt, sondern allein Layer2-Bitstrom zur Verfügung gestellt werden muss, ist - unabhängig von weiteren Erwägungen der Beschlusskammer - vor allem eine Konsequenz der spezifischen Funktionen, die die Kammer den beiden Ersatzprodukten nach ihrem in sich schlüssigen Regelungskonzept beigemessen hat. Ist VULA in erster Linie für diejenigen Wettbewerber der Beigeladenen gedacht, die eigene Glasfaserinfrastrukturen zu den Endkunden hin errichten wollen, ist es sachgerecht, das Produkt möglichst nahe bei den Endkunden und damit in der Regel an den Kabelverzweigern, nicht aber an den entfernteren BNG zugänglich zu machen. Die BNG sind die prädestinierten Zugangspunkte für den Layer2-Bitstrom, der nach dem Konzept der Beschlusskammer insbesondere von Wettbewerbern in Anspruch genommen werden soll, die die Realisierung von Endkundenprodukten auf einer höheren Netzebene beabsichtigen.

127 ββ. Die Wettbewerber der Beigeladenen werden durch den Umstand, dass sie, wenn sie VULA zur Versorgung von VDSL-Anschlüssen, die keine A0-Anschlüsse sind, in Anspruch nehmen wollen, auf ihre Kosten die Nahbereichs-Kabelverzweiger mit Glasfaserleitungen erschließen müssen, nicht unverhältnismäßig belastet. Dies gilt im Fall der nachträglichen Verweigerung des Zugangs zum entbündelten Teilnehmeranschluss nicht anders als in dem der erstmaligen Zugangsverweigerung. Nach Ziffer 1.1.6. des Tenors der Regulierungsverfügung muss die Beigeladene ihren Wettbewerbern zum Zweck des Zugangs zum Teilnehmeranschluss am Kabelverzweiger, auch soweit dieser in Gestalt von VULA im Sinne von Ziffer 1.1.2. des Tenors genommen wird, den Zugang zu ihren Kabelkanälen zwischen dem Kabelverzweiger und dem Hauptverteiler gewähren, soweit hierfür die erforderlichen Leerkapazitäten vorhanden sind. Ist aus technischen oder Kapazitätsgründen der Zugang zu den Kabelkanälen nicht möglich, muss nach Ziffer 1.1.7. des Tenors der Zugang zur unbeschalteten Glasfaser eingeräumt werden. Im Fall der nachträglichen Zugangsverweigerung haben die betroffenen Wettbewerber zudem nach der bereits erwähnten Sonderregelung in Ziffer 12 Abs. 2 der Anlage 2 der Regulierungsverfügung für zwei Jahre nach dem Wirksamwerden der Kündigung das Recht, für die Inanspruchnahme von VULA unabhängig von den Voraussetzungen nach den zuvor genannten Ziffern des Tenors der Regulierungsverfügung zwischen dem Zugang zu den Kabelkanälen oder zur unbeschalteten Glasfaser der Beigeladenen zu wählen. Hinsichtlich der Belastung der Wettbewerber der Beigeladenen mit den ungeachtet dieser Erleichterungen entstehenden Kosten hat die Beschlusskammer auf die im Hinblick auf VDSL-Erschließungen besondere, von der Situation in den Außenbereichen abweichende Lage in den Nahbereichen verwiesen. Sie hat darauf abgestellt, dass die Wettbewerber der Beigeladenen die Hauptverteiler bis zum Erlass der Regulierungsverfügung nicht vornehmlich für VDSL-Anwendungen erschlossen hatten und eine entsprechende Erschließung an den Nahbereichs-Kabelverzweigern ohnehin nicht vorhanden war. Die Wettbewerber könnten deshalb durch die Inanspruchnahme von VULA an den Kabelverzweigern an dem NGA-Ausbau der Nahbereiche partizipieren und müssten sich an den entstehenden Kosten beteiligen. Der Verlust der Nutzungsmöglichkeit einer am Hauptverteiler installierten VDSL-Technik werde durch die von der Beigeladenen nach Ziffer 6 Abs. 3 Satz 1 und Satz 2 Buchst. a und b der Anlage 2 der Regulierungsverfügung zu leistenden Kompensationen ausgeglichen. Diese Erwägungen entsprechen dem Regelungskonzept der Beschlusskammer, demzufolge sich VULA vornehmlich auf Wettbewerber bezieht, die ihre Glasfaserinfrastruktur weiter in die Fläche bringen wollen. Sie lassen Abwägungsfehler nicht erkennen.

128 Gleichfalls ohne Abwägungsfehler hat die Beschlusskammer vorgesehen, dass die Wettbewerber der Beigeladenen, die nach einer erstmaligen oder nachträglichen Verweigerung des Zugangs zum entbündelten Teilnehmeranschluss den Layer2-Bitstrom-Zugang zur Versorgung von VDSL-Anschlüssen nutzen wollen, die jeweiligen BNG der Beigeladenen erschließen und die Kosten dafür tragen müssen. Die Beschlusskammer hat auch diese Regelung vor dem Hintergrund getroffen, dass die Wettbewerber der Beigeladenen bisher VDSL-Anschlüsse in den Nahbereichen über die Hauptverteiler nur in sehr geringem Umfang betrieben hatten, und ist ersichtlich davon ausgegangen, dass sie die BNG der Beigeladenen ohnehin erschließen würden, um über Layer2-Bitstrom breitbandige Endprodukte anbieten zu können. Die Beschlusskammer hat dementsprechend in Ziffer 6 Abs. 3 Satz 2 Buchst. c der Anlage 2 der Regulierungsverfügung eine Kompensation nur in Bezug auf die Kosten der Bereitstellung für diejenigen VDSL-Anschlüsse vorgesehen, die im Fall der nachträglichen Zugangsverweigerung von den Hauptverteilern zu den BNG überführt werden müssen. Sie hat zudem nachvollziehbar darauf verwiesen, dass die Nachfrager des Layer2-Bitstrom-Zugangs gegenüber der Beigeladenen und den Nachfragern von VULA, die ihrerseits die Nahbereichs-Kabelverzweiger erschließen müssten, nicht bevorteilt werden dürften.

129 γγ. Die Beschlusskammer hat die von der Beigeladenen dem Grunde nach zu leistenden Kompensationen in fehlerfreier Ausübung ihres Regulierungsermessens bestimmt. Wie sich bereits aus den bisherigen Darlegungen ergibt, beruht die von ihr vorgesehene Beschränkung der Kompensationsverpflichtung der Beigeladenen auf im Wesentlichen die Erstattung frustrierter Aufwendungen für VDSL-Nutzungen an den Hauptverteilern und im Zusammenhang damit entstehende Kosten auf einem in sich schlüssigen Ansatz, der Abwägungsfehler nicht erkennen lässt.

130 3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 und § 162 Abs. 3 VwGO. Die Beigeladene hat einen Antrag auf Zurückweisung der Revision gestellt und damit gemäß § 154 Abs. 3 VwGO ein eigenes Kostenrisiko auf sich genommen. Da der Antrag Erfolg gehabt hat, entspricht es der Billigkeit die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen für erstattungsfähig zu erklären.

Urteil vom 21.09.2018 -
BVerwG 6 C 7.17ECLI:DE:BVerwG:2018:210918U6C7.17.0

  • Zitiervorschlag

    BVerwG, Urteil vom 21.09.2018 - 6 C 7.17 [ECLI:DE:BVerwG:2018:210918U6C7.17.0]

Urteil

BVerwG 6 C 7.17

  • VG Köln - 17.03.2017 - AZ: VG 9 K 8634/16

In der Verwaltungsstreitsache hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 19. September 2018
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Kraft sowie die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Heitz, Dr. Möller, Hahn und Dr. Tegethoff
am 21. September 2018 für Recht erkannt:

  1. Die Revision der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Köln vom 17. März 2017 wird zurückgewiesen.
  2. Die Klägerin trägt die Kosten des Revisionsverfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.

Gründe

I

1 Die Klägerin ist ein regional tätiges Telekommunikationsunternehmen, das eigene Glasfasernetze betreibt. Sie wendet sich gegen Bestimmungen in der gegenüber der Beigeladenen ergangenen Regulierungsverfügung der Bundesnetzagentur vom 1. September 2016 (Az.: BK 3g-15/004) wegen der Beibehaltung, der Änderung, der Auferlegung und des Widerrufs von Verpflichtungen auf dem Markt für den auf der Vorleistungsebene an festen Standorten lokal bereitgestellten Zugang zu Teilnehmeranschlüssen (Markt Nr. 3a der Märkteempfehlung 2014/710/EU).

2 Die überwiegend aus Kupferdoppeladern bestehenden Teilnehmeranschlussleitungen sind Teil des bundesweiten Telekommunikationsnetzes der Beigeladenen. Sie führen vom Hauptverteiler über den Kabelverzweiger und den Abschlusspunkt der Linientechnik zu den Räumlichkeiten der Endkunden. Die Beigeladene ist seit der Liberalisierung des Telekommunikationssektors verpflichtet, wegen ihrer insoweit bestehenden Marktmacht anderen Unternehmen vollständig entbündelten physischen Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung zu gewähren. Zuletzt wurde ihr diese Verpflichtung in uneingeschränkter Form durch die Regulierungsverfügung der Bundesnetzagentur vom 21. März 2011 (Az.: BK 3g-09/85) auferlegt. Die Klägerin nimmt beim Betrieb ihres Telekommunikationsnetzes teilweise die Teilnehmeranschlussleitungen der Beigeladenen in Anspruch.

3 Seit 1999 baute die Beigeladene ihr Anschlussnetz auf der Basis des Übertragungsstandards ADSL bzw. später ADSL 2+ breitbandig aus. Zu diesem Zweck errichtete sie sog. Digital Subscriber Line Access Multiplexer (DSLAM) an den Hauptverteilern. ADSL2+ ermöglicht der Beigeladenen und den zugangsberechtigten Wettbewerbern Datenübertragungsraten von bis zu 16 Mbit/s bzw. 18 Mbit/s im Download. Hierfür reicht eine Nutzung der Teilnehmeranschlussleitung bis zu der Frequenz 2,2 MHz aus. Seit 2006 setzt die Beigeladene zudem den Übertragungsstandard VDSL bzw. VDSL2 ein, der Frequenzen oberhalb von 2,2 MHz nutzt. Hierdurch können grundsätzlich Datenübertragungsraten von bidirektional 200 Mbit/s erreicht werden. Wegen der sog. Leitungsdämpfung ist dies jedoch nur bei relativ kurzen Kupferleitungen zu realisieren. Die Beigeladene verlagerte aus diesem Grund die DSLAM zu den Kabelverzweigern vor und erschloss diese Verzweiger von den Hauptverteilern aus zusätzlich mit Glasfaserleitungen. Ausgenommen von dieser Maßnahme waren die Kabelverzweiger, die über ein maximal 550 Meter langes Hauptkabel an einen der ca. 8 000 Hauptverteiler angeschlossen sind (Nahbereichs-Kabelverzweiger). In diesen Hauptverteiler-Nahbereichen (im Folgenden: Nahbereiche) durften bisher, damit es nicht zu technischen Störungen in Form von Interferenzen in Bezug auf das Hauptkabel kam, VDSL-Signale nur von den jeweiligen Hauptverteilern, nicht aber von den insgesamt ca. 40 000 Nahbereichs-Kabelverzweigern aus eingespeist werden. Dies hatte die Beigeladene für sich und ihre zugangsberechtigten Wettbewerber durch ihre sog. Prüfberichte festgelegt. Potentiell betroffen waren hierdurch neben den über einen Nahbereichs-Kabelverzweiger geführten Teilnehmeranschlüssen für ca. 5 300 000 Endkunden auch die direkt am Hauptverteiler angebundenen Anschlüsse (A0-Anschlüsse) für ca. 1 200 000 Endkunden.

4 Die Nutzung von VDSL wird ferner durch das sog. Übersprechen beeinträchtigt, das bei einer parallelen Nutzung von VDSL auf Leitungen im gleichen Kabel bzw. Kabelbündel entsteht. Die mit dem Übersprechen zwischen benachbarten Teilnehmeranschlussleitungen verbundene Störung lässt sich durch die Vectoring-Technik reduzieren. Dabei werden die Störsignale, die von den jeweils anderen Leitungen auf eine Leitung in einem Kabelbündel ausgehen, vorausberechnet und durch Erzeugung eines Gegenstörsignals ausgelöscht. Hierdurch können die Datenübertragungsraten erheblich gesteigert werden. Die Vectoring-Technik kann derzeit in praktisch sinnvoller Weise nur eingesetzt werden, wenn nur ein Unternehmen berechtigt ist, im Frequenzbereich oberhalb 2,2 MHz auf sämtliche Teilnehmeranschlussleitungen an den Einspeisungspunkten für VDSL-Signale zuzugreifen.

5 Mit Beschluss vom 29. August 2013 (Az.: BK 3d-12/131) änderte die Bundesnetzagentur die Regulierungsverfügung vom 21. März 2011 und schuf die Voraussetzungen für den Einsatz der Vectoring-Technik in den Gebieten außerhalb der Nahbereiche, den Hauptverteiler-Außenbereichen (im Folgenden: Außenbereiche). Hiernach ist, um die Nutzung der Technik durch die Beigeladene oder einen ihrer Wettbewerber an einem der dortigen Kabelverzweiger zu ermöglichen, der entbündelte Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung zur Nutzung von Frequenzen oberhalb von 2,2 MHz an dem betroffenen Kabelverzweiger für alle anderen Unternehmen ausgeschlossen. Ob insoweit die Beigeladene oder einer ihrer Wettbewerber zum Zuge kommt, bestimmt sich grundsätzlich danach, wer den betroffenen Kabelverzweiger zuerst mit VDSL2-Vectoring-Technik erschließt. Unter näher bestimmten Bedingungen ist die Beigeladene darüber hinaus berechtigt, den Zugang nachträglich zu verweigern. Die Klägerin erhob gegen den Beschluss vom 29. August 2013 Anfechtungsklage. Das Verwaltungsgericht wies die Klage mit Urteil vom 22. September 2016 ab (Az.: 1 K 5885/13). Die Revision der Klägerin gegen dieses Urteil hat der Senat mit Urteil vom heutigen Tag zurückgewiesen (Az.: BVerwG 6 C 50.16 ).

6 Anfang des Jahres 2015 leitete die Bundesnetzagentur durch ihre zuständige Beschlusskammer von Amts wegen ein Verfahren zur turnusmäßigen Überprüfung der Verpflichtungen ein, die der Beigeladenen durch die Regulierungsverfügung vom 21. März 2011 in der durch den Beschluss vom 29. August 2013 geänderten Fassung in Bezug auf den Vorleistungsmarkt des Zugangs zur Teilnehmeranschlussleitung auferlegt worden waren. Im Rahmen dieses Verfahrens teilte die Beigeladene mit, sie beabsichtige, bis Ende des Jahres 2018 die Kabelverzweiger und A0-Anschlüsse in den Nahbereichen unter Aufwendung von ca. 1 Milliarde € flächendeckend mit VDSL2-Vectoring-Technik zu erschließen, und beantragte, ihr den störungsfreien, exklusiven Einsatz dieser Technik durch eine Änderung der bestehenden Zugangsregulierung zu ermöglichen. Sie sei zu der Abgabe einer verbindlichen Investitionszusage bereit. Ihren Wettbewerbern könne als Ausgleich für den Wegfall des entbündelten Zugangs zur Teilnehmeranschlussleitung für die Nutzung von Frequenzen oberhalb von 2,2 MHz ein Layer2-Bitstrom-Zugang zur Verfügung gestellt werden.

7 Die Beschlusskammer gab allen interessierten Marktteilnehmern Gelegenheit zu ersten schriftlichen Stellungnahmen, führte am 13. März 2015 eine erste öffentlich-mündliche Anhörung durch und räumte danach die Möglichkeit zu weiteren schriftlichen Stellungnahmen ein. In der Folgezeit ließ sie durch die zuständige Fachabteilung der Bundesnetzagentur eine Analyse über die Versorgung der Nahbereiche mit breitbandigen Anschlüssen und die Auswirkungen eines flächendeckenden Ausbaus dieser Bereiche mit VDSL2-Vectoring-Technik erstellen. Zur Frage der Zulässigkeit eines öffentlich-rechtlichen Vertrags zur Absicherung eines Ausbau- und Investitionsversprechens holte sie ein Rechtsgutachten ein. In Reaktion hierauf legten die Verbände B. und V. ein weiteres Rechtsgutachten vor.

8 Am 27. August 2015 erhielt die auf Grund einer Marktdefinition und Marktanalyse nach §§ 10, 11 TKG erstellte Festlegung der Präsidentenkammer der Bundesnetzagentur betreffend den Markt für den auf der Vorleistungsebene an festen Standorten lokal bereitgestellten Zugang (Markt Nr. 3a der Märkteempfehlung) ihre endgültige Fassung. Danach umfasst der hier relevante Teilmarkt A, auf dem die Beigeladene über beträchtliche Marktmacht verfügt, neben dem entbündelten/gebündelten Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung in Form der Kupferdoppelader am Hauptverteiler oder an einem anderen näher an der Teilnehmeranschlusseinheit gelegenen Punkt auch den lokalen virtuell entbündelten Zugang an den entsprechenden Punkten (VULA). Hierfür seien die nach der Märkteempfehlung entscheidenden Kriterien der Lokalität des Zugangs, der diensteunabhängigen, in der betrieblichen Anwendung nicht überbuchten Übertragungskapazität sowie der ausreichende Produktdifferenzierungen und Innovationen ermöglichenden Kontrolle der Zugangsnachfrager über das Übertragungsnetz erfüllt. Dagegen sei der Zugang zu Bitstrom, weil es sich nicht um einen lokalen Zugang handele, nicht dem Markt Nr. 3a, sondern dem Markt des für Massenprodukte auf der Vorleistungsebene an festen Standorten zentral bereitgestellten Zugangs (Markt Nr. 3b der Märkteempfehlung) zuzuordnen.

9 Am 28. Oktober 2015 legte die Beigeladene den Entwurf eines Angebots zur Begründung einer Verpflichtung gegenüber der Bundesnetzagentur zu einem in den Einzelheiten umschriebenen bundesweit flächendeckenden und vollständigen Ausbau der Nahbereiche mit VDSL2-Vectoring-Technik vor (im Folgenden: Ausbauzusage). In einer am 12. Februar 2016 eingereichten überarbeiteten Fassung dieses Entwurfs ergänzte sie das Angebot des Ausbaus um ein solches über ein Monitoring und räumte eine Frist für die Annahme der - bis dahin unwiderruflichen - Angebote bis zum Ablauf von 30 Monaten nach Veröffentlichung einer abschließenden Entscheidung über ein Standardangebot "Vectoring Nahbereich" ein. In der Folge brachten Wettbewerber der Beigeladenen Ausbauzusagen teils als Entwurf, teils in gezeichneter Form bei, die einen regionalen oder lokalen Bezug hatten.

10 Unter dem 23. November 2015 veröffentlichte die Bundesnetzagentur den Konsultationsentwurf der beabsichtigten Regulierungsverfügung. Die Beschlusskammer führte das Konsultationsverfahren nach § 13 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 12 Abs. 1 TKG sowie am 10./14. Dezember 2015 eine mündliche Verhandlung durch. Das Bundeskartellamt gab mit Datum vom 3. März 2016 eine Stellungnahme ab.

11 Am 7. April 2016 notifizierte die Bundesnetzagentur den Konsolidierungsentwurf der beabsichtigten Regulierungsverfügung gemäß § 13 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. § 12 Abs. 2 Nr. 1 TKG der Kommission, dem GEREK und den Regulierungsbehörden der Mitgliedstaaten der Europäischen Union. Mit Beschluss vom 10. Mai 2016 leitete die Kommission die zweite Untersuchungsphase nach Art. 7a der Rahmenrichtlinie ein, weil erhebliche Zweifel an der Vereinbarkeit der vorgeschlagenen Maßnahme mit Art. 8 Abs. 4 und Art. 12 Abs. 1, Abs. 2 Buchst. d der Zugangsrichtlinie i.V.m. Art. 8 und Art. 16 Abs. 4 der Rahmenrichtlinie bestünden. Am 16. Juni 2016 zog die Bundesnetzagentur den Konsolidierungsentwurf der beabsichtigten Regulierungsverfügung unter Berufung auf Art. 7a Abs. 8 der Rahmenrichtlinie zurück, woraufhin die Kommission das Verfahren der zweiten Untersuchungsphase einstellte. Am 20. Juni 2016 notifizierte die Bundesnetzagentur der Kommission, dem GEREK und den Regulierungsbehörden der Mitgliedstaaten der Europäischen Union einen abgeänderten Konsolidierungsentwurf der beabsichtigten Regulierungsverfügung, mit dem die Beschlusskammer den von der Kommission geltend gemachten Bedenken Rechnung zu tragen suchte. Durch Internetveröffentlichung vom 5. Juli 2016 gab sie interessierten Parteien Gelegenheit zur Stellungnahme bis zum 15. Juli 2016. Mit Beschluss vom 19. Juli 2016 gab die Kommission eine Stellungnahme nach Art. 7 Abs. 3 der Rahmenrichtlinie ab, ohne ein Verfahren der zweiten Untersuchungsphase einzuleiten.

12 Ende August 2016 reichte die Beigeladene ihre am 20. Juli 2016 notariell beurkundete Ausbauzusage mit dem Text des Entwurfs vom 12. Februar 2016 ein.

13 Am 1. September 2016 erließ die Bundesnetzagentur durch die Beschlusskammer - unter Bezug auf die durch die Präsidentenkammer getroffene Feststellung der beträchtlichen Marktmacht der Beigeladenen - die angegriffene Regulierungsverfügung, durch die sie die Beigeladene in Bezug auf Zugangsgewährung (Ziffer 1.1. des Verfügungstenors) sowie Gleichbehandlung, Transparenz, Standardangebotsveröffentlichung und Entgelte (Ziffern 1.2. bis 1.8. des Verfügungstenors) verpflichtete. Überdies widerrief sie das bisher angeordnete sog. Carrier Line Sharing (Ziffer 2. des Verfügungstenors). Die übrigen im Verfahren gestellten Anträge lehnte sie ab (Ziffer 3. des Verfügungstenors). Im Rahmen der Zugangsregulierung wurde die Beigeladene nach dem Verfügungstenor unter anderem verpflichtet, 1.1. anderen Unternehmen 1.1.1. vollständig entbündelten Zugang zum Teilnehmeranschluss am Hauptverteiler oder an einem näher an der Teilnehmeranschlusseinheit als der Hauptverteiler gelegenen Punkt (insbesondere Kabel- bzw. Endverzweiger - APL) zu gewähren, soweit sie den Zugang nicht nach den Bestimmungen der Anlage 1 - Zugangsverweigerung zum Teilnehmeranschluss außerhalb des Hauptverteiler-Nahbereichs - und der Anlage 2 - Zugangsverweigerung zum Teilnehmeranschluss innerhalb des Hauptverteiler-Nahbereichs - zu dieser Ziffer verweigern darf oder muss, 1.1.2. lokalen virtuell entbündelten Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung am Hauptverteiler oder einem anderen näher an der Teilnehmeranschlusseinheit gelegenen Punkt in Form des Zugangs zum ersten Konzentrationspunkt in den von Anlage 2 zu Ziffer 1.1.1 erfassten Gebieten zu gewähren, soweit die Betroffene den Teilnehmeranschluss unter Einsatz von VDSL2-Vectoring-Technologie oder auf Basis reiner Glasfaser (massenmarktfähiges FTTH) realisiert.

14 Die Anlage 1 zu Ziffer 1.1.1. des Verfügungstenors (im Folgenden: Anlage 1 der Regulierungsverfügung) nimmt die seit 2013 für die Außenbereiche geltenden Regelungen des Zugangs zur Teilnehmeranschlussleitung im Frequenzbereich oberhalb 2,2 MHz im Wesentlichen unverändert auf.

15 Die Anlage 2 zu Ziffer 1.1.1. des Verfügungstenors (im Folgenden: Anlage 2 der Regulierungsverfügung) enthält - neben Ziffer 1.1.2. des Verfügungstenors - die Regelungen des Zugangs zur Teilnehmeranschlussleitung für die Nutzung von Frequenzen oberhalb 2,2 MHz in den Nahbereichen. Danach kann die Beigeladene nach der Bekanntgabe der Regulierungsverfügung für Anschlüsse, die über einen Nahbereichs-Kabelverzweiger geführt werden, sowie für A0-Anschlüsse die erstmalige Bereitstellung eines Zugangs zum vollständig entbündelten Teilnehmeranschluss am Hauptverteiler zur Nutzung von Frequenzen oberhalb 2,2 MHz gegenüber dort bisher nicht kollokierten Nachfragern verweigern. Als Ersatz muss sie entsprechend dem jeweils aktuellen, gemäß § 23 TKG geprüften und veröffentlichten Standardangebot einen lokalen und virtuell entbündelten Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung (VULA) bzw. einen Layer2-Bitstrom-Zugang - an einem ihrer 899 Broadband Network Gateways (BNG) - anbieten (im Folgenden: Ersatzprodukte). Gegenüber am Hauptverteiler kollokierten Zugangsnachfragern kann die Beigeladene für die genannten Anschlüsse die Überlassung eines Zugangs zum vollständig entbündelten Teilnehmeranschluss in dem genannten Frequenzbereich kündigen und die Bereitstellung solcher Zugänge frühestens ab dem 1. Dezember 2017 verweigern, wenn sie den betreffenden Nahbereich vollständig mit VDSL2-Vectoring-Technik erschlossen hat, die betroffenen Zugangsnachfrager zwölf Monate zuvor informiert hatte und zum Zeitpunkt einer Kündigung die genannten Ersatzprodukte anbietet. Die Beigeladene hat in diesen Fällen der nachträglichen Zugangsverweigerung zudem in näher bestimmtem Umfang Kompensation zu leisten. Die Zugangsnachfrager können die erstmalige oder nachträgliche Zugangsverweigerung abwenden (das heißt, sie haben ein Abwehrrecht), wenn sie am 20. Juni 2016 in dem Anschlussbereich des Hauptverteilers, in dem Nahbereichs-Kabelverzweiger vorhanden sind, mindestens 40 Prozent aller dortigen Kabelverzweiger mit DSL-Technik erschlossen hatten und diese Erschließung diejenige der Beigeladenen um mindestens 33 Prozentpunkte übersteigt, wenn sie sich darüber hinaus dazu verpflichten, alle hierdurch erfassten Nahbereiche binnen bestimmter Frist mit VDSL2-Vectoring-Technik auszubauen und wenn sie außerdem ihrerseits den verdrängten Wettbewerbern inklusive der Beigeladenen die genannten Ersatzprodukte anbieten.

16 Für ihre Entscheidung betreffend die Verpflichtung der Beigeladenen zur Zugangsgewährung stützte sich die Beschlusskammer auf § 9 Abs. 2 i.V.m. § 13 Abs. 1, § 21 Abs. 1 und Abs. 3 Nr. 2 TKG und führte zur Begründung im Wesentlichen aus: Für die Nutzung von Frequenzen im Bereich bis einschließlich 2,2 MHz sei die Beibehaltung der Verpflichtung der Beigeladenen zur Gewährung des vollständig entbündelten Zugangs zur Teilnehmeranschlussleitung in Bezug auf alle in Betracht kommenden Regulierungsbelange geeignet, erforderlich und angemessen. Eine andere Beurteilung greife ein, was den entbündelten Zugang zum Teilnehmeranschluss für die Nutzung von Frequenzen oberhalb 2,2 MHz anbelange. Der Einsatz der Vectoring-Technik sei als Ausbau eines hochleistungsfähigen öffentlichen Telekommunikationsnetzes der nächsten Generation im Sinne von § 2 Abs. 2 Nr. 5 TKG zu qualifizieren. Zur Schaffung der Voraussetzungen für diesen Einsatz sei in Abwägung mit den übrigen betroffenen Belangen der Regulierung in den Außenbereichen ein Ausschluss des entbündelten Zugangs in dem genannten Frequenzbereich nach Maßgabe der Bestimmungen der Anlage 1 der Regulierungsverfügung angemessen. Für die Nahbereiche führe die Abwägung zu einem Zugangsausschluss unter den in der Anlage 2 der Regulierungsverfügung geregelten Vorgaben. Das von den Regelungen der Anlage 2 der Regulierungsverfügung vorausgesetzte Ausbaurecht der Beigeladenen beruhe - unabhängig von einer etwaigen weiteren Begründung aus dem Netzeigentum der Beigeladenen - maßgeblich auf dem Umstand, dass die Beigeladene sich durch ihre bindende und nach den Maßgaben der §§ 54 ff. VwVfG annahmefähige Ausbauzusage zu einem nahezu vollständigen Ausbau aller Nahbereichsanschlüsse mit VDSL2-Vectoring-Technik verpflichtet habe. Die Beigeladene genieße allerdings insoweit angesichts des Zugangsinteresses ihrer Wettbewerber und der Sozialbindung ihres Eigentums keine Exklusivität. Zudem müssten die anzubietenden Ersatzprodukte möglichst ähnliche Bedingungen bieten wie der entbündelte Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung. Dabei sei der Beigeladenen die Verpflichtung zur Gewährung lokalen, virtuell entbündelten Zugangs zur Teilnehmeranschlussleitung (VULA) explizit aufzuerlegen.

17 Die Klägerin hat Anfechtungsklage erhoben und beantragt, die Regulierungsverfügung vom 1. September 2016 insoweit aufzuheben, als in Ziffer 1.1.1. des Tenors ein Recht oder eine Pflicht der Beigeladenen auf Zugangsverweigerung nach den Bestimmungen der Anlage 1 verfügt werde, sowie die Anlage 1 aufzuheben (Klageantrag zu 1). Sie hat weiter beantragt, die Regulierungsverfügung insoweit aufzuheben, als in Ziffer 1.1.1. des Tenors ein Recht oder eine Pflicht der Beigeladenen auf Zugangsverweigerung nach den Bestimmungen der Anlage 2 verfügt werde, sowie die Anlage 2 und die Ziffer 1.1.2. des Verfügungstenors aufzuheben (Klageantrag zu 2). Die Klägerin hat zur Begründung des Klageantrags zu 1 auf ihren Vortrag in dem Verfahren über ihre Anfechtungsklage gegen den Beschluss der Bundesnetzagentur vom 29. August 2013, dem erstinstanzlichen Verfahren des mit Urteil des Senats vom heutigen Tag entschiedenen Revisionsverfahrens zum Aktenzeichen BVerwG 6 C 50.16 , Bezug genommen (Az. VG 1 K 5885/13). Den Klageantrag zu 2 hat die Klägerin unter Verweis auf die Darlegungen begründet, auf die sie ihren unter dem 5. Oktober 2016 bei dem Verwaltungsgericht anhängig gemachten, im Ergebnis erfolglosen Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes gegen die Regulierungsverfügung vom 1. September 2016 gestützt hatte (Az. VG 9 L 2361/16). Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen: Die Klageanträge richteten sich, sachgerecht ausgelegt, in zulässiger Weise gegen die in den Anlagen 1 und 2 der Regulierungsverfügung aufgestellten Zugangsregime für die Außenbereiche und die Nahbereiche. In Bezug auf diese unterschiedlichen Regulierungsregime sei die Regulierungsverfügung, die ansonsten in Gestalt der in Ziffern 1.1. bis 2. ihres Tenors enthaltenen Verpflichtungen einen unteilbaren Inhalt habe, einer Teilanfechtung zugänglich. In der Sache bleibe die Klage mit beiden Anträgen ohne Erfolg.

18 Wegen der Rechtmäßigkeit der Regelung des Zugangs zum Teilnehmeranschluss zur Nutzung von Frequenzen oberhalb von 2,2 MHz in den Außenbereichen (Klageantrag zu 1) hat das Verwaltungsgericht auf seine Entscheidungen vom 22. September 2016 Bezug genommen, durch die es Klagen von Wettbewerbern der Beigeladenen gegen den Beschluss der Bundesnetzagentur vom 29. August 2013 abgewiesen hatte, unter anderem in dem Verfahren der hiesigen Klägerin (Az. VG 1 K 5885/13, der erstinstanzlichen Entscheidung in dem mit Urteil des Senats vom heutigen Tag entschiedenen Revisionsverfahren zum Aktenzeichen BVerwG 6 C 50.16 ).

19 Im Hinblick auf die Nutzung von Frequenzen oberhalb von 2,2 MHz in den Nahbereichen (Klageantrag zu 2) hat das Verwaltungsgericht ausgeführt: Der Zugang zum Teilnehmeranschluss werde insoweit durch die angegriffene Regulierungsverfügung auf der Grundlage von § 13 Abs. 1, § 21 Abs. 1 und Abs. 3 Nr. 2 TKG in rechtmäßiger Weise ausgestaltet. In formeller Hinsicht könne sich die Klägerin im Hinblick auf die Zurückziehung des Konsolidierungsentwurfs vom 7. April 2016 und die Renotifizierung des geänderten Entwurfs vom 20. Juni 2016 nicht auf eine Verletzung der in § 12 TKG enthaltenen Vorschriften über das Konsultations- und Konsolidierungsverfahren berufen, da diese keinen individualschützenden Charakter hätten. Unabhängig davon seien auch keine objektiven Verfahrensfehler ersichtlich, insbesondere habe es nicht der Durchführung eines weiteren Konsultationsverfahrens bedurft. Materiell-rechtlich habe die Beschlusskammer ihr Regulierungsermessen abwägungsfehlerfrei ausgeübt. Die Abgrenzung der Nahbereiche durch das Abstellen auf diejenigen Anschlüsse, die über einen mit einem maximal 550 Meter langen Kupferkabel an einem Hauptverteiler angeschlossenen (Nahbereichs-)Kabelverzweiger geführt werden oder als A0-Anschlüsse direkt an einem Hauptverteiler angeschlossen sind, sei ausgehend von den technischen Gegebenheiten nicht zu beanstanden. Ebenso wenig weise die Einschränkung des entbündelten Zugangs zu diesen Anschlüssen Abwägungsfehler auf. Die Beschlusskammer sei fehlerfrei davon ausgegangen, dass die Beschleunigung des Ausbaus von hochleistungsfähigen öffentlichen Telekommunikationsnetzen der nächsten Generation (im Folgenden: NGA-Ausbau) im Sinne des Regulierungsziels des § 2 Abs. 2 Nr. 5 TKG für diese Einschränkung spreche. In diesem Zusammenhang habe die Beschlusskammer die Ausbauzusage der Beigeladenen als relevanten Belang in die Abwägung einstellen dürfen. Zweifel hieran ergäben sich weder aus den Anforderungen der §§ 54 ff. VwVfG noch im Hinblick auf die Verbindlichkeit der Zusage. Die Beschlusskammer habe zugleich den insbesondere in § 2 Abs. 2 Nr. 2 und § 21 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 TKG verankerten Belang des Wettbewerbs seiner Bedeutung entsprechend berücksichtigt und mit anderen Belangen zum Ausgleich gebracht. Das von der Beschlusskammer nach Art einer Billigkeits- oder Härtefallregelung aus der Sozialbindung des Eigentums der Beigeladenen an den Teilnehmeranschlussleitungen abgeleitete Abwehrrecht der Zugangsnachfrager sei abwägungsfehlerfrei ausgestaltet. Frei von Abwägungsfehlern und hinreichend konkret seien auch die Festlegungen der Beschlusskammer zu den Ersatzprodukten VULA und Layer2-Bitstrom, denen ein in sich schlüssiges, abgestuftes Regelungskonzept zu Grunde liege.

20 Die Klägerin verfolgt mit ihrer von dem Verwaltungsgericht zugelassenen Revision ihr Aufhebungsbegehren weiter. Das Verwaltungsgericht habe die angebrachten Klageanträge zutreffend als zulässige Teilanfechtungen der Regulierungsverfügung angesehen, jedoch in der Sache unter Verstoß gegen § 2 Abs. 2 und 3, § 21 Abs. 1 bis 3 TKG i.V.m. § 114 VwGO abgewiesen. Die Klägerin stützt sich zur Begründung ihres Antrags auf Aufhebung der besonderen Zugangsregeln für die Außenbereiche (vormaliger Klageantrag zu 1) auf die die materielle Rechtslage betreffenden Teile ihrer Revisionsbegründung in dem Verfahren zum Aktenzeichen BVerwG 6 C 50.16 des Senats. Im Zusammenhang mit ihrer Anfechtung der besonderen Zugangsregeln für die Nahbereiche (vormaliger Klageantrag zu 2) macht sie geltend, das Verwaltungsgericht habe formell-rechtlich die Vorgehensweise der Bundesnetzagentur im Konsolidierungsverfahren und materiell-rechtlich die Abwägungsentscheidung der Beschlusskammer zu Unrecht unbeanstandet gelassen. In letztgenannter Hinsicht habe die Beschlusskammer das Wettbewerbsmodell des Telekommunikationsgesetzes verlassen und das Regulierungsziel des beschleunigten NGA-Ausbaus nach § 2 Abs. 2 Nr. 5 TKG überbetont. Ein weiterer Abwägungsfehler liege darin, dass die Kammer die Ausbauzusage der Beigeladenen als abwägungsrelevanten Belang berücksichtigt und nie ernsthaft eine andere Möglichkeit erwogen habe, als diese Zusage zur maßgeblichen Grundlage ihrer Entscheidung zu machen. Ein solches Vorgehen sei im Rahmen der auf einen Ausgleich konfligierender Interessen ausgerichteten Marktregulierung unzulässig. Ferner könne, anders als das Verwaltungsgericht meine, das Abwehrrecht, das die Beschlusskammer den Zugangsnachfragern eingeräumt habe, nicht als bloße Billigkeits- oder Härtefallregelung aus der Sozialbindung des Eigentumsrechts der Beigeladenen hergeleitet werden. Es müsse vielmehr - wovon anders als das Verwaltungsgericht die angefochtene Regulierungsverfügung im Ansatz zutreffend, wenn auch letztlich nicht konsequent ausgehe - aus Gründen der Sicherstellung des chancengleichen Wettbewerbs gewährleistet sein, dass die Wettbewerber der Beigeladenen in gleicher Weise wie diese ein Recht zum Ausbau der Nahbereiche mit VDSL2-Vectoring-Technik begründen könnten. Dies sei nach den Voraussetzungen, die die Beschlusskammer für das Entstehen des Abwehrrechts der Wettbewerber vorgesehen habe, nicht der Fall. Die Klägerin verweist insgesamt ergänzend auf die Begründung ihres Antrags auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes vom 5. Oktober 2016.

21 Die Beklagte und die Beigeladene verteidigen das Urteil des Verwaltungsgerichts gegen die Angriffe der Revision und beantragen deren Zurückweisung.

II

22 Die Revision der Klägerin ist unbegründet und daher gemäß § 144 Abs. 2 VwGO zurückzuweisen. Das Verwaltungsgericht hat die von der Klägerin erhobene Teil-Anfechtungsklage gegen die gegenüber der Beigeladenen ergangene Regulierungsverfügung der Bundesnetzagentur vom 1. September 2016 im Einklang mit revisiblem Recht im Sinne des § 137 Abs. 1 VwGO abgewiesen. Die Klägerin kann zwar die besonderen Regelungen des Zugangs zum Teilnehmeranschluss für die Nutzung von Frequenzen oberhalb von 2,2 MHz in den Außenbereichen bzw. in den Nahbereichen in zulässiger Weise anfechten (1.). Die Beschlusskammer hat diese Regelungen jedoch auf der Grundlage von § 9 Abs. 2 i.V.m. § 13 Abs. 1, § 21 Abs. 1 und Abs. 3 Nr. 2 des Telekommunikationsgesetzes (TKG) vom 22. Juni 2004 (BGBl. I S. 1190) in seiner hier anwendbaren, zuletzt durch Gesetz vom 26. Juli 2016 (BGBl. I S. 1818) geänderten Fassung rechtmäßig erlassen (2.).

23 1. Die Klägerin hat ihre Anfechtungsklage in statthafter Beschränkung nur gegen die Regime zur Regelung des Zugangs zur Nutzung von Frequenzen oberhalb von 2,2 MHz in den Außenbereichen nach Ziffer 1.1.1. des Tenors sowie der Anlage 1 der Regulierungsverfügung (im Folgenden: Außenbereichszugangsregime) sowie in den Nahbereichen nach Ziffern 1.1.1. und 1.1.2. des Tenors sowie der Anlage 2 der Regulierungsverfügung (im Folgenden: Nahbereichszugangsregime) gerichtet. Diese speziellen Zugangsregime können von dem Regelungsrahmen der Zugangsverpflichtung, die der Beigeladenen durch Ziffer 1.1. des Tenors der Regulierungsverfügung auferlegt worden ist, abgetrennt werden (a.). Die Klägerin ist insoweit nach § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt (b.).

24 a. Nach der Rechtsprechung des Senats ist eine Regulierungsverfügung im Sinne separater Angreifbarkeit teilbar, wenn der angegriffene Teil nicht in einem untrennbaren inneren Zusammenhang mit den übrigen Teilen steht. Der angegriffene Teil muss in der Weise abtrennbar sein, dass die Verfügung im Übrigen ohne Änderung ihres Inhalts in rechtmäßiger und nach dem Regelungskonzept der Bundesnetzagentur sinnvoller Weise bestehen kann. Letzteres ist entgegen der Einschätzung des Verwaltungsgerichts bei der Anfechtung einzelner durch die Verfügung auferlegter Verpflichtungen regelmäßig gegeben (vgl. BVerwG, Urteile vom 28. Januar 2009 - 6 C 39.07 - Buchholz 442.066 § 10 TKG Nr. 3 Rn. 11 f., 29, 44 und vom 27. Januar 2010 - 6 C 22.08 - Buchholz 442.066 § 21 TKG Nr. 1 Rn. 10, 54 f.). Denn die einzelnen Abhilfemaßnahmen, die in § 13 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 5 TKG vorgesehen sind, werden nach den differenzierten Maßstäben der dort aufgeführten Einzelbestimmungen gesondert abgewogen. Die auf dieser Grundlage getroffenen jeweiligen Entscheidungen über Regulierungsverpflichtungen werden mit den Ergebnissen der Marktdefinition und Marktanalyse in der Regulierungsverfügung zusammengefasst. Diese vereint insoweit letztlich ein Bündel von Einzelentscheidungen, die zwar auf die Marktdefinition und Marktanalyse als gemeinsame Grundlage bezogen sind und untereinander in sachlichem Zusammenhang stehen, aber als Einzelentscheidungen fassbar bleiben (BVerwG, Urteil vom 14. Dezember 2011 - 6 C 36.10 - Buchholz 442.066 § 30 TKG Nr. 5 Rn. 38).

25 Nach diesen Grundsätzen bestehen keine Bedenken gegen eine separate Angreifbarkeit auch von bloßen Bestandteilen einer auferlegten Regulierungsverpflichtung, wenn diese Bestandteile jeweils für sich genommen auf einer gesonderten Abwägung beruhen. Dies ist hier in Bezug auf die in Rede stehenden Zugangsregime der Fall. Ausweislich der Begründung der Regulierungsverfügung vom 1. September 2016 ist die Beschlusskammer bei ihrer Abwägung in Bezug auf die in Ziffer 1.1. des Verfügungstenors vorgesehene Verpflichtung der Beigeladenen zur Gewährung von Zugang zum Teilnehmeranschluss von dem Grundtatbestand der Nutzung von Frequenzen bis einschließlich 2,2 MHz ausgegangen und hat sodann auf Grund einer jeweils gesonderten Abwägung die Nutzung von Frequenzen oberhalb 2,2 MHz einerseits in den Außenbereichen, andererseits in den Nahbereichen geregelt. Ein jedes dieser beiden besonderen Regelungsregime kann deshalb Gegenstand einer separaten Anfechtung sein. Zu diesem Ergebnis ist das Verwaltungsgericht - trotz seiner unzutreffenden Annahme einer Unteilbarkeit der Regulierungsverfügung im Hinblick auf die in Ziffern 1.1. bis 2. ihres Tenors enthaltenen Verpflichtungen - zu Recht gelangt und hat das Klagebegehren unter Beachtung des Maßstabs des § 88 VwGO entsprechend ausgelegt.

26 b. Der Klägerin fehlt nicht die nach § 42 Abs. 2 VwGO erforderliche Klagebefugnis für die in Rede stehende Teilanfechtung der gegenüber der Beigeladenen ergangenen Regulierungsverfügung. Sie kann sich als Wettbewerberin der Beigeladenen hinsichtlich der in der Regulierungsverfügung enthaltenen Zugangsregime für die Außenbereiche bzw. die Nahbereiche auf die drittschützende Norm des § 21 TKG berufen (aa.). Nichts anderes ergibt sich, wenn man unterstellt, dass es sich bei der Klägerin um ein von der öffentlichen Hand beherrschtes gemischt-wirtschaftliches Unternehmen handelt (bb).

27 aa. Zwar ist von den Bestimmungen, die die Beschlusskammer für die Zugangsverpflichtung der Beigeladenen herangezogen hat, § 13 TKG für sich genommen nicht drittschützend. Etwas anderes gilt jedoch nach der Rechtsprechung des Senats für die Vorschrift des § 21 TKG. Diese Norm vermittelt Drittschutz vor allem dann, wenn ein Wettbewerber mit der Verpflichtungsklage die Aufnahme weiterer Zugangsverpflichtungen in die gegenüber dem regulierten Unternehmen ergangene Regulierungsverfügung erstrebt (BVerwG, Urteile vom 28. November 2007 - 6 C 42.06 - BVerwGE 130, 39 Rn. 13 ff., vom 12. Juni 2013 - 6 C 10.12 - Buchholz 442.066 § 21 TKG Nr. 3 Rn. 17 und vom 11. Dezember 2013 - 6 C 23.12 - Buchholz 442.066 § 21 TKG Nr. 4 Rn. 16). Wegen der Vergleichbarkeit der Interessenlage ist die drittschützende Wirkung von § 21 TKG aber auch für die Konstellation der Anfechtungsklage zu bejahen, wenn ein Wettbewerber mit dieser Klage - zumindest auch - die Bedingungen des von ihm genutzten Zugangs zum Netz des regulierten Unternehmens verbessern und nicht lediglich mittelbare Nachteile für eine von diesem Zugang unabhängige Wettbewerbsposition abwehren will (vgl. BVerwG, Urteil vom 11. Dezember 2013 - 6 C 24.12 - NVwZ 2014, 942 Rn. 27 ff.). So verhält es sich hier. Denn die Klägerin ist beim Betrieb ihres Telekommunikationsnetzes jedenfalls teilweise auf einen entbündelten Zugang zu den Teilnehmeranschlussleitungen der Beigeladenen angewiesen, um wie bisher Endkundenprodukte ohne Inanspruchnahme jedweder aktiven Technik der Beigeladenen anbieten zu können.

28 Im Hinblick auf das Vorbringen der Beigeladenen ist in diesem Zusammenhang klarzustellen, dass die in den Schutzzweck des § 21 TKG einbezogenen Unternehmen ein subjektives öffentliches Recht darauf haben, dass die Bundesnetzagentur über den geltend gemachten Anspruch auf Zugang zu dem Netz des regulierten Unternehmens in abwägungsfehlerfreier Ausübung ihres Regulierungsermessens entscheidet. Dieses Recht ist nicht auf die gerechte Abwägung der jeweiligen individuellen Belange dieser Unternehmen beschränkt, sondern umfasst eine einheitliche Gesamtabwägung, in die alle für und gegen die Zugangsgewährung sprechenden öffentlichen und privaten Interessen mit dem ihnen zukommenden Gewicht einzustellen sind. Dies hat der Senat in seiner Rechtsprechung zum Regulierungsermessen bisher ohne weiteres vorausgesetzt. Vor diesem Hintergrund ist die Klägerin entgegen der Auffassung der Beigeladenen auch nicht daran gehindert, mit der Klage geltend zu machen, die Beschlusskammer habe in der Abwägung den Bedeutungsgehalt von Vorschriften verkannt, die - wie § 2 Abs. 2 Nr. 5 TKG - ausschließlich dem öffentlichen Interesse dienen.

29 bb. Die Klagebefugnis ist nicht - wie von der Beigeladenen geltend gemacht - ausgeschlossen, weil die Klägerin als ein von der öffentlichen Hand beherrschtes gemischt-wirtschaftliches Unternehmen nach Art. 87f Abs. 2 Satz 1 GG gehindert wäre, Telekommunikationsdienstleistungen für die Öffentlichkeit anzubieten. Dieser Ansatz geht fehl, selbst wenn man unterstellt, dass das Vorbringen der Beigeladenen zutrifft, Gesellschafter der Klägerin seien verschiedene Stadtwerke, die sich jeweils zu 100 Prozent im kommunalen Besitz befänden. Nach Art. 87f Abs. 2 Satz 1 GG werden Dienstleistungen im Sinne des Absatzes 1, also Dienstleistungen im Bereich des Postwesens und der Telekommunikation, als privatwirtschaftliche Tätigkeiten durch die aus dem Sondervermögen Deutsche Bundespost hervorgegangenen Unternehmen und durch andere private Anbieter erbracht. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts verweist der Begriff der Privatwirtschaftlichkeit im Sinne dieser Bestimmung auf eine am Gewinnprinzip orientierte Betätigung (BVerfG, Beschluss vom 7. Oktober 2003 - 1 BvR 1712/01 - BVerfGE 108, 370 <393>). Solange die privatwirtschaftliche Entscheidungsautonomie und die Ausrichtung am Gewinnprinzip gewährleistet sind, können folglich auch öffentliche oder von der öffentlichen Hand beherrschte gemischt-wirtschaftliche Unternehmen andere private Anbieter im Sinne des Art. 87f Abs. 2 Satz 1 GG sein (vgl. Möstl, in: Maunz/Dürig, GG, Stand: April 2018, Art. 87f Rn. 59 ff.; Kühling, in: Bonner Kommentar zum GG, Stand: August 2018, Art. 87f Rn. 134; Uerpmann-Wittzack, in: von Münch/Kunig, GG, Band 2, 6. Aufl. 2012, Art. 87f Rn. 13; Ruge, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Hennecke, GG, 14. Aufl. 2018, Art. 87f. Rn. 23; Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, 15. Aufl. 2018, Art. 87f Rn. 4).

30 Die Gegenansicht, derzufolge es dem Staat unabhängig von der Organisationsform grundsätzlich verwehrt ist, Telekommunikationsdienstleistungen zu erbringen (vgl. Bullinger/Mestmäcker, Multimediadienste, 1997, S. 83; Müller-Terpitz, NWVBl. 1999, 292 <293 f.>; Mayen, in: Berliner Kommentar zum GG, Stand: Januar 2017, Band 4, Art. 87f Rn. 213; Gersdorf, AfP 1998, 470 <472, 475>), überdehnt das in Art. 87f Abs. 2 GG verankerte Privatwirtschaftlichkeitsgebot. Sie kann auch nicht auf die Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts zur Grundrechtsbindung öffentlicher und von der öffentlichen Hand beherrschter Unternehmen gestützt werden. Nach dieser Rechtsprechung fehlt juristischen Personen des Privatrechts, deren Anteile sich ausschließlich in den Händen des Staates befinden oder an denen der Staat mehr als 50 Prozent der Anteile hält, zwar die Grundrechtsfähigkeit im Hinblick auf materielle Grundrechte; diese Unternehmen sind vielmehr der Grundrechtsbindung unterworfen (BVerfG, Urteil vom 7. November 2017 - 2 BvE 2/11 - NVwZ 2018, 51 Rn. 243 unter Verweis auf Urteil vom 22. Februar 2011 - 1 BvR 699/06 - BVerfGE 128, 226 <246 f.>). Das Bundesverfassungsgericht hat jedoch betont, dass die öffentliche Hand durch diese Grundrechtsbindung nicht daran gehindert wird, in adäquater und weithin gleichberechtigter Weise wie Private die Handlungsinstrumente des Zivilrechts für ihre Aufgabenwahrnehmung zu nutzen und auch sonst am privaten Wirtschaftsverkehr teilzunehmen (BVerfG, Urteil vom 22. Februar 2011 - 1 BvR 699/06 - a.a.O. S. 248). Da die Wettbewerbsordnung des einfachen Rechts grundsätzlich für alle Unternehmen gleichermaßen und in gleicher Auslegung gelte, ergäben sich aus der fehlenden Grundrechtsberechtigung kaum wettbewerbliche Nachteile für staatlich beherrschte Unternehmen (BVerfG, Urteil vom 7. November 2017 - 2 BvE 2/11 - a.a.O. Rn. 274).

31 Die Annahme, der Verfassungsgeber habe für den Bereich der Telekommunikation eine vom allgemeinen Wirtschaftsverkehr abweichende Sonderregelung treffen wollen, die Unternehmen bei überwiegender Beteiligung der öffentlichen Hand vom Wettbewerb ausschließt, findet im Wortlaut des Art. 87f Abs. 2 Satz 1 GG keine Stütze. Sie wird auch durch die Gesetzesmaterialien (BT-Drs. 12/7269 S. 4 f.) nicht belegt. Diesen lässt sich nur entnehmen, dass der Verfassungsgeber auch im Bereich der Telekommunikation in grundsätzlicher Abkehr von dem System der Verwaltungsmonopole das Wettbewerbsprinzip einführen wollte. Vorbehaltlich der in § 87f Abs. 1 GG begründeten Universaldienstgewährleistung wurde eine möglichst weitgehende Angleichung an diejenigen Verhältnisse angestrebt, die im wettbewerblich geprägten privaten Wirtschaftsverkehr allgemein vorherrschen. Dass der Verfassungsgeber das Ziel verfolgt haben sollte, über die Herstellung und Gewährleistung eines funktionsfähigen Wettbewerbs hinaus ein Teilnahmeverbot an diesem Wettbewerb für öffentliche Unternehmen aufzustellen, ist auch deshalb nicht plausibel, weil dies das Ziel der Marktöffnung konterkariert hätte. Denn der Marktzutritt finanzstarker Unternehmen der öffentlichen Hand kann dazu beitragen, den durch die Marktmacht der aus dem Sondervermögen Deutsche Bundespost hervorgegangenen ehemaligen Monopolunternehmen beschränkten Wettbewerb zu beleben (vgl. Kühling, in: Bonner Kommentar zum GG, Stand: August 2018, Art. 87f Rn. 129; ebenso bereits Trute, VVDStRL 57, 216 <227>). Das Bundesverfassungsgericht ist denn auch in anderem Zusammenhang ohne weiteres davon ausgegangen, dass keine verfassungsrechtlichen Einwände gegen ein Engagement der Kommunen im Post- und Telekommunikationsmarkt bestehen (BVerfG, Kammerbeschluss vom 7. Januar 1999 - 2 BvR 929/97 - NVwZ 1999, 520).

32 Dass die Aktivitäten der Klägerin im Bereich der Telekommunikation in tatsächlicher Hinsicht den Anforderungen des in Art. 87f Abs. 2 GG verankerten Privatwirtschaftlichkeitsgebots genügen, kann der Senat ohne weitere Ermittlungen unterstellen. Die Klägerin ist seit vielen Jahren als Telekommunikationsunternehmen tätig. Anhaltspunkte dafür, dass sie sich bei der Erbringung von Telekommunikationsdienstleistungen - etwa auf Grund von landeskommunalrechtlichen Vorgaben - nicht am Gewinnprinzip, sondern vorwiegend am Gemeinwohl orientiert, sind weder im Verfahren vorgetragen worden noch sonst erkennbar.

33 2. Das Verwaltungsgericht hat zu Recht entschieden, dass die von der Beschlusskammer auf der Grundlage von § 9 Abs. 2 i.V.m. § 13 Abs. 1, § 21 Abs. 1 und Abs. 3 Nr. 2 TKG erlassenen Zugangsregime für die Außenbereiche nach Ziffer 1.1.1. des Tenors sowie der Anlage 1 der Regulierungsverfügung bzw. für die Nahbereiche nach Ziffern 1.1.1. und 1.1.2. des Tenors der Regulierungsverfügung sowie ihrer Anlage 2 weder aus Gründen des formellen Rechts der Aufhebung unterliegen (a.) noch materiell-rechtlich zu beanstanden sind (b.).

34 a. Die Klägerin kann die Regulierungsverfügung vom 1. September 2016 - soweit von ihr angegriffen - nicht deswegen zu Fall bringen, weil die Vorschriften über die Durchführung des nationalen Konsultationsverfahrens nach § 13 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 12 Abs. 1 TKG oder des unionsweiten Konsolidierungsverfahrens nach § 13 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. § 12 Abs. 2 Nr. 1, 2 und 4 sowie § 13 Abs. 4 TKG dadurch verletzt worden wären, dass die Bundesnetzagentur, nachdem die Kommission mit Beschluss vom 10. Mai 2016 die zweite Untersuchungsphase nach Art. 7a der Rahmenrichtlinie in Bezug auf den Konsolidierungsentwurf der Regulierungsverfügung vom 7. April 2016 eingeleitet hatte, den Entwurf zurückgezogen und unter dem 20. Juni 2016 unmittelbar einen geänderten Konsolidierungsentwurf renotifiziert hat.

35 Dieses Ergebnis folgt bereits daraus, dass die genannten Bestimmungen über das Konsultationsverfahren und das Konsolidierungsverfahren ebenso wenig wie ihre unionsrechtlichen Grundlagen in Art. 6 bis Art. 8 der Rahmenrichtlinie (Richtlinie 2002/21/EG in der Fassung der Änderungsrichtlinie 2009/140/EG) einen individualschützenden Charakter haben (stRspr, vgl. BVerwG, Urteile vom 25. Februar 2015 - 6 C 37.13 [ECLI:​DE:​BVerwG:​2015:​250215U6C37.13.0] - BVerwGE 151, 268 Rn. 33 und vom 16. Dezember 2015 - 6 C 27.14 [ECLI:​DE:​BVerwG:​2015:​161215U6C27.14.0] - Buchholz 442.066 § 33 TKG Nr. 4 Rn. 33). Unabhängig hiervon stellt sich die gewählte Verfahrensweise auch objektiv-rechtlich nicht als fehlerhaft dar.

36 Die Regulierungsverfügung durfte nicht ohne vorherige Durchführung sowohl eines Konsultationsverfahrens als auch eines Konsolidierungsverfahrens erlassen werden. Das Verwaltungsgericht ist der impliziten Feststellung der Beschlusskammer, die in der Regulierungsverfügung vorgesehenen Maßnahmen hätten nach § 13 Abs. 1 Satz 1 TKG beträchtliche Auswirkungen auf den betroffenen Markt bzw. im Sinne von § 13 Abs. 1 Satz 2 TKG Auswirkungen auf den Handel zwischen den Mitgliedstaaten, der Sache nach beigetreten.

37 Das Konsultationsverfahren nach § 13 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 12 Abs. 1 TKG ist im Anschluss an die Veröffentlichung des Konsultationsentwurfs der Regulierungsverfügung vom 23. November 2015 durchgeführt worden. Es musste nicht mit Blick auf die Änderungen wiederholt werden, zu denen sich die Beschlusskammer in Reaktion auf die von der Kommission in dem Beschluss vom 10. Mai 2016 gegen den Konsolidierungsentwurf vom 7. April 2016 erhobenen Bedenken veranlasst gesehen hat. Das Konsultationsverfahren dient der Herstellung umfassender Transparenz gegenüber der interessierten Fachöffentlichkeit. Deshalb muss es sich einerseits auf die entscheidungserheblichen tatsächlichen Feststellungen und rechtlichen Erwägungen der Beschlusskammer erstrecken. Andererseits sind Änderungen des Konsultationsentwurfs, die sich aus der Durchführung der Konsultation ergeben, vom Normzweck der Vorschriften über das Konsultationsverfahren geradezu intendiert. Sie lösen jedenfalls dann, wenn nicht die Ergebnisse geändert bzw. wesentliche Teile der Begründung ausgetauscht werden, keine erneute Konsultationspflicht aus (BVerwG, Urteil vom 2. April 2008 - 6 C 15.07 - BVerwGE 131, 41 Rn. 42 ff.). Einer erneuten Konsultation bedarf es darüber hinausgehend nach dem Zweck des Verfahrens auch dann nicht, wenn sich im weiteren Verlauf des Regulierungsverfahrens Änderungen ergeben, für die das durchgeführte Konsultationsverfahren seine Anstoßfunktion mit der Folge erfüllt hat, dass der auf Transparenz gerichtete Normzweck des Verfahrens erreicht worden ist. Dies ist hier in Bezug auf die Abwandlungen, die die Beschlusskammer in dem geänderten Konsolidierungsentwurf der Regulierungsverfügung vom 20. Juni 2016 vorgenommen hat, der Fall. Die Abwandlungen waren zwar, soweit sie sich etwa auf Ausgestaltungsmerkmale des Abwehrrechts der Wettbewerber der Beigeladenen oder die Erweiterung des VULA-Zugangs an den Nahbereichs-Kabelverzweigern bezogen, durchaus von Substanz. Die von ihnen betroffenen Themen waren jedoch - angestoßen durch den Konsultationsentwurf vom 23. November 2015 - bereits Gegenstand ausführlicher Erörterungen im Rahmen des Beschlusskammerverfahrens gewesen. Damit, dass sich in Bezug auf diese Themen im weiteren Verlauf des Verfahrens Änderungen der zur Konsultation gestellten Vorschrift ergeben konnten, mussten die Konsultationsadressaten rechnen.

38 Was das Konsolidierungsverfahren nach § 13 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. § 12 Abs. 2 Nr. 1, 2 und 4 sowie § 13 Abs. 4 TKG anbetrifft, war die Bundesnetzagentur gemäß Art. 7a Abs. 8 der Rahmenrichtlinie - umgesetzt durch § 13 Abs. 4 Nr. 1 Satz 2 TKG - zur Zurückziehung des Konsolidierungsentwurfs der Regulierungsverfügung vom 7. April 2016 in jeder Phase des Verfahrens berechtigt. In dem Umstand, dass die Bundesnetzagentur im Anschluss an diese Zurückziehung mit dem geänderten, an dem Beschluss der Kommission vom 10. Mai 2016 orientierten Entwurf vom 20. Juni 2016 ein erneutes Konsolidierungsverfahren in Lauf gesetzt hat, liegt keine zweckwidrige Verfahrensgestaltung. Die Regulierungsbehörde war nicht gehalten, im Hinblick auf derartige Änderungen das bereits zuvor begonnene Verfahren nach Maßgabe des § 13 Abs. 4 TKG bzw. des Art. 7a der Rahmenrichtlinie unter Beteiligung der Kommission und des GEREK weiter zu durchlaufen. Dies ist offenkundig und lässt für vernünftige Zweifel keinen Raum, so dass es der Herbeiführung einer Vorabentscheidung des Gerichtshofs der Europäischen Union nach Art. 267 Abs. 3 AEUV nicht bedarf (vgl. zu der sog. acte-clair-Doktrin allgemein: EuGH, Urteil vom 6. Oktober 1982 - C-283/81 [ECLI:​EU:​C:​1982:​335], CILFIT - Rn. 16). Das Konsolidierungsverfahren soll bewirken, dass die nationalen Regulierungsbehörden miteinander und mit der Kommission auf transparente Weise kooperieren, um so in allen Mitgliedstaaten eine kohärente Anwendung des unionsrechtlichen Rahmens der telekommunikationsrechtlichen Regulierung zu gewährleisten (EuGH, Urteil vom 14. Januar 2016 - C-395/14 [ECLI:​EU:​C:​2016:​9], Vodafone - Rn. 48). Die Erreichung dieses Zwecks ist durch die hier in Rede stehende Verfahrensgestaltung nicht vereitelt oder auch nur gefährdet worden. Denn die Kommission hätte den geänderten Entwurf beanstanden bzw. in die zweite Untersuchungsphase überführen können. Sie hat dies mit ihrem Beschluss vom 19. Juli 2016 jedoch nicht getan, sondern sich auf die Abgabe einer Stellungnahme in der Sache beschränkt. Das GEREK hat die erneut gegebene Möglichkeit zur Abgabe einer Stellungnahme nicht genutzt.

39 b. Im Hinblick auf die materiell-rechtliche Beurteilung der von der Klägerin angefochtenen Teile der Regulierungsverfügung vom 1. September 2016 bleibt die Revision ebenfalls ohne Erfolg. Insoweit verweist der Senat, was das Außenbereichszugangsregime nach Ziffer 1.1.1. des Tenors sowie der Anlage 1 der Regulierungsverfügung anbetrifft, auf die Gründe seines Urteils vom heutigen Tage in der Sache BVerwG 6 C 50.16 , mit dem er die Revision der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 22. September 2016 (Az.: VG 1 K 5885/13) zurückgewiesen hat (dort unter II. 4.). Wie bereits erwähnt, hat das Verwaltungsgericht mit diesem Urteil die Klage abgewiesen, mit der sich die Klägerin gegen die mit dem hiesigen Außenbereichszugangsregime weitgehend übereinstimmenden besonderen Zugangsregelungen des Beschlusses der Bundesnetzagentur vom 29. August 2013 gewandt hatte. Die Klägerin hat ihre Revisionen in der Sache BVerwG 6 C 50.16 und - hinsichtlich des Außenbereichszugangsregimes - in der vorliegenden Sache in materiell-rechtlicher Hinsicht wortgleich begründet.

40 Das Nahbereichszugangsregime nach Ziffern 1.1.1. und 1.1.2. des Tenors sowie der Anlage 2 der Regulierungsverfügung ist weder wegen des Fehlens einer tragfähigen Marktdefinition und Marktanalyse im Sinne von §§ 10, 11 TKG zu beanstanden (aa.) noch kann festgestellt werden, dass die Beschlusskammer insoweit ihr Regulierungsermessen fehlerhaft ausgeübt hätte (bb.).

41 aa. Der Regulierungsverfügung lag, mit ihr gemäß § 13 Abs. 5 TKG verbunden und dem Erfordernis der § 9 Abs. 1, § 13 Abs. 1 Satz 1 TKG entsprechend, die am 27. August 2015 abgeschlossene Marktdefinition und Marktanalyse der Präsidentenkammer der Bundesnetzagentur nach §§ 10, 11 TKG betreffend den Markt Nr. 3a der Märkteempfehlung zu Grunde. Selbst wenn deren Festlegungen das Nahbereichszugangsregime der Regulierungsverfügung insoweit nicht zu tragen vermöchten, als dieses - insbesondere in Ziffer 12 Abs. 3 und Ziffer 13 Abs. 3 der Anlage 2 - Bestimmungen über den Layer2-Bitstrom-Zugang als Ersatzprodukt enthält, Bitstrom-Zugangsleistungen jedoch nicht in den Markt Nr. 3a einbezogen worden sind, könnte sich die Klägerin als Drittanfechtungsklägerin hierauf nicht berufen (vgl. zum nicht drittschützenden Charakter der §§ 10, 11 TKG: BVerwG, Urteil vom 28. November 2007 - 6 C 42.06 - BVerwGE 130, 39 Rn. 18 ff.).

42 Abgesehen hiervon erfordert nach der Rechtsprechung des Senats die Festlegung einer bestimmten Regulierungsverpflichtung keine auf sie bezogene spezifische Marktdefinition und Marktanalyse, vielmehr genügt eine ausreichende Begründung dafür, dass die betreffende Verpflichtung im Verhältnis zum festgestellten Marktversagen sinnvoll und angemessen ist. Erforderlich, aber auch ausreichend für die Auferlegung einer Zugangsverpflichtung ist daher ein enger funktionaler Zusammenhang zwischen der Einrichtung, zu der Zugang zu gewähren ist, und dem Markt, für den ein Regulierungsbedarf festgestellt worden ist (BVerwG, Urteile vom 27. Januar 2010 - 6 C 22.08 - Buchholz 442.066 § 21 TKG Nr. 1 Rn. 30 f. und vom 12. Juni 2013 - 6 C 10.12 - Buchholz 442.066 § 21 TKG Nr. 3 Rn. 26 ff.). Dies gilt auch marktübergreifend (BVerwG, Urteil vom 12. Juni 2013 - 6 C 10.12 - a.a.O. Rn. 26 ff.). Für die Verpflichtung, Ersatz für eine wegfallende Primärverpflichtung anzubieten, können keine strengeren Maßstäbe gelten. Die Voraussetzung eines engen funktionalen Zusammenhangs in dem genannten Sinn ist hier erfüllt, da es sich bei dem Layer2-Bitstrom-Zugang ungeachtet der später zu erörternden Frage seiner Vergleichbarkeit mit dem vollständig entbündelten Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung um ein Vorleistungsprodukt handelt, das dem Zugangsnachfrager ermöglicht, mit eigenen, differenziert gestalteten Endkundenprodukten am Wettbewerb teilzunehmen.

43 bb. Das Verwaltungsgericht hat zutreffend entschieden, dass der Beschlusskammer bei der Ausübung des Regulierungsermessens, das ihr durch das Telekommunikationsgesetz und die diesem zu Grunde liegenden unionsrechtlichen Richtlinien eingeräumt wird (aaa.), keine Abwägungsfehler in Gestalt eines Abwägungsausfalls (bbb.), eines Abwägungsdefizits bzw. einer Abwägungsfehleinschätzung (ccc.) oder einer Abwägungsdisproportionalität (ddd.) unterlaufen sind.

44 aaa. Der Beschlusskammer steht bei der Frage, welche der in § 13 TKG vorgesehenen Maßnahmen sie ergreift und gegebenenfalls kombiniert, ein umfassender Auswahl- und Ausgestaltungsspielraum zu. Bezugspunkt für dessen Ausübung sind neben den stets zu beachtenden Grundrechtspositionen des regulierten Unternehmens und seiner Wettbewerber (vgl. BVerwG, Urteil vom 29. März 2017 - 6 C 1.16 [ECLI:​DE:​BVerwG:​2017:​290317U6C1.16.0] - BVerwGE 158, 301 Rn. 35 f.) nach der bisherigen Senatsrechtsprechung vor allem die in § 2 Abs. 2 TKG vorgegebenen Regulierungsziele (grundlegend BVerwG, Urteile vom 28. November 2007 - 6 C 42.06 - BVerwGE 130, 39 Rn. 28 ff. und vom 2. April 2008 - 6 C 15.07 - BVerwGE 131, 41 Rn. 47). Diese Rechtsprechung ist dahingehend zu ergänzen, dass die von ihr noch nicht erfassten Regulierungsgrundsätze des § 2 Abs. 3 TKG, die erst durch die Novelle des Telekommunikationsgesetzes vom 3. Mai 2012 (BGBl. I S. 958) in Umsetzung von Art. 8 Abs. 5 der Rahmenrichtlinie Eingang in das Gesetz gefunden haben, bei der Ausübung des Regulierungsermessens in gleicher Weise wie die Regulierungsziele berücksichtigt werden müssen. Der Senat hat bereits im Zusammenhang mit dem regulierungsbehördlichen Beurteilungsspielraum betreffend die Methodenwahl für die Berechnung des Anlagevermögens als Grundlage für die Ermittlung von Zinsen und Abschreibungen im Rahmen der telekommunikationsrechtlichen Entgeltgenehmigung und der Überprüfung der dort vorzunehmenden Abwägung verdeutlicht, dass die Regulierungsgrundsätze des § 2 Abs. 3 TKG nicht anders als die Regulierungsziele des § 2 Abs. 2 TKG in die Abwägung einzubeziehen sind (BVerwG, Urteil vom 17. August 2016 - 6 C 50.15 [ECLI:​DE:​BVerwG:​2016:​170816U6C50.15.0] - BVerwGE 156, 75 Rn. 27 ff.). Hieran ist auch im Hinblick auf das Regulierungsermessen festzuhalten.

45 Die in Teilen der Literatur vertretene abweichende Auffassung, Regulierungsgrundsätze seien keine bloßen Belange der Abwägung, sondern beanspruchten strikte Beachtung (Cornils, in: Geppert/Schütz <Hrsg.>, Beck'scher TKG-Kommentar, 4. Aufl. 2013, § 2 Rn. 18; Gärditz, in: Scheurle/Mayen <Hrsg.>, TKG, 3. Aufl. 2018, § 2 Rn. 13, 47), überzeugt nicht. Regulierungsziele und Regulierungsgrundsätze lassen sich zwar grob danach unterscheiden, dass die erstgenannten einen finalen und die letztgenannten einen modalen Charakter haben (Gärditz, a.a.O., Rn. 10 f.; Cornils, a.a.O., Rn. 15). Allerdings zeigen schon die Überschneidungen im Normtext von § 2 Abs. 2 und 3 TKG (vgl. hierzu näher: Cornils, a.a.O., Rn. 11; Ruthig, in: Arndt/Fetzer/Scherer/Graulich <Hrsg.>, TKG, 2. Aufl. 2015, § 2 Rn. 19), dass eine trennscharfe Differenzierung, die eine unterschiedliche Bindungsqualität rechtfertigen könnte, nicht möglich ist. Dass der Gesetzgeber der Unterscheidung auch sonst keine große Bedeutung beimisst, wird daran deutlich, dass § 21 Abs. 1 Satz 2 TKG und andere Befugnisnormen des Telekommunikationsgesetzes zwar wie vor der Novelle vom 3. Mai 2012 nur von der Berücksichtigung der Regulierungsziele sprechen und die Regulierungsgrundsätze nicht erwähnen, dabei aber nunmehr auf § 2 TKG insgesamt und nicht wie zuvor nur auf § 2 Abs. 2 TKG verweisen (vgl. dazu: Cornils, a.a.O. Rn. 9).

46 Die Kriterien für die von der Beschlusskammer vorzunehmende Abwägung sind im Bereich der Zugangsverpflichtungen noch weiter ausdifferenziert. Hier treten neben die Vorgaben des § 2 TKG zunächst die Zielsetzungen des § 21 Abs. 1 Satz 1 TKG. Ferner muss gemäß § 21 Abs. 1 Satz 2 TKG bei der Prüfung, ob und welche Zugangsverpflichtungen gerechtfertigt sind und ob diese in einem angemessenen Verhältnis zu den Regulierungszielen und Regulierungsgrundsätzen nach § 2 TKG stehen, ein sieben Punkte umfassender Katalog mit weiteren Abwägungskriterien berücksichtigt werden.

47 Diese Normstruktur schließt es insgesamt aus, die durch zahlreiche unbestimmte Rechtsbegriffe gesteuerte Abwägung von einer sich etwa daran erst anschließenden Ermessensbetätigung zu trennen und erstere der vollen gerichtlichen Kontrolle zu unterwerfen. Vielmehr ist die Abwägung ein untrennbarer Bestandteil des Regulierungsermessens selbst, das der Beschlusskammer bei zweckentsprechender Auslegung des Gesetzes insoweit eingeräumt ist (BVerwG, Urteile vom 28. November 2007 - 6 C 42.06 - BVerwGE 130, 39 Rn. 29 und vom 2. April 2008 - 6 C 15.07 - BVerwGE 131, 41 Rn. 47).

48 Die gerichtliche Kontrolle der Ausübung dieses einheitlichen regulierungsbehördlichen Letztentscheidungsrechts ist auf Abwägungsfehler beschränkt. Das Regulierungsermessen wird fehlerhaft ausgeübt, wenn eine Abwägung überhaupt nicht stattgefunden hat - Abwägungsausfall -, in die Abwägung nicht an Belangen eingestellt worden ist, was nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden musste - Abwägungsdefizit -, die Bedeutung der betroffenen Belange verkannt worden ist - Abwägungsfehleinschätzung - oder der Ausgleich zwischen ihnen in einer Weise vorgenommen worden ist, der zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht - Abwägungsdisproportionalität - (BVerwG, Urteile vom 2. April 2008 - 6 C 15.07 - BVerwGE 131, 41 Rn. 47, vom 29. Oktober 2008 - 6 C 38.07 - Buchholz 442.066 § 10 TKG Nr. 2 Rn. 49, vom 28. Januar 2009 - 6 C 39.07 - Buchholz 442.066 § 10 TKG Nr. 3 Rn. 33, vom 27. Januar 2010 - 6 C 22.08 - Buchholz 442.066 § 21 TKG Nr. 1 Rn. 16, vom 14. Dezember 2011 - 6 C 36.10 - Buchholz 442.066 § 30 TKG Nr. 5 Rn. 25, vom 12. Juni 2013 - 6 C 10.12 - Buchholz 442.066 § 21 TKG Nr. 3 Rn. 34 und vom 11. Dezember 2013 - 6 C 23.12 - Buchholz 442.066 § 21 TKG Nr. 4 Rn. 24 sowie - 6 C 24.12 - NVwZ 2014, 942 Rn. 43). Die gerichtliche Kontrolle der Ausübung des Regulierungsermessens hat sich dabei grundsätzlich auf diejenigen Erwägungen zu beschränken, die die Behörde zur Begründung ihrer Entscheidung dargelegt hat (BVerwG, Urteile vom 23. November 2011 - 6 C 11.10 - Buchholz 442.066 § 24 TKG Nr. 5 Rn. 40 und vom 12. Juni 2013 - 6 C 10.12 - Buchholz 442.066 § 21 TKG Nr. 3 Rn. 34).

49 bbb. Dass die Beschlusskammer im Rahmen der Entscheidung über das Nahbereichszugangsregime der angegriffenen Regulierungsverfügung eine Abwägung vorgenommen hat, also ein Abwägungsausfall nicht gegeben ist, steht außer Zweifel. Die Beschlusskammer hat insbesondere berücksichtigt, dass sie nach der Rechtsprechung des Senats auch im Hinblick auf die Verpflichtungen, die sie nach § 21 Abs. 3 TKG einem marktmächtigen Unternehmen auferlegen "soll", vor dem Hintergrund von Art. 8 Abs. 2 und 4 i.V.m. Art. 9 bis 13 der Zugangsrichtlinie unionsrechtlich zur uneingeschränkten Ausübung ihres Regulierungsermessens verpflichtet ist (BVerwG, Urteile vom 2. April 2008 - 6 C 15.07 - BVerwGE 131, 41 Rn. 48 und vom 27. Januar 2010 - 6 C 22.08 - Buchholz 442.066 § 21 TKG Nr. 1 Rn. 15 sowie in diesem Sinn auch: Urteile vom 11. Dezember 2013 - 6 C 23.12 - Buchholz 442.066 § 21 TKG Nr. 4 Rn. 30 f., 58 und - 6 C 24.12 - NVwZ 2014, 942 Rn. 49 f., 77).

50 ccc. Der Abwägungsentscheidung der Beschlusskammer liegt entgegen dem Vorbringen der Revision weder ein Abwägungsdefizit noch eine Abwägungsfehleinschätzung zu Grunde. Die Beschlusskammer hat den relevanten Sachverhalt vollständig und zutreffend ermittelt ((1)) sowie unter Orientierung an einem in zulässiger Weise gebildeten Zielbündel ((2)) in Bezug auf die Grundziele der Beschleunigung des Ausbaus von hochleistungsfähigen öffentlichen Telekommunikationsnetzen der nächsten Generation ((3)), die Wettbewerbsförderung ((4)), die Wahrung der Nutzer- und Verbraucherinteressen ((5)) sowie die in den Blick zu nehmenden verfassungsrechtlichen Rechtspositionen ((6)) alle für die Entscheidung erheblichen Belange rechtlich zutreffend sowie mit dem ihnen zukommenden Gewicht berücksichtigt und keine sachfremden Belange in die Abwägung eingestellt.

51 (1) Die Beschlusskammer hat über das Nahbereichszugangsregime in der angegriffenen Regulierungsverfügung nicht auf der Grundlage eines unvollständigen oder unzutreffenden Sachverhalts entschieden. Sie hat die technischen Voraussetzungen, Bedingungen und Wirkungen der Vectoring-Technik hinreichend ermittelt. Sie konnte zudem für ihre Einschätzung des Effekts des Einsatzes dieser Technik in den Nahbereichen von der sachlichen Richtigkeit der Analyse ausgehen, die die zuständige Fachabteilung der Bundesnetzagentur über die Versorgung der Nahbereiche mit breitbandigen Anschlüssen und die Auswirkungen eines flächendeckenden Ausbaus dieser Bereiche mit VDSL2-Vectoring-Technik erstellt hatte. Dies ergibt sich aus den für den Senat nach § 137 Abs. 2 VwGO bindenden Feststellungen des Verwaltungsgerichts, die die Klägerin nicht mit Verfahrensrügen angegriffen hat.

52 (2) Die Beschlusskammer hat ihre Abwägungsentscheidung an einem Zielbündel von Grundzielen orientiert, denen sie die von ihr für einschlägig erachteten Regulierungsziele und -grundsätze des § 2 Abs. 2 und 3 TKG, die Zielsetzungen nach § 21 Abs. 1 Satz 1 TKG und die Abwägungskriterien aus § 21 Abs. 1 Satz 2 TKG zugeordnet und denen sie die Grundrechte aus Art. 12 Abs. 1 GG und Art. 14 Abs. 1 GG sowie die Grundsätze des Vertrauensschutzes und der Rechtssicherheit, die zu Gunsten der Beigeladenen bzw. ihrer Wettbewerber zu beachten sind, zur Seite gestellt hat. Bei den Grundzielen handelt es sich um die Wettbewerbsförderung (§ 21 Abs. 1 Satz 1 TKG, § 21 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 TKG, § 21 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. § 2 Abs. 2 Nr. 2 Satz 1 und 3 sowie Abs. 3 Nr. 3, 4 und 5 TKG), die Wahrung der Nutzerinteressen, insbesondere der Verbraucherinteressen (§ 21 Abs. 1 Satz 1 TKG, § 21 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. § 2 Abs. 2 Nr. 1 Satz 1, Nr. 2 Satz 2, Abs. 3 Nr. 3 Alt. 1 und Nr. 5 TKG), die für die hier zu behandelnden Zusammenhänge wenig relevante Förderung des Binnenmarkts der Europäischen Union (§ 21 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. § 2 Abs. 2 Nr. 3 TKG) sowie die Beschleunigung des Ausbaus von hochleistungsfähigen öffentlichen Telekommunikationsnetzen der nächsten Generation (NGA-Ausbau, § 21 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. § 2 Abs. 2 Nr. 5 TKG).

53 Es ist nicht erkennbar, dass dieses von der Beschlusskammer zu Grunde gelegte Abwägungsprogramm vom rechtlichen Ansatz her im vorliegenden Fall unvollständig sein könnte. Die Ausrichtung der Abwägung an dem gebildeten Zielbündel diente im Hinblick darauf, dass die in dem Katalog des § 2 Abs. 2 TKG genannten Regulierungsziele zum Teil gegenläufige Teilziele aufweisen und zudem - wie bereits erwähnt - Überschneidungen zwischen diesen Regulierungszielen und den Regulierungsgrundsätzen nach § 2 Abs. 3 TKG bestehen, sowie in Anbetracht des zu bewältigenden Abwägungsmaterials einer rationalen Problemabschichtung. In der Rechtsprechung des Senats ist anerkannt, dass derartige Schwerpunktbildungen im Prinzip nicht zu beanstanden sind (BVerwG, Urteil vom 2. April 2008 - 6 C 15.07 - BVerwGE 131, 41 Rn. 70).

54 (3) Die Beschlusskammer hat die Belange, die im Sinne ihres nicht zu beanstandenden Abwägungsprogramms dem Grundziel der Beschleunigung des NGA-Ausbaus zuzuordnen sind, rechtsfehlerfrei identifiziert und mit dem ihnen zukommenden Gewicht in die Abwägung eingestellt. Die Vorschrift des § 2 Abs. 2 Nr. 5 TKG, an der sich das genannte Grundziel festmacht, steht nicht in Widerspruch zu vorrangigem Unionsrecht (α.) und ist in ihren tatsächlichen Voraussetzungen erfüllt (β.). Die Beschlusskammer hat weder den den NGA-Ausbau der Nahbereiche fördernden Effekt der Erschließung mit VDSL2-Vectoring-Technik fehlerhaft bewertet noch die Möglichkeit eines bremsenden Effekts dieser Erschließung auf andere Arten des NGA-Ausbaus verkannt (γ.). Die Weise, in der sich die Beschlusskammer auf die Ausbauzusage der Beigeladenen bezogen hat, ist nicht zu beanstanden (δ.). Gleiches gilt für die Prüfung von Alternativen zu einem Ausbau der Nahbereiche mit VDSL2-Vectoring-Technik (ε.).

55 α. Die Beschlusskammer hat zu Recht vorausgesetzt, dass das in der Rahmenrichtlinie nicht ausdrücklich vorgegebene Regulierungsziel des § 2 Abs. 2 Nr. 5 TKG mit Unionsrecht vereinbar ist. Auch Art. 8 Abs. 5 Buchst. d der Rahmenrichtlinie verlangt, effiziente Investitionen und Innovationen im Bereich neuer und verbesserter Infrastrukturen zu fördern. Der deutsche Gesetzgeber hat diesen durch § 2 Abs. 3 Nr. 4 TKG umgesetzten Grundsatz lediglich durch die zusätzliche Aufnahme des damit korrespondierenden Ziels des § 2 Abs. 2 Nr. 5 TKG verstärkt (vgl. Cornils, in: Geppert/Schütz <Hrsg.>, Beck'scher TKG-Kommentar, 4. Aufl. 2013, § 2 Rn. 52). Außerdem dient der NGA-Ausbau zugleich dem in Art. 8 Abs. 2 Buchst. a der Rahmenrichtlinie genannten Ziel der Sicherstellung, dass für die Nutzer der größtmögliche Nutzen in Bezug auf Auswahl, Preise und Qualität erbracht wird, sowie dem in Art. 8 Abs. 4 Buchst. g der Rahmenrichtlinie aufgeführten Ziel, die Endnutzer in die Lage zu versetzen, Informationen abzurufen und zu verbreiten oder beliebige Anwendungen und Dienste zu benutzen. Schließlich schränkt die Zielbestimmung des § 2 Abs. 2 Nr. 5 TKG das unionsrechtlich durch Art. 8 Abs. 1 und 2 der Rahmenrichtlinie sowie Art. 8 Abs. 4 der Zugangsrichtlinie (Richtlinie 2002/19/EG in der Fassung der Änderungsrichtlinie 2009/140/EG) geforderte vollständige Regulierungsermessen (vgl. dazu: EuGH, Urteil vom 3. Dezember 2009 - C-424/07 [ECLI:​EU:​C:​2009:​749], Kommission/Deutschland - Rn. 85 ff.) nicht ein, weil dem NGA-Ausbau kein Vorrang eingeräumt wird, sondern dieser lediglich ein zu berücksichtigender Abwägungsbelang unter anderen ist.

56 β. Der Einsatz der auf den bestehenden Kupferkabelnetzen der Beigeladenen aufsetzenden VDSL2-Vectoring-Technik in den Nahbereichen ist als Ausbau eines hochleistungsfähigen öffentlichen Telekommunikationsnetzes der nächsten Generation im Sinne des § 2 Abs. 2 Nr. 5 TKG einzustufen. Im Telekommunikationsgesetz findet sich keine Definition dieses Begriffs. Der Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung lässt sich lediglich entnehmen, dass § 2 Abs. 2 Nr. 5 TKG in das Gesetz eingefügt wurde, um - soweit möglich - bis 2015, spätestens im Jahr 2018 eine flächendeckende Versorgung mit einer Bandbreite von 50 Mbit/s zu erreichen (BT-Drs. 17/5707 S. 47 f.). Hinsichtlich der Konkretisierung im Übrigen verweisen die Gesetzesmaterialien auf die Empfehlung der Kommission vom 20. September 2010 (2010/572/EU) über den regulierten Zugang zu Zugangsnetzen der nächsten Generation (ABl. L 251 S. 35) - NGA-Empfehlung. In der Gegenäußerung der Bundesregierung zu dem Vorschlag des Bundesrats, eine Legaldefinition vorzunehmen, wird ausgeführt, Empfehlungen wie die genannte könnten schneller geändert werden als Richtlinien oder Gesetze, so dass eher auf technologische Veränderungen oder Veränderungen der Märkte reagiert werden könne (BT-Drs. 17/5707 S. 113 f.). Unter Ziffer 11 der NGA-Empfehlung heißt es, bei Zugangsnetzen der nächsten Generation bzw. NGA-Netzen handele es sich um leitungsgebundene Zugangsnetze, die vollständig oder teilweise aus optischen Bauelementen bestünden und daher Breitbandzugangsdienste mit erweiterten Leistungsmerkmalen - zum Beispiel mit einem höheren Durchsatz - ermöglichten, die über das hinausgingen, was mit einem schon bestehenden Kupferkabelnetz angeboten werden könne; in den meisten Fällen seien NGA-Netze das Ergebnis der Aufrüstung bereits bestehender Kupfer- oder Koaxialkabel-Zugangsnetze. Die Empfehlung hat hiernach zwar vorrangig Glasfasernetze im Blick, schließt jedoch gerade für die Phase des Übergangs von Kupferkabelnetzen zu Glasfasernetzen eine Kombination dieser Technologien nicht aus (Cornils, in: Geppert/Schütz <Hrsg.>, Beck'scher TKG-Kommentar, 4. Aufl. 2013, § 2 Rn. 57 f.; Gärditz, in: Scheurle/Mayen <Hrsg.>, TKG, 3. Aufl. 2018, § 2 Rn. 36).

57 Diese Vorgaben sind nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichts in technischer Hinsicht erfüllt. Danach werden durch den Ausbau der Nahbereiche mit VDSL2-Vectoring-Technik Bandbreiten mit mehr als 50 Mbit/s bei größeren Leitungslängen ermöglicht. Der Ausbau erfordert neben der Anschaffung neuer Geräte und Anlagen unter anderem die Erschließung der Nahbereichs-Kabelverzweiger mit Glasfaserleitungen und lässt dadurch ein Netz entstehen, das zumindest teilweise aus optischen Bauelementen besteht. Auch der Bezug auf das Ziel einer flächendeckenden Bandbreitenversorgung mit 50 Mbit/s im Bundesgebiet ist gegeben. Hierfür genügt, dass der Einsatz der VDSL2-Vectoring-Technik in den Nahbereichen zusammen mit demjenigen in den Außenbereichen auf eine sukzessive Zielerreichung gerichtet ist.

58 γ. Für die Einschätzung des Ausmaßes der Förderung des NGA-Ausbaus der Nahbereiche, der bei einer flächendeckenden Erschließung dieser Bereiche mit VDSL2-Vectoring-Technik erwartet werden kann, konnte sich die Beschlusskammer auf die von der zuständigen Fachabteilung der Bundesnetzagentur erstellte Analyse stützen, deren sachliche Richtigkeit das Verwaltungsgericht festgestellt hat. Hiernach werden für ca. 1 400 000 Haushalte - das heißt für ca. 22 Prozent der Festnetzanschlüsse in den Nahbereichen und für knapp 4 Prozent der Anschlüsse bundesweit - erstmals Bandbreiten von mindestens 50 Mbit/s verfügbar. Der NGA-Versorgungsanteil in den Nahbereichen verbessert sich in ländlichen Gebieten um ca. 60 Prozent, in halbstädtischen Gebieten um ca. 35 Prozent und in städtischen Gebieten um ca. 8 Prozent. Für ca. 4 300 000 durch VDSL2-Vectoring erreichbare Nahbereichs-Haushalte, die bereits Breitbandanschlüsse mit mindestens 50 Mbit/s über andere Infrastrukturen erhalten können, führt die Erschließung mit VDSL2-Vectoring-Technik zu einer Verbesserung der Anbieterauswahl. Wie die Ausführungen der Beschlusskammer zu alternativen Ausbauszenarien und zu der Ausbauzusage der Beigeladenen belegen, hat diese nicht verkannt, dass auf der Zeitachse auch andere Techniken zu einer Verbesserung der Breitbandversorgung in den Nahbereichen führen können. Sie hat jedoch in abwägungsfehlerfreier Weise angenommen, dass dies nur in deutlich geringerem Umfang bzw. in einer erheblich längeren Frist geschehen werde.

59 Andererseits hat die Beschlusskammer bei ihrer Abwägung nicht vernachlässigt, dass der Ausbau der Nahbereiche mit VDSL2-Vectoring-Technik mit einem bremsenden Effekt für andere Arten des NGA-Ausbaus - insbesondere für eine FTTB/H-Erschließung - verbunden sein kann. Sie hat jedoch in diesem Zusammenhang unter anderem darauf verwiesen, dass die bisherige Nutzung der Hauptverteiler durch Wettbewerber der Beigeladenen mit VDSL-Technik für die Wirtschaftlichkeit eines von diesen etwa ins Auge gefassten FTTB/H-Ausbaus nur geringe Bedeutung habe. Sie hat darüber hinaus hervorgehoben, dass der in der schnellen Realisierbarkeit des VDSL2-Vectoring-Ausbaus bestehende Vorteil einen nur kurzfristigen Charakter habe, und hat dementsprechend diesen Ausbau als Zwischenschritt auf dem Weg zu dem nachhaltigeren FTTB/H-Ausbau qualifiziert. Diese Erwägungen sind in sich schlüssig und nachvollziehbar.

60 δ. Die Weise, in der die Ausbauzusage der Beigeladenen in der Abwägung der Beschlusskammer zu Gunsten des Grundziels der Beschleunigung des NGA-Ausbaus Berücksichtigung gefunden hat, führt - ausgehend von den nach § 137 Abs. 2 VwGO bindenden tatsächlichen Feststellungen des Verwaltungsgerichts - nicht auf ein Defizit der Abwägung oder eine dieser zu Grunde liegende Fehleinschätzung.

61 Die Beschlusskammer hat die Ausbauzusage der Beigeladenen mit dem Gewicht eines langfristig bindenden, jederzeit annahmefähigen Angebots an die Bundesnetzagentur auf Abschluss eines öffentlich-rechtlichen Vertrags, mit dem sich die Beigeladene einseitig zum Ausbau verpflichtet, in ihre Abwägung eingestellt. Dies erfordert eine Prüfung der Abwägung am Maßstab der §§ 54 ff. VwVfG mit einer hypothetisch unterstellten Annahme des Angebots vor Erlass der Regulierungsverfügung (αα.). Hätte die Bundesnetzagentur das Angebot bereits zu diesem Zeitpunkt angenommen, wäre nach den Vorgaben der §§ 54 ff. VwVfG ein wirksamer öffentlich-rechtlicher Vertrag in der Variante eines sog. hinkenden Austauschvertrags zustande gekommen (ββ.). Die konditionale Verknüpfung der Ausbauzusage mit der zu erlassenden Regulierungsverfügung hätte das Regulierungsermessen der Beschlusskammer nicht faktisch vorgeprägt und dementsprechend auch nicht im Sinne einer defizitären Ausübung infiziert (γγ.). Die weitere Einschätzung der Beschlusskammer, die Ausbauzusage habe einen für eine Durchsetzung der die Beigeladene treffenden Verpflichtung hinreichend konsistenten Inhalt, um als Beitrag zur Beschleunigung des NGA-Ausbaus berücksichtigt werden zu können, ist ebenfalls nicht zu beanstanden (δδ.).

62 αα. Bei der von der Beigeladenen autonom formulierten Ausbauzusage handelt es sich nach der Feststellung und Auslegung des Verwaltungsgerichts um das an die Bundesnetzagentur gerichtete Angebot auf Abschluss eines die Beigeladene einseitig verpflichtenden öffentlich-rechtlichen Vertrags, das die Beigeladene als Entwurf in das Regulierungsverfahren eingeführt hat, das dort von der Beschlusskammer bereits früh als abwägungsrelevant behandelt worden ist, das die Beigeladene den in dem Verfahren zu Tage getretenen rechtlichen Bedenken angepasst und das sie schließlich in bindender Form abgegeben hat. Die Beschlusskammer hat bereits bei der Erstellung des Konsultationsentwurfs der angegriffenen Regulierungsverfügung vom 23. November 2015 angenommen, dass der durch den Entwurf der Ausbauzusage in der Gestalt vom 28. Oktober 2015 angebotene Vertrag nach Maßgabe der §§ 54 ff. VwVfG in wirksamer Weise geschlossen werden könne und für ihre Abwägung unterstellt, dass die Beigeladene ihr Angebot vor Erlass der Regulierungsverfügung in bindender Form und mit einer - bisher nicht vorgesehenen - Bindungsfrist bis zum Abschluss des Vectoring-Ausbaus der Nahbereiche abgeben werde. Nachdem die Beigeladene unter dem 12. Februar 2016 die überarbeitete Fassung ihrer Ausbauzusage mit einer Bindungsfrist bis zum Ablauf von 30 Monaten nach Veröffentlichung einer abschließenden Entscheidung über ein Standardangebot "Vectoring Nahbereich" vorgelegt hatte, ist die Beschlusskammer bei ihrer Abwägung auch im weiteren Verlauf in der in dem Konsultationsentwurf vorgezeichneten Weise verfahren. In den Gründen der angegriffenen Regulierungsverfügung hat sie hervorgehoben, dass die Beigeladene ihr Angebot in der Fassung vom 12. Februar 2016 in bindender Form abgegeben habe.

63 Hat die Beschlusskammer mithin der Ausbauzusage der Beigeladenen eine an den Vorgaben der §§ 54 ff. VwVfG orientierte Bindungswirkung und auf dieser Grundlage ein besonderes Gewicht beigemessen, muss die Zusage bei der Prüfung, ob insoweit ein Abwägungsfehler vorliegt, an eben diesen Vorgaben gemessen werden. Dies hat, obgleich das mit der Zusage verbundene Vertragsangebot zum entscheidungserheblichen Zeitpunkt des Erlasses der Regulierungsverfügung seitens der Bundesnetzagentur noch nicht angenommen worden war, mit der Maßgabe zu geschehen, dass ein Vertragsschluss vor Erlass der Regulierungsverfügung unterstellt wird. Denn die Beschlusskammer ist bei der Gewichtung der Ausbauzusage in der Abwägung von der Wirksamkeit eines Vertrags ausgegangen, zu dessen Abschluss durch eine Annahme des vorliegenden Angebots sie die Bundesnetzagentur jederzeit berechtigt gesehen hat.

64 ββ. Eine bereits vor Erlass der Regulierungsverfügung zwischen der Beigeladenen und der Bundesnetzagentur geschlossene Vereinbarung mit dem die Beigeladene einseitig verpflichtenden Inhalt der Ausbauzusage wäre nach den Vorgaben der §§ 54 ff. VwVfG wirksam gewesen. Sie wäre als öffentlich-rechtlicher Vertrag in der Gestalt eines hinkenden Austauschvertrags zustande gekommen (ααα.). Einer derartigen, als subordinationsrechtlicher Vertrag im Sinne des § 54 Satz 2 VwVfG zu qualifizierenden Abrede (βββ.) hätten Rechtsvorschriften im Sinne des Vorbehalts aus § 54 Satz 1 Halbs. 2 VwVfG nicht entgegengestanden, weder im Hinblick auf die Handlungsform des Vertrags (γγγ.) noch hinsichtlich des Vertragsinhalts (δδδ.). Wegen der Maßgaben des § 56 Abs. 1 VwVfG hätten ebenso wenig Bedenken bestanden, wie eine Mitwirkung Dritter nach § 58 Abs. 1 VwVfG in Betracht gekommen wäre (εεε.).

65 ααα. Der öffentlich-rechtliche Charakter eines vor Erlass der Regulierungsverfügung geschlossenen Vertrags mit dem in Rede stehenden Inhalt hätte sich daraus ergeben, dass die Beigeladene als marktmächtiges Unternehmen der öffentlich-rechtlichen Regulierung des Zugangs zur Teilnehmeranschlussleitung nach § 9 Abs. 2, § 13 Abs. 1, § 21 TKG unterliegt und der von ihr im Rahmen der turnusmäßigen Überprüfung der Regulierung angebotene Ausbau der Nahbereiche mit VDSL2-Vectoring-Technik auf das Regulierungsziel des § 2 Abs. 2 Nr. 5 TKG bezogen war, dem wiederum Bedeutung für die Ausgestaltung einer der Beigeladenen gegebenenfalls aufzuerlegenden Zugangsverpflichtung zukam.

66 Dieser öffentlich-rechtliche Vertrag wäre als hinkender Austauschvertrag zu qualifizieren gewesen. Das Wesen eines solchen Vertrags besteht darin, dass allein die von dem Vertragspartner der Behörde zu erbringende (Gegen-)Leistung vertraglich vereinbart wird, wogegen die Leistung der Behörde lediglich Geschäftsgrundlage des Vertrags ist und ein Rechtsanspruch auf sie nicht begründet wird (BVerwG, Urteile vom 16. Mai 2000 - 4 C 4.99 - BVerwGE 111, 162 <164 f.> und vom 20. März 2003 - 2 C 23.02 - NVwZ-RR 2003, 874 <875>). Diese Wesensmerkmale wären ausgehend von den Feststellungen des Verwaltungsgerichts erfüllt gewesen.

67 Das Verwaltungsgericht hat festgestellt, dass im Fall eines Vertragsschlusses die Gegenleistungspflicht der Beigeladenen - neben der hier zu vernachlässigenden Monitoringgestattung - nach A, II, § 1 Abs. 1 und § 4 ihrer Ausbauzusage darin bestanden hätte, die Nahbereiche ohne Inanspruchnahme staatlicher oder aus staatlichen Mitteln stammender Beihilfen (grundsätzlich) bundesweit flächendeckend und vollständig mit VDSL2-Vectoring-Technik auszubauen, soweit ihr dies nach Maßgabe der streitgegenständlichen Regulierungsverfügung erlaubt würde. Demgegenüber wäre nach Feststellung des Verwaltungsgerichts durch die in Rede stehende Vertragsgestaltung eine vertragliche Verpflichtung der Bundesnetzagentur zum Erlass bestimmter Regulierungsmaßnahmen nicht herbeigeführt worden, eine rechtliche Bindung wäre zu keinem Zeitpunkt eingetreten. Was die im Rahmen der Geschäftsgrundlage eines derartigen Vertrags vorausgesetzte Leistung der Bundesnetzagentur anbelangt, hat das Verwaltungsgericht auf die Vorteile verwiesen, die sich die Beigeladene für den Fall der von ihr beantragten Änderung des Teilnehmeranschluss-Zugangsregimes und im Zusammenhang mit der Abgabe des verbindlichen Vertragsangebots erhofft habe. Diese Hoffnungen der Beigeladenen wären indes zur vertraglichen Geschäftsgrundlage nur insoweit geworden, als sie nicht einseitig geblieben, sondern in den gemeinschaftlichen Willen der Vertragsschließenden aufgenommen worden wären (dazu allgemein: BVerwG, Urteil vom 18. Juli 2012 - 8 C 4.11 - BVerwGE 143, 335 Rn. 57 ff.; Bonk/Neumann/Siegel, in: Stelkens/Bonk/Sachs <Hrsg.>, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 60 Rn. 13). Ein solcher gemeinschaftlicher Wille kann für die hier anzustellende hypothetische Prüfung nur in dem Maße angenommen werden, in dem die Beschlusskammer die Ausbauzusage nach der oben genannten Feststellung des Verwaltungsgerichts bereits in einem frühen Verfahrensstadium als abwägungsrelevant behandelt hat. Das geschah ausweislich der Begründung des Konsultationsentwurfs der Regulierungsverfügung vom 23. November 2015 unter der Prämisse, dass die Beigeladene den Ausbau der Nahbereiche mit VDSL2-Vectoring-Technik nicht nur unverbindlich ankündigen, sondern sich hierzu verbindlich verpflichten werde, um so ihrer Ausbauabsicht zu einem stärkeren Gewicht in der Abwägungsentscheidung der Beschlusskammer zu verhelfen. Deshalb hätte im Falle eines Vertragsschlusses vor Erlass der Regulierungsverfügung die als Geschäftsgrundlage vorausgesetzte Leistung der Bundesnetzagentur lediglich darin bestanden, die Ausbauzusage als eine rechtlich bindende und durchsetzbare Verpflichtung der Beigeladenen bei Ausübung des Regulierungsermessens zu berücksichtigen.

68 βββ. Wegen dieses Bezugs zu dem telekommunikationsrechtlichen Regulierungsverfahren wäre der in Rede stehende hinkende Austauschvertrag als subordinationsrechtlicher Vertrag im Sinne des § 54 Satz 2 VwVfG einzuordnen gewesen. Maßgeblich ist hierfür allein, dass dieses Verfahren in einem Verhältnis der Über- und Unterordnung stattfindet. Dass der Beigeladenen durch die Regulierungsverfügung selbst eine Ausbauverpflichtung nicht hätte auferlegt werden können, ist insoweit unerheblich (vgl. zu dem unter Berücksichtigung des Normzwecks gebotenen weiten Verständnis des § 54 Satz 2 Halbs. 1 VwVfG: BVerwG, Urteile vom 16. Mai 2000 - 4 C 4.99 - BVerwGE 111, 162 <165 f.> und vom 20. März 2003 - 2 C 23.02 - NVwZ-RR 2003, 874 <875>).

69 γγγ. Einem Vertragsschluss vor Erlass der Regulierungsverfügung hätten die Bestimmungen des § 13 Abs. 5 TKG und des § 132 Abs. 1 Satz 2 (a.F.) TKG als hier noch anwendbare, wortgleiche Vorgängervorschrift des § 132 Abs. 1 Satz 3 TKG in der Fassung des Gesetzes vom 4. November 2016 (BGBl. I S. 2473) nicht nach dem Vorbehalt aus § 54 Satz 1 Halbs. 2 VwVfG entgegengestanden. Die genannten Bestimmungen schreiben vor, dass die in ihrem Inhalt in § 13 Abs. 1 Satz 1 TKG definierten Regulierungsverfügungen der Bundesnetzagentur durch die nach § 132 Abs. 1 Satz 1 TKG zuständigen Beschlusskammern als Verwaltungsakte erlassen werden und statuieren damit nach einhelliger Ansicht im Rahmen ihres Regelungsbereichs ein Vertragsformverbot (Gurlit, in: Säcker <Hrsg.>, TKG, 3. Aufl. 2013, § 132 Rn. 29; Attendorn/Geppert, in: Geppert/Schütz <Hrsg.>, Beck'scher TKG-Kommentar, 4. Aufl. 2013, § 132 Rn. 31; Fademrecht/Fetzer, in: Arndt/Fetzer/Scherer/Graulich <Hrsg.>, TKG, 2. Aufl. 2015, § 132 Rn. 16; Mayen, in: Scheurle/Mayen <Hrsg.>, TKG, 3. Aufl. 2018, § 132 Rn. 43). Der Regelungsgegenstand einer Regulierungsverfügung besteht nach § 13 Abs. 1 Satz 1 TKG, soweit der hier relevante Pflichtenkreis des § 21 TKG betroffen ist, in der Auferlegung, der Änderung, der Beibehaltung und dem Widerruf von Zugangsverpflichtungen. Einen derartigen Inhalt hätte der die Beigeladene einseitig verpflichtende Vertrag nach Feststellung des Verwaltungsgerichts nicht gehabt.

70 Eine Ausweitung des Vertragsformverbots aus § 13 Abs. 5, § 132 Abs. 1 Satz 2 (a.F.) TKG auf Handlungen der Bundesnetzagentur im Vorfeld einer Regulierungsverfügung kommt nach der Gesetzessystematik sowie dem Sinn und Zweck der Vorschriften nicht in Betracht. Das Verbot kann mithin auch nicht durch Vertragsschlüsse über Maßnahmen zur Vorbereitung dieser sachlichen (End-)Entscheidung umgangen werden.

71 Gesetzessystematisch muss die Bestimmung der Reichweite des in § 13 Abs. 5, § 132 Abs. 1 Satz 2 (a.F.) TKG statuierten Vertragsformverbots zum Ausgangspunkt haben, dass § 54 VwVfG den Behörden bei der Ausübung ihrer öffentlich-rechtlichen Verwaltungstätigkeit den öffentlich-rechtlichen Vertrag als Handlungsform für den Regelfall zur Verfügung stellt (BVerwG, Urteil vom 15. Dezember 1989 - 7 C 6.88 - BVerwGE 84, 236 <238, 240>; Bonk/Neumann/Siegel, in: Stelkens/Bonk/Sachs <Hrsg.>, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 54 Rn. 4, 92; Brüning/Bosesky, in: Mann/Sennekamp/Uechtritz <Hrsg.>, VwVfG, 1. Aufl. 2014, § 54 Rn. 2), so dass Vertragsformverbote als Ausnahmen von diesem Grundsatz eng auszulegen sind (Bonk/Neumann/Siegel, a.a.O., § 54 Rn. 100; Tegethoff, in: Kopp/Ramsauer <Hrsg.>, VwVfG, 19. Aufl. 2018, § 54 Rn. 42 ff.). Gerade hinkende Austauschverträge nach Art der hier in Rede stehenden Vereinbarung können in Rechtsbereichen zum Einsatz kommen, in denen bestimmte hoheitliche Maßnahmen eng umgrenzten gesetzlichen Vertragsformverboten unterworfen sind (Kämmerer, in: Bader/Ronellenfitsch <Hrsg.>, VwVfG, 2. Aufl. 2016, § 54 Rn. 67). Dieser Ansatz des allgemeinen Verwaltungsverfahrensrechts wird für das Telekommunikationsgesetz durch den Umstand gestützt, dass die nach §§ 1, 2 TKG entsprechend der unionsrechtlichen Vorgabe in Art. 8 der Rahmenrichtlinie auf die Erreichung zum Teil gegenläufiger Belange gerichtete Regulierung ein flexibles Vorgehen der Regulierungsbehörde erfordert. Ein Verbot des öffentlich-rechtlichen Vertrags als flexibel einsetzbares Handlungsinstrument (vgl. Brüning/Bosesky, in: Mann/Sennekamp/Uechtritz <Hrsg.>, VwVfG, 1. Aufl. 2014, § 54 Rn. 93) auch im Vorfeld einer Regulierungsverfügung stünde dazu in einem systematischen Widerspruch. Dies gilt umso mehr, als sich aus der Vorschrift des § 21 Abs. 1 Satz 2 Nr. 7 TKG ergibt, dass es dem Wesen einer Regulierungsverfügung nicht fremd ist, wenn bei ihrem Erlass vorab geschlossene - in diesem Fall privatrechtliche - Verträge berücksichtigt werden (so insgesamt zu Recht: Kühling/Bulowski, N&R 2015, 262 <265>). In Übereinstimmung mit dieser systematischen Struktur hat der Senat bereits entschieden, dass Maßnahmen im Vorfeld der in § 132 Abs. 1 Satz 1 TKG genannten, qualitativ in besonderer Weise ausgestalteten Entscheidungen als Angelegenheiten der allgemeinen Verwaltung außerhalb der dort vorgesehenen Zuständigkeit der Beschlusskammern und damit auch des Vertragsformverbots des § 132 Abs. 1 Satz 2 (a.F.) TKG liegen können (BVerwG, Urteil vom 26. Januar 2011 - 6 C 2.10 - Buchholz 442.066 § 55 TKG Nr. 3 Rn. 29 ff. für die Vergabe von Frequenzen).

72 Der Sinn und Zweck der in § 13 Abs. 5, § 132 Abs. 1 Satz 2 (a.F.) TKG enthaltenen Handlungsformvorgabe besteht darin, eine bestandskraftfähige Beschlusskammerentscheidung über die Umsetzung der komplexen Vorgaben der Regulierung im konkreten Einzelfall sowie eine Konzentration des sich daran anschließenden Rechtsschutzes sicherzustellen. Von dieser Zwecksetzung werden Maßnahmen im Vorfeld der eigentlichen Sachentscheidung nicht erfasst. Hiervon geht die herrschende Rechtspraxis für verfahrenslenkende, der Vorbereitung einer Sachentscheidung dienende Maßnahmen der Beschlusskammern ohne weiteres aus (vgl. etwa: Gurlit, in: Säcker <Hrsg.>, TKG, 3. Aufl. 2013, § 132 Rn. 30; Attendorn/Geppert, in: Geppert/Schütz <Hrsg.>, Beck'scher TKG-Kommentar, 4. Aufl. 2013, § 132 Rn. 31; Fademrecht/Fetzer, in: Arndt/Fetzer/Scherer/Graulich <Hrsg.>, TKG, 2. Aufl. 2015, § 132 Rn. 16). Nichts anderes kann für Vereinbarungen gelten, die die Bundesnetzagentur zwar mit Bezug auf die Regulierungsvorgaben, jedoch im Vorfeld der Regulierungsentscheidung schließt. Entscheidend ist, dass den genannten Zweckvorgaben durch die Regulierungsverfügung als verfahrensabschließender Sachentscheidung genügt wird (vgl. in diesem Sinne: Kühling/Bulowski, N&R 2015, 262 <264 f.>).

73 δδδ. Dem vor Erlass der angegriffenen Regulierungsverfügung geschlossenen Vertrag hätten entsprechend seinem Charakter als hinkender Austauschvertrag auch in Bezug auf seinen Inhalt keine Rechtsvorschriften im Sinne des § 54 Satz 1 Halbs. 2 VwVfG entgegengestanden. Insbesondere hätte eine das Regulierungsermessen der Beschlusskammer ausschließende vertragliche Verpflichtung der Bundesnetzagentur zum Erlass bestimmter Regulierungsmaßnahmen nach Feststellung des Verwaltungsgerichts nicht bestanden.

74 εεε. Die Vereinbarung hätte ferner den Anforderungen des § 56 Abs. 1 VwVfG, der auf hinkende Austauschverträge zumindest entsprechende Anwendung findet (BVerwG, Urteile vom 16. Mai 2000 - 4 C 4.99 - BVerwGE 111, 162 <167> und vom 20. März 2003 - 2 C 23.02 - NVwZ-RR 2003, 874 <875>), genügt und auch den Maßgaben des § 58 Abs. 1 VwVfG entsprochen.

75 Das Verwaltungsgericht hat festgestellt, dass nach dem Vertrag der Zweck der von der Beigeladenen zu erbringenden Gegenleistung in Gestalt der Erschließung der Nahbereiche mit VDSL2-Vectoring-Technik in eben dieser Erschließung und der damit verbundenen Förderung des Regulierungsziels der Beschleunigung des NGA-Ausbaus nach § 2 Abs. 2 Nr. 5 TKG bestanden hätte. Die derart zweckgebundene Gegenleistung der Beigeladenen hätte der Bundesnetzagentur zur Erfüllung ihrer öffentlichen Regulierungsaufgabe gedient. Sie hätte in keinem unangemessenen Verhältnis zu der als Geschäftsgrundlage vorausgesetzten Bereitschaft der Bundesnetzagentur gestanden, die durch den Vertrag eingegangene bindende und durchsetzbare Ausbauverpflichtung der Beigeladenen im Regulierungsverfahren bei der Abwägungsentscheidung der Beschlusskammer angemessen zu berücksichtigen. Für die Annahme einer unzumutbaren Belastung der Beigeladenen durch den von dem Verwaltungsgericht festgestellten weiteren Inhalt des Vertrags besteht schon deshalb kein Anlass, weil die Beigeladene ihre hierfür maßgebliche Ausbauzusage autonom formuliert hat (vgl. zur Vermutung der sachgerechten Wahrnehmung eigener Interessen: VGH Mannheim, Urteil vom 31. März 2015 - 3 S 2016/14 [ECLI:DE:VGHBW:0331.3S2016.14.0A] - juris Rn. 64). Ein Ausverkauf von Hoheitsrechten wäre hiernach mit der Abrede nicht verbunden gewesen.

76 Die Wirksamkeit des in Rede stehenden Vertrags wäre nicht gemäß § 58 Abs. 1 VwVfG von der Zustimmung Dritter - das heißt der Wettbewerber der Beigeladenen - abhängig gewesen. Aus den bisherigen Darlegungen ergibt sich, dass deren Rechtspositionen nicht schon durch den besagten Vertrag, sondern erst durch die Regulierungsverfügung selbst betroffen sein konnten.

77 γγ. Der vor Erlass der Regulierungsverfügung zwischen der Beigeladenen und der Bundesnetzagentur geschlossene hinkende Austauschvertrag hätte das Regulierungsermessen der Beschlusskammer nicht faktisch vorgeprägt und dadurch verkürzt. Zwar kann sich in Fallgestaltungen, in denen einer Ermessens- oder Planungsentscheidung einer Behörde ein mit einem Privaten geschlossener öffentlich-rechtlicher Vertrag vorausgegangen ist, eine unzulässige Determinierung des behördlichen Entscheidungsspielraums nicht nur aus einer - hier nicht bestehenden - rechtlichen Bindung, sondern auch aus einer faktischen Vorabfestlegung der Behörde ergeben (dazu grundlegend: BVerwG, Urteil vom 5. Juli 1974 - 4 C 50.72 - BVerwGE 45, 309 <316 ff.>). Der geschlossene Vertrag hätte jedoch nicht zu einer derartigen Vorabbindung des Regulierungsermessens der Beschlusskammer in tatsächlicher Hinsicht geführt, sondern nur einen nicht zu beanstandenden Einfluss auf das zur Verfügung stehende Abwägungsmaterial gehabt. Diese Einschätzung findet ihre Rechtfertigung in der Art und Weise, in der die Ausbauzusage der Beigeladenen in das Regulierungsverfahren eingeführt und dort behandelt worden ist.

78 Die Beigeladene hat ihre Ausbauzusage, wie bereits erwähnt, auf Grund eigener Entscheidung und mit einem autonom formulierten, nicht mit der Bundesnetzagentur ausgehandelten Inhalt in das Regulierungsverfahren eingebracht. Soweit sie den Inhalt der Zusage vor deren bindender Abgabe in Reaktion auf in dem Verfahren artikulierte rechtliche Bedenken verändert hat, geschah auch dies in vollständig eigener Verantwortung. Dass durch dieses autonome Angebot der Beigeladenen eine faktische, einseitig an den Interessen der Beigeladenen orientierte Bindung der Beschlusskammer in Bezug auf den Vorgang oder das Ergebnis ihrer Abwägung herbeigeführt worden wäre, lassen weder der von dem Verwaltungsgericht festgestellte Ablauf des Regulierungsverfahrens noch die Begründungsstruktur der angegriffenen Regulierungsverfügung erkennen. So hat die Beschlusskammer das Verwaltungsverfahren über einen Zeitraum von eineinhalb Jahren in transparenter Form betrieben und dabei umfangreiche Untersuchungen und Begutachtungen durchgeführt bzw. durchführen lassen. Sie hat auf die im Verfahren abgegebenen Stellungnahmen der Marktteilnehmer sowie der Kommission und des Bundeskartellamts reagiert. Bereits frühzeitig hat sie das von der Beigeladenen ursprünglich begehrte Exklusivrecht für die Nutzung von Frequenzen oberhalb 2,2 MHz verworfen und in den Entwürfen der Regulierungsverfügung zu Lasten der Beigeladenen in beachtlichem Umfang Abwehrrechte der Wettbewerber sowie Ersatzprodukte und Kompensationen für den Fall der Einschränkung des entbündelten Zugangs zur Teilnehmeranschlussleitung in Bezug auf den genannten Frequenzbereich vorgesehen.

79 δδ. Die Annahme der Beschlusskammer, ein geschlossener Vertrag habe einen für eine effektive Durchsetzung der Ausbauverpflichtung der Beigeladenen hinreichend konsistenten Inhalt, begründet keinen Abwägungsfehler.

80 Die von der Beigeladenen autonom formulierte Ausbauzusage, die den Inhalt des hinkenden Austauschvertrags in dem hier zu unterstellenden Fall des Abschlusses vor Erlass der Regulierungsverfügung bestimmt hätte, enthält Klauseln, die der Beigeladenen die Erfüllung der übernommenen Ausbauverpflichtung erleichtern und die Verpflichtung dadurch ansatzweise relativieren. Die Beschlusskammer hat diese Relativierungen nicht ausgeblendet, sondern sie - insbesondere in Gestalt der in A, II, § 5 Abs. 3, 4 und 5 Satz 1 der Ausbauzusage geregelten Hemmung bzw. Verlängerung der Durchführungsfristen, der in A, II, § 5 Abs. 5 Satz 2 und § 10 der Ausbauzusage umschriebenen Lösungsmöglichkeiten der Beigeladenen sowie etwaiger Schwächen der Vertragsstrafenregelung nach A, II, § 7 der Ausbauzusage - ausdrücklich benannt und in die Abwägung eingestellt. Sie hat sie jedoch ohne Überschreitung der Grenzen ihres Regulierungsermessens dahingehend bewertet, dass ihretwegen von der Schaffung der regulierungsrechtlichen Voraussetzungen für den flächendeckenden und zügigen Einsatz von Vectoring in den Nahbereichen unter Inanspruchnahme der Ausbauzusage der Beigeladenen nicht abgesehen werden müsse.

81 ε. Die von der Beschlusskammer durchgeführte Abwägung erweist sich in Bezug auf das Grundziel der Beschleunigung des NGA-Ausbaus schließlich nicht deswegen als defizitär, weil Alternativen zu der von der Beigeladenen zugesagten Erschließung der Nahbereiche mit VDSL2-Vectoring-Technik unvollständig geprüft worden wären.

82 Die Beschlusskammer hat solche Alternativen zunächst in Gestalt eines weiteren Ausbaus unvectorierter VDSL2-Technik an den Hauptverteilern, eines unvectorierten Einsatzes der Ende 2015 standardisierten Technik VDSL2AnnexQ, eines FTTB/H- bzw. HFC-Ausbaus der Nahbereiche sowie eines Nahbereichsausbaus mit VDSL2-Vectoring-Technik unter Übernahme des Außenbereichszugangsregimes in den Blick genommen, jedoch jeweils wegen eines vergleichsweise geringeren Effekts für einen beschleunigten NGA-Ausbau verworfen. Das Verwaltungsgericht hat die Tatsachengrundlage für diese Bewertung der Beschlusskammer in seine tatsächlichen Feststellungen einbezogen. Auf dieser Grundlage ist die Bewertung der Beschlusskammer nicht zu beanstanden. Sie hat es darüber hinaus abwägungsfehlerfrei abgelehnt, die Ausbauzusagen, die Wettbewerber der Beigeladenen abgegeben hatten, als Alternative zu der flächendeckenden Ausbauzusage der Beigeladenen zu berücksichtigen. Die Beschlusskammer hat sich zur Begründung dieser Ablehnung unter anderem auf die niedrige Abdeckungsquote der Ausbauzusagen der Wettbewerber der Beigeladenen - nach der bindenden tatsächlichen Feststellung des Verwaltungsgerichts insgesamt ca. 15 Prozent der Nahbereiche und Nahbereichs-Kabelverzweiger - berufen. Dies ist tragfähig. Eine Abdeckungsquote, die geeignet gewesen wäre, die Bedeutung der Ausbauzusage der Beigeladenen zu relativieren, hätte wesentlich höher liegen müssen.

83 Einer differenzierteren Untersuchung dieser - möglicherweise miteinander zu kombinierenden - Alternativen oder einer Erforschung weiterer, gegebenenfalls subventionsgestützter Möglichkeiten, die die Klägerin vermisst, musste die Beschlusskammer nicht nähertreten. Weder trägt die Klägerin zum konkreten Inhalt derartiger Maßnahmen substantiiert vor noch mussten sich diese der Beschlusskammer in bestimmter Form aufdrängen.

84 (4) Die Belange, die mit dem Grundziel der Wettbewerbsförderung in dem oben genannten Sinn verbunden sind, hat die Beschlusskammer ebenfalls zutreffend erkannt und vollständig sowie mit dem ihnen gebührenden Gewicht in der Abwägung berücksichtigt. Sie hat weder die wettbewerbliche Bedeutung des physisch entbündelten Zugangs zur Teilnehmeranschlussleitung im Grundsatz (α.) noch die Auswirkungen des Ausbaus der Nahbereiche mit VDSL2-Vectoring-Technik auf den infrastrukturbasierten Wettbewerb im Einzelnen (β.) verkannt. Dementsprechend hat sie dem Grundziel der Wettbewerbsförderung im Verhältnis zu dem Grundziel der Beschleunigung des NGA-Ausbaus auch insgesamt kein zu geringes Gewicht beigemessen (γ.).

85 α. Der Senat hat in Bezug auf § 33 Abs. 1 TKG in der Fassung des Gesetzes vom 25. Juli 1996 (BGBl. I S. 1120) die große Bedeutung hervorgehoben, die dem Zugang zu den Teilnehmeranschlussleitungen der - in der Nachfolge des früheren staatlichen Monopols stehenden - marktmächtigen Beigeladenen in Form des Zugriffs auf den "blanken Draht", das heißt dem physisch entbündelten Zugang, für die Sicherstellung des chancengleichen Wettbewerbs im Telekommunikationssektor zukommt. Den Wettbewerbern der Beigeladenen musste diese Form des Zugangs eingeräumt werden, weil sie dem Zugriff entspricht, den sich die Beigeladene selbst gewährt (BVerwG, Urteil vom 25. April 2001 - 6 C 6.00 - BVerwGE 114, 160 <163, 183 f.>; zustimmend: BVerfG, Beschluss vom 14. März 2006 - 1 BvR 2087/03 u.a. - BVerfGE 115, 205 <241 f.>). Durch diese Inanspruchnahme nur der passiven und nicht auch der aktiven Technik der Beigeladenen wird den Wettbewerbern auf einer nach dem Konzept der sog. Investitionsleiter hohen Stufe die Entwicklung eigenständiger Produkte mit großer Wertschöpfung ermöglicht.

86 Auch unter der Geltung der § 13 Abs. 1, § 21 TKG muss die starke wettbewerbliche Bedeutung des entbündelten Zugangs zur Teilnehmeranschlussleitung zum Tragen kommen, ist allerdings im Rahmen des auch insoweit bestehenden Regulierungsermessens prinzipiell einer Relativierung zugänglich. Stehen hinreichend gewichtige Belange entgegen, kann die Beschlusskammer bei ihrer Abwägungsentscheidung nach § 21 Abs. 1 und Abs. 3 Nr. 2 TKG von der Auferlegung bzw. Aufrechterhaltung einer Zugangsverpflichtung vollständig absehen bzw. eine solche in nur unvollständig entbündelter oder sonst eingeschränkter Form vorsehen. Aus dem Konzept der Investitionsleiter lässt sich insoweit keine stärkere Bindung ableiten. Das Telekommunikationsgesetz gibt dieses Konzept für die Entwicklung des Wettbewerbs nicht vor. Was das Unionsrecht anbelangt, ist in dem Erwägungsgrund 3 der NGA-Empfehlung lediglich in allgemeiner Form davon die Rede, dass Abhilfemaßnahmen, die in der Situation des Übergangs von Kupferkabelnetzen zu Glasfasernetzen ergriffen werden, eine verhältnismäßige Anwendung des Investitionsleitergrundsatzes widerspiegeln sollten. Hieraus ergibt sich keine Bindung des - wie erwähnt - gerade unionsrechtlich geforderten vollständigen Regulierungsermessens.

87 Die Beschlusskammer hat hiernach den wettbewerblichen Stellenwert des entbündelten Zugangs zum Teilnehmeranschluss in ihrer Abwägungsentscheidung nicht falsch eingeschätzt. Im Gegenteil orientiert sich der Aufbau der gesamten Regulierungsverfügung an diesem Stellenwert. So wird die Verpflichtung der Beigeladenen, entbündelten Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung zu gewähren, in Ziffer 1.1.1. des Tenors der Regulierungsverfügung als Grundsatz aufrechterhalten. Dementsprechend hat die Beschlusskammer die Verpflichtung zur Gewährung entbündelten Zugangs für den Frequenzbereich bis 2,2 MHz tragend mit der wettbewerblichen Bedeutung dieses Zugangs gerechtfertigt. Von dieser Bedeutung ist die Beschlusskammer auch im Hinblick auf das Zugangsregime für die Nutzung von Frequenzen oberhalb von 2,2 MHz in den Nahbereichen - teilweise durch ausdrücklichen Verweis auf die den Frequenzbereich bis 2,2 MHz betreffenden Ausführungen - ausgegangen. Sie hat in Ziffern 1 und 6 der Anlage 2 der Regulierungsverfügung das Recht der Beigeladenen zur erstmaligen bzw. nachträglichen Verweigerung des entbündelten Zugangs in Bezug auf die Frequenzen oberhalb von 2,2 MHz vorgesehen, um im Sinne des Grundziels der Beschleunigung des NGA-Ausbaus die Erschließung der Nahbereiche mit VDSL2-Vectoring-Technik, die den Zugriff nur eines Betreibers auf die Teilnehmeranschlussleitungen in diesem Frequenzbereich zur Voraussetzung hat, zu ermöglichen. Sie hat jedoch auch unter den spezifischen Bedingungen des Vectoring-Einsatzes für den durch diesen Einsatz betroffenen Frequenzbereich dem prinzipiellen Anspruch der Wettbewerber auf einen den Möglichkeiten der Beigeladenen entsprechenden Zugang Rechnung getragen (vgl. zur Anwendbarkeit der genannten Maxime auch im Rahmen des § 21 TKG: BVerwG, Urteil vom 27. Januar 2010 - 6 C 22.08 - Buchholz 442.066 § 21 TKG Nr. 1 Rn. 31, 39; Neumann/Thomaschki, in: Säcker <Hrsg.>, TKG, 3. Aufl. 2013, § 21 Rn. 125). Dies ist vor allem dadurch geschehen, dass die Wettbewerber unter den in Ziffern 2 und 7 der Anlage 2 definierten, ihrerseits das sozialgebundene Eigentum der Beigeladenen an den Teilnehmeranschlussleitungen berücksichtigenden Voraussetzungen ein Abwehrrecht erlangen und dadurch an die Stelle der Beigeladenen treten können. Wegen dieser wettbewerblichen Verankerung des Abwehrrechts konnte es die Bundesnetzagentur auf der Grundlage der § 13 Abs. 1, § 21 Abs. 1 und 3 Nr. 2 TKG regeln. Seine Bedeutung geht damit über diejenige eines allein aus der Sozialpflichtigkeit des Eigentums der Beigeladenen abgeleiteten bloßen Billigkeits- oder Härtefallausgleichs, die ihm das Verwaltungsgericht beigemessen hat, hinaus. Unabhängig hiervon können die Wettbewerber, wenn sie die vorgesehenen Voraussetzungen für die Erlangung eines Abwehrrechts nicht erfüllen, von der Beigeladenen jedenfalls Ersatzprodukte und gegebenenfalls Kompensationen erhalten. Hierbei handelt es sich um auf der Grundlage der § 13 Abs. 1, § 21 Abs. 1 und 3 Nr. 2 TKG vorgesehene Surrogate für den entbündelten Zugang zum Teilnehmeranschluss.

88 β. Die Beschlusskammer war sich der Auswirkungen bewusst, die sich aus dem Wegfall der Verpflichtung der Beigeladenen, im Nahbereich für Frequenzen oberhalb 2,2 MHz entbündelten Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung zu gewähren, für den infrastrukturbasierten Wettbewerb ergeben können. Sie hat diese Auswirkungen mit der dem Grundziel der Wettbewerbsförderung zukommenden Bedeutung in die Abwägung eingestellt und differenziert gewürdigt.

89 Die Beschlusskammer hat mit Blick auf die Wettbewerber der Beigeladenen, die für die Generierung von Endkundenangeboten auf den entbündelten Zugang zu den Teilnehmeranschlussleitungen der Beigeladenen angewiesen sind, die Gefahr eines nachhaltigen Schadens wegen einer Enttäuschung des Vertrauens in das bestehende Zugangsregime, einer Abnahme der Bereitschaft zu (weiteren) Investitionen und grundsätzlich auch einer Frustration bereits getätigter Investitionen konstatiert. Sie hat andererseits berücksichtigt, dass es nach dem derzeitigen Netzausbauzustand nicht nur der Beigeladenen, sondern - wenn nicht über den entbündelten Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung nach Ausübung eines Abwehrrechts, so doch über die von der Beigeladenen zur Verfügung zu stellenden Ersatzprodukte - auch den auf das Netz der Beigeladenen angewiesenen Wettbewerbern letztlich nur durch den Einsatz der Vectoring-Technik ermöglicht werden kann, kurzfristig in einen Wettbewerb mit den Glasfaser- und HFC-Netzbetreibern um die Vermarktung hochbitratiger Festnetzanschlüsse einzutreten.

90 Auch eine mögliche, durch die relativ geringen Kosten des Ausbaus der Nahbereiche mit VDSL2-Vectoring-Technik bewirkte Verschlechterung der Wettbewerbsposition alternativer Infrastrukturen - insbesondere der Glasfasernetze - hat der Beschlusskammer vor Augen gestanden. Sie hat es insoweit nicht mit der Erwägung bewenden lassen, der Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung sei für den Ausbau von FTTB/H-Infrastrukturen nicht notwendig und ein Konkurrenzschutz widerspreche dem Wettbewerbsgedanken. Sie hat vielmehr darauf hingewiesen, die Erschließung der Nahbereiche mit VDSL2-Vectoring-Technik werde voraussichtlich zu einer stärkeren Verbreitung von NGA-Anschlüssen im Nahbereich und damit auch zu einer erhöhten Nachfrage nach diesen Produkten führen. Dies werde die Chancen für die Vermarktung der qualitativ besonders hochwertigen FTTB/H-Anschlüsse steigern, was insbesondere in einer mittelfristigen Perspektive gelte, wenn vectoringbasierte Produkte die Nachfrage nach noch höheren Bandbreiten nicht mehr würden befriedigen können.

91 γ. Die Beschlusskammer hat insgesamt innerhalb des Verhältnisses der Grundziele der Förderung des NGA-Ausbaus und der Wettbewerbsförderung dem letztgenannten kein zu geringes Gewicht beigemessen bzw. - anders gewendet - das erstgenannte nicht gleichsam als ohne Weiteres vorgehendes Ziel behandelt.

92 Eine absolute Geltung kommt keinem der Regulierungsziele, Regulierungsgrundsätze bzw. Abwägungskriterien nach § 2 Abs. 2 und 3, § 21 Abs. 1 TKG und den unionsrechtlichen Grundlagen dieser Vorschriften zu. Ebenso wenig stehen diese in einer hierarchischen Rangfolge. Sie sind vielmehr, soweit sie durch eine regulierungsrechtliche Entscheidung berührt werden, stets untereinander abzuwägen. Die Aufgabe der Regulierungsbehörde besteht gerade darin, in dem durch die Ziele, Grundsätze und Kriterien vorgegebenen Korridor bei ihrer Abwägung Prioritäten zu setzen und auf diese Weise rechtsgestaltend zu einer angemessenen Entscheidung zu gelangen. Für das Wettbewerbsziel gilt diesbezüglich ungeachtet seiner verfassungsrechtlichen Verankerung in Art. 87f Abs. 2 GG keine Ausnahme (vgl. BVerwG, Urteil vom 31. Januar 2017 - 6 C 2.16 [ECLI:​DE:​BVerwG:​2017:​310117U6C2.16.0] - BVerwGE 157, 249 Rn. 33).

93 Wie sich aus den bisherigen Darlegungen ergibt, hat sich die Beschlusskammer in diesem Rahmen bewegt. Soweit sie dem Grundziel der Förderung des NGA-Ausbaus den Vorrang vor gegenläufigen, in dem Grundziel der Wettbewerbsförderung gründenden Belangen eingeräumt hat, beruhte diese Entscheidung nicht auf einem den beiden Grundzielen vorab abstrakt beigemessenen - vorgeblich zu geringen oder zu hohen - Gewicht, sondern auf einer Gesamtbetrachtung unter Berücksichtigung der in dem Nahbereichszugangsregime im Einzelnen geregelten Maßgaben. Dies lässt die Begründung der angegriffenen Regulierungsverfügung klar erkennen.

94 (5) Die Beschlusskammer hat ferner diejenigen Belange ohne Fehlgewichtung in ihre Abwägungsentscheidung einbezogen, die dem Grundziel der Wahrung der Nutzer- bzw. Verbraucherinteressen zuzuordnen sind.

95 Die Beschlusskammer hat gesehen, dass die Schmälerung der Eigenständigkeit der Wettbewerber, die mit dem Wegfall des entbündelten Zugangs zu den Teilnehmeranschlussleitungen im Frequenzbereich oberhalb von 2,2 MHz potentiell einhergeht, in Form von Einschränkungen der Preisauswahl und der Produktdifferenzierung zu negativen Folgen auch für das Grundziel der Wahrung der Nutzer- bzw. Verbraucherinteressen führen kann. Die Beschlusskammer hat andererseits in Rechnung gestellt, dass sich der Einsatz der VDSL2-Vectoring-Technik im Nahbereich für das in Rede stehende Grundziel ganz überwiegend positiv auswirkt, insbesondere weil bis zu ca. 1,4 Millionen Haushalte erstmals und binnen verhältnismäßig kurzer Frist einen NGA-Anschluss erhalten können und einer weitaus größeren Anzahl von Haushalten, die bereits die Möglichkeit des Anschlusses an FTTB/H- bzw. HFC-Infrastrukturen haben, eine weitere Option für den Anschluss an ein NGA-Netz eingeräumt wird.

96 (6) Schließlich haftet der Abwägung der Beschlusskammer weder ein Defizit noch eine Fehleinschätzung im Hinblick auf die Berücksichtigung von Belangen an, die ihre Grundlage in verfassungsrechtlich - insbesondere durch Grundrechte - geschützten Rechtspositionen der Beigeladenen (α.) oder ihrer Wettbewerber (β.) haben.

97 α. Als Grundrechtsposition der Beigeladenen hat die Beschlusskammer in ihre Abwägungsentscheidung insbesondere das Eigentum der Beigeladenen an den Kupfer-Teilnehmeranschlussleitungen eingestellt. Sie ist davon ausgegangen, dass es der Beigeladenen im Rahmen ihres Grundrechts aus Art. 14 Abs. 1 GG zustehe, ihre Infrastruktur zu nutzen und dergestalt zu ertüchtigen, dass diese auch mit Blick auf andere Infrastrukturen leistungs- und konkurrenzfähig bleibe. Dieses Selbstnutzungs- und Gestaltungsrecht der marktmächtigen Beigeladenen finde wegen der Sozialbindung ihres Eigentums seine Grenze darin, dass ihren Wettbewerbern prinzipiell ein diskriminierungsfreier Zugang zu einer gleichwertigen Nutzung ihrer Infrastruktur möglich bleiben müsse. In diesem Zusammenhang sei der hohe Wettbewerbsdruck in Rechnung zu stellen, dem die Beigeladene in den Nahbereichen für das Angebot hochbitratiger Produkte vor allem durch die HFC-Netze ausgesetzt sei. Insgesamt sei ein Ausschluss des entbündelten Zugangs zur Teilnehmeranschlussleitung nur dann gerechtfertigt, wenn die Beigeladene die Nahbereiche tatsächlich mit VDSL2-Vectoring-Technik ausbaue, entwertete Investitionen ihrer Wettbewerber ausgleiche und diesen weiterhin eine vergleichbare Wettbewerbsposition ermögliche.

98 Diese Behandlung der mit dem Eigentum der Beigeladenen zusammenhängenden Belange widerspricht - was insbesondere die bereits zu Monopolzeiten geschaffene Infrastruktur anbetrifft - nicht den Maßstäben, die der Senat in seiner Rechtsprechung zu Grunde gelegt hat (vgl. hierzu: BVerwG, Urteile vom 25. April 2001 - 6 C 6.00 - BVerwGE 114, 160 <192 f.> und vom 27. Januar 2010 - 6 C 22.08 - Buchholz 442.066 § 21 TKG Nr. 1 Rn. 22, 24, 38 f., 49 f.). Die Grundrechtsposition der Beigeladenen ist, was die Beschlusskammer erkannt hat, in der hier gegebenen Konstellation gleichgerichtet mit dem Grundziel der Beschleunigung des NGA-Ausbaus und stärkt diesen Belang in der Abwägung.

99 β. Dem Vertrauensschutz der Wettbewerber in Bezug auf einen entbündelten Zugang zum Teilnehmeranschluss auch im Frequenzbereich oberhalb von 2,2 MHz hat die Beschlusskammer bei ihrer Abwägung hinsichtlich Vollständigkeit und Gewichtung der relevanten Gesichtspunkte gleichfalls fehlerfrei Rechnung getragen.

100 Die Beschlusskammer ist davon ausgegangen, dass eine Einschränkung der Verpflichtung der Beigeladenen zur Gewährung entbündelten Zugangs zu den Teilnehmeranschlussleitungen zwar grundsätzlich geeignet sei, das Vertrauen der Wettbewerber in das Zugangsregime in Frage zu stellen und eine faktische Markteintrittshürde zu begründen. Jedoch könne es in Anbetracht der im Telekommunikationssektor herrschenden technischen Dynamik keinen absoluten Vertrauensschutz in das unveränderte Bestehen eines Zugangsrechts geben. Eine Änderung des Regulierungsregimes habe dann keine investitionshemmende Wirkung, wenn sich die Wirtschaftlichkeit getätigter Investitionen nicht deutlich verschlechtere. Die Beschlusskammer hat von diesem Ausgangspunkt her insbesondere die nachträgliche Verweigerung des entbündelten Zugangs zum Teilnehmeranschluss für Frequenzen oberhalb von 2,2 MHz in den Blick genommen. Dies hat sich vor allem in Gestalt der in Ziffer 6 Abs. 1 Buchst. c der Anlage 2 der Regulierungsverfügung vorgesehenen Zwölfmonatsfrist für die Ankündigung der möglichen Zugangsverweigerung und den - später näher zu betrachtenden - Kompensationsregeln nach Ziffer 6 Abs. 3 der Anlage 2 ausgeprägt. Insgesamt stärkt der Vertrauensschutz der Wettbewerber das Gewicht des Grundziels der Wettbewerbsförderung.

101 ddd. Die in der Regulierungsverfügung getroffenen Regelungen sind schließlich auch nicht in der gebotenen Gesamtbetrachtung als abwägungsdisproportional zu beanstanden. Die Beschlusskammer hat dem Konflikt zwischen den Grundzielen der Beschleunigung des NGA-Ausbaus und der Wettbewerbsförderung, der sich daraus ergibt, dass infolge der regelmäßigen Erschließung der Nahbereiche mit VDSL2-Vectoring-Technik durch die Beigeladene Vorleistungsprodukte im Frequenzbereich oberhalb von 2,2 MHz von deren Wettbewerbern nicht mehr durch Zugriff auf die vollständig entbündelten Teilnehmeranschlussleitungen in Anspruch genommen werden können, durch ausgewogene, sachgerechte und in ihrer Gesamtheit angemessene Regelungen Rechnung getragen. Diese Regelungen bauen auf der uneingeschränkten Aufrechterhaltung des entbündelten Zugangs für die Nutzung von Frequenzen bis 2,2 MHz ((1)) auf und gleichen dessen Ausschluss für die Frequenznutzung im Bereich oberhalb von 2,2 MHz im Fall seiner Verweigerung durch die Beigeladene dadurch aus, dass die Wettbewerber der Beigeladenen ein Recht zur Abwehr dieses Ausschlusses ((2)) oder jedenfalls Surrogate in Gestalt von angemessenen Ersatzprodukten und Kompensationen ((3)) erhalten können.

102 (1) Wie bereits dargelegt, besteht der Grundtatbestand der Gesamtregelung, der die Beschlusskammer den Zugang zum Teilnehmeranschluss unterworfen hat, in der Aufrechterhaltung des vollständig entbündelten Zugangs für Frequenzen bis 2,2 MHz durch Ziffer 1.1.1. des Tenors der Regulierungsverfügung. Damit können die Wettbewerber der Beigeladenen die Teilnehmeranschlussleitungen wie bisher für die Anwendung der ADSL-Technik nutzen. Dies ist in den Nahbereichen insofern von besonderer Bedeutung, als dort bei Erlass der Regulierungsverfügung die ADSL-Anwendungen der Wettbewerber die von ihnen ins Werk gesetzten VDSL-Anwendungen weit überwogen. Nach tatsächlicher Feststellung des Verwaltungsgerichts wurden von den seitens der Wettbewerber über die Hauptverteiler versorgten Anschlüssen lediglich 2,4 Prozent für VDSL-Anwendungen genutzt.

103 (2) Erster Bestandteil derjenigen Regelungen, die im Rahmen des Regimes für den Zugang zu den Teilnehmeranschlussleitungen in den Nahbereichen für die Frequenzen oberhalb von 2,2 MHz einen verhältnismäßigen Ausgleich der gegenläufigen Belange der Beschleunigung des NGA-Ausbaus und der Wettbewerbsförderung bezwecken, ist das Abwehrrecht nach Ziffern 2 und 7 der Anlage 2 der Regulierungsverfügung, mit dem die Wettbewerber der Beigeladenen einer erstmaligen oder nachträglichen Verweigerung des entbündelten Zugangs wegen einer VDSL2-Vectoring-Nutzung durch die Beigeladene entgegentreten können. Die Beschlusskammer hat dieses Abwehrrecht auf einen tragfähigen Ansatz gestützt (α.) und durch in sich schlüssige Vorgaben ausgestaltet (β.).

104 α. Nach dem grundlegenden, in Ziffer 2 Buchst. a und Ziffer 7 Buchst. a der Anlage 2 der Regulierungsverfügung enthaltenen Ansatz der Beschlusskammer können diejenigen Wettbewerber ein Abwehrrecht erlangen, die sich durch die Installation von DSL-Technik an den Kabelverzweigern in dem Anschlussbereich eines Hauptverteilers erheblich und deutlich stärker als die Beigeladene engagiert haben. Sie müssen sich darüber hinaus nach Ziffer 2 Buchst. b und c, Ziffer 7 Buchst. b, c und d, Ziffern 13 sowie 14 der Anlage 2 zur Erschließung der A0-Anschlüsse und der Nahbereichs-Kabelverzweiger aller durch Ziffer 2 Buchst. a und Ziffer 7 Buchst. a der Anlage 2 erfassten Hauptverteiler verpflichten sowie anderen Zugangsnachfragern Ersatzprodukte anbieten und gegebenenfalls Kompensationen leisten. Die abwehrberechtigten Wettbewerber der Beigeladenen treten in diesem Sinne an deren Stelle. Die Beigeladene wird dabei durch Ziffern 5 und 10 der Anlage 2 den anderen Zugangsnachfragern gleichgestellt.

105 Wie bereits ausgeführt, hat die Beschlusskammer das Abwehrrecht der Wettbewerber der Beigeladenen abwägungsfehlerfrei vor allem mit dem wettbewerblichen Ansatz eines grundsätzlichen Anspruchs der Wettbewerber auf einen den Möglichkeiten der Beigeladenen entsprechenden Zugang begründet und diesen Anspruch seinerseits durch das - sozialgebundene - Eigentumsrecht der Beigeladenen an den Teilnehmeranschlussleitungen begrenzt gesehen. Die Maßgabe, dass die Wettbewerber für einen Einsatz der VDSL2-Vectoring-Technik den Vorrang vor der Beigeladenen überhaupt nur dann erhalten können, wenn sie bisher die Infrastruktur im Anschlussbereich eines Hauptverteilers absolut und relativ in stärkerem Umfang in Richtung auf einen flächendeckenden Breitbandausbau genutzt haben als die Beigeladene selbst, stellt eine nicht zu beanstandende Konkretisierung dieses Rahmens dar. Für die Ausgestaltung der Pflichten, die sich hieran anknüpfend für die Wettbewerber der Beigeladenen als weitere Voraussetzungen für die Erlangung eines Abwehrrechts ergeben, bedurfte die Beschlusskammer entsprechend der zutreffenden Einschätzung des Verwaltungsgerichts keiner gesonderten Rechtsgrundlage. Es handelt sich nicht um Maßnahmen der Marktregulierung im Sinne des § 9 Abs. 2 TKG, sondern um die Ausgestaltung eines nun exklusiven Zugangsanspruchs der Wettbewerber zu den im Eigentum der Beigeladenen stehenden Teilnehmeranschlussleitungen.

106 β. Die Beschlusskammer hat die Kriterien zur Bemessung des bisherigen Ausbauengagements der Wettbewerber der Beigeladenen nach Ziffer 2 Buchst. a und Ziffer 7 Buchst. a der Anlage 2 der Regulierungsverfügung ohne Überschreitung der Grenzen ihres Regulierungsermessens festgelegt (αα.). Die als weitere Voraussetzungen für die Erlangung eines Abwehrrechts vorgesehenen Verpflichtungen sind sachgerecht und verhältnismäßig (ββ.).

107 αα. Die Beschlusskammer hat für das bisherige Ausbauengagement der Wettbewerber der Beigeladenen in plausibler Weise auf die Erschließung der Hauptverteiler-Anschlussbereiche mit DSL-Technik abgestellt. Nach tatsächlicher Feststellung des Verwaltungsgerichts ist die kostenintensive Erschließung eines Kabelverzweigers mit einer Glasfaserleitung nicht erst für eine Nutzung mit VDSL-Technik, sondern bereits für eine solche mit ADSL-Technik erforderlich. Demgegenüber mussten FTTB/H-Erschließungen nicht in die Betrachtung einbezogen werden, weil es für diese keines Ausgleichs für den Wegfall des entbündelten Zugangs zum Teilnehmeranschluss bedurfte.

108 Die Berücksichtigung der DSL-Erschließung nicht nur der Außenbereiche, sondern auch der mit Kabelverzweigern ausgestatteten Nahbereiche innerhalb eines Hauptverteiler-Anschlussbereichs rechtfertigt sich daraus, dass in Nahbereichs-Kabelverzweigern bisher zwar keine VDSL-Signale, wohl aber ADSL-Signale eingespeist werden durften.

109 Die Maßgabe, dass die Wettbewerber am Stichtag des 20. Juni 2016 in dem jeweiligen Hauptverteiler-Anschlussbereich mindestens 40 Prozent aller dortigen Kabelverzweiger mit DSL-Technik erschlossen hatten und diese Erschließung diejenige der Beigeladenen um mindestens 33 Prozentpunkte überstieg, hat die Beschlusskammer zum einen für die in absoluter und relativer Hinsicht angemessene Gewichtung des Ausbauengagements der Wettbewerber der Beigeladenen, zum anderen mit Rücksicht auf den flächendeckenden Charakter der Ausbauzusage der Beigeladenen als erforderlich erachtet. Die Beschlusskammer hat dabei den von der Kommission in dem Beschluss vom 10. Mai 2016 und von dem Bundeskartellamt in der Stellungnahme vom 3. März 2016 vorgebrachten Einwendungen gegen die in dem Konsultationsentwurf der Regulierungsverfügung vom 23. November 2015 und in dem Konsolidierungsentwurf vom 7. April 2016 vorgesehenen, an dem absoluten 50 Prozent-Kriterium orientierten strengeren Werten Rechnung getragen. Dass die Beschlusskammer dem Vorschlag des Bundeskartellamtes - Vorgabe einer absoluten Schwelle unterhalb 50 Prozent oder (nicht und) einer relativen, auf die Beigeladene bezogenen sog. Mehrheitsregel von 33 Prozent - nicht vollständig gefolgt ist, ist Ausfluss ihres Regulierungsermessens. Insgesamt hat sich durch die kombinierte 40 Prozent-33 Prozent-Regel, verglichen mit den zunächst vorgesehenen Regelungen, die Zahl der Anschlussbereiche, in denen Abwehrrechte erlangt werden können, nach der bindenden Tatsachenfeststellung des Verwaltungsgerichts erhöht. Den für die Anwendung der Mehrheitsregel relevanten Stichtag hat die Beschlusskammer im Interesse der Wettbewerber der Beigeladenen von dem in dem Konsultationsentwurf der Regulierungsverfügung vorgesehenen 23. November 2015, dem Tag der Bekanntgabe des Konsultationsentwurfs, auf den 20. Juni 2016, den Tag der Notifizierung des abgeänderten Konsolidierungsentwurfs, verschoben. Schon aus Gründen der Rechtssicherheit musste die Beschlusskammer keinen späteren Zeitpunkt in Betracht ziehen. Eine Berücksichtigung von am Stichtag vorhandenen bloßen Ausbauabsichten hätte dem Bezug des Abwehrrechts auf das Ausbauengagement, das die Wettbewerber der Beigeladenen in der Vergangenheit an den Tag gelegt haben, widersprochen.

110 ββ. Gegen die Sachgerechtigkeit und Verhältnismäßigkeit der Verpflichtungen, die die Beschlusskammer als weitere Voraussetzungen für das Entstehen eines Abwehrrechts der Wettbewerber der Beigeladenen vorgesehen hat, bestehen insgesamt keine Bedenken.

111 Gerechtfertigt ist insbesondere die in Ziffer 2 Buchst. b und Ziffer 7 Buchst. b der Anlage 2 der Regulierungsverfügung enthaltene Anforderung, dass die Wettbewerber sich im Sinne einer Alles-oder-Nichts-Regel verpflichten müssen, alle Nahbereiche in den nach Ziffer 2 Buchst. a und Ziffer 7 Buchst. a der Anlage 2 qualifizierten Anschlussbereichen mit VDSL2-Vectoring-Technik auszubauen. Anderenfalls bestünde - anders als bei einem vollständigen Durchgreifen der flächendeckenden Ausbauzusage der Beigeladenen - die Gefahr eines ausschließlichen oder jedenfalls vorrangigen Ausbaus der wirtschaftlich attraktiven Bereiche mit daraus resultierenden Versorgungslücken. Des Weiteren entspricht die vorgesehene Ausbaufrist von 18 Monaten nach Abschluss der zur Umsetzung der Regulierungsverfügung durchzuführenden Standardangebotsüberprüfungsverfahren derjenigen Frist, die der Beigeladenen nach A, II, § 5 Abs. 1 i.V.m. § 3 Abs. 2 ihrer Ausbauzusage in Bezug auf die erste Ausbautranche von 20 Prozent aller Ausbauanschlüsse im Bundesgebiet zur Verfügung steht.

112 (3) Die Bestimmungen über Ersatzprodukte und Kompensationen als Surrogate für den verweigerten entbündelten Zugang zum Teilnehmeranschluss für Frequenzen oberhalb von 2,2 MHz bilden den zweiten Bestandteil des Regelungskomplexes, den die Beschlusskammer in das Nahbereichszugangsregime eingefügt hat, um die gegenläufigen Belange der Beschleunigung des NGA-Ausbaus und der Wettbewerbsförderung in verhältnismäßiger Weise auszugleichen. Den Regelungen in Ziffer 12 Abs. 1 und 3 der Anlage 2 der Regulierungsverfügung, die VULA und Layer2-Bitstrom als in technischer Hinsicht grundsätzlich geeignete Ersatzprodukte vorsehen, liegt ein schlüssiges Konzept zu Grunde (α.). Gleiches gilt für die den Fall der nachträglichen Zugangsverweigerung betreffenden Kompensationsregelungen nach Ziffer 6 Abs. 3 der Anlage 2 (β.). Für beide Regelungsgegenstände entspricht die Regelungsdichte dem Gebot der Konfliktbewältigung (γ.). Die Gesamtregelung ist in wirtschaftlicher Hinsicht nicht unzumutbar (δ.).

113 α. Nach Ziffer 12 Abs. 2 und 3 der Anlage 2 der Regulierungsverfügung muss die Beigeladene als Ersatz für den entbündelten Zugang zum Teilnehmeranschluss, der infolge ihrer Nutzung der VDSL2-Vectoring-Technik für ihre Wettbewerber im Frequenzbereich oberhalb von 2,2 MHz entfällt, VULA bzw. einen Layer2-Bitstrom-Zugang nach dem jeweils aktuellen, gemäß § 23 TKG geprüften und veröffentlichten Standardangebot anbieten. Für VULA werden der Beigeladenen die Verpflichtungen zur Gewährung des Zugangs - nach dem zutreffenden Verständnis des Verwaltungsgerichts grundsätzlich an den Nahbereichs-Kabelverzweigern und nur für A0-Anschlüsse an den Hauptverteilern - durch Ziffer 1.1.2. sowie zur Standardangebotsveröffentlichung durch Ziffer 1.7 des Tenors der Regulierungsverfügung auferlegt und durch Ziffer 1.8 des Tenors um eine Entgeltgenehmigungspflicht ergänzt. Die entsprechenden Verpflichtungen der Beigeladenen für den Layer2-Bitstrom-Zugang an den BNG ergeben sich nach Feststellung des Verwaltungsgerichts aus der Regulierungsverfügung der Bundesnetzagentur vom 28. Oktober 2015 betreffend den Markt Nr. 3b der Märkteempfehlung. Nach der zutreffenden und von den Beteiligten nicht in Frage gestellten Auslegung von Ziffer 12 Abs. 1 und 3 der Anlage 2 der Regulierungsverfügung durch das Verwaltungsgericht darf die Beigeladene den entbündelten Zugang zum Teilnehmeranschluss erstmalig oder nachträglich erst dann verweigern, wenn die im Standardangebotsüberprüfungsverfahren geprüften Ersatzprodukte tatsächlich zur Verfügung stehen. Überdies können gemäß Ziffer 12 Abs. 2 der Anlage 2 die Wettbewerber der Beigeladenen von dieser im Fall der nachträglichen Zugangsverweigerung zwecks besserer Erreichbarkeit von VULA für zwei Jahre erleichterten Zugang zur unbeschalteten Glasfaser zwischen Nahbereichs- Kabelverzweigern und Hauptverteilern verlangen. Für den Fall, dass ein - keinen regulatorischen Verpflichtungen unterliegender - Wettbewerber der Beigeladenen ein Abwehrrecht und damit für Frequenzen oberhalb von 2,2 MHz den alleinigen Zugriff auf die Teilnehmeranschlussleitung erhalten hat, treffen diesen nach Ziffer 13 Abs. 1 bis 3 sowie Ziffer 14 der Anlage 2 vergleichbare Verpflichtungen.

114 Das Verwaltungsgericht hat über die generellen technischen Eigenschaften von VULA und Layer2-Bitstrom bindende Tatsachenfeststellungen getroffen. Danach wird VULA zwar von der aktiven Technik des Anbieters bestimmt, ohne dass jedoch der Zugangsnachfrager dessen Konzentratornetz mitbenutzen muss. Wegen der letztgenannten Eigenschaft und unter der Voraussetzung, dass die das Zugangsprodukt kennzeichnenden Kriterien der Lokalität des Zugangs, der diensteunabhängigen, in der betrieblichen Anwendung nicht überbuchten Übertragungskapazität sowie der ausreichende Produktdifferenzierungen und Innovationen ermöglichenden Kontrolle der Zugangsnachfrager über das Übertragungsnetz (sog. VULA-Kriterien) erfüllt sind, ist VULA funktional dem entbündelten Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung im Ergebnis gleichwertig. Dies ist in Bezug auf den Layer2-Bitstrom-Zugang schon deshalb nicht vollständig der Fall, weil dieser eine Mitbenutzung des Konzentratornetzes des Anbieters durch den Zugangsnachfrager voraussetzt. Dieses Zugangsprodukt kann jedoch durch Festlegung entsprechender technischer Parameter so ausgestaltet werden, dass es den VULA-Kriterien - gegebenenfalls mit Einschränkungen hinsichtlich der Lokalität - weitgehend nahekommt.

115 Die angegriffene Regulierungsverfügung gibt, wie das Verwaltungsgericht durch zutreffende Auslegung ihrer Begründung erkannt hat, für die technisch-qualitative Ausgestaltung der Ersatzprodukte vor, dass das VULA-Produkt sämtliche dieses Zugangsprodukt generell kennzeichnenden Kriterien einhalten und der Layer2-Bitstrom-Zugang jedenfalls den VULA-Kriterien der diensteunabhängigen ausreichenden Übertragungskapazität sowie der ausreichenden Kontrolle des Zugangsnachfragers über das Übertragungsnetz weitgehend genügen muss.

116 Nach dem Regelungskonzept der Beschlusskammer richtet sich das VULA-Produkt, weil es - abgesehen von den A0-Anschlüssen - an den Nahbereichs-Kabelverzweigern anzubieten ist, vornehmlich an diejenigen Wettbewerber der Beigeladenen, deren Geschäftsmodell darin besteht, sukzessiv eigene Glasfaserinfrastrukturen zu den Endkunden hin zu errichten. Demgegenüber sollen Wettbewerber, die Endkundenprodukte auf einer höheren Netzebene mit Blick auf ein größeres Endkundenpotential realisieren wollen, durch den allgemeinen Layer2-Bitstrom-Zugang in die Lage versetzt werden, wettbewerbsfähige Endkundenprodukte anbieten zu können.

117 β. In Ziffer 6 Abs. 3 Satz 1 sowie Satz 2 Buchst. a und b der Anlage 2 der Regulierungsverfügung ist geregelt, dass die Beigeladene im Fall einer von ihr ausgesprochenen nachträglichen Zugangsverweigerung im Verhältnis zu ihren davon betroffenen Wettbewerbern die Kosten für die Kündigung oder Migration der über die Teilnehmeranschlussleitung nicht mehr nutzbaren VDSL-Anschlüsse zu tragen und die Betreiber dieser Anschlüsse für deren näher umschriebene, nunmehr "gestrandete" Investitionen in die VDSL-Erschließung des jeweiligen Hauptverteilers zu entschädigen hat, in der letztgenannten Hinsicht unter Einschluss einer angemessenen Verzinsung. Darüber hinaus hat die Beigeladene nach Ziffer 6 Abs. 3 Satz 2 Buchst. c der Anlage 2 dann, wenn als Ersatz für betroffene VDSL-Anschlüsse nicht VULA in Anspruch genommen wird, die Kosten für die Bereitstellung der erforderlichen zusätzlichen BNG-Anschlüsse zu tragen. Wettbewerber der Beigeladenen, die ein Abwehrrecht erlangen wollen, treffen nach Ziffer 7 Buchst. d der Anlage 2 entsprechende Kompensationsverpflichtungen.

118 Nach dem Regelungskonzept der Beschlusskammer umfasst die Kompensationsverpflichtung der durch den Wegfall der ursprünglichen Zugangsverpflichtung entlasteten Beigeladenen gegenüber ihren Wettbewerbern mithin in ihrem Kern Aufwendungen bzw. Kosten, die dadurch frustriert bzw. entstanden sind, dass bisher durch die Wettbewerber von einem Hauptverteiler aus versorgte VDSL-Anschlüsse in der Konstellation der nachträglichen Zugangsverweigerung nicht mehr von dort aus versorgt werden können.

119 γ. Die Bestimmungen über die Ersatzprodukte VULA und Layer2-Bitstrom sowie über die im Fall der nachträglichen Zugangsverweigerung zu leistenden Kompensationen leiden nicht deshalb unter Abwägungsfehlern, weil sie die Beschlusskammer ohne hinreichend konkrete und verbindliche Vorgaben für die technischen Eigenschaften der Ersatzprodukte sowie für die kommerziellen Bedingungen ihres Einsatzes und damit unter Verstoß gegen das bei der Ausübung des Regulierungsermessens zu beachtende Gebot der Konfliktbewältigung erlassen hätte.

120 Nach der Rechtsprechung des Senats darf von einer abschließenden Konfliktbewältigung im Rahmen der Entscheidung über die Auferlegung von Regulierungsverpflichtungen abgesehen werden, wenn bei vorausschauender Betrachtung die Durchführung der als notwendig erkannten Konfliktlösungsmaßnahmen in nachfolgenden Verfahren sichergestellt ist (BVerwG, Urteile vom 27. Januar 2010 - 6 C 22.08 - Buchholz 442.066 § 21 TKG Nr. 1 Rn. 26 und vom 11. Dezember 2013 - 6 C 23.12 - Buchholz 442.066 § 21 TKG Nr. 4 Rn. 38 sowie - 6 C 24.12 - NVwZ 2014, 942 Rn. 57).

121 Diesbezüglich ist im Rahmen der Zugangsregulierung zu berücksichtigen, dass die nach § 13 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 21 TKG auferlegten abstrakten Zugangsverpflichtungen auf eine Konkretisierung durch Zugangsvereinbarungen im Sinne von § 22 TKG bzw. erforderlichenfalls durch Zugangsanordnungen der Bundesnetzagentur gemäß § 25 TKG und durch Standardangebote nach § 23 TKG angelegt sind (BVerwG, Urteile vom 2. April 2008 - 6 C 15.07 - BVerwGE 131, 41 Rn. 54, vom 27. Januar 2010 - 6 C 22.08 - Buchholz 442.066 § 21 TKG Nr. 1 Rn. 26 und vom 11. Dezember 2013 - 6 C 23.12 - Buchholz 442.066 § 21 TKG Nr. 4 Rn. 39, 76 sowie - 6 C 24.12 - NVwZ 2014, 942 Rn. 58). Ausgehend von diesem gesetzlichen Konzept eines abgestuften Regulierungsinstrumentariums ist es für die gebotene Konfliktbewältigung bei der Zugangsregulierung erforderlich, aber auch ausreichend, dass die Regulierungsverfügung einen klaren Maßstab dafür vorgibt, ob eine später konkret nachgefragte Zugangsleistung von der regulatorisch auferlegten Verpflichtung abgedeckt ist, also dem Grunde nach beansprucht werden kann, und insoweit eine fehlerfreie Abwägung der betroffenen Interessen enthält. Demgegenüber kann die Regelung von Detailfragen der nachfolgenden zweiten Regelungsebene überlassen bleiben (BVerwG, Urteile vom 27. Januar 2010 - 6 C 22.08 - Buchholz 442.066 § 21 TKG Nr. 1 Rn. 26 und vom 11. Dezember 2013 - 6 C 23.12 - Buchholz 442.066 § 21 TKG Nr. 4 Rn. 39 f. sowie - 6 C 24.12 - NVwZ 2014, 942 Rn. 58). Für die Ausgestaltung von Ersatzprodukten und Kompensationen, die als Surrogate an die Stelle einer primären Zugangsverpflichtung treten, können keine strengeren Maßgaben gelten. Auch insoweit ist dem Gebot der Konfliktbewältigung Rechnung getragen, wenn in der Regulierungsverfügung entschieden wird, welche sächlichen oder finanziellen Leistungen von dem regulierten Unternehmen dem Grunde nach zu erbringen sind.

122 Für die Entgeltregulierung gibt das Telekommunikationsgesetz ebenfalls ein zweistufiges Verfahren vor. Hier schließt sich an eine gemäß § 13 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 30 Abs. 1 Satz 1 TKG auferlegte Entgeltgenehmigungspflicht das Entgeltgenehmigungsverfahren nach §§ 31 ff. TKG an. Zudem können Entgelte für nachgefragte Leistungen Gegenstand einer Anordnung der Bundesnetzagentur gemäß § 25 Abs. 5 Satz 1 und Abs. 6 Satz 1 TKG sein (BVerwG, Urteile vom 17. August 2016 - 6 C 24.15 [ECLI:​DE:​BVerwG:​2016:​170816U6C24.15.0] - BVerwGE 156, 59 Rn. 20 und vom 30. Mai 2018 - 6 C 4.17 [ECLI:​DE:​BVerwG:​2018:​300518U6C4.17.0] - juris Rn. 27). In diesem Normensystem darf die Bundesnetzagentur in der auf § 13 Abs. 1 Satz 1 TKG gestützten Regulierungsverfügung keine Methoden und Maßstäbe der Entgeltberechnung mit bindender Wirkung für nachfolgende Entgeltgenehmigungsverfahren festlegen (BVerwG, Urteile vom 25. September 2013 - 6 C 13.12 - BVerwGE 148, 48 Rn. 45 und vom 30. Mai 2018 - 6 C 4.17 - juris Rn. 29 ff.).

123 Nach diesen Maßstäben hat die Beschlusskammer, was die technisch-qualitative Ausgestaltung der Ersatzprodukte anbelangt, nicht in unzulässiger Weise Konfliktpotenzial in nachfolgende Verfahren verlagert, denn sie konnte mit hinreichender Sicherheit davon ausgehen, dass die insoweit erforderlichen ergänzenden Regelungen in den künftigen Standardangeboten der Beigeladenen getroffen werden. Dies unterliegt im Hinblick auf VULA schon deshalb keinem Zweifel, weil die Regulierungsverfügung klar vorgibt, dass die drei Kriterien, die dieses Zugangsprodukt generell kennzeichnen - Lokalität, diensteunabhängig ausreichende Übertragungskapazität und ausreichende Kontrolle der Zugangsnachfrager über das Übertragungsnetz - erfüllt sein müssen. Nichts anderes gilt im Ergebnis für den Layer2-Bitstrom-Zugang und die Umsetzung der diesen Zugang betreffenden - vergleichsweise weniger stringenten - Vorgabe in der Regulierungsverfügung, dass den beiden letztgenannten VULA-Kriterien weitgehend genügt werden muss. Denn die Beschlusskammer hat die Umsetzung auch dieser Vorgabe selbst in der Hand, weil sie gemäß § 23 Abs. 2 bis 4 TKG befugt und verpflichtet ist, das von der Beigeladenen vorzulegende Standardangebot unter anderem daraufhin zu überprüfen, ob die Kriterien der Chancengleichheit und Billigkeit eingehalten sind und bei Bedarf diesbezüglich Vorgaben machen oder Veränderungen vornehmen kann. Die in Rede stehende Vorgabe wird hiervon umfasst. Bevor die Ersatzprodukte nicht das Standardangebotsüberprüfungsverfahren durchlaufen haben und tatsächlich zur Verfügung stehen, darf - wie bereits ausgeführt - der entbündelte Zugang zum Teilnehmeranschluss nicht verweigert werden.

124 Im Hinblick auf die kommerziellen Bedingungen des Einsatzes der Ersatzprodukte kann eine mangelnde Konfliktbewältigung durch die Beschlusskammer ebenfalls nicht konstatiert werden. Wie sich aus den obigen Darlegungen ergibt, war die Beschlusskammer schon aus rechtlichen Gründen daran gehindert, Vorgaben für die Entgeltgestaltung der Ersatzprodukte in die Regulierungsverfügung aufzunehmen. Was die Ausgestaltung des kommerziellen Rahmens der Ersatzprodukte durch von der Beigeladenen an ihre Wettbewerber zu leistende Kompensationen anbelangt, hat die Beschlusskammer die dem Grunde nach bestehenden Verpflichtungen bzw. Ansprüche geregelt. Die Vorgabe einer sog. Als-Ob-Tarifierung in Bezug auf die für die Ersatzprodukte zu zahlenden Preise - das heißt einer Reduktion derselben auf die Höhe der für den Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung genehmigten Entgelte - ist von den Kompensationsregeln nach dem dargestellten Regelungskonzept der Beschlusskammer nicht umfasst.

125 δ. Die Beschlusskammer hat ihr Regulierungsermessen nicht deshalb fehlerhaft ausgeübt, weil sie für den Einsatz der Ersatzprodukte wirtschaftliche Erleichterungen nicht weiter als geschehen vorgesehen hat. Dies gilt insbesondere im Hinblick auf die Festlegung der Zugangspunkte für VULA (αα.), hinsichtlich der Erschließung der Nahbereichs-Kabelverzweiger und der BNG der Beigeladenen als Voraussetzung für die Inanspruchnahme von VULA bzw. des Layer2-Bitstrom-Zugangs (ββ.) sowie in Bezug auf das Absehen von weiteren Kompensationsverpflichtungen der Beigeladenen (γγ.).

126 αα. Die Beschlusskammer hat ohne Überschreitung ihres Regulierungsermessens bestimmt, dass die Beigeladene VULA an den Nahbereichs-Kabelverzweigern und lediglich für A0-Anschlüsse an den Hauptverteilern zur Verfügung zu stellen hat, den Zugang mithin nicht generell an den Hauptverteilern und auch nicht an den BNG gewähren muss.

127 Das Verwaltungsgericht hat in tatsächlicher Hinsicht festgestellt, dass ein genereller Zugang am Hauptverteiler einen Umbau des Netzes der Beigeladenen durch Bereitstellung von aktiver Technik voraussetzen würde, der für die eigene Nutzung der Beigeladenen nicht erforderlich und weder mit dem Fall einer bloßen Kapazitätserweiterung noch mit der Einrichtung einer passiven Schnittstelle vergleichbar wäre. Die Bewertung des Verwaltungsgerichts, dass ein solcher Umbau jedenfalls in der bestehenden Konstellation, in der es anderweitige Zugangspunkte gibt, nicht verlangt werden kann und deshalb von der Beschlusskammer zu Recht abgelehnt worden ist, ist insbesondere vor dem Hintergrund der nach § 21 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 TKG zu berücksichtigenden verfügbaren Kapazität nicht zu beanstanden.

128 Dass an den derzeit 899 BNG der Beigeladenen nicht VULA gewährt, sondern allein Layer2-Bitstrom zur Verfügung gestellt werden muss, ist - unabhängig von weiteren Erwägungen der Beschlusskammer - vor allem eine Konsequenz der spezifischen Funktionen, die die Kammer den beiden Ersatzprodukten nach ihrem in sich schlüssigen Regelungskonzept beigemessen hat. Ist VULA in erster Linie für diejenigen Wettbewerber der Beigeladenen gedacht, die eigene Glasfaserinfrastrukturen zu den Endkunden hin errichten wollen, ist es sachgerecht, das Produkt möglichst nahe bei den Endkunden und damit in der Regel an den Kabelverzweigern, nicht aber an den entfernteren BNG zugänglich zu machen. Die BNG sind die prädestinierten Zugangspunkte für den Layer2-Bitstrom, der nach dem Konzept der Beschlusskammer insbesondere von Wettbewerbern in Anspruch genommen werden soll, die die Realisierung von Endkundenprodukten auf einer höheren Netzebene beabsichtigen.

129 ββ. Die Wettbewerber der Beigeladenen werden durch den Umstand, dass sie, wenn sie VULA zur Versorgung von VDSL-Anschlüssen, die keine A0-Anschlüsse sind, in Anspruch nehmen wollen, auf ihre Kosten die Nahbereichs-Kabelverzweiger mit Glasfaserleitungen erschließen müssen, nicht unverhältnismäßig belastet. Dies gilt im Fall der nachträglichen Verweigerung des Zugangs zum entbündelten Teilnehmeranschluss nicht anders als in dem der erstmaligen Zugangsverweigerung. Nach Ziffer 1.1.6. des Tenors der Regulierungsverfügung muss die Beigeladene ihren Wettbewerbern zum Zweck des Zugangs zum Teilnehmeranschluss am Kabelverzweiger, auch soweit dieser in Gestalt von VULA im Sinne von Ziffer 1.1.2. des Tenors genommen wird, den Zugang zu ihren Kabelkanälen zwischen dem Kabelverzweiger und dem Hauptverteiler gewähren, soweit hierfür die erforderlichen Leerkapazitäten vorhanden sind. Ist aus technischen oder Kapazitätsgründen der Zugang zu den Kabelkanälen nicht möglich, muss nach Ziffer 1.1.7. des Tenors der Zugang zur unbeschalteten Glasfaser eingeräumt werden. Im Fall der nachträglichen Zugangsverweigerung haben die betroffenen Wettbewerber zudem nach der bereits erwähnten Sonderregelung in Ziffer 12 Abs. 2 der Anlage 2 der Regulierungsverfügung für zwei Jahre nach dem Wirksamwerden der Kündigung das Recht, für die Inanspruchnahme von VULA unabhängig von den Voraussetzungen nach den zuvor genannten Ziffern des Tenors der Regulierungsverfügung zwischen dem Zugang zu den Kabelkanälen oder zur unbeschalteten Glasfaser der Beigeladenen zu wählen. Hinsichtlich der Belastung der Wettbewerber der Beigeladenen mit den ungeachtet dieser Erleichterungen entstehenden Kosten hat die Beschlusskammer auf die im Hinblick auf VDSL-Erschließungen besondere, von der Situation in den Außenbereichen abweichende Lage in den Nahbereichen verwiesen. Sie hat darauf abgestellt, dass die Wettbewerber der Beigeladenen die Hauptverteiler bis zum Erlass der Regulierungsverfügung nicht vornehmlich für VDSL-Anwendungen erschlossen hatten und eine entsprechende Erschließung an den Nahbereichs-Kabelverzweigern ohnehin nicht vorhanden war. Die Wettbewerber könnten deshalb durch die Inanspruchnahme von VULA an den Kabelverzweigern an dem NGA-Ausbau der Nahbereiche partizipieren und müssten sich an den entstehenden Kosten beteiligen. Der Verlust der Nutzungsmöglichkeit einer am Hauptverteiler installierten VDSL-Technik werde durch die von der Beigeladenen nach Ziffer 6 Abs. 3 Satz 1 und Satz 2 Buchst. a und b der Anlage 2 der Regulierungsverfügung zu leistenden Kompensationen ausgeglichen. Diese Erwägungen entsprechen dem Regelungskonzept der Beschlusskammer, demzufolge sich VULA vornehmlich auf Wettbewerber bezieht, die ihre Glasfaserinfrastruktur weiter in die Fläche bringen wollen. Sie lassen Abwägungsfehler nicht erkennen.

130 Gleichfalls ohne Abwägungsfehler hat die Beschlusskammer vorgesehen, dass die Wettbewerber der Beigeladenen, die nach einer erstmaligen oder nachträglichen Verweigerung des Zugangs zum entbündelten Teilnehmeranschluss den Layer2-Bitstrom-Zugang zur Versorgung von VDSL-Anschlüssen nutzen wollen, die jeweiligen BNG der Beigeladenen erschließen und die Kosten dafür tragen müssen. Die Beschlusskammer hat auch diese Regelung vor dem Hintergrund getroffen, dass die Wettbewerber der Beigeladenen bisher VDSL-Anschlüsse in den Nahbereichen über die Hauptverteiler nur in sehr geringem Umfang betrieben hatten, und ist ersichtlich davon ausgegangen, dass sie die BNG der Beigeladenen ohnehin erschließen würden, um über Layer2-Bitstrom breitbandige Endprodukte anbieten zu können. Die Beschlusskammer hat dementsprechend in Ziffer 6 Abs. 3 Satz 2 Buchst. c der Anlage 2 der Regulierungsverfügung eine Kompensation nur in Bezug auf die Kosten der Bereitstellung für diejenigen VDSL-Anschlüsse vorgesehen, die im Fall der nachträglichen Zugangsverweigerung von den Hauptverteilern zu den BNG überführt werden müssen. Sie hat zudem nachvollziehbar darauf verwiesen, dass die Nachfrager des Layer2-Bitstrom-Zugangs gegenüber der Beigeladenen und den Nachfragern von VULA, die ihrerseits die Nahbereichs-Kabelverzweiger erschließen müssten, nicht bevorteilt werden dürften.

131 γγ. Die Beschlusskammer hat die von der Beigeladenen dem Grunde nach zu leistenden Kompensationen in fehlerfreier Ausübung ihres Regulierungsermessens bestimmt. Wie sich bereits aus den bisherigen Darlegungen ergibt, beruht die von ihr vorgesehene Beschränkung der Kompensationsverpflichtung der Beigeladenen auf im Wesentlichen die Erstattung frustrierter Aufwendungen für VDSL-Nutzungen an den Hauptverteilern und im Zusammenhang damit entstehende Kosten auf einem in sich schlüssigen Ansatz, der Abwägungsfehler nicht erkennen lässt.

132 3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 und § 162 Abs. 3 VwGO. Die Beigeladene hat einen Antrag auf Zurückweisung der Revision gestellt und damit gemäß § 154 Abs. 3 VwGO ein eigenes Kostenrisiko auf sich genommen. Da der Antrag Erfolg gehabt hat, entspricht es der Billigkeit die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen für erstattungsfähig zu erklären.

Urteil vom 21.09.2018 -
BVerwG 6 C 8.17ECLI:DE:BVerwG:2018:210918U6C8.17.0

Regulatorische Einschränkung des entbündelten Zugangs zur Teilnehmeranschlussleitung im Hinblick auf den Einsatz der Vectoring-Technik in den Hauptverteiler-Nahbereichen (Vectoring II)

Leitsätze:

1. Eine telekommunikationsrechtliche Regulierungsverfügung ist in der Regel hinsichtlich der durch sie auferlegten Verpflichtungen sowie der auf einer gesonderten Abwägung beruhenden Bestandteile dieser Verpflichtungen teilbar.

2. Der Bundesnetzagentur steht bei der Frage, welche der in § 13 TKG vorgesehenen Maßnahmen sie ergreift und gegebenenfalls kombiniert, ein Regulierungsermessen zu, bei dessen Ausübung sie sich an den in § 2 Abs. 2 TKG vorgegebenen Regulierungszielen und den in § 2 Abs. 3 TKG normierten Regulierungsgrundsätzen auszurichten hat; die gerichtliche Kontrolle ist insoweit auf Abwägungsfehler beschränkt (Zusammenfassung der bisherigen Rechtsprechung).

3. Die Aufrüstung der bestehenden Kupferkabelnetze mit der sog. Vectoring-Technik wird als Ausbau eines hochleistungsfähigen öffentlichen Telekommunikationsnetzes der nächsten Generation von dem in § 2 Abs. 2 Nr. 5 TKG normierten Regulierungsziel erfasst.

4. Der Bundesnetzagentur steht für die Erfüllung ihrer Aufgaben - nach Maßgabe der §§ 54 ff. VwVfG und sofern eine Vorabbindung des Regulierungsermessens unterbleibt - die Handlungsform des öffentlich-rechtlichen Vertrages im Vorfeld einer telekommunikationsrechtlichen Regulierungsverfügung zur Verfügung.

5. Für die gebotene Konfliktbewältigung bei der Zugangsregulierung ist es erforderlich, aber auch ausreichend, dass die Regulierungsverfügung einen klaren Maßstab dafür vorgibt, ob eine später konkret nachgefragte Zugangsleistung oder ein an deren Stelle tretendes Surrogat dem Grunde nach beansprucht werden kann; demgegenüber kann die Regelung von Detailfragen der nachfolgenden Regelungsebene überlassen bleiben.

  • Rechtsquellen
    GG Art. 12 Abs. 1, Art. 14 Abs. 1, Art. 19 Abs. 4, Art. 87f
    VwGO § 42 Abs. 2, §§ 88, 137
    TKG § 2 Abs. 2 und 3, § 9 Abs. 2, §§ 10, 11, 12, 13, 21, 23, 132
    VwVfG §§ 54, 56, 58
    Richtlinie 2002/19/EG Art. 8, Art. 12
    Richtlinie 2002/21/EG Art. 3, Art. 4, Art. 6, Art. 7, Art. 7a, Art. 8

  • Stichworte

    A0-Anschlüsse; ADSL-Technik; Abwehrrecht; Abwägungsfehler; Abwägungskriterien; Ausbauzusage; Außenbereiche; Außenbereichszugangsregime; Beschleunigung des Ausbaus von hochleistungsfähigen öffentlichen Telekommunikationsnetzen der nächsten Generation; Beschränkte Einlegung der Revision; Breitbandausbau; Eigentumsrecht; Ersatzprodukt; FTTB-/FTTH-Ausbau; GEREK; Gebot der Konfliktbewältigung; Hauptverteiler; Investitionsleiter; Kabelverzweiger; Kompensation; Konsolidierungsverfahren; Konsultationsverfahren; Layer2-Bitstrom-Zugang; Marktanalyse; Marktdefinition; Märkteempfehlung; NGA-Ausbau; NGA-Empfehlung; Nahbereiche; Nahbereichszugangsregime; Regulierungsermessen; Regulierungsgrundsätze; Regulierungsverfügung; Regulierungsziele; Renotifizierung des Konsolidierungsentwurfs einer Regulierungsverfügung; Standardangebot; Surrogat; Teilbarkeit einer Regulierungsverfügung; Teilnehmeranschlussleitung; VDSL-Technik; VULA; Vectoring-Technik; Verfahrensstufung; Vertragsformverbot; Vertrauensschutz; Wahrung der Nutzer- bzw Verbraucherinteressen; Wettbewerbsförderung; Zielbündel; Zugangsverpflichtung; Zugangsverweigerung; Zugriff auf den "blanken Draht"; Zurückziehen des Konsolidierungsentwurfs einer Regulierungsverfügung; bindendes Angebot auf Abschluss eines öffentlich-rechtlichen Vertrags; entbündelter Zugang; faktische Vorprägung des Regulierungsermessens durch einen öffentlich-rechtlichen Vertrag; hinkender Austauschvertrag; öffentlich-rechtlicher Vertrag;

  • VG Köln - 17.03.2017 - AZ: VG 9 K 8589/16

  • Zitiervorschlag

    BVerwG, Urteil vom 21.09.2018 - 6 C 8.17 [ECLI:DE:BVerwG:2018:210918U6C8.17.0]

Urteil

BVerwG 6 C 8.17

  • VG Köln - 17.03.2017 - AZ: VG 9 K 8589/16

In der Verwaltungsstreitsache hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 19. September 2018
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Kraft sowie die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Heitz, Dr. Möller, Hahn und Dr. Tegethoff
am 21. September 2018 für Recht erkannt:

  1. Die Revision der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Köln vom 17. März 2017 wird zurückgewiesen.
  2. Die Klägerin trägt die Kosten des Revisionsverfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.

Gründe

I

1 Die Klägerin betreibt ein bundesweites Telekommunikationsnetz. Sie wendet sich gegen Bestimmungen in der gegenüber der Beigeladenen ergangenen Regulierungsverfügung der Bundesnetzagentur vom 1. September 2016 (Az.: BK 3g-15/004) wegen der Beibehaltung, der Änderung, der Auferlegung und des Widerrufs von Verpflichtungen auf dem Markt für den auf der Vorleistungsebene an festen Standorten lokal bereitgestellten Zugang zu Teilnehmeranschlüssen (Markt Nr. 3a der Märkteempfehlung 2014/710/EU).

2 Die überwiegend aus Kupferdoppeladern bestehenden Teilnehmeranschlussleitungen sind Teil des bundesweiten Telekommunikationsnetzes der Beigeladenen. Sie führen vom Hauptverteiler über den Kabelverzweiger und den Abschlusspunkt der Linientechnik zu den Räumlichkeiten der Endkunden. Die Beigeladene ist seit der Liberalisierung des Telekommunikationssektors verpflichtet, wegen ihrer insoweit bestehenden Marktmacht anderen Unternehmen vollständig entbündelten physischen Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung zu gewähren. Zuletzt wurde ihr diese Verpflichtung in uneingeschränkter Form durch die Regulierungsverfügung der Bundesnetzagentur vom 21. März 2011 (Az.: BK 3g-09/85) auferlegt. Die Klägerin nimmt beim Betrieb ihres Telekommunikationsnetzes teilweise die Teilnehmeranschlussleitungen der Beigeladenen in Anspruch.

3 Seit 1999 baute die Beigeladene ihr Anschlussnetz auf der Basis des Übertragungsstandards ADSL bzw. später ADSL 2+ breitbandig aus. Zu diesem Zweck errichtete sie sog. Digital Subscriber Line Access Multiplexer (DSLAM) an den Hauptverteilern. ADSL2+ ermöglicht der Beigeladenen und den zugangsberechtigten Wettbewerbern Datenübertragungsraten von bis zu 16 Mbit/s bzw. 18 Mbit/s im Download. Hierfür reicht eine Nutzung der Teilnehmeranschlussleitung bis zu der Frequenz 2,2 MHz aus. Seit 2006 setzt die Beigeladene zudem den Übertragungsstandard VDSL bzw. VDSL2 ein, der Frequenzen oberhalb von 2,2 MHz nutzt. Hierdurch können grundsätzlich Datenübertragungsraten von bidirektional 200 Mbit/s erreicht werden. Wegen der sog. Leitungsdämpfung ist dies jedoch nur bei relativ kurzen Kupferleitungen zu realisieren. Die Beigeladene verlagerte aus diesem Grund die DSLAM zu den Kabelverzweigern vor und erschloss diese Verzweiger von den Hauptverteilern aus zusätzlich mit Glasfaserleitungen. Ausgenommen von dieser Maßnahme waren die Kabelverzweiger, die über ein maximal 550 Meter langes Hauptkabel an einen der ca. 8 000 Hauptverteiler angeschlossen sind (Nahbereichs-Kabelverzweiger). In diesen Hauptverteiler-Nahbereichen (im Folgenden: Nahbereiche) durften bisher, damit es nicht zu technischen Störungen in Form von Interferenzen in Bezug auf das Hauptkabel kam, VDSL-Signale nur von den jeweiligen Hauptverteilern, nicht aber von den insgesamt ca. 40 000 Nahbereichs-Kabelverzweigern aus eingespeist werden. Dies hatte die Beigeladene für sich und ihre zugangsberechtigten Wettbewerber durch ihre sog. Prüfberichte festgelegt. Potentiell betroffen waren hierdurch neben den über einen Nahbereichs-Kabelverzweiger geführten Teilnehmeranschlüssen für ca. 5 300 000 Endkunden auch die direkt am Hauptverteiler angebundenen Anschlüsse (A0-Anschlüsse) für ca. 1 200 000 Endkunden.

4 Die Nutzung von VDSL wird ferner durch das sog. Übersprechen beeinträchtigt, das bei einer parallelen Nutzung von VDSL auf Leitungen im gleichen Kabel bzw. Kabelbündel entsteht. Die mit dem Übersprechen zwischen benachbarten Teilnehmeranschlussleitungen verbundene Störung lässt sich durch die Vectoring-Technik reduzieren. Dabei werden die Störsignale, die von den jeweils anderen Leitungen auf eine Leitung in einem Kabelbündel ausgehen, vorausberechnet und durch Erzeugung eines Gegenstörsignals ausgelöscht. Hierdurch können die Datenübertragungsraten erheblich gesteigert werden. Die Vectoring-Technik kann derzeit in praktisch sinnvoller Weise nur eingesetzt werden, wenn nur ein Unternehmen berechtigt ist, im Frequenzbereich oberhalb 2,2 MHz auf sämtliche Teilnehmeranschlussleitungen an den Einspeisungspunkten für VDSL-Signale zuzugreifen.

5 Mit Beschluss vom 29. August 2013 (Az.: BK 3d-12/131) änderte die Bundesnetzagentur die Regulierungsverfügung vom 21. März 2011 und schuf die Voraussetzungen für den Einsatz der Vectoring-Technik in den Gebieten außerhalb der Nahbereiche, den Hauptverteiler-Außenbereichen (im Folgenden: Außenbereiche). Hiernach ist, um die Nutzung der Technik durch die Beigeladene oder einen ihrer Wettbewerber an einem der dortigen Kabelverzweiger zu ermöglichen, der entbündelte Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung zur Nutzung von Frequenzen oberhalb von 2,2 MHz an dem betroffenen Kabelverzweiger für alle anderen Unternehmen ausgeschlossen. Ob insoweit die Beigeladene oder einer ihrer Wettbewerber zum Zuge kommt, bestimmt sich grundsätzlich danach, wer den betroffenen Kabelverzweiger zuerst mit VDSL2-Vectoring-Technik erschließt. Unter näher bestimmten Bedingungen ist die Beigeladene darüber hinaus berechtigt, den Zugang nachträglich zu verweigern.

6 Anfang des Jahres 2015 leitete die Bundesnetzagentur durch ihre zuständige Beschlusskammer von Amts wegen ein Verfahren zur turnusmäßigen Überprüfung der Verpflichtungen ein, die der Beigeladenen durch die Regulierungsverfügung vom 21. März 2011 in der durch den Beschluss vom 29. August 2013 geänderten Fassung in Bezug auf den Vorleistungsmarkt des Zugangs zur Teilnehmeranschlussleitung auferlegt worden waren. Im Rahmen dieses Verfahrens teilte die Beigeladene mit, sie beabsichtige, bis Ende des Jahres 2018 die Kabelverzweiger und A0-Anschlüsse in den Nahbereichen unter Aufwendung von ca. 1 Milliarde € flächendeckend mit VDSL2-Vectoring-Technik zu erschließen, und beantragte, ihr den störungsfreien, exklusiven Einsatz dieser Technik durch eine Änderung der bestehenden Zugangsregulierung zu ermöglichen. Sie sei zu der Abgabe einer verbindlichen Investitionszusage bereit. Ihren Wettbewerbern könne als Ausgleich für den Wegfall des entbündelten Zugangs zur Teilnehmeranschlussleitung für die Nutzung von Frequenzen oberhalb von 2,2 MHz ein Layer2-Bitstrom-Zugang zur Verfügung gestellt werden.

7 Die Beschlusskammer gab allen interessierten Marktteilnehmern Gelegenheit zu ersten schriftlichen Stellungnahmen, führte am 13. März 2015 eine erste öffentlich-mündliche Anhörung durch und räumte danach die Möglichkeit zu weiteren schriftlichen Stellungnahmen ein. In der Folgezeit ließ sie durch die zuständige Fachabteilung der Bundesnetzagentur eine Analyse über die Versorgung der Nahbereiche mit breitbandigen Anschlüssen und die Auswirkungen eines flächendeckenden Ausbaus dieser Bereiche mit VDSL2-Vectoring-Technik erstellen. Zur Frage der Zulässigkeit eines öffentlich-rechtlichen Vertrags zur Absicherung eines Ausbau- und Investitionsversprechens holte sie ein Rechtsgutachten ein. In Reaktion hierauf legten die Verbände B. und V. ein weiteres Rechtsgutachten vor.

8 Am 27. August 2015 erhielt die auf Grund einer Marktdefinition und Marktanalyse nach §§ 10, 11 TKG erstellte Festlegung der Präsidentenkammer der Bundesnetzagentur betreffend den Markt für den auf der Vorleistungsebene an festen Standorten lokal bereitgestellten Zugang (Markt Nr. 3a der Märkteempfehlung) ihre endgültige Fassung. Danach umfasst der hier relevante Teilmarkt A, auf dem die Beigeladene über beträchtliche Marktmacht verfügt, neben dem entbündelten/gebündelten Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung in Form der Kupferdoppelader am Hauptverteiler oder an einem anderen näher an der Teilnehmeranschlusseinheit gelegenen Punkt auch den lokalen virtuell entbündelten Zugang an den entsprechenden Punkten (VULA). Hierfür seien die nach der Märkteempfehlung entscheidenden Kriterien der Lokalität des Zugangs, der diensteunabhängigen, in der betrieblichen Anwendung nicht überbuchten Übertragungskapazität sowie der ausreichende Produktdifferenzierungen und Innovationen ermöglichenden Kontrolle der Zugangsnachfrager über das Übertragungsnetz erfüllt. Dagegen sei der Zugang zu Bitstrom, weil es sich nicht um einen lokalen Zugang handele, nicht dem Markt Nr. 3a, sondern dem Markt des für Massenprodukte auf der Vorleistungsebene an festen Standorten zentral bereitgestellten Zugangs (Markt Nr. 3b der Märkteempfehlung) zuzuordnen.

9 Am 28. Oktober 2015 legte die Beigeladene den Entwurf eines Angebots zur Begründung einer Verpflichtung gegenüber der Bundesnetzagentur zu einem in den Einzelheiten umschriebenen bundesweit flächendeckenden und vollständigen Ausbau der Nahbereiche mit VDSL2-Vectoring-Technik vor (im Folgenden: Ausbauzusage). In einer am 12. Februar 2016 eingereichten überarbeiteten Fassung dieses Entwurfs ergänzte sie das Angebot des Ausbaus um ein solches über ein Monitoring und räumte eine Frist für die Annahme der - bis dahin unwiderruflichen - Angebote bis zum Ablauf von 30 Monaten nach Veröffentlichung einer abschließenden Entscheidung über ein Standardangebot "Vectoring Nahbereich" ein. In der Folge brachten Wettbewerber der Beigeladenen Ausbauzusagen teils als Entwurf, teils in gezeichneter Form bei, die einen regionalen oder lokalen Bezug hatten.

10 Unter dem 23. November 2015 veröffentlichte die Bundesnetzagentur den Konsultationsentwurf der beabsichtigten Regulierungsverfügung. Die Beschlusskammer führte das Konsultationsverfahren nach § 13 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 12 Abs. 1 TKG sowie am 10./14. Dezember 2015 eine mündliche Verhandlung durch. Das Bundeskartellamt gab mit Datum vom 3. März 2016 eine Stellungnahme ab.

11 Am 7. April 2016 notifizierte die Bundesnetzagentur den Konsolidierungsentwurf der beabsichtigten Regulierungsverfügung gemäß § 13 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. § 12 Abs. 2 Nr. 1 TKG der Kommission, dem GEREK und den Regulierungsbehörden der Mitgliedstaaten der Europäischen Union. Mit Beschluss vom 10. Mai 2016 leitete die Kommission die zweite Untersuchungsphase nach Art. 7a der Rahmenrichtlinie ein, weil erhebliche Zweifel an der Vereinbarkeit der vorgeschlagenen Maßnahme mit Art. 8 Abs. 4 und Art. 12 Abs. 1, Abs. 2 Buchst. d der Zugangsrichtlinie i.V.m. Art. 8 und Art. 16 Abs. 4 der Rahmenrichtlinie bestünden. Am 16. Juni 2016 zog die Bundesnetzagentur den Konsolidierungsentwurf der beabsichtigten Regulierungsverfügung unter Berufung auf Art. 7a Abs. 8 der Rahmenrichtlinie zurück, woraufhin die Kommission das Verfahren der zweiten Untersuchungsphase einstellte. Am 20. Juni 2016 notifizierte die Bundesnetzagentur der Kommission, dem GEREK und den Regulierungsbehörden der Mitgliedstaaten der Europäischen Union einen abgeänderten Konsolidierungsentwurf der beabsichtigten Regulierungsverfügung, mit dem die Beschlusskammer den von der Kommission geltend gemachten Bedenken Rechnung zu tragen suchte. Durch Internetveröffentlichung vom 5. Juli 2016 gab sie interessierten Parteien Gelegenheit zur Stellungnahme bis zum 15. Juli 2016. Mit Beschluss vom 19. Juli 2016 gab die Kommission eine Stellungnahme nach Art. 7 Abs. 3 der Rahmenrichtlinie ab, ohne ein Verfahren der zweiten Untersuchungsphase einzuleiten.

12 Ende August 2016 reichte die Beigeladene ihre am 20. Juli 2016 notariell beurkundete Ausbauzusage mit dem Text des Entwurfs vom 12. Februar 2016 ein.

13 Am 1. September 2016 erließ die Bundesnetzagentur durch die Beschlusskammer - unter Bezug auf die durch die Präsidentenkammer getroffene Feststellung der beträchtlichen Marktmacht der Beigeladenen - die angegriffene Regulierungsverfügung, durch die sie die Beigeladene in Bezug auf Zugangsgewährung (Ziffer 1.1. des Verfügungstenors) sowie Gleichbehandlung, Transparenz, Standardangebotsveröffentlichung und Entgelte (Ziffern 1.2. bis 1.8. des Verfügungstenors) verpflichtete. Überdies widerrief sie das bisher angeordnete sog. Carrier Line Sharing (Ziffer 2. des Verfügungstenors). Die übrigen im Verfahren gestellten Anträge lehnte sie ab (Ziffer 3. des Verfügungstenors). Im Rahmen der Zugangsregulierung wurde die Beigeladene nach dem Verfügungstenor unter anderem verpflichtet, 1.1. anderen Unternehmen 1.1.1. vollständig entbündelten Zugang zum Teilnehmeranschluss am Hauptverteiler oder an einem näher an der Teilnehmeranschlusseinheit als der Hauptverteiler gelegenen Punkt (insbesondere Kabel- bzw. Endverzweiger - APL) zu gewähren, soweit sie den Zugang nicht nach den Bestimmungen der Anlage 1 - Zugangsverweigerung zum Teilnehmeranschluss außerhalb des Hauptverteiler-Nahbereichs - und der Anlage 2 - Zugangsverweigerung zum Teilnehmeranschluss innerhalb des Hauptverteiler-Nahbereichs - zu dieser Ziffer verweigern darf oder muss, 1.1.2. lokalen virtuell entbündelten Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung am Hauptverteiler oder einem anderen näher an der Teilnehmeranschlusseinheit gelegenen Punkt in Form des Zugangs zum ersten Konzentrationspunkt in den von Anlage 2 zu Ziffer 1.1.1 erfassten Gebieten zu gewähren, soweit die Betroffene den Teilnehmeranschluss unter Einsatz von VDSL2-Vectoring-Technologie oder auf Basis reiner Glasfaser (massenmarktfähiges FTTH) realisiert.

14 Die Anlage 1 zu Ziffer 1.1.1. des Verfügungstenors (im Folgenden: Anlage 1 der Regulierungsverfügung) nimmt die seit 2013 für die Außenbereiche geltenden Regelungen des Zugangs zur Teilnehmeranschlussleitung im Frequenzbereich oberhalb 2,2 MHz im Wesentlichen unverändert auf.

15 Die Anlage 2 zu Ziffer 1.1.1. des Verfügungstenors (im Folgenden: Anlage 2 der Regulierungsverfügung) enthält - neben Ziffer 1.1.2. des Verfügungstenors - die Regelungen des Zugangs zur Teilnehmeranschlussleitung für die Nutzung von Frequenzen oberhalb 2,2 MHz in den Nahbereichen. Danach kann die Beigeladene nach der Bekanntgabe der Regulierungsverfügung für Anschlüsse, die über einen Nahbereichs-Kabelverzweiger geführt werden, sowie für A0-Anschlüsse die erstmalige Bereitstellung eines Zugangs zum vollständig entbündelten Teilnehmeranschluss am Hauptverteiler zur Nutzung von Frequenzen oberhalb 2,2 MHz gegenüber dort bisher nicht kollokierten Nachfragern verweigern. Als Ersatz muss sie entsprechend dem jeweils aktuellen, gemäß § 23 TKG geprüften und veröffentlichten Standardangebot einen lokalen und virtuell entbündelten Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung (VULA) bzw. einen Layer2-Bitstrom-Zugang - an einem ihrer 899 Broadband Network Gateways (BNG) - anbieten (im Folgenden: Ersatzprodukte). Gegenüber am Hauptverteiler kollokierten Zugangsnachfragern kann die Beigeladene für die genannten Anschlüsse die Überlassung eines Zugangs zum vollständig entbündelten Teilnehmeranschluss in dem genannten Frequenzbereich kündigen und die Bereitstellung solcher Zugänge frühestens ab dem 1. Dezember 2017 verweigern, wenn sie den betreffenden Nahbereich vollständig mit VDSL2-Vectoring-Technik erschlossen hat, die betroffenen Zugangsnachfrager zwölf Monate zuvor informiert hatte und zum Zeitpunkt einer Kündigung die genannten Ersatzprodukte anbietet. Die Beigeladene hat in diesen Fällen der nachträglichen Zugangsverweigerung zudem in näher bestimmtem Umfang Kompensation zu leisten. Die Zugangsnachfrager können die erstmalige oder nachträgliche Zugangsverweigerung abwenden (das heißt, sie haben ein Abwehrrecht), wenn sie am 20. Juni 2016 in dem Anschlussbereich des Hauptverteilers, in dem Nahbereichs-Kabelverzweiger vorhanden sind, mindestens 40 Prozent aller dortigen Kabelverzweiger mit DSL-Technik erschlossen hatten und diese Erschließung diejenige der Beigeladenen um mindestens 33 Prozentpunkte übersteigt, wenn sie sich darüber hinaus dazu verpflichten, alle hierdurch erfassten Nahbereiche binnen bestimmter Frist mit VDSL2-Vectoring-Technik auszubauen und wenn sie außerdem ihrerseits den verdrängten Wettbewerbern inklusive der Beigeladenen die genannten Ersatzprodukte anbieten.

16 Für ihre Entscheidung betreffend die Verpflichtung der Beigeladenen zur Zugangsgewährung stützte sich die Beschlusskammer auf § 9 Abs. 2 i.V.m. § 13 Abs. 1, § 21 Abs. 1 und Abs. 3 Nr. 2 TKG und führte zur Begründung im Wesentlichen aus: Für die Nutzung von Frequenzen im Bereich bis einschließlich 2,2 MHz sei die Beibehaltung der Verpflichtung der Beigeladenen zur Gewährung des vollständig entbündelten Zugangs zur Teilnehmeranschlussleitung in Bezug auf alle in Betracht kommenden Regulierungsbelange geeignet, erforderlich und angemessen. Eine andere Beurteilung greife ein, was den entbündelten Zugang zum Teilnehmeranschluss für die Nutzung von Frequenzen oberhalb 2,2 MHz anbelange. Der Einsatz der Vectoring-Technik sei als Ausbau eines hochleistungsfähigen öffentlichen Telekommunikationsnetzes der nächsten Generation im Sinne von § 2 Abs. 2 Nr. 5 TKG zu qualifizieren. Zur Schaffung der Voraussetzungen für diesen Einsatz sei in Abwägung mit den übrigen betroffenen Belangen der Regulierung in den Außenbereichen ein Ausschluss des entbündelten Zugangs in dem genannten Frequenzbereich nach Maßgabe der Bestimmungen der Anlage 1 der Regulierungsverfügung angemessen. Für die Nahbereiche führe die Abwägung zu einem Zugangsausschluss unter den in der Anlage 2 der Regulierungsverfügung geregelten Vorgaben. Das von den Regelungen der Anlage 2 der Regulierungsverfügung vorausgesetzte Ausbaurecht der Beigeladenen beruhe - unabhängig von einer etwaigen weiteren Begründung aus dem Netzeigentum der Beigeladenen - maßgeblich auf dem Umstand, dass die Beigeladene sich durch ihre bindende und nach den Maßgaben der §§ 54 ff. VwVfG annahmefähige Ausbauzusage zu einem nahezu vollständigen Ausbau aller Nahbereichsanschlüsse mit VDSL2-Vectoring-Technologie verpflichtet habe. Die Beigeladene genieße allerdings insoweit angesichts des Zugangsinteresses ihrer Wettbewerber und der Sozialbindung ihres Eigentums keine Exklusivität. Zudem müssten die anzubietenden Ersatzprodukte möglichst ähnliche Bedingungen bieten wie der entbündelte Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung. Dabei sei der Beigeladenen die Verpflichtung zur Gewährung lokalen, virtuell entbündelten Zugangs zur Teilnehmeranschlussleitung (VULA) explizit aufzuerlegen.

17 Die Klägerin hat Anfechtungsklage erhoben und beantragt, die Regulierungsverfügung in Gänze, hilfsweise insoweit aufzuheben, als sie in Ziffer 1.1.1., Halbs. 2 ihres Tenors i.V.m. ihrer Anlage 2 sowie Ziffer 1.1.2. ihres Tenors eine Zugangsverweigerung zum Teilnehmeranschluss innerhalb des Hauptverteiler-Nahbereichs vorsehe. In der Klagebegründung hat sie sich auf Angriffe gegen die Zugangsregelungen für Frequenzen oberhalb von 2,2 MHz zu den Teilnehmeranschlüssen in den Nahbereichen beschränkt. Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen: Der Hauptantrag richte sich in zulässiger Weise gegen die gesamte Regulierungsverfügung, die im Hinblick auf die in Ziffern 1.1. bis 2. ihres Tenors enthaltenen Verpflichtungen nicht teilbar sei. In der Sache bleibe der Antrag ohne Erfolg. Der Zugang zum Teilnehmeranschluss werde, was die Nutzung von Frequenzen oberhalb von 2,2 MHz in den Nahbereichen anbetreffe, durch die angegriffene Regulierungsverfügung auf der Grundlage von § 13 Abs. 1, § 21 Abs. 1 und Abs. 3 Nr. 2 TKG in rechtmäßiger Weise ausgestaltet. In formeller Hinsicht könne sich die Klägerin im Hinblick auf die Zurückziehung des Konsolidierungsentwurfs vom 7. April 2016 und die Renotifizierung des geänderten Entwurfs vom 20. Juni 2016 nicht auf eine Verletzung der in § 12 TKG enthaltenen Vorschriften über das Konsultations- und Konsolidierungsverfahren berufen, da diese keinen individualschützenden Charakter hätten. Unabhängig davon seien auch keine objektiven Verfahrensfehler ersichtlich, insbesondere habe es nicht der Durchführung eines weiteren Konsultationsverfahrens bedurft.

18 Materiell-rechtlich habe die Beschlusskammer ihr Regulierungsermessen abwägungsfehlerfrei ausgeübt. Die Abgrenzung der Nahbereiche durch das Abstellen auf diejenigen Anschlüsse, die über einen mit einem maximal 550 Meter langen Kupferkabel an einem Hauptverteiler angeschlossenen (Nahbereichs-)Kabelverzweiger geführt werden oder als A0-Anschlüsse direkt an einem Hauptverteiler angeschlossen sind, sei ausgehend von den technischen Gegebenheiten nicht zu beanstanden. Ebenso wenig weise die Einschränkung des entbündelten Zugangs zu diesen Anschlüssen Abwägungsfehler auf. Die Beschlusskammer sei fehlerfrei davon ausgegangen, dass die Beschleunigung des Ausbaus von hochleistungsfähigen öffentlichen Telekommunikationsnetzen der nächsten Generation (im Folgenden: NGA-Ausbau) im Sinne des Regulierungsziels des § 2 Abs. 2 Nr. 5 TKG für diese Einschränkung spreche. In diesem Zusammenhang habe die Beschlusskammer die Ausbauzusage der Beigeladenen als relevanten Belang in die Abwägung einstellen dürfen. Zweifel hieran ergäben sich weder aus den Anforderungen der §§ 54 ff. VwVfG noch im Hinblick auf die Verbindlichkeit der Zusage. Die Beschlusskammer habe zugleich den insbesondere in § 2 Abs. 2 Nr. 2 und § 21 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 TKG verankerten Belang des Wettbewerbs seiner Bedeutung entsprechend berücksichtigt und mit anderen Belangen zum Ausgleich gebracht. Das von der Beschlusskammer nach Art einer Billigkeits- oder Härtefallregelung aus der Sozialbindung des Eigentums der Beigeladenen an den Teilnehmeranschlussleitungen abgeleitete Abwehrrecht der Zugangsnachfrager sei abwägungsfehlerfrei ausgestaltet. Frei von Abwägungsfehlern und hinreichend konkret seien auch die Festlegungen der Beschlusskammer zu den Ersatzprodukten VULA und Layer2-Bitstrom, denen ein in sich schlüssiges, abgestuftes Regelungskonzept zu Grunde liege.

19 Hinsichtlich der Regelung des Teilnehmeranschlusszugangs zur Nutzung von Frequenzen oberhalb von 2,2 MHz in den Außenbereichen hat sich das Verwaltungsgericht auf eine Inbezugnahme seiner Entscheidungen vom 22. September 2016 beschränkt, durch die es Klagen von Wettbewerbern der Beigeladenen gegen den Beschluss der Bundesnetzagentur vom 29. August 2013 abgewiesen hat (unter anderem in der Sache 1 K 5885/13 als erstinstanzlicher Entscheidung in dem mit Urteil des Senats vom heutigen Tag entschiedenen Revisionsverfahren zum Aktenzeichen BVerwG 6 C 50.16 ). Zu den übrigen Bestimmungen der angegriffenen Regulierungsverfügung hat sich das Verwaltungsgericht nicht verhalten. Die Zulässigkeit des gestellten Hilfsantrags hat es offengelassen und ausgeführt, die Unbegründetheit dieses Antrags ergebe sich aus den auf den Hauptantrag bezogenen Darlegungen.

20 Die Klägerin wendet sich mit ihrer von dem Verwaltungsgericht zugelassenen Revision gegen das erstinstanzliche Urteil insoweit, als dieses die Klage gegen die Regulierungsverfügung der Bundesnetzagentur vom 1. September 2016 auch im Hinblick darauf abgewiesen habe, dass die Verfügung in Ziffer 1.1.1. Halbs. 2 ihres Tenors i.V.m. ihrer Anlage 2 und Ziffer 1.1.2. ihres Tenors eine Zugangsverweigerung zum Teilnehmeranschluss innerhalb der Nahbereiche vorsehe. Sie macht geltend, das Verwaltungsgericht habe verkannt, dass die Regulierungsverfügung in ihrem angegriffenen Teil in mehrfacher Hinsicht revisibles Recht verletze. Im Hinblick auf das Regulierungsziel des § 2 Abs. 2 Nr. 5 TKG habe die Beschlusskammer einerseits - bereits ausgehend von einer fehlerhaften Sachverhaltsermittlung - den positiven Effekt des von der Beigeladenen angebotenen Vectoring-Ausbaus auf die Breitbandversorgung in den Nahbereichen überbewertet, andererseits die negativen Effekte dieses Ausbaus für das Fortschreiten des nach der Empfehlung 2010/572/EU der Kommission vom 20. September 2010 vorzugswürdigen alternativen Breitbandausbaus mit Glasfasern bis an das Gebäude oder die Wohnung (FTTB/FTTH-Ausbau) unterbewertet und insgesamt alternative, gegebenenfalls zu kombinierende Möglichkeiten zur Förderung des NGA-Ausbaus unzureichend berücksichtigt. Das telekommunikationsrechtliche Wettbewerbsziel, das von besonders hoher Bedeutung sei, habe die Beschlusskammer falsch gewichtet. Sie habe die Schwere der Wettbewerbsbeeinträchtigung unterschätzt, die mit der angeordneten Zugangsbeschränkung vor allem deshalb einhergehe, weil für die zukunftsträchtigen VDSL2-Nutzungen der entbündelte Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung faktisch remonopolisiert und das Prinzip der Investitionsleiter verlassen werde. Die angegriffene Regulierungsentscheidung sei ferner deshalb rechtsfehlerhaft, weil sich die Beschlusskammer zentral auf die Ausbauzusage der Beigeladenen gestützt habe. Der Abschluss des von der Beigeladenen mit dieser Zusage angebotenen öffentlich-rechtlichen Vertrags sei nach § 54 Satz 1 Halbs. 2 VwVfG unzulässig, weil wegen des zumindest faktisch bestehenden konditionalen Zusammenhangs mit der Regulierungsentscheidung das durch § 13 Abs. 5 und § 132 Abs. 1 Satz 2 (a.F.) TKG statuierte Gebot des Handelns durch Verwaltungsakt umgangen werde. Zudem sei das Regulierungsermessen der Beschlusskammer durch die Ausbauzusage der Beigeladenen und die politische Diskussion darüber in unzulässiger Weise faktisch vorgeprägt gewesen. Die Beigeladene habe ihre Ausbauzusage auf eine Weise in dem Verfahren der Beschlusskammer etablieren können, dass sich deren Handlungsoptionen faktisch auf eine Ja-Nein-Entscheidung reduziert hätten. Unabhängig hiervon bestünden erhebliche Zweifel an der Durchsetzbarkeit der Ausbauzusage. Die genannten Mängel seien vor dem Hintergrund von Art. 8 Abs. 4 Satz 1 der Zugangsrichtlinie und Art. 3 Abs. 2 bis 3a der Rahmenrichtlinie auch von unionsrechtlicher Relevanz. Die schwerwiegendsten Abwägungsfehler seien der Beschlusskammer schließlich im Hinblick auf die erforderlichen Maßgaben für die Ersatzprodukte unterlaufen. So wäre VULA für einen weiten Kreis von Zugangsnachfragern als Ersatzprodukt besser geeignet bzw. überhaupt nur wirtschaftlich einsetzbar, wenn es nicht - wie von der Beschlusskammer vorgesehen - an den Nahbereichs-Kabelverzweigern, sondern an den Hauptverteilern oder den BNG angeboten werden müsste. Die Inanspruchnahme von Layer2-Bitstrom setze die Erschließung von bis zu 899 BNG der Beigeladenen voraus, was eine zeitaufwändige Planung erfordere und hohe Kosten verursache. Vor diesem Hintergrund hätten die qualitativen und kommerziellen Eigenschaften des Layer2-Bitstrom-Zugangs - letztere in Gestalt einer sog. Als-Ob-Tarifierung - in der Regulierungsverfügung in hinreichend konkreter und verbindlicher Weise definiert werden müssen. Da dies nicht geschehen sei, werde die Regulierungsverfügung dem Gebot der Konfliktbewältigung nicht gerecht, verstoße gegen den Grundsatz der Einheit des Abwägungsvorgangs und verfehle die in Art. 8 Abs. 5 der Rahmenrichtlinie bzw. Art. 8 Abs. 4 der Zugangsrichtlinie enthaltenen Vorgaben. Die dadurch verursachten Rechts- und Planungsunsicherheiten verletzten das Regulierungsziel des § 2 Abs. 2 Nr. 2 TKG, die Regulierungsgrundsätze bzw. -kriterien des § 2 Abs. 3 Nr. 1 und 4 TKG und des § 21 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3 Nr. 2 TKG mitsamt den unionsrechtlichen Vorgaben dieser Vorschriften, die Grundrechte der Zugangsnachfrager aus Art. 12 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG sowie den Grundsatz des Vertrauensschutzes. Verletzt sei zudem die Garantie effektiven Rechtsschutzes aus Art. 19 Abs. 4 GG bzw. Art. 4 Abs. 1 der Rahmenrichtlinie.

21 Die Beklagte und die Beigeladene verteidigen das Urteil des Verwaltungsgerichts gegen die Angriffe der Revision und beantragen deren Zurückweisung.

II

22 Die beschränkt eingelegte Revision der Klägerin ist zulässig (1.), aber unbegründet (2.) und daher gemäß § 144 Abs. 2 VwGO zurückzuweisen.

23 1. Die Klägerin greift das erstinstanzliche Urteil mit der Revision in zulässig beschränkter Weise nur insoweit an, als das Verwaltungsgericht ihre im Hauptantrag gegen die Regulierungsverfügung der Bundesnetzagentur vom 1. September 2016 in Gänze gerichtete Anfechtungsklage in Bezug auf das in den Ziffern 1.1.1. und 1.1.2. des Tenors der Regulierungsverfügung sowie in deren Anlage 2 enthaltene Regelungsregime betreffend den Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung für die Nutzung von Frequenzen oberhalb von 2,2 MHz in den Nahbereichen abgewiesen hat.

24 Die Regime zur Regelung des Zugangs für die Nutzung von Frequenzen oberhalb von 2,2 MHz in den Außenbereichen nach Ziffer 1.1.1. des Tenors sowie der Anlage 1 der Regulierungsverfügung (im Folgenden: Außenbereichszugangsregime) bzw. in den Nahbereichen nach Ziffern 1.1.1. und 1.1.2. des Tenors sowie der Anlage 2 der Regulierungsverfügung (im Folgenden: Nahbereichszugangsregime) sind die kleinsten Teile, die von dem Regelungsrahmen der Zugangsverpflichtung abgetrennt werden können, die der Beigeladenen durch Ziffer 1.1. des Tenors der Regulierungsverfügung auferlegt worden ist. Sie stellen damit zugleich diejenigen Teile des Streitgegenstands dar, auf die die Revision allenfalls beschränkt werden kann (a.). Auf die Änderung des verwaltungsgerichtlichen Urteils und die Aufhebung der Regulierungsverfügung im Hinblick auf das Nahbereichszugangsregime bezieht sich das mit der Revision verfolgte Begehren in interessengerechter Auslegung nach § 88 i.V.m. § 125 Abs. 1 Satz 1, § 141 Satz 1 VwGO (b.).

25 a. Eine Revision kann in ihrem Umfang nur auf selbständige Streitgegenstände oder abtrennbare Teile eines Streitgegenstands beschränkt werden (BVerwG, Urteil vom 1. März 2012 - 5 C 11.11 - Buchholz 428.42 § 2 NS-VEntschG Nr. 10 Rn. 15). Die Frage, inwieweit im Fall einer ursprünglich gegen eine telekommunikationsrechtliche Regulierungsverfügung in Gänze gerichteten Anfechtungsklage für die Revisionseinlegung von einem abtrennbaren Teil des insoweit bestehenden Streitgegenstands ausgegangen werden kann, richtet sich nach der Teilbarkeit der angegriffenen Verfügung.

26 Nach der Rechtsprechung des Senats ist eine Regulierungsverfügung im Sinne separater Angreifbarkeit teilbar, wenn der angegriffene Teil nicht in einem untrennbaren inneren Zusammenhang mit den übrigen Teilen steht. Der angegriffene Teil muss in der Weise abtrennbar sein, dass die Verfügung im Übrigen ohne Änderung ihres Inhalts in rechtmäßiger und nach dem Regelungskonzept der Bundesnetzagentur sinnvoller Weise bestehen kann. Letzteres ist entgegen der Einschätzung des Verwaltungsgerichts bei der Anfechtung einzelner durch die Verfügung auferlegter Verpflichtungen regelmäßig gegeben (vgl. BVerwG, Urteile vom 28. Januar 2009 - 6 C 39.07 - Buchholz 442.066 § 10 TKG Nr. 3 Rn. 11 f., 29, 44 und vom 27. Januar 2010 - 6 C 22.08 - Buchholz 442.066 § 21 TKG Nr. 1 Rn. 10, 54 f.). Denn die einzelnen Abhilfemaßnahmen, die in § 13 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 5 des Telekommunikationsgesetzes (TKG) vom 22. Juni 2004 (BGBl. I S. 1190) in seiner hier anwendbaren, zuletzt durch Gesetz vom 26. Juli 2016 (BGBl. I S. 1818) geänderten Fassung vorgesehen sind, werden nach den differenzierten Maßstäben der dort aufgeführten Einzelbestimmungen gesondert abgewogen. Die auf dieser Grundlage getroffenen jeweiligen Entscheidungen über Regulierungsverpflichtungen werden mit den Ergebnissen der Marktdefinition und Marktanalyse in der Regulierungsverfügung zusammengefasst. Diese vereint insoweit letztlich ein Bündel von Einzelentscheidungen, die zwar auf die Marktdefinition und Marktanalyse als gemeinsame Grundlage bezogen sind und untereinander in sachlichem Zusammenhang stehen, aber als Einzelentscheidungen fassbar bleiben (BVerwG, Urteil vom 14. Dezember 2011 - 6 C 36.10 - Buchholz 442.066 § 30 TKG Nr. 5 Rn. 38).

27 Nach diesen Grundsätzen bestehen keine Bedenken gegen eine separate Angreifbarkeit auch von bloßen Bestandteilen einer auferlegten Regulierungsverpflichtung, wenn diese Bestandteile jeweils für sich genommen auf einer gesonderten Abwägung beruhen. Dies ist hier in Bezug auf die in Rede stehenden Zugangsregime der Fall. Ausweislich der Begründung der Regulierungsverfügung vom 1. September 2016 ist die Beschlusskammer bei ihrer Abwägung in Bezug auf die in Ziffer 1.1. des Verfügungstenors vorgesehene Verpflichtung der Beigeladenen zur Gewährung von Zugang zum Teilnehmeranschluss von dem Grundtatbestand der Nutzung von Frequenzen bis einschließlich 2,2 MHz ausgegangen und hat sodann auf Grund einer jeweils gesonderten Abwägung die Nutzung von Frequenzen oberhalb 2,2 MHz einerseits in den Außenbereichen, andererseits in den Nahbereichen geregelt. Ein jedes dieser beiden besonderen Regelungsregime kann deshalb Gegenstand einer separaten Anfechtung und damit auch einer zulässigen Revisionsbeschränkung sein. Demgegenüber gibt es für eine noch tiefere Staffelung im Sinne gesondert abgewogener und deshalb einer separaten Rechtsverfolgung zugänglicher Einzelbestimmungen der genannten Regelungskomplexe in der Begründung der Regulierungsverfügung keinen Anhaltspunkt. Fielen aus ihnen einzelne Regelungen heraus, handelte es sich bei dem jeweiligen Restbestand um einen seines Sinnes beraubten, von dem Regelungskonzept der Bundesnetzagentur nicht mehr gedeckten regulatorischen Torso.

28 b. Vor diesem Hintergrund ist an dem Wortlaut des von der Klägerin angebrachten Revisionsantrags, der allein auf die Verweigerung des entbündelten Zugangs zum Teilnehmeranschluss im Rahmen des Nahbereichszugangsregimes abstellt, nach § 88 i.V.m. § 125 Abs. 1 Satz 1, § 141 Satz 1 VwGO nicht zu haften. Die Revision bezieht sich vielmehr, dem erkennbaren Rechtsschutzziel entsprechend und in dieser Beschränkung zulässig, auf das Nahbereichszugangsregime in seiner Gesamtheit.

29 2. Das Verwaltungsgericht hat, soweit sein Urteil zum Gegenstand des Revisionsverfahrens geworden ist, die von der Klägerin erhobene Anfechtungsklage gegen die gegenüber der Beigeladenen ergangene Regulierungsverfügung der Bundesnetzagentur vom 1. September 2016 im Einklang mit revisiblem Recht im Sinne des § 137 Abs. 1 VwGO abgewiesen.

30 Die Klägerin kann zwar als Wettbewerberin der Beigeladenen die für diese regulatorisch ausgeworfene Zugangsverpflichtung - und damit auch das von dieser abtrennbare besondere Zugangsregime für die Nahbereiche - in zulässiger Weise anfechten (a.). Jedoch unterliegt das von der Beschlusskammer auf der Grundlage von § 9 Abs. 2 i.V.m. § 13 Abs. 1, § 21 Abs. 1 und Abs. 3 Nr. 2 TKG erlassene Nahbereichszugangsregime nach Ziffern 1.1.1. und 1.1.2. des Tenors der Regulierungsverfügung sowie ihrer Anlage 2 weder aus Gründen des formellen Rechts der Aufhebung (b.) noch ist es materiell-rechtlich zu beanstanden (c.).

31 a. Der Klägerin fehlt nicht die nach § 42 Abs. 2 VwGO erforderliche Klagebefugnis. Zwar ist von den Bestimmungen, die die Beschlusskammer für die Zugangsverpflichtung der Beigeladenen herangezogen hat, § 13 TKG für sich genommen nicht drittschützend. Etwas anderes gilt jedoch nach der Rechtsprechung des Senats für die Vorschrift des § 21 TKG. Diese Norm vermittelt Drittschutz vor allem dann, wenn ein Wettbewerber mit der Verpflichtungsklage die Aufnahme weiterer Zugangsverpflichtungen in die gegenüber dem regulierten Unternehmen ergangene Regulierungsverfügung erstrebt (BVerwG, Urteile vom 28. November 2007 - 6 C 42.06 - BVerwGE 130, 39 Rn. 13 ff., vom 12. Juni 2013 - 6 C 10.12 - Buchholz 442.066 § 21 TKG Nr. 3 Rn. 17 und vom 11. Dezember 2013 - 6 C 23.12 - Buchholz 442.066 § 21 TKG Nr. 4 Rn. 16). Wegen der Vergleichbarkeit der Interessenlage ist die drittschützende Wirkung von § 21 TKG aber auch für die Konstellation der Anfechtungsklage zu bejahen, wenn ein Wettbewerber mit dieser Klage - zumindest auch - die Bedingungen des von ihm genutzten Zugangs zum Netz des regulierten Unternehmens verbessern und nicht lediglich mittelbare Nachteile für eine von diesem Zugang unabhängige Wettbewerbsposition abwehren will (vgl. BVerwG, Urteil vom 11. Dezember 2013 - 6 C 24.12 - NVwZ 2014, 942 Rn. 27 ff.). So verhält es sich hier. Denn die Klägerin ist beim Betrieb ihres Telekommunikationsnetzes jedenfalls teilweise auf einen entbündelten Zugang zu den Teilnehmeranschlussleitungen der Beigeladenen angewiesen, um wie bisher Endkundenprodukte ohne Inanspruchnahme jedweder aktiven Technik der Beigeladenen anbieten zu können.

32 b. Das Verwaltungsgericht hat zu Recht entschieden, dass die Klägerin die - nunmehr nur noch teilweise - angegriffene Regulierungsverfügung vom 1. September 2016 nicht deswegen zu Fall bringen kann, weil die Vorschriften über die Durchführung des nationalen Konsultationsverfahrens nach § 13 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 12 Abs. 1 TKG oder des unionsweiten Konsolidierungsverfahrens nach § 13 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. § 12 Abs. 2 Nr. 1, 2 und 4 sowie § 13 Abs. 4 TKG dadurch verletzt worden wären, dass die Bundesnetzagentur, nachdem die Kommission mit Beschluss vom 10. Mai 2016 die zweite Untersuchungsphase nach Art. 7a der Rahmenrichtlinie in Bezug auf den Konsolidierungsentwurf der Regulierungsverfügung vom 7. April 2016 eingeleitet hatte, den Entwurf zurückgezogen und unter dem 20. Juni 2016 unmittelbar einen geänderten Konsolidierungsentwurf renotifiziert hat.

33 Dieses Ergebnis folgt bereits daraus, dass die genannten Bestimmungen über das Konsultationsverfahren und das Konsolidierungsverfahren ebenso wenig wie ihre unionsrechtlichen Grundlagen in Art. 6 bis Art. 8 der Rahmenrichtlinie (Richtlinie 2002/21/EG in der Fassung der Änderungsrichtlinie 2009/140/EG) einen individualschützenden Charakter haben (stRspr, vgl. BVerwG, Urteile vom 25. Februar 2015 - 6 C 37.13 [ECLI:​DE:​BVerwG:​2015:​250215U6C37.13.0] - BVerwGE 151, 268 Rn. 33 und vom 16. Dezember 2015 - 6 C 27.14 [ECLI:​DE:​BVerwG:​2015:​161215U6C27.14.0] - Buchholz 442.066 § 33 TKG Nr. 4 Rn. 33). Unabhängig hiervon stellt sich die gewählte Verfahrensweise auch objektiv-rechtlich nicht als fehlerhaft dar.

34 Die Regulierungsverfügung durfte nicht ohne vorherige Durchführung sowohl eines Konsultationsverfahrens als auch eines Konsolidierungsverfahrens erlassen werden. Das Verwaltungsgericht ist der impliziten Feststellung der Beschlusskammer, die in der Regulierungsverfügung vorgesehenen Maßnahmen hätten nach § 13 Abs. 1 Satz 1 TKG beträchtliche Auswirkungen auf den betroffenen Markt bzw. im Sinne von § 13 Abs. 1 Satz 2 TKG Auswirkungen auf den Handel zwischen den Mitgliedstaaten, der Sache nach beigetreten.

35 Das Konsultationsverfahren nach § 13 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 12 Abs. 1 TKG ist im Anschluss an die Veröffentlichung des Konsultationsentwurfs der Regulierungsverfügung vom 23. November 2015 durchgeführt worden. Es musste nicht mit Blick auf die Änderungen wiederholt werden, zu denen sich die Beschlusskammer in Reaktion auf die von der Kommission in dem Beschluss vom 10. Mai 2016 gegen den Konsolidierungsentwurf vom 7. April 2016 erhobenen Bedenken veranlasst gesehen hat. Das Konsultationsverfahren dient der Herstellung umfassender Transparenz gegenüber der interessierten Fachöffentlichkeit. Deshalb muss es sich einerseits auf die entscheidungserheblichen tatsächlichen Feststellungen und rechtlichen Erwägungen der Beschlusskammer erstrecken. Andererseits sind Änderungen des Konsultationsentwurfs, die sich aus der Durchführung der Konsultation ergeben, vom Normzweck der Vorschriften über das Konsultationsverfahren geradezu intendiert. Sie lösen jedenfalls dann, wenn nicht die Ergebnisse geändert bzw. wesentliche Teile der Begründung ausgetauscht werden, keine erneute Konsultationspflicht aus (BVerwG, Urteil vom 2. April 2008 - 6 C 15.07 - BVerwGE 131, 41 Rn. 42 ff.). Einer erneuten Konsultation bedarf es darüber hinausgehend nach dem Zweck des Verfahrens auch dann nicht, wenn sich im weiteren Verlauf des Regulierungsverfahrens Änderungen ergeben, für die das durchgeführte Konsultationsverfahren seine Anstoßfunktion mit der Folge erfüllt hat, dass der auf Transparenz gerichtete Normzweck des Verfahrens erreicht worden ist. Dies ist hier in Bezug auf die Abwandlungen, die die Beschlusskammer in dem geänderten Konsolidierungsentwurf der Regulierungsverfügung vom 20. Juni 2016 vorgenommen hat, der Fall. Die Abwandlungen waren zwar, soweit sie sich etwa auf Ausgestaltungsmerkmale des Abwehrrechts der Wettbewerber der Beigeladenen oder die Erweiterung des VULA-Zugangs an den Nahbereichs-Kabelverzweigern bezogen, durchaus von Substanz. Die von ihnen betroffenen Themen waren jedoch - angestoßen durch den Konsultationsentwurf vom 23. November 2015 - bereits Gegenstand ausführlicher Erörterungen im Rahmen des Beschlusskammerverfahrens gewesen. Damit, dass sich in Bezug auf diese Themen im weiteren Verlauf des Verfahrens Änderungen der zur Konsultation gestellten Vorschrift ergeben konnten, mussten die Konsultationsadressaten rechnen.

36 Was das Konsolidierungsverfahren nach § 13 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. § 12 Abs. 2 Nr. 1, 2 und 4 sowie § 13 Abs. 4 TKG anbetrifft, war die Bundesnetzagentur gemäß Art. 7a Abs. 8 der Rahmenrichtlinie - umgesetzt durch § 13 Abs. 4 Nr. 1 Satz 2 TKG - zur Zurückziehung des Konsolidierungsentwurfs der Regulierungsverfügung vom 7. April 2016 in jeder Phase des Verfahrens berechtigt. In dem Umstand, dass die Bundesnetzagentur im Anschluss an diese Zurückziehung mit dem geänderten, an dem Beschluss der Kommission vom 10. Mai 2016 orientierten Entwurf vom 20. Juni 2016 ein erneutes Konsolidierungsverfahren in Lauf gesetzt hat, liegt keine zweckwidrige Verfahrensgestaltung. Die Regulierungsbehörde war nicht gehalten, im Hinblick auf derartige Änderungen das bereits zuvor begonnene Verfahren nach Maßgabe des § 13 Abs. 4 TKG bzw. des Art. 7a der Rahmenrichtlinie unter Beteiligung der Kommission und des GEREK weiter zu durchlaufen. Dies ist offenkundig und lässt für vernünftige Zweifel keinen Raum, so dass es der Herbeiführung einer Vorabentscheidung des Gerichtshofs der Europäischen Union nach Art. 267 Abs. 3 AEUV nicht bedarf (vgl. zu der sog. acte-clair-Doktrin allgemein: EuGH, Urteil vom 6. Oktober 1982 - C-283/81 [ECLI:​EU:​C:​1982:​335], CILFIT - Rn. 16). Das Konsolidierungsverfahren soll bewirken, dass die nationalen Regulierungsbehörden miteinander und mit der Kommission auf transparente Weise kooperieren, um so in allen Mitgliedstaaten eine kohärente Anwendung des unionsrechtlichen Rahmens der telekommunikationsrechtlichen Regulierung zu gewährleisten (EuGH, Urteil vom 14. Januar 2016 - C-395/14 [ECLI:​EU:​C:​2016:​9], Vodafone - Rn. 48). Die Erreichung dieses Zwecks ist durch die hier in Rede stehende Verfahrensgestaltung nicht vereitelt oder auch nur gefährdet worden. Denn die Kommission hätte den geänderten Entwurf beanstanden bzw. in die zweite Untersuchungsphase überführen können. Sie hat dies mit ihrem Beschluss vom 19. Juli 2016 jedoch nicht getan, sondern sich auf die Abgabe einer Stellungnahme in der Sache beschränkt. Das GEREK hat die erneut gegebene Möglichkeit zur Abgabe einer Stellungnahme nicht genutzt.

37 c. Im Hinblick auf die materiell-rechtliche Beurteilung des allein noch streitgegenständlichen Nahbereichszugangsregimes der Regulierungsverfügung vom 1. September 2016 bleibt die Revision ebenfalls ohne Erfolg. Dieser Regelungskomplex ist weder wegen des Fehlens einer tragfähigen Marktdefinition und Marktanalyse im Sinne von §§ 10, 11 TKG zu beanstanden (aa.) noch kann festgestellt werden, dass die Beschlusskammer insoweit ihr Regulierungsermessen fehlerhaft ausgeübt hätte (bb.).

38 aa. Der Regulierungsverfügung lag, mit ihr gemäß § 13 Abs. 5 TKG verbunden und dem Erfordernis der § 9 Abs. 1, § 13 Abs. 1 Satz 1 TKG entsprechend, die am 27. August 2015 abgeschlossene Marktdefinition und Marktanalyse der Präsidentenkammer der Bundesnetzagentur nach §§ 10, 11 TKG betreffend den Markt Nr. 3a der Märkteempfehlung zu Grunde. Selbst wenn deren Festlegungen das Nahbereichszugangsregime der Regulierungsverfügung insoweit nicht zu tragen vermöchten, als dieses - insbesondere in Ziffer 12 Abs. 3 und Ziffer 13 Abs. 3 der Anlage 2 - Bestimmungen über den Layer2-Bitstrom-Zugang als Ersatzprodukt enthält, Bitstrom-Zugangsleistungen jedoch nicht in den Markt Nr. 3a einbezogen worden sind, könnte sich die Klägerin als Drittanfechtungsklägerin hierauf nicht berufen (vgl. zum nicht drittschützenden Charakter der §§ 10, 11 TKG: BVerwG, Urteil vom 28. November 2007 - 6 C 42.06 - BVerwGE 130, 39 Rn. 18 ff.).

39 Abgesehen hiervon erfordert nach der Rechtsprechung des Senats die Festlegung einer bestimmten Regulierungsverpflichtung keine auf sie bezogene spezifische Marktdefinition und Marktanalyse, vielmehr genügt eine ausreichende Begründung dafür, dass die betreffende Verpflichtung im Verhältnis zum festgestellten Marktversagen sinnvoll und angemessen ist. Erforderlich, aber auch ausreichend für die Auferlegung einer Zugangsverpflichtung ist daher ein enger funktionaler Zusammenhang zwischen der Einrichtung, zu der Zugang zu gewähren ist, und dem Markt, für den ein Regulierungsbedarf festgestellt worden ist (BVerwG, Urteile vom 27. Januar 2010 - 6 C 22.08 - Buchholz 442.066 § 21 TKG Nr. 1 Rn. 30 f. und vom 12. Juni 2013 - 6 C 10.12 - Buchholz 442.066 § 21 TKG Nr. 3 Rn. 26 ff.). Dies gilt auch marktübergreifend (BVerwG, Urteil vom 12. Juni 2013 - 6 C 10.12 - a.a.O. Rn. 26 ff.). Für die Verpflichtung, Ersatz für eine wegfallende Primärverpflichtung anzubieten, können keine strengeren Maßstäbe gelten. Die Voraussetzung eines engen funktionalen Zusammenhangs in dem genannten Sinn ist hier erfüllt, da es sich bei dem Layer2-Bitstrom-Zugang ungeachtet der später zu erörternden Frage seiner Vergleichbarkeit mit dem vollständig entbündelten Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung um ein Vorleistungsprodukt handelt, das dem Zugangsnachfrager ermöglicht, mit eigenen, differenziert gestalteten Endkundenprodukten am Wettbewerb teilzunehmen.

40 bb. Das Verwaltungsgericht hat zutreffend entschieden, dass der Beschlusskammer bei der Ausübung des Regulierungsermessens, das ihr durch das Telekommunikationsgesetz und die diesem zu Grunde liegenden unionsrechtlichen Richtlinien eingeräumt wird (aaa.), keine Abwägungsfehler in Gestalt eines Abwägungsausfalls (bbb.), eines Abwägungsdefizits bzw. einer Abwägungsfehleinschätzung (ccc.) oder einer Abwägungsdisproportionalität (ddd.) unterlaufen sind.

41 aaa. Der Beschlusskammer steht bei der Frage, welche der in § 13 TKG vorgesehenen Maßnahmen sie ergreift und gegebenenfalls kombiniert, ein umfassender Auswahl- und Ausgestaltungsspielraum zu. Bezugspunkt für dessen Ausübung sind neben den stets zu beachtenden Grundrechtspositionen des regulierten Unternehmens und seiner Wettbewerber (vgl. BVerwG, Urteil vom 29. März 2017 - 6 C 1.16 [ECLI:​DE:​BVerwG:​2017:​290317U6C1.16.0] - BVerwGE 158, 301 Rn. 35 f.) nach der bisherigen Senatsrechtsprechung vor allem die in § 2 Abs. 2 TKG vorgegebenen Regulierungsziele (grundlegend BVerwG, Urteile vom 28. November 2007 - 6 C 42.06 - BVerwGE 130, 39 Rn. 28 ff. und vom 2. April 2008 - 6 C 15.07 - BVerwGE 131, 41 Rn. 47). Diese Rechtsprechung ist dahingehend zu ergänzen, dass die von ihr noch nicht erfassten Regulierungsgrundsätze des § 2 Abs. 3 TKG, die erst durch die Novelle des Telekommunikationsgesetzes vom 3. Mai 2012 (BGBl. I S. 958) in Umsetzung von Art. 8 Abs. 5 der Rahmenrichtlinie Eingang in das Gesetz gefunden haben, bei der Ausübung des Regulierungsermessens in gleicher Weise wie die Regulierungsziele berücksichtigt werden müssen. Der Senat hat bereits im Zusammenhang mit dem regulierungsbehördlichen Beurteilungsspielraum betreffend die Methodenwahl für die Berechnung des Anlagevermögens als Grundlage für die Ermittlung von Zinsen und Abschreibungen im Rahmen der telekommunikationsrechtlichen Entgeltgenehmigung und der Überprüfung der dort vorzunehmenden Abwägung verdeutlicht, dass die Regulierungsgrundsätze des § 2 Abs. 3 TKG nicht anders als die Regulierungsziele des § 2 Abs. 2 TKG in die Abwägung einzubeziehen sind (BVerwG, Urteil vom 17. August 2016 - 6 C 50.15 [ECLI:​DE:​BVerwG:​2016:​170816U6C50.15.0] - BVerwGE 156, 75 Rn. 27 ff.). Hieran ist auch im Hinblick auf das Regulierungsermessen festzuhalten.

42 Die in Teilen der Literatur vertretene abweichende Auffassung, Regulierungsgrundsätze seien keine bloßen Belange der Abwägung, sondern beanspruchten strikte Beachtung (Cornils, in: Geppert/Schütz <Hrsg.>, Beck'scher TKG-Kommentar, 4. Aufl. 2013, § 2 Rn. 18; Gärditz, in: Scheurle/Mayen <Hrsg.>, TKG, 3. Aufl. 2018, § 2 Rn. 13, 47), überzeugt nicht. Regulierungsziele und Regulierungsgrundsätze lassen sich zwar grob danach unterscheiden, dass die erstgenannten einen finalen und die letztgenannten einen modalen Charakter haben (Gärditz, a.a.O., Rn. 10 f.; Cornils, a.a.O., Rn. 15). Allerdings zeigen schon die Überschneidungen im Normtext von § 2 Abs. 2 und 3 TKG (vgl. hierzu näher: Cornils, a.a.O., Rn. 11; Ruthig, in: Arndt/Fetzer/Scherer/Graulich <Hrsg.>, TKG, 2. Aufl. 2015, § 2 Rn. 19), dass eine trennscharfe Differenzierung, die eine unterschiedliche Bindungsqualität rechtfertigen könnte, nicht möglich ist. Dass der Gesetzgeber der Unterscheidung auch sonst keine große Bedeutung beimisst, wird daran deutlich, dass § 21 Abs. 1 Satz 2 TKG und andere Befugnisnormen des Telekommunikationsgesetzes zwar wie vor der Novelle vom 3. Mai 2012 nur von der Berücksichtigung der Regulierungsziele sprechen und die Regulierungsgrundsätze nicht erwähnen, dabei aber nunmehr auf § 2 TKG insgesamt und nicht wie zuvor nur auf § 2 Abs. 2 TKG verweisen (vgl. dazu: Cornils, a.a.O., § 2 Rn. 9).

43 Die Kriterien für die von der Beschlusskammer vorzunehmende Abwägung sind im Bereich der Zugangsverpflichtungen noch weiter ausdifferenziert. Hier treten neben die Vorgaben des § 2 TKG zunächst die Zielsetzungen des § 21 Abs. 1 Satz 1 TKG. Ferner muss gemäß § 21 Abs. 1 Satz 2 TKG bei der Prüfung, ob und welche Zugangsverpflichtungen gerechtfertigt sind und ob diese in einem angemessenen Verhältnis zu den Regulierungszielen und Regulierungsgrundsätzen nach § 2 TKG stehen, ein sieben Punkte umfassender Katalog mit weiteren Abwägungskriterien berücksichtigt werden.

44 Diese Normstruktur schließt es insgesamt aus, die durch zahlreiche unbestimmte Rechtsbegriffe gesteuerte Abwägung von einer sich etwa daran erst anschließenden Ermessensbetätigung zu trennen und erstere der vollen gerichtlichen Kontrolle zu unterwerfen. Vielmehr ist die Abwägung ein untrennbarer Bestandteil des Regulierungsermessens selbst, das der Beschlusskammer bei zweckentsprechender Auslegung des Gesetzes insoweit eingeräumt ist (BVerwG, Urteile vom 28. November 2007 - 6 C 42.06 - BVerwGE 130, 39 Rn. 29 und vom 2. April 2008 - 6 C 15.07 - BVerwGE 131, 41 Rn. 47).

45 Die gerichtliche Kontrolle der Ausübung dieses einheitlichen regulierungsbehördlichen Letztentscheidungsrechts ist auf Abwägungsfehler beschränkt. Das Regulierungsermessen wird fehlerhaft ausgeübt, wenn eine Abwägung überhaupt nicht stattgefunden hat - Abwägungsausfall -, in die Abwägung nicht an Belangen eingestellt worden ist, was nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden musste - Abwägungsdefizit -, die Bedeutung der betroffenen Belange verkannt worden ist - Abwägungsfehleinschätzung - oder der Ausgleich zwischen ihnen in einer Weise vorgenommen worden ist, der zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht - Abwägungsdisproportionalität - (BVerwG, Urteile vom 2. April 2008 - 6 C 15.07 - BVerwGE 131, 41 Rn. 47, vom 29. Oktober 2008 - 6 C 38.07 - Buchholz 442.066 § 10 TKG Nr. 2 Rn. 49, vom 28. Januar 2009 - 6 C 39.07 - Buchholz 442.066 § 10 TKG Nr. 3 Rn. 33, vom 27. Januar 2010 - 6 C 22.08 - Buchholz 442.066 § 21 TKG Nr. 1 Rn. 16, vom 14. Dezember 2011 - 6 C 36.10 - Buchholz 442.066 § 30 TKG Nr. 5 Rn. 25, vom 12. Juni 2013 - 6 C 10.12 - Buchholz 442.066 § 21 TKG Nr. 3 Rn. 34 und vom 11. Dezember 2013 - 6 C 23.12 - Buchholz 442.066 § 21 TKG Nr. 4 Rn. 24 sowie - 6 C 24.12 - NVwZ 2014, 942 Rn. 43). Die gerichtliche Kontrolle der Ausübung des Regulierungsermessens hat sich dabei grundsätzlich auf diejenigen Erwägungen zu beschränken, die die Behörde zur Begründung ihrer Entscheidung dargelegt hat (BVerwG, Urteile vom 23. November 2011 - 6 C 11.10 - Buchholz 442.066 § 24 TKG Nr. 5 Rn. 40 und vom 12. Juni 2013 - 6 C 10.12 - Buchholz 442.066 § 21 TKG Nr. 3 Rn. 34).

46 bbb. Dass die Beschlusskammer im Rahmen der Entscheidung über das Nahbereichszugangsregime der angegriffenen Regulierungsverfügung eine Abwägung vorgenommen hat, also ein Abwägungsausfall nicht gegeben ist, steht außer Zweifel. Die Beschlusskammer hat insbesondere berücksichtigt, dass sie nach der Rechtsprechung des Senats auch im Hinblick auf die Verpflichtungen, die sie nach § 21 Abs. 3 TKG einem marktmächtigen Unternehmen auferlegen "soll", vor dem Hintergrund von Art. 8 Abs. 2 und 4 i.V.m. Art. 9 bis 13 der Zugangsrichtlinie unionsrechtlich zur uneingeschränkten Ausübung ihres Regulierungsermessens verpflichtet ist (BVerwG, Urteile vom 2. April 2008 - 6 C 15.07 - BVerwGE 131, 41 Rn. 48 und vom 27. Januar 2010 - 6 C 22.08 - Buchholz 442.066 § 21 TKG Nr. 1 Rn. 15 sowie in diesem Sinn auch: Urteile vom 11. Dezember 2013 - 6 C 23.12 - Buchholz 442.066 § 21 TKG Nr. 4 Rn. 30 f., 58 und - 6 C 24.12 - NVwZ 2014, 942 Rn. 49 f., 77).

47 ccc. Der Abwägungsentscheidung der Beschlusskammer liegt entgegen dem Vorbringen der Revision weder ein Abwägungsdefizit noch eine Abwägungsfehleinschätzung zu Grunde. Die Beschlusskammer hat den relevanten Sachverhalt vollständig und zutreffend ermittelt ((1)) sowie unter Orientierung an einem in zulässiger Weise gebildeten Zielbündel ((2)) in Bezug auf die Grundziele der Beschleunigung des Ausbaus von hochleistungsfähigen öffentlichen Telekommunikationsnetzen der nächsten Generation ((3)), die Wettbewerbsförderung ((4)), die Wahrung der Nutzer- und Verbraucherinteressen ((5)) sowie die in den Blick zu nehmenden verfassungsrechtlichen Rechtspositionen ((6)) alle für die Entscheidung erheblichen Belange rechtlich zutreffend sowie mit dem ihnen zukommenden Gewicht berücksichtigt und keine sachfremden Belange in die Abwägung eingestellt.

48 (1) Die Beschlusskammer hat über das Nahbereichszugangsregime in der angegriffenen Regulierungsverfügung nicht auf der Grundlage eines unvollständigen oder unzutreffenden Sachverhalts entschieden. Sie hat die technischen Voraussetzungen, Bedingungen und Wirkungen der Vectoring-Technik hinreichend ermittelt. Sie konnte zudem für ihre Einschätzung des Effekts des Einsatzes dieser Technik in den Nahbereichen von der sachlichen Richtigkeit der Analyse ausgehen, die die zuständige Fachabteilung der Bundesnetzagentur über die Versorgung der Nahbereiche mit breitbandigen Anschlüssen und die Auswirkungen eines flächendeckenden Ausbaus dieser Bereiche mit VDSL2-Vectoring-Technik erstellt hatte. Dies ergibt sich aus den für den Senat nach § 137 Abs. 2 VwGO bindenden Feststellungen des Verwaltungsgerichts, die die Klägerin nicht mit Verfahrensrügen angegriffen hat. Die Klägerin kann deshalb insbesondere mit ihrem Einwand, es habe in den Ergebnissen der genannten Versorgungsanalyse ein Sicherheitsabschlag berücksichtigt werden müssen, nicht mehr durchdringen.

49 (2) Die Beschlusskammer hat ihre Abwägungsentscheidung an einem Zielbündel von Grundzielen orientiert, denen sie die von ihr für einschlägig erachteten Regulierungsziele und -grundsätze des § 2 Abs. 2 und 3 TKG, die Zielsetzungen nach § 21 Abs. 1 Satz 1 TKG und die Abwägungskriterien aus § 21 Abs. 1 Satz 2 TKG zugeordnet und denen sie die Grundrechte aus Art. 12 Abs. 1 GG und Art. 14 Abs. 1 GG sowie die Grundsätze des Vertrauensschutzes und der Rechtssicherheit, die zu Gunsten der Beigeladenen bzw. ihrer Wettbewerber zu beachten sind, zur Seite gestellt hat. Bei den Grundzielen handelt es sich um die Wettbewerbsförderung (§ 21 Abs. 1 Satz 1 TKG, § 21 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 TKG, § 21 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. § 2 Abs. 2 Nr. 2 Satz 1 und 3 sowie Abs. 3 Nr. 3, 4 und 5 TKG), die Wahrung der Nutzerinteressen, insbesondere der Verbraucherinteressen (§ 21 Abs. 1 Satz 1 TKG, § 21 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. § 2 Abs. 2 Nr. 1 Satz 1, Nr. 2 Satz 2, Abs. 3 Nr. 3 Alt. 1 und Nr. 5 TKG), die für die hier zu behandelnden Zusammenhänge wenig relevante Förderung des Binnenmarkts der Europäischen Union (§ 21 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. § 2 Abs. 2 Nr. 3 TKG) sowie die Beschleunigung des Ausbaus von hochleistungsfähigen öffentlichen Telekommunikationsnetzen der nächsten Generation (NGA-Ausbau, § 21 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. § 2 Abs. 2 Nr. 5 TKG).

50 Es ist nicht erkennbar, dass dieses von der Beschlusskammer zu Grunde gelegte Abwägungsprogramm vom rechtlichen Ansatz her im vorliegenden Fall unvollständig sein könnte. Die Ausrichtung der Abwägung an dem gebildeten Zielbündel diente im Hinblick darauf, dass die in dem Katalog des § 2 Abs. 2 TKG genannten Regulierungsziele zum Teil gegenläufige Teilziele aufweisen und zudem - wie bereits erwähnt - Überschneidungen zwischen diesen Regulierungszielen und den Regulierungsgrundsätzen nach § 2 Abs. 3 TKG bestehen, sowie in Anbetracht des zu bewältigenden Abwägungsmaterials einer rationalen Problemabschichtung. In der Rechtsprechung des Senats ist anerkannt, dass derartige Schwerpunktbildungen im Prinzip nicht zu beanstanden sind (BVerwG, Urteil vom 2. April 2008 - 6 C 15.07 - BVerwGE 131, 41 Rn. 70).

51 (3) Die Beschlusskammer hat die Belange, die im Sinne ihres nicht zu beanstandenden Abwägungsprogramms dem Grundziel der Beschleunigung des NGA-Ausbaus zuzuordnen sind, rechtsfehlerfrei identifiziert und mit dem ihnen zukommenden Gewicht in die Abwägung eingestellt. Die Vorschrift des § 2 Abs. 2 Nr. 5 TKG, an der sich das genannte Grundziel festmacht, steht nicht in Widerspruch zu vorrangigem Unionsrecht (α.) und ist in ihren tatsächlichen Voraussetzungen erfüllt (β.). Die Beschlusskammer hat weder den den NGA-Ausbau der Nahbereiche fördernden Effekt der Erschließung mit VDSL2-Vectoring-Technik fehlerhaft bewertet noch die Möglichkeit eines bremsenden Effekts dieser Erschließung auf andere Arten des NGA-Ausbaus verkannt (γ.). Die Weise, in der sich die Beschlusskammer auf die Ausbauzusage der Beigeladenen bezogen hat, ist nicht zu beanstanden (δ.). Gleiches gilt für die Prüfung von Alternativen zu einem Ausbau der Nahbereiche mit VDSL2-Vectoring-Technik (ε.).

52 α. Die Beschlusskammer hat zu Recht vorausgesetzt, dass das in der Rahmenrichtlinie nicht ausdrücklich vorgegebene Regulierungsziel des § 2 Abs. 2 Nr. 5 TKG mit Unionsrecht vereinbar ist. Auch Art. 8 Abs. 5 Buchst. d der Rahmenrichtlinie verlangt, effiziente Investitionen und Innovationen im Bereich neuer und verbesserter Infrastrukturen zu fördern. Der deutsche Gesetzgeber hat diesen durch § 2 Abs. 3 Nr. 4 TKG umgesetzten Grundsatz lediglich durch die zusätzliche Aufnahme des damit korrespondierenden Ziels des § 2 Abs. 2 Nr. 5 TKG verstärkt (vgl. Cornils, in: Geppert/Schütz <Hrsg.>, Beck'scher TKG-Kommentar, 4. Aufl. 2013, § 2 Rn. 52). Außerdem dient der NGA-Ausbau zugleich dem in Art. 8 Abs. 2 Buchst. a der Rahmenrichtlinie genannten Ziel der Sicherstellung, dass für die Nutzer der größtmögliche Nutzen in Bezug auf Auswahl, Preise und Qualität erbracht wird sowie dem in Art. 8 Abs. 4 Buchst. g der Rahmenrichtlinie aufgeführten Ziel, die Endnutzer in die Lage zu versetzen, Informationen abzurufen und zu verbreiten oder beliebige Anwendungen und Dienste zu benutzen. Schließlich schränkt die Zielbestimmung des § 2 Abs. 2 Nr. 5 TKG das unionsrechtlich durch Art. 8 Abs. 1 und 2 der Rahmenrichtlinie sowie Art. 8 Abs. 4 der Zugangsrichtlinie (Richtlinie 2002/19/EG in der Fassung der Änderungsrichtlinie 2009/140/EG) geforderte vollständige Regulierungsermessen (vgl. dazu: EuGH, Urteil vom 3. Dezember 2009 - C-424/07 [ECLI:​EU:​C:​2009:​749], Kommission/Deutschland - Rn. 85 ff.) nicht ein, weil dem NGA-Ausbau kein Vorrang eingeräumt wird, sondern dieser lediglich ein zu berücksichtigender Abwägungsbelang unter anderen ist.

53 β. Der Einsatz der auf den bestehenden Kupferkabelnetzen der Beigeladenen aufsetzenden VDSL2-Vectoring-Technik in den Nahbereichen ist als Ausbau eines hochleistungsfähigen öffentlichen Telekommunikationsnetzes der nächsten Generation im Sinne des § 2 Abs. 2 Nr. 5 TKG einzustufen. Im Telekommunikationsgesetz findet sich keine Definition dieses Begriffs. Der Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung lässt sich lediglich entnehmen, dass § 2 Abs. 2 Nr. 5 TKG in das Gesetz eingefügt wurde, um - soweit möglich - bis 2015, spätestens im Jahr 2018 eine flächendeckende Versorgung mit einer Bandbreite von 50 Mbit/s zu erreichen (BT-Drs. 17/5707 S. 47 f.). Hinsichtlich der Konkretisierung im Übrigen verweisen die Gesetzesmaterialien auf die Empfehlung der Kommission vom 20. September 2010 (2010/572/EU) über den regulierten Zugang zu Zugangsnetzen der nächsten Generation (ABl. L 251 S. 35) - NGA-Empfehlung. In der Gegenäußerung der Bundesregierung zu dem Vorschlag des Bundesrats, eine Legaldefinition vorzunehmen, wird ausgeführt, Empfehlungen wie die genannte könnten schneller geändert werden als Richtlinien oder Gesetze, so dass eher auf technologische Veränderungen oder Veränderungen der Märkte reagiert werden könne (BT-Drs. 17/5707 S. 113 f.). Unter Ziffer 11 der NGA-Empfehlung heißt es, bei Zugangsnetzen der nächsten Generation bzw. NGA-Netzen handele es sich um leitungsgebundene Zugangsnetze, die vollständig oder teilweise aus optischen Bauelementen bestünden und daher Breitbandzugangsdienste mit erweiterten Leistungsmerkmalen - zum Beispiel mit einem höheren Durchsatz - ermöglichten, die über das hinausgingen, was mit einem schon bestehenden Kupferkabelnetz angeboten werden könne; in den meisten Fällen seien NGA-Netze das Ergebnis der Aufrüstung bereits bestehender Kupfer- oder Koaxialkabel-Zugangsnetze. Die Empfehlung hat hiernach zwar vorrangig Glasfasernetze im Blick, schließt jedoch gerade für die Phase des Übergangs von Kupferkabelnetzen zu Glasfasernetzen eine Kombination dieser Technologien nicht aus (Cornils, in: Geppert/Schütz <Hrsg.>, Beck'scher TKG-Kommentar, 4. Aufl. 2013, § 2 Rn. 57 f.; Gärditz, in: Scheurle/Mayen <Hrsg.>, TKG, 3. Aufl. 2018, § 2 Rn. 36).

54 Diese Vorgaben sind nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichts in technischer Hinsicht erfüllt. Danach werden durch den Ausbau der Nahbereiche mit VDSL2-Vectoring-Technik Bandbreiten mit mehr als 50 Mbit/s bei größeren Leitungslängen ermöglicht. Der Ausbau erfordert neben der Anschaffung neuer Geräte und Anlagen unter anderem die Erschließung der Nahbereichs-Kabelverzweiger mit Glasfaserleitungen und lässt dadurch ein Netz entstehen, das zumindest teilweise aus optischen Bauelementen besteht. Auch der Bezug auf das Ziel einer flächendeckenden Bandbreitenversorgung mit 50 Mbit/s im Bundesgebiet ist gegeben. Hierfür genügt, dass der Einsatz der VDSL2-Vectoring-Technik in den Nahbereichen zusammen mit demjenigen in den Außenbereichen auf eine sukzessive Zielerreichung gerichtet ist.

55 γ. Für die Einschätzung des Ausmaßes der Förderung des NGA-Ausbaus der Nahbereiche, der bei einer flächendeckenden Erschließung dieser Bereiche mit VDSL2-Vectoring-Technik erwartet werden kann, konnte sich die Beschlusskammer auf die von der zuständigen Fachabteilung der Bundesnetzagentur erstellte Analyse stützen, deren sachliche Richtigkeit das Verwaltungsgericht festgestellt hat. Hiernach werden für ca. 1 400 000 Haushalte - das heißt für ca. 22 Prozent der Festnetzanschlüsse in den Nahbereichen und für knapp 4 Prozent der Anschlüsse bundesweit - erstmals Bandbreiten von mindestens 50 Mbit/s verfügbar. Der NGA-Versorgungsanteil in den Nahbereichen verbessert sich in ländlichen Gebieten um ca. 60 Prozent, in halbstädtischen Gebieten um ca. 35 Prozent und in städtischen Gebieten um ca. 8 Prozent. Für ca. 4 300 000 durch VDSL2-Vectoring erreichbare Nahbereichs-Haushalte, die bereits Breitbandanschlüsse mit mindestens 50 Mbit/s über andere Infrastrukturen erhalten können, führt die Erschließung mit VDSL2-Vectoring-Technik zu einer Verbesserung der Anbieterauswahl. Wie die Ausführungen der Beschlusskammer zu alternativen Ausbauszenarien und zu der Ausbauzusage der Beigeladenen belegen, hat diese nicht verkannt, dass auf der Zeitachse auch andere Techniken zu einer Verbesserung der Breitbandversorgung in den Nahbereichen führen können. Sie hat jedoch in abwägungsfehlerfreier Weise angenommen, dass dies nur in deutlich geringerem Umfang bzw. in einer erheblich längeren Frist geschehen werde.

56 Andererseits hat die Beschlusskammer bei ihrer Abwägung nicht vernachlässigt, dass der Ausbau der Nahbereiche mit VDSL2-Vectoring-Technik mit einem bremsenden Effekt für andere Arten des NGA-Ausbaus - insbesondere für eine FTTB/H-Erschließung - verbunden sein kann. Sie hat jedoch in diesem Zusammenhang unter anderem darauf verwiesen, dass die bisherige Nutzung der Hauptverteiler durch Wettbewerber der Beigeladenen mit VDSL-Technik für die Wirtschaftlichkeit eines von diesen etwa ins Auge gefassten FTTB/H-Ausbaus nur geringe Bedeutung habe. Sie hat darüber hinaus hervorgehoben, dass der in der schnellen Realisierbarkeit des VDSL2-Vectoring-Ausbaus bestehende Vorteil einen nur kurzfristigen Charakter habe, und hat dementsprechend diesen Ausbau als Zwischenschritt auf dem Weg zu dem nachhaltigeren FTTB/H-Ausbau qualifiziert. Diese Erwägungen sind in sich schlüssig und nachvollziehbar.

57 δ. Die Weise, in der die Ausbauzusage der Beigeladenen in der Abwägung der Beschlusskammer zu Gunsten des Grundziels der Beschleunigung des NGA-Ausbaus Berücksichtigung gefunden hat, führt - ausgehend von den nach § 137 Abs. 2 VwGO bindenden tatsächlichen Feststellungen des Verwaltungsgerichts - nicht auf ein Defizit der Abwägung oder eine dieser zu Grunde liegende Fehleinschätzung.

58 Die Beschlusskammer hat die Ausbauzusage der Beigeladenen mit dem Gewicht eines langfristig bindenden, jederzeit annahmefähigen Angebots an die Bundesnetzagentur auf Abschluss eines öffentlich-rechtlichen Vertrags, mit dem sich die Beigeladene einseitig zum Ausbau verpflichtet, in ihre Abwägung eingestellt. Dies erfordert eine Prüfung der Abwägung am Maßstab der §§ 54 ff. VwVfG mit einer hypothetisch unterstellten Annahme des Angebots vor Erlass der Regulierungsverfügung (αα.). Hätte die Bundesnetzagentur das Angebot bereits zu diesem Zeitpunkt angenommen, wäre nach den Vorgaben der §§ 54 ff. VwVfG ein wirksamer öffentlich-rechtlicher Vertrag in der Variante eines sog. hinkenden Austauschvertrags zustande gekommen (ββ.). Die konditionale Verknüpfung der Ausbauzusage mit der zu erlassenden Regulierungsverfügung hätte das Regulierungsermessen der Beschlusskammer nicht faktisch vorgeprägt und dementsprechend auch nicht im Sinne einer defizitären Ausübung infiziert (γγ.). Die weitere Einschätzung der Beschlusskammer, die Ausbauzusage habe einen für eine Durchsetzung der die Beigeladene treffenden Verpflichtung hinreichend konsistenten Inhalt, um als Beitrag zur Beschleunigung des NGA-Ausbaus berücksichtigt werden zu können, ist ebenfalls nicht zu beanstanden (δδ.). Hieraus folgt zugleich, dass die von der Klägerin vor dem Hintergrund der unionsrechtlichen Vorschriften des Art. 8 Abs. 4 Satz 1 der Zugangsrichtlinie und des Art. 3 Abs. 2 bis 3a der Rahmenrichtlinie erhobenen Bedenken keine Grundlage haben.

59 αα. Bei der von der Beigeladenen autonom formulierten Ausbauzusage handelt es sich nach der Feststellung und Auslegung des Verwaltungsgerichts um das an die Bundesnetzagentur gerichtete Angebot auf Abschluss eines die Beigeladene einseitig verpflichtenden öffentlich-rechtlichen Vertrags, das die Beigeladene als Entwurf in das Regulierungsverfahren eingeführt hat, das dort von der Beschlusskammer bereits früh als abwägungsrelevant behandelt worden ist, das die Beigeladene den in dem Verfahren zu Tage getretenen rechtlichen Bedenken angepasst und das sie schließlich in bindender Form abgegeben hat. Die Beschlusskammer hat bereits bei der Erstellung des Konsultationsentwurfs der angegriffenen Regulierungsverfügung vom 23. November 2015 angenommen, dass der durch den Entwurf der Ausbauzusage in der Gestalt vom 28. Oktober 2015 angebotene Vertrag nach Maßgabe der §§ 54 ff. VwVfG in wirksamer Weise geschlossen werden könne und für ihre Abwägung unterstellt, dass die Beigeladene ihr Angebot vor Erlass der Regulierungsverfügung in bindender Form und mit einer - bisher nicht vorgesehenen - Bindungsfrist bis zum Abschluss des Vectoring-Ausbaus der Nahbereiche abgeben werde. Nachdem die Beigeladene unter dem 12. Februar 2016 die überarbeitete Fassung ihrer Ausbauzusage mit einer Bindungsfrist bis zum Ablauf von 30 Monaten nach Veröffentlichung einer abschließenden Entscheidung über ein Standardangebot "Vectoring Nahbereich" vorgelegt hatte, ist die Beschlusskammer bei ihrer Abwägung auch im weiteren Verlauf in der in dem Konsultationsentwurf vorgezeichneten Weise verfahren. In den Gründen der angegriffenen Regulierungsverfügung hat sie hervorgehoben, dass die Beigeladene ihr Angebot in der Fassung vom 12. Februar 2016 in bindender Form abgegeben habe.

60 Hat die Beschlusskammer mithin der Ausbauzusage der Beigeladenen eine an den Vorgaben der §§ 54 ff. VwVfG orientierte Bindungswirkung und auf dieser Grundlage ein besonderes Gewicht beigemessen, muss die Zusage bei der Prüfung, ob insoweit ein Abwägungsfehler vorliegt, an eben diesen Vorgaben gemessen werden. Dies hat, obgleich das mit der Zusage verbundene Vertragsangebot zum entscheidungserheblichen Zeitpunkt des Erlasses der Regulierungsverfügung seitens der Bundesnetzagentur noch nicht angenommen worden war, mit der Maßgabe zu geschehen, dass ein Vertragsschluss vor Erlass der Regulierungsverfügung unterstellt wird. Denn die Beschlusskammer ist bei der Gewichtung der Ausbauzusage in der Abwägung von der Wirksamkeit eines Vertrags ausgegangen, zu dessen Abschluss durch eine Annahme des vorliegenden Angebots sie die Bundesnetzagentur jederzeit berechtigt gesehen hat.

61 ββ. Eine bereits vor Erlass der Regulierungsverfügung zwischen der Beigeladenen und der Bundesnetzagentur geschlossene Vereinbarung mit dem die Beigeladene einseitig verpflichtenden Inhalt der Ausbauzusage wäre nach den Vorgaben der §§ 54 ff. VwVfG wirksam gewesen. Sie wäre als öffentlich-rechtlicher Vertrag in der Gestalt eines hinkenden Austauschvertrags zustande gekommen (ααα.). Einer derartigen, als subordinationsrechtlicher Vertrag im Sinne des § 54 Satz 2 VwVfG zu qualifizierenden Abrede (βββ.) hätten Rechtsvorschriften im Sinne des Vorbehalts aus § 54 Satz 1 Halbs. 2 VwVfG nicht entgegengestanden, weder im Hinblick auf die Handlungsform des Vertrags (γγγ.) noch hinsichtlich des Vertragsinhalts (δδδ.). Wegen der Maßgaben des § 56 Abs. 1 VwVfG hätten ebenso wenig Bedenken bestanden, wie eine Mitwirkung Dritter nach § 58 Abs. 1 VwVfG in Betracht gekommen wäre (εεε.).

62 ααα. Der öffentlich-rechtliche Charakter eines vor Erlass der Regulierungsverfügung geschlossenen Vertrags mit dem in Rede stehenden Inhalt hätte sich daraus ergeben, dass die Beigeladene als marktmächtiges Unternehmen der öffentlich-rechtlichen Regulierung des Zugangs zur Teilnehmeranschlussleitung nach § 9 Abs. 2, § 13 Abs. 1, § 21 TKG unterliegt und der von ihr im Rahmen der turnusmäßigen Überprüfung der Regulierung angebotene Ausbau der Nahbereiche mit VDSL2-Vectoring-Technik auf das Regulierungsziel des § 2 Abs. 2 Nr. 5 TKG bezogen war, dem wiederum Bedeutung für die Ausgestaltung einer der Beigeladenen gegebenenfalls aufzuerlegenden Zugangsverpflichtung zukam.

63 Dieser öffentlich-rechtliche Vertrag wäre als hinkender Austauschvertrag zu qualifizieren gewesen. Das Wesen eines solchen Vertrags besteht darin, dass allein die von dem Vertragspartner der Behörde zu erbringende (Gegen-)Leistung vertraglich vereinbart wird, wogegen die Leistung der Behörde lediglich Geschäftsgrundlage des Vertrags ist und ein Rechtsanspruch auf sie nicht begründet wird (BVerwG, Urteile vom 16. Mai 2000 - 4 C 4.99 - BVerwGE 111, 162 <164 f.> und vom 20. März 2003 - 2 C 23.02 - NVwZ-RR 2003, 874 <875>). Diese Wesensmerkmale wären ausgehend von den Feststellungen des Verwaltungsgerichts erfüllt gewesen.

64 Das Verwaltungsgericht hat festgestellt, dass im Fall eines Vertragsschlusses die Gegenleistungspflicht der Beigeladenen - neben der hier zu vernachlässigenden Monitoringgestattung - nach A, II, § 1 Abs. 1 und § 4 ihrer Ausbauzusage darin bestanden hätte, die Nahbereiche ohne Inanspruchnahme staatlicher oder aus staatlichen Mitteln stammender Beihilfen (grundsätzlich) bundesweit flächendeckend und vollständig mit VDSL2-Vectoring-Technik auszubauen, soweit ihr dies nach Maßgabe der streitgegenständlichen Regulierungsverfügung erlaubt würde. Demgegenüber wäre nach Feststellung des Verwaltungsgerichts durch die in Rede stehende Vertragsgestaltung eine vertragliche Verpflichtung der Bundesnetzagentur zum Erlass bestimmter Regulierungsmaßnahmen nicht herbeigeführt worden, eine rechtliche Bindung wäre zu keinem Zeitpunkt eingetreten. Was die im Rahmen der Geschäftsgrundlage eines derartigen Vertrags vorausgesetzte Leistung der Bundesnetzagentur anbelangt, hat das Verwaltungsgericht auf die Vorteile verwiesen, die sich die Beigeladene für den Fall der von ihr beantragten Änderung des Teilnehmeranschluss-Zugangsregimes und im Zusammenhang mit der Abgabe des verbindlichen Vertragsangebots erhofft habe. Diese Hoffnungen der Beigeladenen wären indes zur vertraglichen Geschäftsgrundlage nur insoweit geworden, als sie nicht einseitig geblieben, sondern in den gemeinschaftlichen Willen der Vertragsschließenden aufgenommen worden wären (dazu allgemein: BVerwG, Urteil vom 18. Juli 2012 - 8 C 4.11 - BVerwGE 143, 335 Rn. 57 ff.; Bonk/Neumann/Siegel, in: Stelkens/Bonk/Sachs <Hrsg.>, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 60 Rn. 13). Ein solcher gemeinschaftlicher Wille kann für die hier anzustellende hypothetische Prüfung nur in dem Maße angenommen werden, in dem die Beschlusskammer die Ausbauzusage nach der oben genannten Feststellung des Verwaltungsgerichts bereits in einem frühen Verfahrensstadium als abwägungsrelevant behandelt hat. Das geschah ausweislich der Begründung des Konsultationsentwurfs der Regulierungsverfügung vom 23. November 2015 unter der Prämisse, dass die Beigeladene den Ausbau der Nahbereiche mit VDSL2-Vectoring-Technik nicht nur unverbindlich ankündigen, sondern sich hierzu verbindlich verpflichten werde, um so ihrer Ausbauabsicht zu einem stärkeren Gewicht in der Abwägungsentscheidung der Beschlusskammer zu verhelfen. Deshalb hätte im Falle eines Vertragsschlusses vor Erlass der Regulierungsverfügung die als Geschäftsgrundlage vorausgesetzte Leistung der Bundesnetzagentur lediglich darin bestanden, die Ausbauzusage als eine rechtlich bindende und durchsetzbare Verpflichtung der Beigeladenen bei Ausübung des Regulierungsermessens zu berücksichtigen.

65 βββ. Wegen dieses Bezugs zu dem telekommunikationsrechtlichen Regulierungsverfahren wäre der in Rede stehende hinkende Austauschvertrag als subordinationsrechtlicher Vertrag im Sinne des § 54 Satz 2 VwVfG einzuordnen gewesen. Maßgeblich ist hierfür allein, dass dieses Verfahren in einem Verhältnis der Über- und Unterordnung stattfindet. Dass der Beigeladenen durch die Regulierungsverfügung selbst eine Ausbauverpflichtung nicht hätte auferlegt werden können, ist insoweit unerheblich (vgl. zu dem unter Berücksichtigung des Normzwecks gebotenen weiten Verständnis des § 54 Satz 2 Halbs. 1 VwVfG: BVerwG, Urteile vom 16. Mai 2000 - 4 C 4.99 - BVerwGE 111, 162 <165 f.> und vom 20. März 2003 - 2 C 23.02 - NVwZ-RR 2003, 874 <875>).

66 γγγ. Einem Vertragsschluss vor Erlass der Regulierungsverfügung hätten die Bestimmungen des § 13 Abs. 5 TKG und des § 132 Abs. 1 Satz 2 (a.F.) TKG als hier noch anwendbare, wortgleiche Vorgängervorschrift des § 132 Abs. 1 Satz 3 TKG in der Fassung des Gesetzes vom 4. November 2016 (BGBl. I S. 2473) nicht nach dem Vorbehalt aus § 54 Satz 1 Halbs. 2 VwVfG entgegengestanden. Die genannten Bestimmungen schreiben vor, dass die in ihrem Inhalt in § 13 Abs. 1 Satz 1 TKG definierten Regulierungsverfügungen der Bundesnetzagentur durch die nach § 132 Abs. 1 Satz 1 TKG zuständigen Beschlusskammern als Verwaltungsakte erlassen werden und statuieren damit nach einhelliger Ansicht im Rahmen ihres Regelungsbereichs ein Vertragsformverbot (Gurlit, in: Säcker <Hrsg.>, TKG, 3. Aufl. 2013, § 132 Rn. 29; Attendorn/Geppert, in: Geppert/Schütz <Hrsg.>, Beck'scher TKG-Kommentar, 4. Aufl. 2013, § 132 Rn. 31; Fademrecht/Fetzer, in: Arndt/Fetzer/Scherer/Graulich <Hrsg.>, TKG, 2. Aufl. 2015, § 132 Rn. 16; Mayen, in: Scheurle/Mayen <Hrsg.>, TKG, 3. Aufl. 2018, § 132 Rn. 43). Der Regelungsgegenstand einer Regulierungsverfügung besteht nach § 13 Abs. 1 Satz 1 TKG, soweit der hier relevante Pflichtenkreis des § 21 TKG betroffen ist, in der Auferlegung, der Änderung, der Beibehaltung und dem Widerruf von Zugangsverpflichtungen. Einen derartigen Inhalt hätte der die Beigeladene einseitig verpflichtende Vertrag nach Feststellung des Verwaltungsgerichts nicht gehabt.

67 Eine Ausweitung des Vertragsformverbots aus § 13 Abs. 5, § 132 Abs. 1 Satz 2 (a.F.) TKG auf Handlungen der Bundesnetzagentur im Vorfeld einer Regulierungsverfügung kommt nach der Gesetzessystematik sowie dem Sinn und Zweck der Vorschriften nicht in Betracht. Das Verbot kann mithin auch nicht durch Vertragsschlüsse über Maßnahmen zur Vorbereitung dieser sachlichen (End-)Entscheidung umgangen werden.

68 Gesetzessystematisch muss die Bestimmung der Reichweite des in § 13 Abs. 5, § 132 Abs. 1 Satz 2 (a.F.) TKG statuierten Vertragsformverbots zum Ausgangspunkt haben, dass § 54 VwVfG den Behörden bei der Ausübung ihrer öffentlich-rechtlichen Verwaltungstätigkeit den öffentlich-rechtlichen Vertrag als Handlungsform für den Regelfall zur Verfügung stellt (BVerwG, Urteil vom 15. Dezember 1989 - 7 C 6.88 - BVerwGE 84, 236 <238, 240>; Bonk/Neumann/Siegel, in: Stelkens/Bonk/Sachs <Hrsg.>, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 54 Rn. 4, 92; Brüning/Bosesky, in: Mann/Sennekamp/Uechtritz <Hrsg.>, VwVfG, 1. Aufl. 2014, § 54 Rn. 2,), so dass Vertragsformverbote als Ausnahmen von diesem Grundsatz eng auszulegen sind (Bonk/Neumann/Siegel, a.a.O., § 54 Rn. 100; Tegethoff, in: Kopp/Ramsauer <Hrsg.>, VwVfG, 19. Aufl. 2018, § 54 Rn. 42 ff.). Gerade hinkende Austauschverträge nach Art der hier in Rede stehenden Vereinbarung können in Rechtsbereichen zum Einsatz kommen, in denen bestimmte hoheitliche Maßnahmen eng umgrenzten gesetzlichen Vertragsformverboten unterworfen sind (Kämmerer, in: Bader/Ronellenfitsch <Hrsg.>, VwVfG, 2. Aufl. 2016, § 54 Rn. 67). Dieser Ansatz des allgemeinen Verwaltungsverfahrensrechts wird für das Telekommunikationsgesetz durch den Umstand gestützt, dass die nach §§ 1, 2 TKG entsprechend der unionsrechtlichen Vorgabe in Art. 8 der Rahmenrichtlinie auf die Erreichung zum Teil gegenläufiger Belange gerichtete Regulierung ein flexibles Vorgehen der Regulierungsbehörde erfordert. Ein Verbot des öffentlich-rechtlichen Vertrags als flexibel einsetzbares Handlungsinstrument (vgl. Brüning/Bosesky, in: Mann/Sennekamp/Uechtritz <Hrsg.>, VwVfG, 1. Aufl. 2014, § 54 Rn. 93) auch im Vorfeld einer Regulierungsverfügung stünde dazu in einem systematischen Widerspruch. Dies gilt umso mehr, als sich aus der Vorschrift des § 21 Abs. 1 Satz 2 Nr. 7 TKG ergibt, dass es dem Wesen einer Regulierungsverfügung nicht fremd ist, wenn bei ihrem Erlass vorab geschlossene - in diesem Fall privatrechtliche - Verträge berücksichtigt werden (so insgesamt zu Recht: Kühling/Bulowski, N&R 2015, 262 <265>). In Übereinstimmung mit dieser systematischen Struktur hat der Senat bereits entschieden, dass Maßnahmen im Vorfeld der in § 132 Abs. 1 Satz 1 TKG genannten, qualitativ in besonderer Weise ausgestalteten Entscheidungen als Angelegenheiten der allgemeinen Verwaltung außerhalb der dort vorgesehenen Zuständigkeit der Beschlusskammern und damit auch des Vertragsformverbots des § 132 Abs. 1 Satz 2 (a.F.) TKG liegen können (BVerwG, Urteil vom 26. Januar 2011 - 6 C 2.10 - Buchholz 442.066 § 55 TKG Nr. 3 Rn. 29 ff. für die Vergabe von Frequenzen).

69 Der Sinn und Zweck der in § 13 Abs. 5, § 132 Abs. 1 Satz 2 (a.F.) TKG enthaltenen Handlungsformvorgabe besteht darin, eine bestandskraftfähige Beschlusskammerentscheidung über die Umsetzung der komplexen Vorgaben der Regulierung im konkreten Einzelfall sowie eine Konzentration des sich daran anschließenden Rechtsschutzes sicherzustellen. Von dieser Zwecksetzung werden Maßnahmen im Vorfeld der eigentlichen Sachentscheidung nicht erfasst. Hiervon geht die herrschende Rechtspraxis für verfahrenslenkende, der Vorbereitung einer Sachentscheidung dienende Maßnahmen der Beschlusskammern ohne weiteres aus (vgl. etwa: Gurlit, in: Säcker <Hrsg.>, TKG, 3. Aufl. 2013, § 132 Rn. 30; Attendorn/Geppert, in: Geppert/Schütz <Hrsg.>, Beck'scher TKG-Kommentar, 4. Aufl. 2013, § 132 Rn. 31; Fademrecht/Fetzer, in: Arndt/Fetzer/Scherer/Graulich <Hrsg.>, TKG, 2. Aufl. 2015, § 132 Rn. 16). Nichts anderes kann für Vereinbarungen gelten, die die Bundesnetzagentur zwar mit Bezug auf die Regulierungsvorgaben, jedoch im Vorfeld der Regulierungsentscheidung schließt. Entscheidend ist, dass den genannten Zweckvorgaben durch die Regulierungsverfügung als verfahrensabschließender Sachentscheidung genügt wird (vgl. in diesem Sinne: Kühling/Bulowski, N&R 2015, 262 <264 f.>).

70 δδδ. Dem vor Erlass der angegriffenen Regulierungsverfügung geschlossenen Vertrag hätten entsprechend seinem Charakter als hinkender Austauschvertrag auch in Bezug auf seinen Inhalt keine Rechtsvorschriften im Sinne des § 54 Satz 1 Halbs. 2 VwVfG entgegengestanden. Insbesondere hätte eine das Regulierungsermessen der Beschlusskammer ausschließende vertragliche Verpflichtung der Bundesnetzagentur zum Erlass bestimmter Regulierungsmaßnahmen nach Feststellung des Verwaltungsgerichts nicht bestanden.

71 εεε. Die Vereinbarung hätte ferner den Anforderungen des § 56 Abs. 1 VwVfG, der auf hinkende Austauschverträge zumindest entsprechende Anwendung findet (BVerwG, Urteile vom 16. Mai 2000 - 4 C 4.99 - BVerwGE 111, 162 <167> und vom 20. März 2003 - 2 C 23.02 - NVwZ-RR 2003, 874 <875>), genügt und auch den Maßgaben des § 58 Abs. 1 VwVfG entsprochen.

72 Das Verwaltungsgericht hat festgestellt, dass nach dem Vertrag der Zweck der von der Beigeladenen zu erbringenden Gegenleistung in Gestalt der Erschließung der Nahbereiche mit VDSL2-Vectoring-Technik in eben dieser Erschließung und der damit verbundenen Förderung des Regulierungsziels der Beschleunigung des NGA-Ausbaus nach § 2 Abs. 2 Nr. 5 TKG bestanden hätte. Die derart zweckgebundene Gegenleistung der Beigeladenen hätte der Bundesnetzagentur zur Erfüllung ihrer öffentlichen Regulierungsaufgabe gedient. Sie hätte in keinem unangemessenen Verhältnis zu der als Geschäftsgrundlage vorausgesetzten Bereitschaft der Bundesnetzagentur gestanden, die durch den Vertrag eingegangene bindende und durchsetzbare Ausbauverpflichtung der Beigeladenen im Regulierungsverfahren bei der Abwägungsentscheidung der Beschlusskammer angemessen zu berücksichtigen. Für die Annahme einer unzumutbaren Belastung der Beigeladenen durch den von dem Verwaltungsgericht festgestellten weiteren Inhalt des Vertrags besteht schon deshalb kein Anlass, weil die Beigeladene ihre hierfür maßgebliche Ausbauzusage autonom formuliert hat (vgl. zur Vermutung der sachgerechten Wahrnehmung eigener Interessen: VGH Mannheim, Urteil vom 31. März 2015 - 3 S 2016/14 [ECLI:​DE:​VGHBW:​2015:​0331.3S2016.14.0A] - juris Rn. 64). Ein Ausverkauf von Hoheitsrechten wäre hiernach mit der Abrede nicht verbunden gewesen.

73 Die Wirksamkeit des in Rede stehenden Vertrags wäre nicht gemäß § 58 Abs. 1 VwVfG von der Zustimmung Dritter - das heißt der Wettbewerber der Beigeladenen - abhängig gewesen. Aus den bisherigen Darlegungen ergibt sich, dass deren Rechtspositionen nicht schon durch den besagten Vertrag, sondern erst durch die Regulierungsverfügung selbst betroffen sein konnten.

74 γγ. Der vor Erlass der Regulierungsverfügung zwischen der Beigeladenen und der Bundesnetzagentur geschlossene hinkende Austauschvertrag hätte das Regulierungsermessen der Beschlusskammer nicht faktisch vorgeprägt und dadurch verkürzt. Zwar kann sich in Fallgestaltungen, in denen einer Ermessens- oder Planungsentscheidung einer Behörde ein mit einem Privaten geschlossener öffentlich-rechtlicher Vertrag vorausgegangen ist, eine unzulässige Determinierung des behördlichen Entscheidungsspielraums nicht nur aus einer - hier nicht bestehenden - rechtlichen Bindung, sondern auch aus einer faktischen Vorabfestlegung der Behörde ergeben (dazu grundlegend: BVerwG, Urteil vom 5. Juli 1974 - 4 C 50.72 - BVerwGE 45, 309 <316 ff.>). Der geschlossene Vertrag hätte jedoch nicht zu einer derartigen Vorabbindung des Regulierungsermessens der Beschlusskammer in tatsächlicher Hinsicht geführt, sondern nur einen nicht zu beanstandenden Einfluss auf das zur Verfügung stehende Abwägungsmaterial gehabt. Diese Einschätzung findet ihre Rechtfertigung in der Art und Weise, in der die Ausbauzusage der Beigeladenen in das Regulierungsverfahren eingeführt und dort behandelt worden ist.

75 Die Beigeladene hat ihre Ausbauzusage, wie bereits erwähnt, auf Grund eigener Entscheidung und mit einem autonom formulierten, nicht mit der Bundesnetzagentur ausgehandelten Inhalt in das Regulierungsverfahren eingebracht. Soweit sie den Inhalt der Zusage vor deren bindender Abgabe in Reaktion auf in dem Verfahren artikulierte rechtliche Bedenken verändert hat, geschah auch dies in vollständig eigener Verantwortung. Dass durch dieses autonome Angebot der Beigeladenen eine faktische, einseitig an den Interessen der Beigeladenen orientierte Bindung der Beschlusskammer in Bezug auf den Vorgang oder das Ergebnis ihrer Abwägung herbeigeführt worden wäre, lassen weder der von dem Verwaltungsgericht festgestellte Ablauf des Regulierungsverfahrens noch die Begründungsstruktur der angegriffenen Regulierungsverfügung erkennen. So hat die Beschlusskammer das Verwaltungsverfahren über einen Zeitraum von eineinhalb Jahren in transparenter Form betrieben und dabei umfangreiche Untersuchungen und Begutachtungen durchgeführt bzw. durchführen lassen. Sie hat auf die im Verfahren abgegebenen Stellungnahmen der Marktteilnehmer sowie der Kommission und des Bundeskartellamts reagiert. Bereits frühzeitig hat sie das von der Beigeladenen ursprünglich begehrte Exklusivrecht für die Nutzung von Frequenzen oberhalb 2,2 MHz verworfen und in den Entwürfen der Regulierungsverfügung zu Lasten der Beigeladenen in beachtlichem Umfang Abwehrrechte der Wettbewerber sowie Ersatzprodukte und Kompensationen für den Fall der Einschränkung des entbündelten Zugangs zur Teilnehmeranschlussleitung in Bezug auf den genannten Frequenzbereich vorgesehen.

76 δδ. Die Annahme der Beschlusskammer, ein geschlossener Vertrag habe einen für eine effektive Durchsetzung der Ausbauverpflichtung der Beigeladenen hinreichend konsistenten Inhalt, begründet keinen Abwägungsfehler.

77 Die von der Beigeladenen autonom formulierte Ausbauzusage, die den Inhalt des hinkenden Austauschvertrags in dem hier zu unterstellenden Fall des Abschlusses vor Erlass der Regulierungsverfügung bestimmt hätte, enthält Klauseln, die der Beigeladenen die Erfüllung der übernommenen Ausbauverpflichtung erleichtern und die Verpflichtung dadurch ansatzweise relativieren. Die Beschlusskammer hat diese Relativierungen nicht ausgeblendet, sondern sie - insbesondere in Gestalt der in A, II, § 5 Abs. 3, 4 und 5 Satz 1 der Ausbauzusage geregelten Hemmung bzw. Verlängerung der Durchführungsfristen, der in A, II, § 5 Abs. 5 Satz 2 und § 10 der Ausbauzusage umschriebenen Lösungsmöglichkeiten der Beigeladenen sowie etwaiger Schwächen der Vertragsstrafenregelung nach A, II, § 7 der Ausbauzusage - ausdrücklich benannt und in die Abwägung eingestellt. Sie hat sie jedoch ohne Überschreitung der Grenzen ihres Regulierungsermessens dahingehend bewertet, dass ihretwegen von der Schaffung der regulierungsrechtlichen Voraussetzungen für den flächendeckenden und zügigen Einsatz von Vectoring in den Nahbereichen unter Inanspruchnahme der Ausbauzusage der Beigeladenen nicht abgesehen werden müsse.

78 ε. Die von der Beschlusskammer durchgeführte Abwägung erweist sich in Bezug auf das Grundziel der Beschleunigung des NGA-Ausbaus schließlich nicht deswegen als defizitär, weil Alternativen zu der von der Beigeladenen zugesagten Erschließung der Nahbereiche mit VDSL2-Vectoring-Technik unvollständig geprüft worden wären.

79 Die Beschlusskammer hat solche Alternativen zunächst in Gestalt eines weiteren Ausbaus unvectorierter VDSL2-Technik an den Hauptverteilern, eines unvectorierten Einsatzes der Ende 2015 standardisierten Technik VDSL2AnnexQ, eines FTTB/H- bzw. HFC-Ausbaus der Nahbereiche sowie eines Nahbereichsausbaus mit VDSL2-Vectoring-Technik unter Übernahme des Außenbereichszugangsregimes in den Blick genommen, jedoch jeweils wegen eines vergleichsweise geringeren Effekts für einen beschleunigten NGA-Ausbau verworfen. Das Verwaltungsgericht hat die Tatsachengrundlage für diese Bewertung der Beschlusskammer in seine tatsächlichen Feststellungen einbezogen. Auf dieser Grundlage ist die Bewertung der Beschlusskammer nicht zu beanstanden. Sie hat es darüber hinaus abwägungsfehlerfrei abgelehnt, die Ausbauzusagen, die Wettbewerber der Beigeladenen abgegeben hatten, als Alternative zu der flächendeckenden Ausbauzusage der Beigeladenen zu berücksichtigen. Die Beschlusskammer hat sich zur Begründung dieser Ablehnung unter anderem auf die niedrige Abdeckungsquote der Ausbauzusagen der Wettbewerber der Beigeladenen - nach der bindenden tatsächlichen Feststellung des Verwaltungsgerichts insgesamt ca. 15 Prozent der Nahbereiche und Nahbereichs-Kabelverzweiger - berufen. Dies ist tragfähig. Eine Abdeckungsquote, die geeignet gewesen wäre, die Bedeutung der Ausbauzusage der Beigeladenen zu relativieren, hätte wesentlich höher liegen müssen.

80 Einer differenzierteren Untersuchung dieser - möglicherweise miteinander zu kombinierenden - Alternativen oder einer Erforschung weiterer, gegebenenfalls subventionsgestützter Möglichkeiten, die die Klägerin vermisst, musste die Beschlusskammer nicht nähertreten. Weder trägt die Klägerin zum konkreten Inhalt derartiger Maßnahmen substantiiert vor noch mussten sich diese der Beschlusskammer in bestimmter Form aufdrängen.

81 (4) Die Belange, die mit dem Grundziel der Wettbewerbsförderung in dem oben genannten Sinn verbunden sind, hat die Beschlusskammer ebenfalls zutreffend erkannt und vollständig sowie mit dem ihnen gebührenden Gewicht in der Abwägung berücksichtigt. Sie hat weder die wettbewerbliche Bedeutung des physisch entbündelten Zugangs zur Teilnehmeranschlussleitung im Grundsatz (α.) noch die Auswirkungen des Ausbaus der Nahbereiche mit VDSL2-Vectoring-Technik auf den infrastrukturbasierten Wettbewerb im Einzelnen (β.) verkannt. Dementsprechend hat sie dem Grundziel der Wettbewerbsförderung im Verhältnis zu dem Grundziel der Beschleunigung des NGA-Ausbaus auch insgesamt kein zu geringes Gewicht beigemessen (γ.).

82 α. Der Senat hat in Bezug auf § 33 Abs. 1 TKG in der Fassung des Gesetzes vom 25. Juli 1996 (BGBl. I S. 1120) die große Bedeutung hervorgehoben, die dem Zugang zu den Teilnehmeranschlussleitungen der - in der Nachfolge des früheren staatlichen Monopols stehenden - marktmächtigen Beigeladenen in Form des Zugriffs auf den "blanken Draht", das heißt dem physisch entbündelten Zugang, für die Sicherstellung des chancengleichen Wettbewerbs im Telekommunikationssektor zukommt. Den Wettbewerbern der Beigeladenen musste diese Form des Zugangs eingeräumt werden, weil sie dem Zugriff entspricht, den sich die Beigeladene selbst gewährt (BVerwG, Urteil vom 25. April 2001 - 6 C 6.00 - BVerwGE 114, 160 <163, 183 f.>; zustimmend: BVerfG, Beschluss vom 14. März 2006 - 1 BvR 2087/03 u.a. - BVerfGE 115, 205 <241 f.>). Durch diese Inanspruchnahme nur der passiven und nicht auch der aktiven Technik der Beigeladenen wird den Wettbewerbern auf einer nach dem Konzept der sog. Investitionsleiter hohen Stufe die Entwicklung eigenständiger Produkte mit großer Wertschöpfung ermöglicht.

83 Auch unter der Geltung der § 13 Abs. 1, § 21 TKG muss die starke wettbewerbliche Bedeutung des entbündelten Zugangs zur Teilnehmeranschlussleitung zum Tragen kommen, ist allerdings im Rahmen des auch insoweit bestehenden Regulierungsermessens prinzipiell einer Relativierung zugänglich. Stehen hinreichend gewichtige Belange entgegen, kann die Beschlusskammer bei ihrer Abwägungsentscheidung nach § 21 Abs. 1 und Abs. 3 Nr. 2 TKG von der Auferlegung bzw. Aufrechterhaltung einer Zugangsverpflichtung vollständig absehen bzw. eine solche in nur unvollständig entbündelter oder sonst eingeschränkter Form vorsehen. Aus dem Konzept der Investitionsleiter lässt sich insoweit keine stärkere Bindung ableiten. Das Telekommunikationsgesetz gibt dieses Konzept für die Entwicklung des Wettbewerbs nicht vor. Was das Unionsrecht anbelangt, ist in dem Erwägungsgrund 3 der NGA-Empfehlung lediglich in allgemeiner Form davon die Rede, dass Abhilfemaßnahmen, die in der Situation des Übergangs von Kupferkabelnetzen zu Glasfasernetzen ergriffen werden, eine verhältnismäßige Anwendung des Investitionsleitergrundsatzes widerspiegeln sollten. Hieraus ergibt sich keine Bindung des - wie erwähnt - gerade unionsrechtlich geforderten vollständigen Regulierungsermessens.

84 Die Beschlusskammer hat hiernach den wettbewerblichen Stellenwert des entbündelten Zugangs zum Teilnehmeranschluss in ihrer Abwägungsentscheidung nicht falsch eingeschätzt. Im Gegenteil orientiert sich der Aufbau der gesamten Regulierungsverfügung an diesem Stellenwert. So wird die Verpflichtung der Beigeladenen, entbündelten Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung zu gewähren, in Ziffer 1.1.1. des Tenors der Regulierungsverfügung als Grundsatz aufrechterhalten. Dementsprechend hat die Beschlusskammer die Verpflichtung zur Gewährung entbündelten Zugangs für den Frequenzbereich bis 2,2 MHz tragend mit der wettbewerblichen Bedeutung dieses Zugangs gerechtfertigt. Von dieser Bedeutung ist die Beschlusskammer auch im Hinblick auf das Zugangsregime für die Nutzung von Frequenzen oberhalb von 2,2 MHz in den Nahbereichen - teilweise durch ausdrücklichen Verweis auf die den Frequenzbereich bis 2,2 MHz betreffenden Ausführungen - ausgegangen. Sie hat in Ziffern 1 und 6 der Anlage 2 der Regulierungsverfügung das Recht der Beigeladenen zur erstmaligen bzw. nachträglichen Verweigerung des entbündelten Zugangs in Bezug auf die Frequenzen oberhalb von 2,2 MHz vorgesehen, um im Sinne des Grundziels der Beschleunigung des NGA-Ausbaus die Erschließung der Nahbereiche mit VDSL2-Vectoring-Technik, die den Zugriff nur eines Betreibers auf die Teilnehmeranschlussleitungen in diesem Frequenzbereich zur Voraussetzung hat, zu ermöglichen. Sie hat jedoch auch unter den spezifischen Bedingungen des Vectoring-Einsatzes für den durch diesen Einsatz betroffenen Frequenzbereich dem prinzipiellen Anspruch der Wettbewerber auf einen den Möglichkeiten der Beigeladenen entsprechenden Zugang Rechnung getragen (vgl. zur Anwendbarkeit der genannten Maxime auch im Rahmen des § 21 TKG: BVerwG, Urteil vom 27. Januar 2010 - 6 C 22.08 - Buchholz 442.066 § 21 TKG Nr. 1 Rn. 31, 39; Neumann/Thomaschki, in: Säcker <Hrsg.>, TKG, 3. Aufl. 2013, § 21 Rn. 125). Dies ist vor allem dadurch geschehen, dass die Wettbewerber unter den in Ziffern 2 und 7 der Anlage 2 definierten, ihrerseits das sozialgebundene Eigentum der Beigeladenen an den Teilnehmeranschlussleitungen berücksichtigenden Voraussetzungen ein Abwehrrecht erlangen und dadurch an die Stelle der Beigeladenen treten können. Wegen dieser wettbewerblichen Verankerung des Abwehrrechts konnte es die Bundesnetzagentur auf der Grundlage der § 13 Abs. 1, § 21 Abs. 1 und 3 Nr. 2 TKG regeln. Seine Bedeutung geht damit über diejenige eines allein aus der Sozialpflichtigkeit des Eigentums der Beigeladenen abgeleiteten bloßen Billigkeits- oder Härtefallausgleichs, die ihm das Verwaltungsgericht beigemessen hat, hinaus. Unabhängig hiervon können die Wettbewerber, wenn sie die vorgesehenen Voraussetzungen für die Erlangung eines Abwehrrechts nicht erfüllen, von der Beigeladenen jedenfalls Ersatzprodukte und gegebenenfalls Kompensationen erhalten. Hierbei handelt es sich um auf der Grundlage der § 13 Abs. 1, § 21 Abs. 1 und 3 Nr. 2 TKG vorgesehene Surrogate für den entbündelten Zugang zum Teilnehmeranschluss.

85 β. Die Beschlusskammer war sich der Auswirkungen bewusst, die sich aus dem Wegfall der Verpflichtung der Beigeladenen, im Nahbereich für Frequenzen oberhalb 2,2 MHz entbündelten Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung zu gewähren, für den infrastrukturbasierten Wettbewerb ergeben können. Sie hat diese Auswirkungen mit der dem Grundziel der Wettbewerbsförderung zukommenden Bedeutung in die Abwägung eingestellt und differenziert gewürdigt.

86 Die Beschlusskammer hat mit Blick auf die Wettbewerber der Beigeladenen, die für die Generierung von Endkundenangeboten auf den entbündelten Zugang zu den Teilnehmeranschlussleitungen der Beigeladenen angewiesen sind, die Gefahr eines nachhaltigen Schadens wegen einer Enttäuschung des Vertrauens in das bestehende Zugangsregime, einer Abnahme der Bereitschaft zu (weiteren) Investitionen und grundsätzlich auch einer Frustration bereits getätigter Investitionen konstatiert. Sie hat andererseits berücksichtigt, dass es nach dem derzeitigen Netzausbauzustand nicht nur der Beigeladenen, sondern - wenn nicht über den entbündelten Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung nach Ausübung eines Abwehrrechts, so doch über die von der Beigeladenen zur Verfügung zu stellenden Ersatzprodukte - auch den auf das Netz der Beigeladenen angewiesenen Wettbewerbern letztlich nur durch den Einsatz der Vectoring-Technik ermöglicht werden kann, kurzfristig in einen Wettbewerb mit den Glasfaser- und HFC-Netzbetreibern um die Vermarktung hochbitratiger Festnetzanschlüsse einzutreten.

87 Auch eine mögliche, durch die relativ geringen Kosten des Ausbaus der Nahbereiche mit VDSL2-Vectoring-Technik bewirkte Verschlechterung der Wettbewerbsposition alternativer Infrastrukturen - insbesondere der Glasfasernetze - hat der Beschlusskammer vor Augen gestanden. Sie hat es insoweit nicht mit der Erwägung bewenden lassen, der Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung sei für den Ausbau von FTTB/H-Infrastrukturen nicht notwendig und ein Konkurrenzschutz widerspreche dem Wettbewerbsgedanken. Sie hat vielmehr darauf hingewiesen, die Erschließung der Nahbereiche mit VDSL2-Vectoring-Technik werde voraussichtlich zu einer stärkeren Verbreitung von NGA-Anschlüssen im Nahbereich und damit auch zu einer erhöhten Nachfrage nach diesen Produkten führen. Dies werde die Chancen für die Vermarktung der qualitativ besonders hochwertigen FTTB/H-Anschlüsse steigern, was insbesondere in einer mittelfristigen Perspektive gelte, wenn vectoringbasierte Produkte die Nachfrage nach noch höheren Bandbreiten nicht mehr würden befriedigen können.

88 γ. Die Beschlusskammer hat insgesamt innerhalb des Verhältnisses der Grundziele der Förderung des NGA-Ausbaus und der Wettbewerbsförderung dem letztgenannten kein zu geringes Gewicht beigemessen bzw. - anders gewendet - das erstgenannte nicht gleichsam als ohne Weiteres vorgehendes Ziel behandelt.

89 Eine absolute Geltung kommt keinem der Regulierungsziele, Regulierungsgrundsätze bzw. Abwägungskriterien nach § 2 Abs. 2 und 3, § 21 Abs. 1 TKG und den unionsrechtlichen Grundlagen dieser Vorschriften zu. Ebenso wenig stehen diese in einer hierarchischen Rangfolge. Sie sind vielmehr, soweit sie durch eine regulierungsrechtliche Entscheidung berührt werden, stets untereinander abzuwägen. Die Aufgabe der Regulierungsbehörde besteht gerade darin, in dem durch die Ziele, Grundsätze und Kriterien vorgegebenen Korridor bei ihrer Abwägung Prioritäten zu setzen und auf diese Weise rechtsgestaltend zu einer angemessenen Entscheidung zu gelangen. Für das Wettbewerbsziel gilt diesbezüglich ungeachtet seiner verfassungsrechtlichen Verankerung in Art. 87f Abs. 2 GG keine Ausnahme (vgl. BVerwG, Urteil vom 31. Januar 2017 - 6 C 2.16 [ECLI:​DE:​BVerwG:​2017:​310117U6C2.16.0] - BVerwGE 157, 249 Rn. 33).

90 Wie sich aus den bisherigen Darlegungen ergibt, hat sich die Beschlusskammer in diesem Rahmen bewegt. Soweit sie dem Grundziel der Förderung des NGA-Ausbaus den Vorrang vor gegenläufigen, in dem Grundziel der Wettbewerbsförderung gründenden Belangen eingeräumt hat, beruhte diese Entscheidung nicht auf einem den beiden Grundzielen vorab abstrakt beigemessenen - vorgeblich zu geringen oder zu hohen - Gewicht, sondern auf einer Gesamtbetrachtung unter Berücksichtigung der in dem Nahbereichszugangsregime im Einzelnen geregelten Maßgaben. Dies lässt die Begründung der angegriffenen Regulierungsverfügung klar erkennen.

91 (5) Die Beschlusskammer hat ferner diejenigen Belange ohne Fehlgewichtung in ihre Abwägungsentscheidung einbezogen, die dem Grundziel der Wahrung der Nutzer- bzw. Verbraucherinteressen zuzuordnen sind.

92 Die Beschlusskammer hat gesehen, dass die Schmälerung der Eigenständigkeit der Wettbewerber, die mit dem Wegfall des entbündelten Zugangs zu den Teilnehmeranschlussleitungen im Frequenzbereich oberhalb von 2,2 MHz potentiell einhergeht, in Form von Einschränkungen der Preisauswahl und der Produktdifferenzierung zu negativen Folgen auch für das Grundziel der Wahrung der Nutzer- bzw. Verbraucherinteressen führen kann. Die Beschlusskammer hat andererseits in Rechnung gestellt, dass sich der Einsatz der VDSL2-Vectoring-Technik im Nahbereich für das in Rede stehende Grundziel ganz überwiegend positiv auswirkt, insbesondere weil bis zu ca. 1,4 Millionen Haushalte erstmals und binnen verhältnismäßig kurzer Frist einen NGA-Anschluss erhalten können und einer weitaus größeren Anzahl von Haushalten, die bereits die Möglichkeit des Anschlusses an FTTB/H- bzw. HFC-Infrastrukturen haben, eine weitere Option für den Anschluss an ein NGA-Netz eingeräumt wird.

93 (6) Schließlich haftet der Abwägung der Beschlusskammer weder ein Defizit noch eine Fehleinschätzung im Hinblick auf die Berücksichtigung von Belangen an, die ihre Grundlage in verfassungsrechtlich - insbesondere durch Grundrechte - geschützten Rechtspositionen der Beigeladenen (α.) oder ihrer Wettbewerber (β.) haben.

94 α. Als Grundrechtsposition der Beigeladenen hat die Beschlusskammer in ihre Abwägungsentscheidung insbesondere das Eigentum der Beigeladenen an den Kupfer-Teilnehmeranschlussleitungen eingestellt. Sie ist davon ausgegangen, dass es der Beigeladenen im Rahmen ihres Grundrechts aus Art. 14 Abs. 1 GG zustehe, ihre Infrastruktur zu nutzen und dergestalt zu ertüchtigen, dass diese auch mit Blick auf andere Infrastrukturen leistungs- und konkurrenzfähig bleibe. Dieses Selbstnutzungs- und Gestaltungsrecht der marktmächtigen Beigeladenen finde wegen der Sozialbindung ihres Eigentums seine Grenze darin, dass ihren Wettbewerbern prinzipiell ein diskriminierungsfreier Zugang zu einer gleichwertigen Nutzung ihrer Infrastruktur möglich bleiben müsse. In diesem Zusammenhang sei der hohe Wettbewerbsdruck in Rechnung zu stellen, dem die Beigeladene in den Nahbereichen für das Angebot hochbitratiger Produkte vor allem durch die HFC-Netze ausgesetzt sei. Insgesamt sei ein Ausschluss des entbündelten Zugangs zur Teilnehmeranschlussleitung nur dann gerechtfertigt, wenn die Beigeladene die Nahbereiche tatsächlich mit VDSL2-Vectoring-Technik ausbaue, entwertete Investitionen ihrer Wettbewerber ausgleiche und diesen weiterhin eine vergleichbare Wettbewerbsposition ermögliche.

95 Diese Behandlung der mit dem Eigentum der Beigeladenen zusammenhängenden Belange widerspricht - was insbesondere die bereits zu Monopolzeiten geschaffene Infrastruktur anbetrifft - nicht den Maßstäben, die der Senat in seiner Rechtsprechung zu Grunde gelegt hat (vgl. hierzu: BVerwG, Urteile vom 25. April 2001 - 6 C 6.00 - BVerwGE 114, 160 <192 f.> und vom 27. Januar 2010 - 6 C 22.08 - Buchholz 442.066 § 21 TKG Nr. 1 Rn. 22, 24, 38 f., 49 f.). Die Grundrechtsposition der Beigeladenen ist, was die Beschlusskammer erkannt hat, in der hier gegebenen Konstellation gleichgerichtet mit dem Grundziel der Beschleunigung des NGA-Ausbaus und stärkt diesen Belang in der Abwägung.

96 β. Dem Vertrauensschutz der Wettbewerber in Bezug auf einen entbündelten Zugang zum Teilnehmeranschluss auch im Frequenzbereich oberhalb von 2,2 MHz hat die Beschlusskammer bei ihrer Abwägung hinsichtlich Vollständigkeit und Gewichtung der relevanten Gesichtspunkte gleichfalls fehlerfrei Rechnung getragen.

97 Die Beschlusskammer ist davon ausgegangen, dass eine Einschränkung der Verpflichtung der Beigeladenen zur Gewährung entbündelten Zugangs zu den Teilnehmeranschlussleitungen zwar grundsätzlich geeignet sei, das Vertrauen der Wettbewerber in das Zugangsregime in Frage zu stellen und eine faktische Markteintrittshürde zu begründen. Jedoch könne es in Anbetracht der im Telekommunikationssektor herrschenden technischen Dynamik keinen absoluten Vertrauensschutz in das unveränderte Bestehen eines Zugangsrechts geben. Eine Änderung des Regulierungsregimes habe dann keine investitionshemmende Wirkung, wenn sich die Wirtschaftlichkeit getätigter Investitionen nicht deutlich verschlechtere. Die Beschlusskammer hat von diesem Ausgangspunkt her insbesondere die nachträgliche Verweigerung des entbündelten Zugangs zum Teilnehmeranschluss für Frequenzen oberhalb von 2,2 MHz in den Blick genommen. Dies hat sich vor allem in Gestalt der in Ziffer 6 Abs. 1 Buchst. c der Anlage 2 der Regulierungsverfügung vorgesehenen Zwölfmonatsfrist für die Ankündigung der möglichen Zugangsverweigerung und den - später näher zu betrachtenden - Kompensationsregeln nach Ziffer 6 Abs. 3 der Anlage 2 ausgeprägt. Insgesamt stärkt der Vertrauensschutz der Wettbewerber das Gewicht des Grundziels der Wettbewerbsförderung.

98 ddd. Die in der Regulierungsverfügung getroffenen Regelungen sind schließlich auch nicht in der gebotenen Gesamtbetrachtung als abwägungsdisproportional zu beanstanden. Die Beschlusskammer hat dem Konflikt zwischen den Grundzielen der Beschleunigung des NGA-Ausbaus und der Wettbewerbsförderung, der sich daraus ergibt, dass infolge der regelmäßigen Erschließung der Nahbereiche mit VDSL2-Vectoring-Technik durch die Beigeladene Vorleistungsprodukte im Frequenzbereich oberhalb von 2,2 MHz von deren Wettbewerbern nicht mehr durch Zugriff auf die vollständig entbündelten Teilnehmeranschlussleitungen in Anspruch genommen werden können, durch ausgewogene, sachgerechte und in ihrer Gesamtheit angemessene Regelungen Rechnung getragen. Diese Regelungen bauen auf der uneingeschränkten Aufrechterhaltung des entbündelten Zugangs für die Nutzung von Frequenzen bis 2,2 MHz ((1)) auf und gleichen dessen Ausschluss für die Frequenznutzung im Bereich oberhalb von 2,2 MHz im Fall seiner Verweigerung durch die Beigeladene dadurch aus, dass die Wettbewerber der Beigeladenen ein Recht zur Abwehr dieses Ausschlusses ((2)) oder jedenfalls Surrogate in Gestalt von angemessenen Ersatzprodukten und Kompensationen ((3)) erhalten können.

99 (1) Wie bereits dargelegt, besteht der Grundtatbestand der Gesamtregelung, der die Beschlusskammer den Zugang zum Teilnehmeranschluss unterworfen hat, in der Aufrechterhaltung des vollständig entbündelten Zugangs für Frequenzen bis 2,2 MHz durch Ziffer 1.1.1. des Tenors der Regulierungsverfügung. Damit können die Wettbewerber der Beigeladenen die Teilnehmeranschlussleitungen wie bisher für die Anwendung der ADSL-Technik nutzen. Dies ist in den Nahbereichen insofern von besonderer Bedeutung, als dort bei Erlass der Regulierungsverfügung die ADSL-Anwendungen der Wettbewerber die von ihnen ins Werk gesetzten VDSL-Anwendungen weit überwogen. Nach tatsächlicher Feststellung des Verwaltungsgerichts wurden von den seitens der Wettbewerber über die Hauptverteiler versorgten Anschlüssen lediglich 2,4 Prozent für VDSL-Anwendungen genutzt.

100 (2) Erster Bestandteil derjenigen Regelungen, die im Rahmen des Regimes für den Zugang zu den Teilnehmeranschlussleitungen in den Nahbereichen für die Frequenzen oberhalb von 2,2 MHz einen verhältnismäßigen Ausgleich der gegenläufigen Belange der Beschleunigung des NGA-Ausbaus und der Wettbewerbsförderung bezwecken, ist das Abwehrrecht nach Ziffern 2 und 7 der Anlage 2 der Regulierungsverfügung, mit dem die Wettbewerber der Beigeladenen einer erstmaligen oder nachträglichen Verweigerung des entbündelten Zugangs wegen einer VDSL2-Vectoring-Nutzung durch die Beigeladene entgegentreten können. Die Beschlusskammer hat dieses Abwehrrecht auf einen tragfähigen Ansatz gestützt (α.) und durch in sich schlüssige Vorgaben ausgestaltet (β.).

101 α. Nach dem grundlegenden, in Ziffer 2 Buchst. a und Ziffer 7 Buchst. a der Anlage 2 der Regulierungsverfügung enthaltenen Ansatz der Beschlusskammer können diejenigen Wettbewerber ein Abwehrrecht erlangen, die sich durch die Installation von DSL-Technik an den Kabelverzweigern in dem Anschlussbereich eines Hauptverteilers erheblich und deutlich stärker als die Beigeladene engagiert haben. Sie müssen sich darüber hinaus nach Ziffer 2 Buchst. b und c, Ziffer 7 Buchst. b, c und d, Ziffern 13 sowie 14 der Anlage 2 zur Erschließung der A0-Anschlüsse und der Nahbereichs-Kabelverzweiger aller durch Ziffer 2 Buchst. a und Ziffer 7 Buchst. a der Anlage 2 erfassten Hauptverteiler verpflichten sowie anderen Zugangsnachfragern Ersatzprodukte anbieten und gegebenenfalls Kompensationen leisten. Die abwehrberechtigten Wettbewerber der Beigeladenen treten in diesem Sinne an deren Stelle. Die Beigeladene wird dabei durch Ziffern 5 und 10 der Anlage 2 den anderen Zugangsnachfragern gleichgestellt.

102 Wie bereits ausgeführt, hat die Beschlusskammer das Abwehrrecht der Wettbewerber der Beigeladenen abwägungsfehlerfrei vor allem mit dem wettbewerblichen Ansatz eines grundsätzlichen Anspruchs der Wettbewerber auf einen den Möglichkeiten der Beigeladenen entsprechenden Zugang begründet und diesen Anspruch seinerseits durch das - sozialgebundene - Eigentumsrecht der Beigeladenen an den Teilnehmeranschlussleitungen begrenzt gesehen. Die Maßgabe, dass die Wettbewerber für einen Einsatz der VDSL2-Vectoring-Technik den Vorrang vor der Beigeladenen überhaupt nur dann erhalten können, wenn sie bisher die Infrastruktur im Anschlussbereich eines Hauptverteilers absolut und relativ in stärkerem Umfang in Richtung auf einen flächendeckenden Breitbandausbau genutzt haben als die Beigeladene selbst, stellt eine nicht zu beanstandende Konkretisierung dieses Rahmens dar. Für die Ausgestaltung der Pflichten, die sich hieran anknüpfend für die Wettbewerber der Beigeladenen als weitere Voraussetzungen für die Erlangung eines Abwehrrechts ergeben, bedurfte die Beschlusskammer entsprechend der zutreffenden Einschätzung des Verwaltungsgerichts keiner gesonderten Rechtsgrundlage. Es handelt sich nicht um Maßnahmen der Marktregulierung im Sinne des § 9 Abs. 2 TKG, sondern um die Ausgestaltung eines nun exklusiven Zugangsanspruchs der Wettbewerber zu den im Eigentum der Beigeladenen stehenden Teilnehmeranschlussleitungen.

103 β. Die Beschlusskammer hat die Kriterien zur Bemessung des bisherigen Ausbauengagements der Wettbewerber der Beigeladenen nach Ziffer 2 Buchst. a und Ziffer 7 Buchst. a der Anlage 2 der Regulierungsverfügung ohne Überschreitung der Grenzen ihres Regulierungsermessens festgelegt (αα.). Die als weitere Voraussetzungen für die Erlangung eines Abwehrrechts vorgesehenen Verpflichtungen sind sachgerecht und verhältnismäßig (ββ.).

104 αα. Die Beschlusskammer hat für das bisherige Ausbauengagement der Wettbewerber der Beigeladenen in plausibler Weise auf die Erschließung der Hauptverteiler-Anschlussbereiche mit DSL-Technik abgestellt. Nach tatsächlicher Feststellung des Verwaltungsgerichts ist die kostenintensive Erschließung eines Kabelverzweigers mit einer Glasfaserleitung nicht erst für eine Nutzung mit VDSL-Technik, sondern bereits für eine solche mit ADSL-Technik erforderlich. Demgegenüber mussten FTTB/H-Erschließungen nicht in die Betrachtung einbezogen werden, weil es für diese keines Ausgleichs für den Wegfall des entbündelten Zugangs zum Teilnehmeranschluss bedurfte.

105 Die Berücksichtigung der DSL-Erschließung nicht nur der Außenbereiche, sondern auch der mit Kabelverzweigern ausgestatteten Nahbereiche innerhalb eines Hauptverteiler-Anschlussbereichs rechtfertigt sich daraus, dass in Nahbereichs-Kabelverzweigern bisher zwar keine VDSL-Signale, wohl aber ADSL-Signale eingespeist werden durften.

106 Die Maßgabe, dass die Wettbewerber am Stichtag des 20. Juni 2016 in dem jeweiligen Hauptverteiler-Anschlussbereich mindestens 40 Prozent aller dortigen Kabelverzweiger mit DSL-Technik erschlossen hatten und diese Erschließung diejenige der Beigeladenen um mindestens 33 Prozentpunkte überstieg, hat die Beschlusskammer zum einen für die in absoluter und relativer Hinsicht angemessene Gewichtung des Ausbauengagements der Wettbewerber der Beigeladenen, zum anderen mit Rücksicht auf den flächendeckenden Charakter der Ausbauzusage der Beigeladenen als erforderlich erachtet. Die Beschlusskammer hat dabei den von der Kommission in dem Beschluss vom 10. Mai 2016 und von dem Bundeskartellamt in der Stellungnahme vom 3. März 2016 vorgebrachten Einwendungen gegen die in dem Konsultationsentwurf der Regulierungsverfügung vom 23. November 2015 und in dem Konsolidierungsentwurf vom 7. April 2016 vorgesehenen, an dem absoluten 50 Prozent-Kriterium orientierten strengeren Werten Rechnung getragen. Dass die Beschlusskammer dem Vorschlag des Bundeskartellamtes - Vorgabe einer absoluten Schwelle unterhalb 50 Prozent oder (nicht und) einer relativen, auf die Beigeladene bezogenen sog. Mehrheitsregel von 33 Prozent - nicht vollständig gefolgt ist, ist Ausfluss ihres Regulierungsermessens. Insgesamt hat sich durch die kombinierte 40 Prozent-33 Prozent-Regel, verglichen mit den zunächst vorgesehenen Regelungen, die Zahl der Anschlussbereiche, in denen Abwehrrechte erlangt werden können, nach der bindenden Tatsachenfeststellung des Verwaltungsgerichts erhöht. Den für die Anwendung der Mehrheitsregel relevanten Stichtag hat die Beschlusskammer im Interesse der Wettbewerber der Beigeladenen von dem in dem Konsultationsentwurf der Regulierungsverfügung vorgesehenen 23. November 2015, dem Tag der Bekanntgabe des Konsultationsentwurfs, auf den 20. Juni 2016, den Tag der Notifizierung des abgeänderten Konsolidierungsentwurfs, verschoben. Schon aus Gründen der Rechtssicherheit musste die Beschlusskammer keinen späteren Zeitpunkt in Betracht ziehen. Eine Berücksichtigung von am Stichtag vorhandenen bloßen Ausbauabsichten hätte dem Bezug des Abwehrrechts auf das Ausbauengagement, das die Wettbewerber der Beigeladenen in der Vergangenheit an den Tag gelegt haben, widersprochen.

107 ββ. Gegen die Sachgerechtigkeit und Verhältnismäßigkeit der Verpflichtungen, die die Beschlusskammer als weitere Voraussetzungen für das Entstehen eines Abwehrrechts der Wettbewerber der Beigeladenen vorgesehen hat, bestehen insgesamt keine Bedenken.

108 Gerechtfertigt ist insbesondere die in Ziffer 2 Buchst. b und Ziffer 7 Buchst. b der Anlage 2 der Regulierungsverfügung enthaltene Anforderung, dass die Wettbewerber sich im Sinne einer Alles-oder-Nichts-Regel verpflichten müssen, alle Nahbereiche in den nach Ziffer 2 Buchst. a und Ziffer 7 Buchst. a der Anlage 2 qualifizierten Anschlussbereichen mit VDSL2-Vectoring-Technik auszubauen. Anderenfalls bestünde - anders als bei einem vollständigen Durchgreifen der flächendeckenden Ausbauzusage der Beigeladenen - die Gefahr eines ausschließlichen oder jedenfalls vorrangigen Ausbaus der wirtschaftlich attraktiven Bereiche mit daraus resultierenden Versorgungslücken. Des Weiteren entspricht die vorgesehene Ausbaufrist von 18 Monaten nach Abschluss der zur Umsetzung der Regulierungsverfügung durchzuführenden Standardangebotsüberprüfungsverfahren derjenigen Frist, die der Beigeladenen nach A, II, § 5 Abs. 1 i.V.m. § 3 Abs. 2 ihrer Ausbauzusage in Bezug auf die erste Ausbautranche von 20 Prozent aller Ausbauanschlüsse im Bundesgebiet zur Verfügung steht.

109 (3) Die Bestimmungen über Ersatzprodukte und Kompensationen als Surrogate für den verweigerten entbündelten Zugang zum Teilnehmeranschluss für Frequenzen oberhalb von 2,2 MHz bilden den zweiten Bestandteil des Regelungskomplexes, den die Beschlusskammer in das Nahbereichszugangsregime eingefügt hat, um die gegenläufigen Belange der Beschleunigung des NGA-Ausbaus und der Wettbewerbsförderung in verhältnismäßiger Weise auszugleichen. Den Regelungen in Ziffer 12 Abs. 1 und 3 der Anlage 2 der Regulierungsverfügung, die VULA und Layer2-Bitstrom als in technischer Hinsicht grundsätzlich geeignete Ersatzprodukte vorsehen, liegt ein schlüssiges Konzept zu Grunde (α.). Gleiches gilt für die den Fall der nachträglichen Zugangsverweigerung betreffenden Kompensationsregelungen nach Ziffer 6 Abs. 3 der Anlage 2 (β.). Für beide Regelungsgegenstände entspricht die Regelungsdichte dem Gebot der Konfliktbewältigung und steht auch ansonsten nicht in Widerspruch zu revisiblem Recht (γ.). Die Gesamtregelung ist in wirtschaftlicher Hinsicht nicht unzumutbar (δ.).

110 α. Nach Ziffer 12 Abs. 2 und 3 der Anlage 2 der Regulierungsverfügung muss die Beigeladene als Ersatz für den entbündelten Zugang zum Teilnehmeranschluss, der infolge ihrer Nutzung der VDSL2-Vectoring-Technik für ihre Wettbewerber im Frequenzbereich oberhalb von 2,2 MHz entfällt, VULA bzw. einen Layer2-Bitstrom-Zugang nach dem jeweils aktuellen, gemäß § 23 TKG geprüften und veröffentlichten Standardangebot anbieten. Für VULA werden der Beigeladenen die Verpflichtungen zur Gewährung des Zugangs - nach dem zutreffenden Verständnis des Verwaltungsgerichts grundsätzlich an den Nahbereichs-Kabelverzweigern und nur für A0-Anschlüsse an den Hauptverteilern - durch Ziffer 1.1.2. sowie zur Standardangebotsveröffentlichung durch Ziffer 1.7 des Tenors der Regulierungsverfügung auferlegt und durch Ziffer 1.8 des Tenors um eine Entgeltgenehmigungspflicht ergänzt. Die entsprechenden Verpflichtungen der Beigeladenen für den Layer2-Bitstrom-Zugang an den BNG ergeben sich nach Feststellung des Verwaltungsgerichts aus der Regulierungsverfügung der Bundesnetzagentur vom 28. Oktober 2015 betreffend den Markt Nr. 3b der Märkteempfehlung. Nach der zutreffenden und von den Beteiligten nicht in Frage gestellten Auslegung von Ziffer 12 Abs. 1 und 3 der Anlage 2 der Regulierungsverfügung durch das Verwaltungsgericht darf die Beigeladene den entbündelten Zugang zum Teilnehmeranschluss erstmalig oder nachträglich erst dann verweigern, wenn die im Standardangebotsüberprüfungsverfahren geprüften Ersatzprodukte tatsächlich zur Verfügung stehen. Überdies können gemäß Ziffer 12 Abs. 2 der Anlage 2 die Wettbewerber der Beigeladenen von dieser im Fall der nachträglichen Zugangsverweigerung zwecks besserer Erreichbarkeit von VULA für zwei Jahre erleichterten Zugang zur unbeschalteten Glasfaser zwischen Nahbereichs-Kabelverzweigern und Hauptverteilern verlangen. Für den Fall, dass ein - keinen regulatorischen Verpflichtungen unterliegender - Wettbewerber der Beigeladenen ein Abwehrrecht und damit für Frequenzen oberhalb von 2,2 MHz den alleinigen Zugriff auf die Teilnehmeranschlussleitung erhalten hat, treffen diesen nach Ziffer 13 Abs. 1 bis 3 sowie Ziffer 14 der Anlage 2 vergleichbare Verpflichtungen.

111 Das Verwaltungsgericht hat über die generellen technischen Eigenschaften von VULA und Layer2-Bitstrom bindende Tatsachenfeststellungen getroffen. Danach wird VULA zwar von der aktiven Technik des Anbieters bestimmt, ohne dass jedoch der Zugangsnachfrager dessen Konzentratornetz mitbenutzen muss. Wegen der letztgenannten Eigenschaft und unter der Voraussetzung, dass die das Zugangsprodukt kennzeichnenden Kriterien der Lokalität des Zugangs, der diensteunabhängigen, in der betrieblichen Anwendung nicht überbuchten Übertragungskapazität sowie der ausreichende Produktdifferenzierungen und Innovationen ermöglichenden Kontrolle der Zugangsnachfrager über das Übertragungsnetz (sog. VULA-Kriterien) erfüllt sind, ist VULA funktional dem entbündelten Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung im Ergebnis gleichwertig. Dies ist in Bezug auf den Layer2-Bitstrom-Zugang schon deshalb nicht vollständig der Fall, weil dieser eine Mitbenutzung des Konzentratornetzes des Anbieters durch den Zugangsnachfrager voraussetzt. Dieses Zugangsprodukt kann jedoch durch Festlegung entsprechender technischer Parameter so ausgestaltet werden, dass es den VULA-Kriterien - gegebenenfalls mit Einschränkungen hinsichtlich der Lokalität - weitgehend nahekommt.

112 Die angegriffene Regulierungsverfügung gibt, wie das Verwaltungsgericht durch zutreffende Auslegung ihrer Begründung erkannt hat, für die technisch-qualitative Ausgestaltung der Ersatzprodukte vor, dass das VULA-Produkt sämtliche dieses Zugangsprodukt generell kennzeichnenden Kriterien einhalten und der Layer2-Bitstrom-Zugang jedenfalls den VULA-Kriterien der diensteunabhängigen ausreichenden Übertragungskapazität sowie der ausreichenden Kontrolle des Zugangsnachfragers über das Übertragungsnetz weitgehend genügen muss.

113 Nach dem Regelungskonzept der Beschlusskammer richtet sich das VULA-Produkt, weil es - abgesehen von den A0-Anschlüssen - an den Nahbereichs- Kabelverzweigern anzubieten ist, vornehmlich an diejenigen Wettbewerber der Beigeladenen, deren Geschäftsmodell darin besteht, sukzessiv eigene Glasfaserinfrastrukturen zu den Endkunden hin zu errichten. Demgegenüber sollen Wettbewerber, die Endkundenprodukte auf einer höheren Netzebene mit Blick auf ein größeres Endkundenpotential realisieren wollen, durch den allgemeinen Layer2-Bitstrom-Zugang in die Lage versetzt werden, wettbewerbsfähige Endkundenprodukte anbieten zu können.

114 β. In Ziffer 6 Abs. 3 Satz 1 sowie Satz 2 Buchst. a und b der Anlage 2 der Regulierungsverfügung ist geregelt, dass die Beigeladene im Fall einer von ihr ausgesprochenen nachträglichen Zugangsverweigerung im Verhältnis zu ihren davon betroffenen Wettbewerbern die Kosten für die Kündigung oder Migration der über die Teilnehmeranschlussleitung nicht mehr nutzbaren VDSL-Anschlüsse zu tragen und die Betreiber dieser Anschlüsse für deren näher umschriebene, nunmehr "gestrandete" Investitionen in die VDSL-Erschließung des jeweiligen Hauptverteilers zu entschädigen hat, in der letztgenannten Hinsicht unter Einschluss einer angemessenen Verzinsung. Darüber hinaus hat die Beigeladene nach Ziffer 6 Abs. 3 Satz 2 Buchst. c der Anlage 2 dann, wenn als Ersatz für betroffene VDSL-Anschlüsse nicht VULA in Anspruch genommen wird, die Kosten für die Bereitstellung der erforderlichen zusätzlichen BNG-Anschlüsse zu tragen. Wettbewerber der Beigeladenen, die ein Abwehrrecht erlangen wollen, treffen nach Ziffer 7 Buchst. d der Anlage 2 entsprechende Kompensationsverpflichtungen.

115 Nach dem Regelungskonzept der Beschlusskammer umfasst die Kompensationsverpflichtung der durch den Wegfall der ursprünglichen Zugangsverpflichtung entlasteten Beigeladenen gegenüber ihren Wettbewerbern mithin in ihrem Kern Aufwendungen bzw. Kosten, die dadurch frustriert bzw. entstanden sind, dass bisher durch die Wettbewerber von einem Hauptverteiler aus versorgte VDSL-Anschlüsse in der Konstellation der nachträglichen Zugangsverweigerung nicht mehr von dort aus versorgt werden können.

116 γ. Die Bestimmungen über die Ersatzprodukte VULA und Layer2-Bitstrom sowie über die im Fall der nachträglichen Zugangsverweigerung zu leistenden Kompensationen leiden nicht deshalb unter Abwägungsfehlern, weil sie die Beschlusskammer ohne hinreichend konkrete und verbindliche Vorgaben für die technischen Eigenschaften der Ersatzprodukte sowie für die kommerziellen Bedingungen ihres Einsatzes und damit unter Verstoß gegen das bei der Ausübung des Regulierungsermessens zu beachtende Gebot der Konfliktbewältigung erlassen hätte.

117 Nach der Rechtsprechung des Senats darf von einer abschließenden Konfliktbewältigung im Rahmen der Entscheidung über die Auferlegung von Regulierungsverpflichtungen abgesehen werden, wenn bei vorausschauender Betrachtung die Durchführung der als notwendig erkannten Konfliktlösungsmaßnahmen in nachfolgenden Verfahren sichergestellt ist (BVerwG, Urteile vom 27. Januar 2010 - 6 C 22.08 - Buchholz 442.066 § 21 TKG Nr. 1 Rn. 26 und vom 11. Dezember 2013 - 6 C 23.12 - Buchholz 442.066 § 21 TKG Nr. 4 Rn. 38 sowie - 6 C 24.12 - NVwZ 2014, 942 Rn. 57).

118 Diesbezüglich ist im Rahmen der Zugangsregulierung zu berücksichtigen, dass die nach § 13 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 21 TKG auferlegten abstrakten Zugangsverpflichtungen auf eine Konkretisierung durch Zugangsvereinbarungen im Sinne von § 22 TKG bzw. erforderlichenfalls durch Zugangsanordnungen der Bundesnetzagentur gemäß § 25 TKG und durch Standardangebote nach § 23 TKG angelegt sind (BVerwG, Urteile vom 2. April 2008 - 6 C 15.07 - BVerwGE 131, 41 Rn. 54, vom 27. Januar 2010 - 6 C 22.08 - Buchholz 442.066 § 21 TKG Nr. 1 Rn. 26 und vom 11. Dezember 2013 - 6 C 23.12 - Buchholz 442.066 § 21 TKG Nr. 4 Rn. 39, 76 sowie - 6 C 24.12 - NVwZ 2014, 942 Rn. 58). Ausgehend von diesem gesetzlichen Konzept eines abgestuften Regulierungsinstrumentariums ist es für die gebotene Konfliktbewältigung bei der Zugangsregulierung erforderlich, aber auch ausreichend, dass die Regulierungsverfügung einen klaren Maßstab dafür vorgibt, ob eine später konkret nachgefragte Zugangsleistung von der regulatorisch auferlegten Verpflichtung abgedeckt ist, also dem Grunde nach beansprucht werden kann, und insoweit eine fehlerfreie Abwägung der betroffenen Interessen enthält. Demgegenüber kann die Regelung von Detailfragen der nachfolgenden zweiten Regelungsebene überlassen bleiben (BVerwG, Urteile vom 27. Januar 2010 - 6 C 22.08 - Buchholz 442.066 § 21 TKG Nr. 1 Rn. 26 und vom 11. Dezember 2013 - 6 C 23.12 - Buchholz 442.066 § 21 TKG Nr. 4 Rn. 39 f. sowie - 6 C 24.12 - NVwZ 2014, 942 Rn. 58). Für die Ausgestaltung von Ersatzprodukten und Kompensationen, die als Surrogate an die Stelle einer primären Zugangsverpflichtung treten, können keine strengeren Maßgaben gelten. Auch insoweit ist dem Gebot der Konfliktbewältigung Rechnung getragen, wenn in der Regulierungsverfügung entschieden wird, welche sächlichen oder finanziellen Leistungen von dem regulierten Unternehmen dem Grunde nach zu erbringen sind.

119 Für die Entgeltregulierung gibt das Telekommunikationsgesetz ebenfalls ein zweistufiges Verfahren vor. Hier schließt sich an eine gemäß § 13 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 30 Abs. 1 Satz 1 TKG auferlegte Entgeltgenehmigungspflicht das Entgeltgenehmigungsverfahren nach §§ 31 ff. TKG an. Zudem können Entgelte für nachgefragte Leistungen Gegenstand einer Anordnung der Bundesnetzagentur gemäß § 25 Abs. 5 Satz 1 und Abs. 6 Satz 1 TKG sein (BVerwG, Urteile vom 17. August 2016 - 6 C 24.15 [ECLI:​DE:​BVerwG:​2016:​170816U6C24.15.0] - BVerwGE 156, 59 Rn. 20 und vom 30. Mai 2018 - 6 C 4.17 [ECLI:​DE:​BVerwG:​2018:​300518U6C4.17.0] - juris Rn. 27). In diesem Normensystem darf die Bundesnetzagentur in der auf § 13 Abs. 1 Satz 1 TKG gestützten Regulierungsverfügung keine Methoden und Maßstäbe der Entgeltberechnung mit bindender Wirkung für nachfolgende Entgeltgenehmigungsverfahren festlegen (BVerwG, Urteile vom 25. September 2013 - 6 C 13.12 - BVerwGE 148, 48 Rn. 45 und vom 30. Mai 2018 - 6 C 4.17 - juris Rn. 29 ff.).

120 Nach diesen Maßstäben hat die Beschlusskammer, was die technisch-qualitative Ausgestaltung der Ersatzprodukte anbelangt, nicht in unzulässiger Weise Konfliktpotenzial in nachfolgende Verfahren verlagert, denn sie konnte mit hinreichender Sicherheit davon ausgehen, dass die insoweit erforderlichen ergänzenden Regelungen in den künftigen Standardangeboten der Beigeladenen getroffen werden. Dies unterliegt im Hinblick auf VULA schon deshalb keinem Zweifel, weil die Regulierungsverfügung klar vorgibt, dass die drei Kriterien, die dieses Zugangsprodukt generell kennzeichnen - Lokalität, diensteunabhängig ausreichende Übertragungskapazität und ausreichende Kontrolle der Zugangsnachfrager über das Übertragungsnetz - erfüllt sein müssen. Nichts anderes gilt im Ergebnis für den Layer2-Bitstrom-Zugang und die Umsetzung der diesen Zugang betreffenden - vergleichsweise weniger stringenten - Vorgabe in der Regulierungsverfügung, dass den beiden letztgenannten VULA-Kriterien weitgehend genügt werden muss. Denn die Beschlusskammer hat die Umsetzung auch dieser Vorgabe selbst in der Hand, weil sie gemäß § 23 Abs. 2 bis 4 TKG befugt und verpflichtet ist, das von der Beigeladenen vorzulegende Standardangebot unter anderem daraufhin zu überprüfen, ob die Kriterien der Chancengleichheit und Billigkeit eingehalten sind und bei Bedarf diesbezüglich Vorgaben machen oder Veränderungen vornehmen kann. Die in Rede stehende Vorgabe wird hiervon umfasst. Bevor die Ersatzprodukte nicht das Standardangebotsüberprüfungsverfahren durchlaufen haben und tatsächlich zur Verfügung stehen, darf - wie bereits ausgeführt - der entbündelte Zugang zum Teilnehmeranschluss nicht verweigert werden.

121 Im Hinblick auf die kommerziellen Bedingungen des Einsatzes der Ersatzprodukte kann eine mangelnde Konfliktbewältigung durch die Beschlusskammer ebenfalls nicht konstatiert werden. Wie sich aus den obigen Darlegungen ergibt, war die Beschlusskammer schon aus rechtlichen Gründen daran gehindert, Vorgaben für die Entgeltgestaltung der Ersatzprodukte in die Regulierungsverfügung aufzunehmen. Was die Ausgestaltung des kommerziellen Rahmens der Ersatzprodukte durch von der Beigeladenen an ihre Wettbewerber zu leistende Kompensationen anbelangt, hat die Beschlusskammer die dem Grunde nach bestehenden Verpflichtungen bzw. Ansprüche geregelt. Die von der Klägerin vermisste Vorgabe einer sog. Als-Ob-Tarifierung für die für den Layer2-Bitstrom-Zugang zu zahlenden Preise - das heißt einer Reduktion derselben auf die Höhe der für den Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung genehmigten Entgelte - ist von den Kompensationsregeln nach dem dargestellten Regelungskonzept der Beschlusskammer nicht umfasst.

122 Genügen die Vorgaben der Regulierungsverfügung zu den Leistungsmerkmalen und den kommerziellen Rahmenbedingungen der Ersatzprodukte nach Maßgabe der gesetzlich vorgesehenen Zweistufigkeit der Zugangs- und Entgeltregulierung dem Gebot der Konfliktbewältigung, können auch die weiteren Rechtsverstöße, die die Klägerin aus einem vermeintlichen Mangel an Vorgaben herleitet, nicht vorliegen. So bietet der von der Klägerin benannte Grundsatz der Einheit des Abwägungsvorgangs in dem hier bestehenden Zusammenhang keinen über das Gebot der Konfliktbewältigung hinausgehenden Erkenntniswert. Auch bestehen gegen die durch das Telekommunikationsgesetz geregelten Verfahrensstufungen keine Bedenken im Hinblick auf den unionsrechtlichen Rechtsrahmen (für die Entgeltregulierung und verallgemeinerungsfähig: BVerwG, Urteil vom 30. Mai 2018 - 6 C 4.17 - juris Rn. 38 ff.). Entsprechend hat die Kommission ersichtlich die zweite regulierungsrechtliche Regelungsebene im Blick gehabt, als sie im Verwaltungsverfahren in ihrer Stellungnahme vom 19. Juli 2016 Bedenken im Hinblick auf die Funktionalität des Layer2-Bitstrom-Zugangs geäußert und auf die Zusage der Bundesnetzagentur verwiesen hat, in enger Zusammenarbeit mit der Kommission für Verbesserungen zu sorgen. Ferner ermöglicht das Modell des gestuften Verfahrens hier wie auch in anderen Zusammenhängen eine Konkretisierung und phasenweise Abarbeitung des zu bewältigenden Gesamtproblems (vgl. im Zusammenhang mit der Zuteilung von Frequenzen: BVerwG, Urteil vom 1. September 2009 - 6 C 4.09 - BVerwGE 134, 368 Rn. 25). Eine regulierungsbehördliche Maßnahme, die im Einklang mit diesem gesetzlich angeordneten, verfassungsrechtlich nicht zweifelhaften Modell steht, kann nicht deshalb gegen Regulierungsziele, Regulierungsgrundsätze oder Regulierungskriterien bzw. verfassungsrechtliche Gewährleistungen verstoßen, weil sie nicht vollständig auf der ersten Regelungsebene angesiedelt ist. Insbesondere wird ein effektiver Rechtsschutz im Sinne von Art. 19 Abs. 4 GG - und entsprechend nach Art. 4 Abs. 1 der Rahmenrichtlinie - nicht vereitelt. Die Wettbewerber der Beigeladenen können Rechtsschutz - auch vorläufigen - gegen die Maßnahmen der zweiten Regulierungsebene erlangen. In diesem Zusammenhang ist bedeutsam, dass die das Standardangebotsüberprüfungsverfahren regelnden Vorschriften in § 23 Abs. 2 bis 4 TKG nach der Rechtsprechung des Senats Drittschutz vermitteln (BVerwG, Urteil vom 24. Februar 2016 - 6 C 62.14 [ECLI:​DE:​BVerwG:​2016:​240216U6C62.14.0] - BVerwGE 154, 173 Rn. 19 ff.). Zudem ist auch insoweit von Belang, dass die Beigeladene den entbündelten Zugang zum Teilnehmeranschluss vor einer vollziehbaren Entscheidung der Standardangebotsüberprüfungsverfahren nicht verweigern darf.

123 δ. Die Beschlusskammer hat ihr Regulierungsermessen nicht deshalb fehlerhaft ausgeübt, weil sie für den Einsatz der Ersatzprodukte wirtschaftliche Erleichterungen nicht weiter als geschehen vorgesehen hat. Dies gilt insbesondere im Hinblick auf die Festlegung der Zugangspunkte für VULA (αα.), hinsichtlich der Erschließung der Nahbereichs-Kabelverzweiger und der BNG der Beigeladenen als Voraussetzung für die Inanspruchnahme von VULA bzw. des Layer2-Bitstrom-Zugangs (ββ.) sowie in Bezug auf das Absehen von weiteren Kompensationsverpflichtungen der Beigeladenen (γγ.).

124 αα. Die Beschlusskammer hat ohne Überschreitung ihres Regulierungsermessens bestimmt, dass die Beigeladene VULA an den Nahbereichs-Kabelverzweigern und lediglich für A0-Anschlüsse an den Hauptverteilern zur Verfügung zu stellen hat, den Zugang mithin nicht generell an den Hauptverteilern und auch nicht an den BNG gewähren muss.

125 Das Verwaltungsgericht hat in tatsächlicher Hinsicht festgestellt, dass ein genereller Zugang am Hauptverteiler einen Umbau des Netzes der Beigeladenen durch Bereitstellung von aktiver Technik voraussetzen würde, der für die eigene Nutzung der Beigeladenen nicht erforderlich und weder mit dem Fall einer bloßen Kapazitätserweiterung noch mit der Einrichtung einer passiven Schnittstelle vergleichbar wäre. Die Bewertung des Verwaltungsgerichts, dass ein solcher Umbau jedenfalls in der bestehenden Konstellation, in der es anderweitige Zugangspunkte gibt, nicht verlangt werden kann und deshalb von der Beschlusskammer zu Recht abgelehnt worden ist, ist insbesondere vor dem Hintergrund der nach § 21 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 TKG zu berücksichtigenden verfügbaren Kapazität nicht zu beanstanden.

126 Dass an den derzeit 899 BNG der Beigeladenen nicht VULA gewährt, sondern allein Layer2-Bitstrom zur Verfügung gestellt werden muss, ist - unabhängig von weiteren Erwägungen der Beschlusskammer - vor allem eine Konsequenz der spezifischen Funktionen, die die Kammer den beiden Ersatzprodukten nach ihrem in sich schlüssigen Regelungskonzept beigemessen hat. Ist VULA in erster Linie für diejenigen Wettbewerber der Beigeladenen gedacht, die eigene Glasfaserinfrastrukturen zu den Endkunden hin errichten wollen, ist es sachgerecht, das Produkt möglichst nahe bei den Endkunden und damit in der Regel an den Kabelverzweigern, nicht aber an den entfernteren BNG zugänglich zu machen. Die BNG sind die prädestinierten Zugangspunkte für den Layer2-Bitstrom, der nach dem Konzept der Beschlusskammer insbesondere von Wettbewerbern in Anspruch genommen werden soll, die die Realisierung von Endkundenprodukten auf einer höheren Netzebene beabsichtigen.

127 ββ. Die Wettbewerber der Beigeladenen werden durch den Umstand, dass sie, wenn sie VULA zur Versorgung von VDSL-Anschlüssen, die keine A0-Anschlüsse sind, in Anspruch nehmen wollen, auf ihre Kosten die Nahbereichs-Kabelverzweiger mit Glasfaserleitungen erschließen müssen, nicht unverhältnismäßig belastet. Dies gilt im Fall der nachträglichen Verweigerung des Zugangs zum entbündelten Teilnehmeranschluss nicht anders als in dem der erstmaligen Zugangsverweigerung. Nach Ziffer 1.1.6. des Tenors der Regulierungsverfügung muss die Beigeladene ihren Wettbewerbern zum Zweck des Zugangs zum Teilnehmeranschluss am Kabelverzweiger, auch soweit dieser in Gestalt von VULA im Sinne von Ziffer 1.1.2. des Tenors genommen wird, den Zugang zu ihren Kabelkanälen zwischen dem Kabelverzweiger und dem Hauptverteiler gewähren, soweit hierfür die erforderlichen Leerkapazitäten vorhanden sind. Ist aus technischen oder Kapazitätsgründen der Zugang zu den Kabelkanälen nicht möglich, muss nach Ziffer 1.1.7. des Tenors der Zugang zur unbeschalteten Glasfaser eingeräumt werden. Im Fall der nachträglichen Zugangsverweigerung haben die betroffenen Wettbewerber zudem nach der bereits erwähnten Sonderregelung in Ziffer 12 Abs. 2 der Anlage 2 der Regulierungsverfügung für zwei Jahre nach dem Wirksamwerden der Kündigung das Recht, für die Inanspruchnahme von VULA unabhängig von den Voraussetzungen nach den zuvor genannten Ziffern des Tenors der Regulierungsverfügung zwischen dem Zugang zu den Kabelkanälen oder zur unbeschalteten Glasfaser der Beigeladenen zu wählen. Hinsichtlich der Belastung der Wettbewerber der Beigeladenen mit den ungeachtet dieser Erleichterungen entstehenden Kosten hat die Beschlusskammer auf die im Hinblick auf VDSL-Erschließungen besondere, von der Situation in den Außenbereichen abweichende Lage in den Nahbereichen verwiesen. Sie hat darauf abgestellt, dass die Wettbewerber der Beigeladenen die Hauptverteiler bis zum Erlass der Regulierungsverfügung nicht vornehmlich für VDSL-Anwendungen erschlossen hatten und eine entsprechende Erschließung an den Nahbereichs-Kabelverzweigern ohnehin nicht vorhanden war. Die Wettbewerber könnten deshalb durch die Inanspruchnahme von VULA an den Kabelverzweigern an dem NGA-Ausbau der Nahbereiche partizipieren und müssten sich an den entstehenden Kosten beteiligen. Der Verlust der Nutzungsmöglichkeit einer am Hauptverteiler installierten VDSL-Technik werde durch die von der Beigeladenen nach Ziffer 6 Abs. 3 Satz 1 und Satz 2 Buchst. a und b der Anlage 2 der Regulierungsverfügung zu leistenden Kompensationen ausgeglichen. Diese Erwägungen entsprechen dem Regelungskonzept der Beschlusskammer, demzufolge sich VULA vornehmlich auf Wettbewerber bezieht, die ihre Glasfaserinfrastruktur weiter in die Fläche bringen wollen. Sie lassen Abwägungsfehler nicht erkennen.

128 Gleichfalls ohne Abwägungsfehler hat die Beschlusskammer vorgesehen, dass die Wettbewerber der Beigeladenen, die nach einer erstmaligen oder nachträglichen Verweigerung des Zugangs zum entbündelten Teilnehmeranschluss den Layer2-Bitstrom-Zugang zur Versorgung von VDSL-Anschlüssen nutzen wollen, die jeweiligen BNG der Beigeladenen erschließen und die Kosten dafür tragen müssen. Die Beschlusskammer hat auch diese Regelung vor dem Hintergrund getroffen, dass die Wettbewerber der Beigeladenen bisher VDSL-Anschlüsse in den Nahbereichen über die Hauptverteiler nur in sehr geringem Umfang betrieben hatten, und ist ersichtlich davon ausgegangen, dass sie die BNG der Beigeladenen ohnehin erschließen würden, um über Layer2-Bitstrom breitbandige Endprodukte anbieten zu können. Die Beschlusskammer hat dementsprechend in Ziffer 6 Abs. 3 Satz 2 Buchst. c der Anlage 2 der Regulierungsverfügung eine Kompensation nur in Bezug auf die Kosten der Bereitstellung für diejenigen VDSL-Anschlüsse vorgesehen, die im Fall der nachträglichen Zugangsverweigerung von den Hauptverteilern zu den BNG überführt werden müssen. Sie hat zudem nachvollziehbar darauf verwiesen, dass die Nachfrager des Layer2-Bitstrom-Zugangs gegenüber der Beigeladenen und den Nachfragern von VULA, die ihrerseits die Nahbereichs-Kabelverzweiger erschließen müssten, nicht bevorteilt werden dürften.

129 γγ. Die Beschlusskammer hat die von der Beigeladenen dem Grunde nach zu leistenden Kompensationen in fehlerfreier Ausübung ihres Regulierungsermessens bestimmt. Wie sich bereits aus den bisherigen Darlegungen ergibt, beruht die von ihr vorgesehene Beschränkung der Kompensationsverpflichtung der Beigeladenen auf im Wesentlichen die Erstattung frustrierter Aufwendungen für VDSL-Nutzungen an den Hauptverteilern und im Zusammenhang damit entstehende Kosten auf einem in sich schlüssigen Ansatz. Dies gilt entgegen der Ansicht der Klägerin auch im Hinblick auf die Konditionen der fortlaufenden Inanspruchnahme des Layer2-Bitstrom-Zugangs an den BNG der Beigeladenen. Die Beschlusskammer war insoweit nicht zur Vorgabe einer Als-Ob-Tarifierung in der Regulierungsverfügung verpflichtet. Sie konnte vielmehr in deren Rahmen vor dem Hintergrund des relativ kleinen Anteils der von den Wettbewerbern der Beigeladenen bisher mit VDSL-Technik über die Hauptverteiler betriebenen Anschlüsse sowie der weiterhin bestehenden Möglichkeit, an den Hauptverteilern ADSL-Technik einzusetzen, ohne weitere Differenzierung davon ausgehen, dass der Layer2-Bitstrom generell zu einer Steigerung der Anschlussqualität im Sinne der Verfügbarkeit höherer Bandbreiten führen werde.

130 3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 und § 162 Abs. 3 VwGO. Die Beigeladene hat einen Antrag auf Zurückweisung der Revision gestellt und damit gemäß § 154 Abs. 3 VwGO ein eigenes Kostenrisiko auf sich genommen. Da der Antrag Erfolg gehabt hat, entspricht es der Billigkeit die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen für erstattungsfähig zu erklären.